財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建
——以維西傈僳族自治縣為例

賀 艷

西安財(cái)經(jīng)大學(xué)行知學(xué)院，陜西 西安 710038

0 引言

財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合是解決“三農(nóng)”問題的強(qiáng)力舉措［1］。自2020 年我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利以來(lái)，財(cái)政涉農(nóng)資金為實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提供了保障。為進(jìn)一步深入推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，建立規(guī)范高效的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)提高涉農(nóng)專項(xiàng)資金現(xiàn)代化、科學(xué)化管理水平，優(yōu)化財(cái)政涉農(nóng)資金供給，提高涉農(nóng)資金使用效率，國(guó)家頒布了多項(xiàng)措施。2016 年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》提出，優(yōu)化財(cái)政涉農(nóng)資金供給機(jī)制，進(jìn)一步提高資金使用效益，支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)［2］。2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見》，要求各省推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革［3］。2021 年4 月，財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委等10 個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金工作的通知》，提出2021—2023 年支持脫貧縣延續(xù)整合試點(diǎn)政策，2024—2025 年政策實(shí)施范圍調(diào)整至國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，確保平穩(wěn)過(guò)渡［4］。

然而，目前我國(guó)涉農(nóng)資金在使用過(guò)程中仍存在諸多問題。晁民慧［5］研究指出，財(cái)政支農(nóng)政策助推鄉(xiāng)村振興的難點(diǎn)在于區(qū)級(jí)財(cái)政困難，地方配套資金缺口較大；財(cái)政支農(nóng)政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不匹配；財(cái)政支農(nóng)資金整合不到位；涉農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)不高等。賈瑞媛［6］分析了新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管存在的問題，包括財(cái)政資金監(jiān)管制度不完善、財(cái)政涉農(nóng)專項(xiàng)資金監(jiān)管能力不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“兩基”建設(shè)不匹配、財(cái)政資金監(jiān)管工作中信息溝通不順暢等。公維慧［7］探討了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下財(cái)政涉農(nóng)資金績(jī)效管理存在的績(jī)效管理路徑不夠健全、績(jī)效管理機(jī)制不夠完善、績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏相關(guān)的科學(xué)指引等問題。為了有效解決財(cái)政涉農(nóng)資金使用過(guò)程中存在的問題，要建立全方位的涉農(nóng)資金績(jī)效管理機(jī)制，將績(jī)效管理擴(kuò)展至所有財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目，加大對(duì)重點(diǎn)涉農(nóng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)力度［8］。

維西傈僳族自治縣（以下簡(jiǎn)稱維西縣）是云南省11 個(gè)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的縣之一。長(zhǎng)期以來(lái)，受諸多因素影響，維西縣一直處于欠發(fā)達(dá)狀態(tài)。特別是全面脫貧后，在鄉(xiāng)村振興建設(shè)過(guò)程中，由于地方財(cái)力弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、民生短板多等問題較為突出。全面推進(jìn)維西縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，需要從涉農(nóng)資金入手。因此，筆者嘗試構(gòu)建財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以解決涉農(nóng)資金管理和使用中存在的問題。

1 維西縣涉農(nóng)資金分配、取得成效及問題分析

在黨的十九大、十九屆歷次全會(huì)及黨的二十大精神的指導(dǎo)下，維西縣緊緊圍繞“五位一體”總體布局，堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興基本方略，改革財(cái)政涉農(nóng)資金管理使用機(jī)制，圍繞突出問題，以“十四五”規(guī)劃為引領(lǐng)，以鄉(xiāng)村振興任務(wù)為目標(biāo)，將財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目規(guī)劃緊密掛鉤［9］。

2022 年，維西縣統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金、幫扶資金6.84 億元。這些資金主要用于兩個(gè)領(lǐng)域：一是鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括種植業(yè)（經(jīng)濟(jì)林果種植、中藥材及經(jīng)濟(jì)作物種植、其他種植業(yè)）、養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)等。在財(cái)政涉農(nóng)資金的支持下，維西縣聚力農(nóng)村發(fā)展，開展了鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目189個(gè)，復(fù)工了76個(gè)州級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，完成了66 個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目的前期工作，深入實(shí)施了鄉(xiāng)村振興“百千萬(wàn)”示范工程。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，維西縣新建公廁101 座，啟動(dòng)了麗維高速建設(shè)，推進(jìn)了維巨公路、江西公路的修建，全面實(shí)施了生態(tài)環(huán)境保護(hù)（義務(wù)植樹、人工種草等），兌付專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金2.61億元；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了提質(zhì)增效，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)不斷發(fā)展壯大，旅游業(yè)也進(jìn)入提檔升級(jí)階段［10］。

由此可見，涉農(nóng)資金的大量投入對(duì)推動(dòng)維西縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善農(nóng)民生活條件、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興起到了重要作用。但是，在資金使用過(guò)程中也暴露出一些不可忽視的問題。第一，當(dāng)?shù)卣袝r(shí)只考慮政策“面”上的目標(biāo)，很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)超過(guò)了鄉(xiāng)村振興的基本需求，導(dǎo)致資金投入“力不從心”。第二，部分涉農(nóng)資金撥付流程不合規(guī)，導(dǎo)致這些資金未納入統(tǒng)籌管理。第三，涉農(nóng)資金管理涉及的層級(jí)較多，并且各層級(jí)之間權(quán)責(zé)不一致，導(dǎo)致資金撥付時(shí)間長(zhǎng)、多頭管理等問題凸顯，增大了資金管理難度。第四，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，出現(xiàn)重實(shí)施、輕驗(yàn)收和輕后期維護(hù)的問題。對(duì)維西縣財(cái)政涉農(nóng)整合資金進(jìn)行評(píng)價(jià)，有利于規(guī)避這些問題，實(shí)現(xiàn)資金的高效利用。

2 財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

2.1 構(gòu)建原則

第一，系統(tǒng)性。在構(gòu)建財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)性原則，充分考慮資金投入、資金使用及資金使用所帶來(lái)的各種效益。

第二，重點(diǎn)性。在構(gòu)建財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，既需要選取共性指標(biāo)，也需要抓住重點(diǎn)，選取反映不同方面的個(gè)性指標(biāo)。

第三，科學(xué)性。科學(xué)性是指構(gòu)建的指標(biāo)體系要能全面反映財(cái)政涉農(nóng)資金使用的客觀現(xiàn)實(shí)。因此，在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，必須有客觀依據(jù)，從科學(xué)的角度系統(tǒng)而準(zhǔn)確地理解和把握涉農(nóng)資金使用的實(shí)質(zhì)。

第四，可操作性?？刹僮餍栽瓌t是指指標(biāo)設(shè)計(jì)不能脫離實(shí)際情況，必須可在實(shí)踐中得到應(yīng)用和驗(yàn)證。所設(shè)計(jì)的指標(biāo)必須符合組織的實(shí)際操作情況和相關(guān)法規(guī)要求，同時(shí)必須考慮相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲得性。

第五，定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合。為了能夠運(yùn)用指標(biāo)體系對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金的各方面做出準(zhǔn)確判斷和評(píng)價(jià)，所選指標(biāo)要盡可能量化，同時(shí)對(duì)一些有重要意義而又難以定量的因素，用定性指標(biāo)進(jìn)行描述。

第六，宏觀和微觀相結(jié)合。在構(gòu)建財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，既要考慮從宏觀上建立評(píng)價(jià)指標(biāo)，也要考慮微觀層面的具體項(xiàng)目，這樣才能使整個(gè)評(píng)價(jià)體系更加全面系統(tǒng)。

2.2 指標(biāo)選取

以上述原則為指導(dǎo)，借鑒解月等［1］的研究成果，根據(jù)維西縣實(shí)際情況，筆者構(gòu)建了如下所示的財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

資金管理的第一個(gè)一級(jí)指標(biāo)設(shè)置為財(cái)政資金配置，其從投入的角度解釋財(cái)政資金使用效率。財(cái)政資金配置需要貫穿整個(gè)使用過(guò)程，所以在資金配置下設(shè)置3 個(gè)二級(jí)指標(biāo)。第一，財(cái)政資金投入的科學(xué)性。該指標(biāo)從事前角度分析上一年度資金投入是否合理，以及項(xiàng)目的需求資金與實(shí)際資金投入是否一致。筆者為該二級(jí)指標(biāo)設(shè)置了2 個(gè)三級(jí)指標(biāo)，即資金投入增幅和資金投入的精準(zhǔn)度。前者主要考察財(cái)政涉農(nóng)資金投入情況；后者主要考察財(cái)政涉農(nóng)資金投入的精準(zhǔn)度，了解農(nóng)戶需求資金與實(shí)際投入資金是否一致。第二，財(cái)政資金監(jiān)督。該指標(biāo)從事中角度考察資金使用是否合理合規(guī)，選取財(cái)政資金合規(guī)性作為三級(jí)指標(biāo)，重點(diǎn)考察項(xiàng)目資金撥付流程的合規(guī)性。第三，財(cái)政資金管理。該指標(biāo)從事后的角度考核資金的使用效率與管理效率。筆者選取預(yù)算執(zhí)行情況與涉農(nóng)資金整合情況作為三級(jí)指標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行情況主要考察財(cái)政涉農(nóng)資金到達(dá)扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的效率及年度資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)情況；涉農(nóng)資金整合情況主要考察涉農(nóng)資金是否整合到位并統(tǒng)一管理，或者是否存在未納入統(tǒng)一規(guī)劃管理問題。

資金管理的第二個(gè)一級(jí)指標(biāo)為項(xiàng)目管理，其從產(chǎn)出的角度解釋財(cái)政資金使用效率。項(xiàng)目管理同樣從事前、事中及事后3 個(gè)方面考慮，設(shè)置了項(xiàng)目基礎(chǔ)管理、項(xiàng)目資金監(jiān)管及項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)3 個(gè)二級(jí)指標(biāo)。首先，項(xiàng)目基礎(chǔ)管理設(shè)置了項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)科學(xué)性與項(xiàng)目公開公示2 個(gè)三級(jí)指標(biāo)。項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)科學(xué)性主要考察以下3個(gè)方面：第一，考察項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)是否涵蓋鞏固產(chǎn)業(yè)扶貧成果、降低返貧風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等內(nèi)容，入庫(kù)項(xiàng)目所提交的文件、材料是否符合相關(guān)要求；第二，考察項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)是否與年度鞏固產(chǎn)業(yè)扶貧成果、降低返貧風(fēng)險(xiǎn)及推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等目標(biāo)相符，入庫(kù)項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出效益和效果是否符合正常的業(yè)績(jī)水平；第三，考察入庫(kù)項(xiàng)目是否與實(shí)際確定的項(xiàng)目投資額或資金量相匹配，是否與項(xiàng)目年度任務(wù)數(shù)或計(jì)劃數(shù)相對(duì)應(yīng)。項(xiàng)目公開公示考察建設(shè)項(xiàng)目公示率，主要反映政府對(duì)鞏固產(chǎn)業(yè)扶貧成果、降低返貧風(fēng)險(xiǎn)及促進(jìn)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目招投標(biāo)比例，以及扶農(nóng)領(lǐng)域有關(guān)招投標(biāo)檢查情況。其次，項(xiàng)目資金監(jiān)管屬于事中監(jiān)督，選擇項(xiàng)目資金推進(jìn)情況作為三級(jí)指標(biāo)，主要考察項(xiàng)目是否根據(jù)資金到賬情況及時(shí)推進(jìn)。最后，項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是事后分析，主要設(shè)置了預(yù)算超標(biāo)率、建設(shè)延期率、項(xiàng)目完成率、項(xiàng)目合規(guī)性和質(zhì)量達(dá)標(biāo)率5 個(gè)三級(jí)指標(biāo)，考核項(xiàng)目資金的最終使用情況、預(yù)算是否超標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)是否如期完成、項(xiàng)目建設(shè)是否符合相關(guān)規(guī)定及項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)。具體財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1所示。

表1 財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.3 權(quán)重設(shè)定

在評(píng)價(jià)指標(biāo)確定后，要為各指標(biāo)賦值。筆者采用主客觀賦權(quán)法對(duì)一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，明確同一級(jí)指標(biāo)對(duì)上一級(jí)指標(biāo)的重要程度，具體權(quán)重如表2所示。

表2 財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

2.4 應(yīng)用分析

按照已經(jīng)確定的資金使用績(jī)效目標(biāo)和構(gòu)建的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，根據(jù)維西縣政府工作報(bào)告及相應(yīng)的政務(wù)公開情況，采取回顧性研究法，對(duì)維西縣全面脫貧以來(lái)的財(cái)政涉農(nóng)整合資金進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)維西縣在資金使用和項(xiàng)目建設(shè)上取得了較好的成績(jī)，投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)評(píng)價(jià)值均呈現(xiàn)出明顯的提升趨勢(shì)，項(xiàng)目受益對(duì)象的滿意度均在80%以上。需要指出的是，在實(shí)際運(yùn)用該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，可以將權(quán)重按照百分制轉(zhuǎn)化成對(duì)應(yīng)的分值，以便于評(píng)價(jià)主體對(duì)財(cái)政資金配置和項(xiàng)目建設(shè)管理情況進(jìn)行打分。

3 推進(jìn)財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)用的思考

第一，切合實(shí)際，不斷優(yōu)化指標(biāo)體系。筆者研究構(gòu)建的財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系只針對(duì)目前維西縣財(cái)政涉農(nóng)資金使用情況，具有一定的局限性。在今后的發(fā)展中，還需要根據(jù)后期維西縣實(shí)際情況，不斷優(yōu)化指標(biāo)體系。

第二，根據(jù)要求，不斷擴(kuò)大評(píng)價(jià)主體。在進(jìn)行評(píng)價(jià)前，針對(duì)不同的要求、不同條件的約束，需要選擇合適的評(píng)價(jià)主體。因此，隨著評(píng)價(jià)目的不斷變化，有必要將評(píng)價(jià)主體的范圍不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體多樣化，從而使評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀、公正。

第三，結(jié)合目標(biāo)，不斷完善評(píng)價(jià)指標(biāo)。在評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程中，維西縣應(yīng)根據(jù)自身評(píng)價(jià)目標(biāo)和具體要求，對(duì)上述指標(biāo)進(jìn)行增減，選擇更為具體的定性指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)在點(diǎn)、線、面的全面覆蓋，以使維西縣財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不斷完善。

第四，聯(lián)合實(shí)踐，不斷整合評(píng)價(jià)方式。在實(shí)際評(píng)價(jià)過(guò)程中，評(píng)價(jià)主體要根據(jù)工作實(shí)踐及項(xiàng)目評(píng)價(jià)要求選擇合適的評(píng)價(jià)方法。如果需要考察項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)情況，則需要到項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地考察，就要選擇現(xiàn)場(chǎng)考評(píng)方式；如果需要考察資金配置問題及項(xiàng)目基礎(chǔ)管理，則需要對(duì)所提交的相關(guān)文件資料進(jìn)行整理分析，就要選擇非現(xiàn)場(chǎng)考評(píng)方式。

第五，財(cái)政涉農(nóng)資金評(píng)價(jià)工作不是一蹴而就的，都是從點(diǎn)到線，再?gòu)木€到面，是一個(gè)不斷推進(jìn)的過(guò)程。如果一開始就由面帶點(diǎn)，會(huì)考慮不到點(diǎn)的細(xì)節(jié)。因此，需要從小范圍擴(kuò)展到大范圍，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政涉農(nóng)資金的全面評(píng)價(jià)。

第六，探索主體多元化，引入第三方，借助各方力量合力推進(jìn)。財(cái)政涉農(nóng)資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)需要搜集大量信息，不是某一個(gè)部門或者某一個(gè)單位就可以做到的。因此，有必要引入第三方力量。