完善房屋征收補(bǔ)償制度的若干思考

郭晶

摘? ?要：2011年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征補(bǔ)條例》），代表著原來(lái)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》已經(jīng)過(guò)時(shí)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了由“房屋拆遷”到“房屋征收”的巨大改變?！墩餮a(bǔ)條例》帶來(lái)了征收補(bǔ)償制度，并且在逐步完善。但目前實(shí)踐中還存在一些問(wèn)題，如房屋征收補(bǔ)償范圍窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償方式單一等，導(dǎo)致被征收人的權(quán)益無(wú)法得到充分保障。這不僅事關(guān)被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，更關(guān)系到社會(huì)的公平和穩(wěn)定。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍，注重居住權(quán)的保護(hù)，在原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上加入房屋的市場(chǎng)價(jià)格以提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立貨幣補(bǔ)償、房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換以及就業(yè)補(bǔ)償?shù)榷嘣魇昭a(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞：房屋征收補(bǔ)償制度；被征收人；房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：F24? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）10-0148-03

征收補(bǔ)償制度源起于公平補(bǔ)償原則，在《憲法》、《民法典》《土地管理法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中均有體現(xiàn)。從嚴(yán)格意義來(lái)講，征收補(bǔ)償制度在《征補(bǔ)條例》中進(jìn)行了體系化的規(guī)定。從宏觀角度上來(lái)說(shuō)，征收補(bǔ)償制度包括整個(gè)征收行為的一系列程序，包括征收行為的啟動(dòng)，以及征收行為決定下發(fā)過(guò)程和最后的補(bǔ)償過(guò)程。此處討論的是微觀角度的房屋征收補(bǔ)償制度，涉及房屋征收補(bǔ)償?shù)木唧w問(wèn)題。

對(duì)絕大多數(shù)群眾來(lái)說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)是一個(gè)家庭的最主要財(cái)產(chǎn)，面對(duì)這種和公民密切相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)更加慎重。目前的房屋征收方式容易引起矛盾糾紛，以至被征收人不滿房屋征收行為成為“釘子戶”等行為阻礙了征收行為的順利進(jìn)行；另一方面，政府運(yùn)用公權(quán)侵害被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的事件也屢見(jiàn)不鮮。這些事件激化了社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)發(fā)展。因此，進(jìn)行房屋征收補(bǔ)償制度的完善至關(guān)重要，有利于緩和社會(huì)矛盾，解決房屋征收中被征收人財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害問(wèn)題。

一、房屋征收補(bǔ)償制度的立法情況

時(shí)代的發(fā)展造就了法律法規(guī)的完善。關(guān)于房屋征收補(bǔ)償制度，《憲法》作為我國(guó)的根本大法，其規(guī)定了公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，但國(guó)家基于公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收，并給予補(bǔ)償。這就從最高層次保護(hù)了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并且對(duì)于征收行為進(jìn)行了限制，以及規(guī)定了進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，從宏觀角度對(duì)房屋征收補(bǔ)償制度進(jìn)行了規(guī)定。

2019年7月，國(guó)務(wù)院頒布了新的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，對(duì)于征收補(bǔ)償制度進(jìn)行了完善，代表我國(guó)房屋征收法律規(guī)定更加細(xì)化、完善。在新《土地管理法》中增加了對(duì)被征收人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的許多條款，但更多的是涉及農(nóng)用地的保護(hù)措施。例如，第四十五條規(guī)定了征收農(nóng)民集體土地的具體情形，第四十六條規(guī)定了征用農(nóng)用地需要的批準(zhǔn)程序，第四十七條規(guī)定了征收集體經(jīng)濟(jì)組織土地的實(shí)施，第四十八、四十九條規(guī)定了征收土地的補(bǔ)償費(fèi)以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)征收的補(bǔ)償制度還沒(méi)有更細(xì)致的規(guī)定和細(xì)化。

現(xiàn)如今施行的依然是2011年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。該條例的出現(xiàn)真正地開啟了我國(guó)房屋征收的時(shí)代，奠定了房屋征收補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)。該條例明確規(guī)定，在征收房屋的啟動(dòng)程序上，基于公共利益啟動(dòng)并給予公平的補(bǔ)償；對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用在程序啟動(dòng)前到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ?、征收房屋過(guò)多的，需要進(jìn)行政府常委會(huì)議論；程序啟動(dòng)前的方案，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也要規(guī)劃完畢，等等。

針對(duì)本文的重點(diǎn)，征收補(bǔ)償制度的相關(guān)規(guī)定主要為，征收補(bǔ)償?shù)姆秶赫魇辗课荼旧韮r(jià)值的補(bǔ)償，以及因?yàn)檎魇辗课菰斐傻陌徇w臨時(shí)安置的費(fèi)用和停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償?shù)确秶?。征收房屋價(jià)值補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為：不得低于房屋征收決定公告之日，被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。征收補(bǔ)償?shù)姆绞桨ㄘ泿叛a(bǔ)償，房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式。針對(duì)具體的補(bǔ)償方式，補(bǔ)償金額，停產(chǎn)停業(yè)損失，搬遷費(fèi)等可以訂立補(bǔ)償協(xié)議。

在實(shí)踐中，為了方便市縣級(jí)人民政府更加順利地開展國(guó)有土地上房屋征收行為，地方政府得到國(guó)務(wù)院授權(quán)，對(duì)《征補(bǔ)條例》進(jìn)行更加細(xì)致化的規(guī)定，以便開展工作。例如，通州市制定了《通州市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，在其第三十條中規(guī)定，被征收房屋價(jià)值中應(yīng)當(dāng)包括房屋裝飾裝修價(jià)值、附屬設(shè)施價(jià)值以及附屬于該房屋的國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)值。這些更加細(xì)致化、差異化的規(guī)定，有利于當(dāng)?shù)卣_展房屋征收工作。

綜上所述，關(guān)于國(guó)有土地上房屋征收的法律規(guī)定，形成了以《憲法》為指導(dǎo)、《征補(bǔ)條例》為核心、地方具體性規(guī)定為補(bǔ)充的法律格局。同時(shí)，在房屋征收法律方面的問(wèn)題依然存在，主要表現(xiàn)為2011年頒布的《征補(bǔ)條例》隨著實(shí)踐的發(fā)展需要進(jìn)一步完善，新《土地管理法》沒(méi)有完全填補(bǔ)既有的房屋征收補(bǔ)償制度的空缺，房屋征收補(bǔ)償制度既需要形成完善的法律體系，也需要本身內(nèi)在制度的重新完善。

二、房屋征收補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

目前，征收補(bǔ)償制度不但在法律規(guī)定中存在缺漏，而且在實(shí)踐落實(shí)中困難重重。一方面，需要逐漸完善《征補(bǔ)條例》《土地管理法》《民法典》等相關(guān)法律提供法律支持；另一方面，在其具體的實(shí)行中也存在許多問(wèn)題和不合理之處，主要集中于以下幾個(gè)方面。

（一）征收補(bǔ)償范圍窄

征收補(bǔ)償?shù)姆秶ǚ课荼旧淼膬r(jià)格以及搬遷、臨時(shí)安置、停產(chǎn)停業(yè)的損失這三項(xiàng)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，產(chǎn)生和豐富了不同的法律關(guān)系。其中《民法典》的出臺(tái)對(duì)于居住權(quán)進(jìn)行了保護(hù)。居住權(quán)是一種法定的用益物權(quán)，對(duì)于房屋上的居住權(quán)，我們理應(yīng)在房屋征收中對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在實(shí)踐中也有很多居住權(quán)人，但房屋征收的補(bǔ)償主體僅限于房屋所有人，而忽略居住權(quán)人，顯然違背了征收補(bǔ)償制度的公平補(bǔ)償原則。

（二）征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

征收中遇到的顯著問(wèn)題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引起的爭(zhēng)議和糾紛?！墩餮a(bǔ)條例》第十九條規(guī)定，“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格?！倍邦愃品康禺a(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”在實(shí)踐中并不合理。房屋對(duì)于被征收人的意義重大，大多居民都會(huì)耗費(fèi)超過(guò)房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格才能擁有，房屋的裝修費(fèi)，以及投入的時(shí)間和精力、房屋本身的地理位置對(duì)于被征收人的生活便利程度等，對(duì)于被征收人而言，僅僅補(bǔ)償房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格并不劃算。

在征收過(guò)程中需要一系列的手續(xù)和程序。隨著時(shí)間的推移，房屋本身會(huì)有一定的增值空間，故而征收行為啟動(dòng)時(shí)定下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)行情的變化而“占便宜”，這必然會(huì)引起被征收人對(duì)于房屋征收的不滿，甚至加劇矛盾。

在我國(guó)城市化的迅速推進(jìn)中，大都是圍繞著舊城區(qū)進(jìn)行城市建設(shè)，而這就意味著老舊城區(qū)在地理位置上可能更為優(yōu)越。房屋征收對(duì)于被征收人而言，無(wú)論是貨幣補(bǔ)償還是產(chǎn)權(quán)調(diào)換，在被征收人的子女教育、醫(yī)療就醫(yī)，上班通勤等問(wèn)題上無(wú)形中會(huì)增加更多的支出，不利于保障被征收人的權(quán)益。

（三）征收補(bǔ)償方式單一

目前我國(guó)現(xiàn)有的征收補(bǔ)償方式僅有貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種，無(wú)法滿足被征收人的需求。特別是征收行為過(guò)后，有些區(qū)域的被征收人可能會(huì)因此發(fā)一筆小財(cái)。房屋被征收走了，而手中有了鈔票，被征收人沒(méi)有了約束就會(huì)大肆揮霍，以至于造成最后被征收人無(wú)家可歸，激化社會(huì)矛盾。突然的財(cái)富增加也可能會(huì)引起犯罪行為，不利于社會(huì)穩(wěn)定。

三、房屋征收補(bǔ)償制度的完善

完善房屋征收補(bǔ)償制度，對(duì)其進(jìn)行內(nèi)在制度的重構(gòu)，使其煥發(fā)新的活力，不但符合現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的需要，而且能緩解征收過(guò)程中政府和被征收人之間的矛盾。因此，在快速推進(jìn)房屋征收工作的同時(shí)，還要注重保障被征收人的權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)法律公平補(bǔ)償原則的內(nèi)在精神。

（一）擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍，進(jìn)行征前協(xié)購(gòu)

《征補(bǔ)條例》第十七條明確規(guī)定了補(bǔ)償?shù)姆秶?，其中包括被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償、因征收房屋造成的搬遷而臨時(shí)安置的補(bǔ)償，以及因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。這些法律規(guī)定已經(jīng)逐漸完善，也考慮到了被征收人的權(quán)益，但是還應(yīng)當(dāng)為實(shí)際執(zhí)行中擴(kuò)展補(bǔ)償范圍，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

征收前進(jìn)行協(xié)商購(gòu)買，可以更好地保障被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)征前協(xié)購(gòu)就是在征收行為之前政府以市場(chǎng)價(jià)格和被征收人進(jìn)行房屋買賣。有些國(guó)家就進(jìn)行了征前協(xié)購(gòu)的相關(guān)規(guī)定，例如德國(guó)就規(guī)定，沒(méi)有協(xié)商之前不得進(jìn)行強(qiáng)制性的政府征收行為。此舉措意義在于能更好保護(hù)公民的私人權(quán)利，同時(shí)也可以更迅速地促使之后征收行為的順利開展。

在具體的制度執(zhí)行中須要注意的是，要在市縣級(jí)人民政府通過(guò)程序，要符合法律規(guī)定，在征收決定下發(fā)前公平自發(fā)地和房屋的所有權(quán)人進(jìn)行交易。其好處在于，通過(guò)市場(chǎng)配置手段能夠更順利地達(dá)成政府征收的目標(biāo)，同時(shí)房屋的所有權(quán)人也能更好維護(hù)自身的合法權(quán)益。

而當(dāng)需要開啟強(qiáng)制性房屋征收時(shí)，對(duì)房屋征收進(jìn)行補(bǔ)償需要注意適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。《民法典》的出臺(tái)，奠定了居住權(quán)的重要位置。居住權(quán)屬于用益物權(quán)，在實(shí)踐中和房屋承租人債權(quán)不同?；诰幼?quán)當(dāng)初設(shè)立的特殊意義乃是為一些需要幫助的群體設(shè)立以保障其生活，故而在房屋征收問(wèn)題上，對(duì)于房屋的所有權(quán)人要進(jìn)行保障；同時(shí)，對(duì)于房屋的居住權(quán)人法律上也要進(jìn)行完善和規(guī)制，將居住權(quán)人納進(jìn)征收補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

（二）提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加損失補(bǔ)助費(fèi)

將市場(chǎng)價(jià)格納入法律規(guī)制。現(xiàn)有征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。但是，“類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”在實(shí)踐中對(duì)于被征收人并不合理。不動(dòng)產(chǎn)作為商品在市場(chǎng)上自由流通，類似房地產(chǎn)的價(jià)格和房屋的市場(chǎng)價(jià)格并不能等同，也并非是同一個(gè)概念。該征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在適用過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)兩種情形，價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)于房屋的定價(jià)如果高于市場(chǎng)價(jià)格，那么被征收人就會(huì)“賺了”；如果價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)于房屋的定價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)格，就會(huì)引起公民的不滿，激化矛盾，導(dǎo)致正常的征收程序無(wú)法施行。因此，要合理補(bǔ)償，就不能將“類似房地產(chǎn)的價(jià)格”作為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)將市場(chǎng)價(jià)格作為一個(gè)重要因素納入法律規(guī)制，將房地產(chǎn)的價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格共同作為房屋征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

在制定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)將市場(chǎng)價(jià)格加入還有一個(gè)重要原因，就是從政府進(jìn)行房屋征收決定公告，到最后完成征收，中間有時(shí)間距離，而現(xiàn)如今房子的意義非凡，在有些地方可謂是寸土寸金，短暫的時(shí)間里房子的價(jià)格就可能會(huì)增值，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，避免因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)的補(bǔ)償價(jià)格引起公民的不滿和情緒，將市場(chǎng)價(jià)格納入考量，就能夠完善征收補(bǔ)償制度，符合法律公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。

其次，增設(shè)損失補(bǔ)助費(fèi)。在中國(guó)，房產(chǎn)對(duì)于一個(gè)家庭的意義至關(guān)重要。房屋征收不能僅僅表現(xiàn)為法律行為，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出一種人文關(guān)懷。對(duì)于個(gè)體而言，遷移到另外一個(gè)地方會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題，可能是子女的教育問(wèn)題，也有可能是工作的路途變遠(yuǎn)的問(wèn)題，這些情況的變化，都會(huì)導(dǎo)致一個(gè)家庭的支出變大等困難發(fā)生，所以在補(bǔ)償費(fèi)用問(wèn)題上，不能僅僅考慮房子的價(jià)值，還應(yīng)考慮包括一些附隨情況的變化。對(duì)于這種明顯的預(yù)期支出，政府應(yīng)當(dāng)考慮到，并對(duì)其因?yàn)榉课菡魇諉?wèn)題所導(dǎo)致的損失設(shè)置特殊的補(bǔ)助費(fèi)，具體的價(jià)格和補(bǔ)償方式可以由市縣級(jí)人民政府根據(jù)具體情況制定。

（三）征收補(bǔ)償方式多元化

補(bǔ)償方式多元化亟待實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的補(bǔ)償方式僅為貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換這兩種方式。為了滿足實(shí)踐中公民的多層次需求，我們應(yīng)當(dāng)采用增加就業(yè)機(jī)會(huì)補(bǔ)償?shù)绕渌绞健?/p>

就業(yè)補(bǔ)償方式的優(yōu)點(diǎn)首先是給被征收人提供一種新型的補(bǔ)償方式。相對(duì)于貨幣補(bǔ)償以及產(chǎn)權(quán)置換，就業(yè)補(bǔ)償能夠成為被征收人的生活保障，更加人性化。而另一方面，政府需要承擔(dān)更多的成本和負(fù)擔(dān)。為了更好將就業(yè)補(bǔ)償方式運(yùn)用到實(shí)踐中，可以將被征收人轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇招袨榈男麄髡摺Ｒ馑际钦f(shuō)，政府在進(jìn)行房屋征收的過(guò)程中可以雇傭被征收人，讓其進(jìn)行法律常識(shí)的普及和一些解釋工作。針對(duì)不愿意搬遷的公民，雇傭跟他們一樣身份的工作者進(jìn)行講解，能夠更好更快地保證對(duì)其征收行為的順利開展。

四、結(jié)束語(yǔ)

隨著城市化進(jìn)程的加快，為對(duì)舊城進(jìn)行改造而進(jìn)行房屋征收是必然趨勢(shì)，世界各國(guó)大都如此。由于我國(guó)土地制度與其他國(guó)家有所不同，故而在國(guó)有土地上進(jìn)行房屋征收僅僅需要考慮的是土地的使用權(quán)和對(duì)被征收房屋所進(jìn)行的補(bǔ)償。

我國(guó)房屋征收總體上有三大問(wèn)題。第一為“公共利益”容易演變成“商業(yè)利益”的權(quán)力濫用；第二為被征收人的參與權(quán)無(wú)法得到保障；第三是征收制度存在不足。面對(duì)征收補(bǔ)償范圍窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償方式單一等問(wèn)題，一方面，應(yīng)逐漸建成科學(xué)完備的法律體系，補(bǔ)全法律的空白之處?！墩餮a(bǔ)條例》頒布至今已有十余年，為更好適應(yīng)現(xiàn)如今的房屋征收發(fā)展情況，應(yīng)完善《征補(bǔ)條例》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，為房屋征收提供法律依據(jù)至關(guān)重要；另一方面，隨著《民法典》的出臺(tái)，對(duì)居住權(quán)進(jìn)行了確定和保護(hù)，在房屋征收的過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)將居住權(quán)放在房屋所有權(quán)人同等的位置上進(jìn)行法律保護(hù)。同時(shí)，要提高征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，將房屋的市場(chǎng)價(jià)格作為一個(gè)重要因素納入房屋價(jià)格評(píng)估；增設(shè)新的損失費(fèi)，更好地保障被征收人的合法權(quán)益。在補(bǔ)償方式上增加就業(yè)補(bǔ)償，建立多元化的征收補(bǔ)償方式制度，以更加符合時(shí)代的需求。

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