從財(cái)政體制看地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

劉尚希

從財(cái)政體制這個(gè)角度看，地方政府融資擴(kuò)張的原因，不僅僅是由于地方自身的原因，它也是現(xiàn)有體制環(huán)境的一個(gè)反映。如果不從體制這個(gè)角度著眼，僅僅是通過(guò)督察、問(wèn)責(zé)來(lái)控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，效果是有限的。

從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡看地方債務(wù)的擴(kuò)張

首先，怎么從理論上來(lái)闡釋這個(gè)問(wèn)題呢？應(yīng)該從風(fēng)險(xiǎn)的角度看地方債務(wù)為什么擴(kuò)張。它的擴(kuò)張不是無(wú)緣無(wú)故的。中央債務(wù)、地方債務(wù)都是公共債務(wù)。公共債務(wù)的性質(zhì)是由公共風(fēng)險(xiǎn)來(lái)決定的，這是理論上的一個(gè)表述。

為什么要有公共債務(wù)呢？就是因?yàn)榇嬖诠诧L(fēng)險(xiǎn)，并隨著公共風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大而擴(kuò)張。公共債務(wù)是可以調(diào)整的，可以擴(kuò)大也可以縮小。它的邏輯是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡。如果公共風(fēng)險(xiǎn)加大，那就是公共債務(wù)要擴(kuò)張，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)上升。公共債務(wù)的擴(kuò)張是有約束條件的，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大將會(huì)出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)是處在不斷權(quán)衡中的狀態(tài)。評(píng)估公共債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，要和公共風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)起來(lái)，就是說(shuō)通過(guò)債務(wù)擴(kuò)張有效對(duì)沖經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)等公共風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)規(guī)避財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到宏觀政策目標(biāo)之間的平衡。

公共債務(wù)擴(kuò)張是有限度的，其限度的約束條件，是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是否可控。2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，一方面積極財(cái)政政策要加力，同時(shí)財(cái)政要可持續(xù)。從國(guó)家的角度看，控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的重要內(nèi)容。

公共債務(wù)的這種相機(jī)抉擇調(diào)整期，體現(xiàn)了公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡，權(quán)衡的結(jié)果就是按照風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先級(jí)順序來(lái)決定債務(wù)是否擴(kuò)張。如果公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張快于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，就要擴(kuò)張債務(wù)，以大局為重；但如果財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張快于公共風(fēng)險(xiǎn)（如當(dāng)前的地方債），引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)快速擴(kuò)張，甚至可能引發(fā)財(cái)政危機(jī)，這時(shí)就不能放任公共債務(wù)的擴(kuò)張，甚至要收縮。

2008年國(guó)際金融危機(jī)后，歐洲五國(guó)曾經(jīng)因?yàn)檎畟鶆?wù)收縮、財(cái)政支出縮減，導(dǎo)致民眾和公務(wù)員上街游行，演變?yōu)檎螁?wèn)題。所以財(cái)政問(wèn)題其實(shí)是一個(gè)政治問(wèn)題，它的約束條件是不能危及政治穩(wěn)定。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)總是在權(quán)衡，相生相克。當(dāng)然這僅僅是從財(cái)政角度來(lái)說(shuō)的。所以，當(dāng)政府債務(wù)（財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)）作為一種政策工具使用時(shí)，要特別小心，因?yàn)樗且话央p刃劍。我們說(shuō)經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政、而財(cái)政反作用于經(jīng)濟(jì)，這是有條件的。在一定條件下，財(cái)政也可以決定經(jīng)濟(jì)，有人說(shuō)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的關(guān)系要從長(zhǎng)期趨勢(shì)看，但短期趨勢(shì)有時(shí)也起決定性作用。歷史上，因?yàn)樨?cái)政出了問(wèn)題把經(jīng)濟(jì)搞死、甚至導(dǎo)致政治危機(jī)的例子也不少見。

把財(cái)政和金融當(dāng)作一個(gè)整體來(lái)考慮

我們應(yīng)該把視野擴(kuò)大一點(diǎn)，從財(cái)政和貨幣金融作為一個(gè)整體的角度看問(wèn)題，而不能把兩者各自孤立起來(lái)看。債務(wù)擴(kuò)張只要有效，那么公共債務(wù)擴(kuò)張的限度，就不只是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且是貨幣風(fēng)險(xiǎn)，也就是通貨膨脹。這是權(quán)衡財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要方面，說(shuō)白了，債務(wù)可以貨幣化，貨幣化就把財(cái)政約束的邊界條件改變了。

如果把財(cái)政和貨幣作一體化考慮，那么風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡就拓展為衰退、失業(yè)等公共風(fēng)險(xiǎn)與貨幣風(fēng)險(xiǎn)（通脹）的權(quán)衡。在這里，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就不是最重要的了，如何權(quán)衡實(shí)際上取決于貨幣風(fēng)險(xiǎn)。在不發(fā)生顯著通脹的條件下，債務(wù)可以增加，并通過(guò)貨幣化的方式來(lái)進(jìn)行。

所以評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要看基于什么樣的視角權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)。如果僅就財(cái)政收支本身去看，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)越來(lái)越大。如果基于財(cái)政貨幣一體化考慮，風(fēng)險(xiǎn)是不是還是那么大呢？那就要另做評(píng)估了。

積極財(cái)政政策就是擴(kuò)張性的財(cái)政政策。之所以要擴(kuò)張，是為了抵消疫情、經(jīng)濟(jì)衰退和失業(yè)等公共風(fēng)險(xiǎn)。公共債務(wù)的變化反映了公共風(fēng)險(xiǎn)的變化，當(dāng)然它還反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的變化。所以，公共債務(wù)的擴(kuò)張要從財(cái)政貨幣整體來(lái)考慮。

財(cái)政、貨幣是否要一體化，這是當(dāng)前爭(zhēng)論的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。目前，各個(gè)國(guó)家都強(qiáng)調(diào)不能透支，但實(shí)際上各個(gè)國(guó)家都在進(jìn)行財(cái)政赤字貨幣化，也就是債務(wù)貨幣化。一些專家也在討論財(cái)政赤字貨幣化在中國(guó)的可能性及其影響。

財(cái)政貨幣是否一體化，這不取決于法律，也不取決于人們的觀念。各個(gè)國(guó)家制度沒(méi)變，為什么它的操作方式變了呢？按照現(xiàn)有法律和人們所能接受的觀念，各國(guó)央行都是獨(dú)立的，貨幣政策也是獨(dú)立的，為什么財(cái)政貨幣政策能夠一體化呢？實(shí)際上這取決于現(xiàn)實(shí)的狀況，也就是國(guó)家面對(duì)什么樣的公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)，以及對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)程度的評(píng)估。在這種情況下，我們常說(shuō)形勢(shì)逼人強(qiáng)，形勢(shì)就迫使你去采取這樣的方式。老百姓說(shuō)的一句粗話，話糙理不糙，就是活人不能被尿憋死。現(xiàn)有理論也好，法律也好，都要跟著實(shí)踐的變化而調(diào)整。

如何評(píng)判地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從我國(guó)1990年到現(xiàn)在的財(cái)政擴(kuò)張的狀況分析，財(cái)政收支的缺口是越來(lái)越大的。前些年財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度曾一度高于GDP增速，而近幾年都是低于GDP增速。全國(guó)的財(cái)政赤字和債務(wù)的擴(kuò)張一直在攀升，赤字率和赤字的規(guī)模在2021年有所回落，其他年份都是往上走。從中央和地方的負(fù)債情況看，我們的公共債務(wù)結(jié)構(gòu)，地方占比高，中央占比小。同世界上其他國(guó)家橫向比較，我國(guó)這樣的公共債務(wù)結(jié)構(gòu)是很少見的，至少在發(fā)達(dá)國(guó)家中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)這樣的情形。

地方債務(wù)，不論從自身規(guī)模還是相對(duì)比重，包括地方債務(wù)率、地方債占綜合財(cái)政的比重，都在不斷增長(zhǎng)。

國(guó)家的綜合財(cái)力預(yù)算有四本賬：（1）一般預(yù)算+基金預(yù)算（兩本賬），（2）一般預(yù)算+基金預(yù)算+國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算（三本賬），（3）一般預(yù)算+基金預(yù)算+國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算+社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算（四本賬）。如果按四本賬算，財(cái)政債務(wù)率是100%多，還算可以。如果按三本賬算，債務(wù)比例就高了很多；如果按兩本賬（一般公共預(yù)算+基金預(yù)算）算，我們很多地方的財(cái)政債務(wù)率已經(jīng)超過(guò)了300%。這樣的地方，一般公共預(yù)算只能保吃飯，要發(fā)展只能靠借債。

現(xiàn)在全國(guó)公共預(yù)算支出是24萬(wàn)億元左右，加上基金預(yù)算共30多萬(wàn)億元。公共預(yù)算支出的86%是地方政府支出。如果算兩本賬，那么大約90%的支出都在地方。從國(guó)家治理的角度看，這不是一個(gè)令人鼓舞的數(shù)字。這種縱向的支出結(jié)構(gòu)，反映了我們的財(cái)政體制，反映了中央與地方政府履行職責(zé)的情況。從支出對(duì)應(yīng)事權(quán)的角度來(lái)看，越來(lái)越多的事權(quán)是由地方政府履行，而中央政府更多地像一個(gè)發(fā)號(hào)施令的司令部。

我們?cè)瓉?lái)的改革設(shè)想是，事權(quán)要逐漸上移，有的上移到中央，有的放到省級(jí)?，F(xiàn)在從財(cái)政支出的變化看，這一改革目標(biāo)在實(shí)踐中沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上事權(quán)和支出責(zé)任反而在不斷地下移。

現(xiàn)在中央與地方的支出都在持續(xù)擴(kuò)張。而公共債務(wù)的擴(kuò)張引致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，在多大程度上是由地方一般財(cái)政支出擴(kuò)張引起的？按我們的一個(gè)模型作評(píng)估，其影響率只有3.7%。這說(shuō)明，地方債務(wù)的擴(kuò)張，與地方一般公共預(yù)算的關(guān)聯(lián)性是極小的。地方債越來(lái)越大的原因，是中央調(diào)控地方化的結(jié)果，是中央與地方宏觀調(diào)控事權(quán)的下移。自2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，中央宏觀調(diào)控開始快速地方化，通過(guò)各種融資平臺(tái)、城投公司來(lái)擴(kuò)張地方政府債務(wù)，以對(duì)沖經(jīng)濟(jì)衰退和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

今天，這種宏觀調(diào)控的模式已經(jīng)不可持續(xù)，其效果越來(lái)越有限。由地方債務(wù)的擴(kuò)張對(duì)沖經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)這一宏觀調(diào)控方式，導(dǎo)致地方財(cái)政中利息開支越來(lái)越大。按照賬面反映，一般公共預(yù)算的利息支出也就是1萬(wàn)多億元，但實(shí)際上把地方債務(wù)中基金預(yù)算的利息，包括實(shí)際由政府承擔(dān)責(zé)任的隱性債務(wù)的利息都算進(jìn)來(lái)，利息總額已接近3萬(wàn)億元。地方債務(wù)利息問(wèn)題，實(shí)際上影響了地方政府的財(cái)政能力，導(dǎo)致地方財(cái)政壓力越來(lái)越大。

如果僅僅是本金負(fù)擔(dān)，還可以通過(guò)借新還舊得到緩沖。但利息是要拿出真金白銀的，這就影響了地方財(cái)政的現(xiàn)金流。所以現(xiàn)在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)主要不是體現(xiàn)在它的償債能力，因?yàn)閮攤芰κ侵塾诤暧^，著眼于未來(lái)，著眼于稅源、財(cái)源去進(jìn)行估算的。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在現(xiàn)金流的不足，以至于迫使地方想出各種各樣的怪招。比如說(shuō)，讓政府公務(wù)員抵押自己的房子到銀行借貸，借到錢給政府用，因?yàn)橥ㄟ^(guò)投融資平臺(tái)、城投公司借債這條路被堵死了。還有的地方充分發(fā)揮想象力，讓政府公務(wù)員通過(guò)信用卡透支去借錢套現(xiàn)，然后轉(zhuǎn)給政府用。這反映出地方的現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)越來(lái)越大。有的地方政府看起來(lái)賬面上有錢，實(shí)際上錢早拿去還債了?，F(xiàn)在地方財(cái)政的處境不是用“困難”這個(gè)概念可以形容的。

所以，解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，要有一個(gè)基本思路，在理論上要根據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)最小化的原則進(jìn)行調(diào)整，更重要的是解放思想。現(xiàn)在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的約束越來(lái)越緊，單獨(dú)用財(cái)政來(lái)評(píng)估的財(cái)政已不可持續(xù)了。

財(cái)政和金融可以總體考慮，財(cái)政貨幣政策也可以一體化，積極財(cái)政政策的約束條件應(yīng)該放寬到貨幣風(fēng)險(xiǎn)來(lái)考慮。就是說(shuō)，積極財(cái)政政策，其支出的擴(kuò)張、債務(wù)的擴(kuò)張是有約束的，以前的約束是財(cái)政可持續(xù)，現(xiàn)在的約束條件應(yīng)放寬到貨幣風(fēng)險(xiǎn)，以不發(fā)生通貨膨脹為限。

宏觀調(diào)控的模式要回歸本位

宏觀調(diào)控的模式要回歸本位，中央調(diào)控歸中央，地方當(dāng)配角。目前這種宏觀調(diào)控方式，即2008年以來(lái)讓地方當(dāng)主角，中央變成了宏觀調(diào)控操作上的配角的模式，風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。這需要財(cái)政體制的改革。

在財(cái)政總盤子中，要提高中央支出的占比、中央債務(wù)的占比、中央對(duì)居民轉(zhuǎn)移性支出的占比。這是未來(lái)財(cái)政體制改革的一個(gè)目標(biāo)。1994年，財(cái)稅改革提高了中央收入占全國(guó)收入的占比，那是收入一側(cè)的改革。這一次改革應(yīng)該加上支出一側(cè)的考慮。就是上面所說(shuō)的三個(gè)占比都要提高。很多事情應(yīng)該中央來(lái)做，層層轉(zhuǎn)移給地方去做，已經(jīng)不合時(shí)宜，地方也難以進(jìn)行。

這里要考慮很多因素，比如說(shuō)人口流動(dòng)。我們當(dāng)前的專項(xiàng)債，以市縣為空間單元去布局這些項(xiàng)目，這從微觀看也許有些道理。但是從整體角度、尤其從人口流動(dòng)和人口布局不斷變化的情況看，可能有很多項(xiàng)目，現(xiàn)在投下去即使質(zhì)量不錯(cuò)，但若干年以后看，這些項(xiàng)目可能都是閑置浪費(fèi)的，因?yàn)槿俗吡?，?dāng)?shù)鼐用袂闆r在變化。所以，項(xiàng)目的布局，要基于都市圈發(fā)展、基于對(duì)人口流動(dòng)趨勢(shì)的分析?，F(xiàn)在全國(guó)300多個(gè)大中城市，很多城市人口是流出的，也有些城市人口在流入。但是，現(xiàn)在不管人口是流入還是流出，都是按照現(xiàn)有市縣來(lái)布局項(xiàng)目，一些人口流出的縣、市，也在按照專項(xiàng)債給它的指標(biāo)布局項(xiàng)目?？上攵?，這樣的項(xiàng)目投資不會(huì)有經(jīng)濟(jì)效益，也不會(huì)有社會(huì)效益，純粹是浪費(fèi)。所以，現(xiàn)在的專項(xiàng)債由省里向各市縣分指標(biāo)的方法，應(yīng)當(dāng)馬上調(diào)整；以這種方式進(jìn)行投資拉動(dòng)，效果也不會(huì)明顯。

改革財(cái)政體制，上移事權(quán)

改革財(cái)政體制，上移事權(quán)，支出責(zé)任要上移。從治理的角度看，目前地方已經(jīng)是“小馬拉大車”，形成了惡性循環(huán)?，F(xiàn)在我們有一個(gè)幻覺，似乎是地方干事沒(méi)干好，是因?yàn)樨?cái)政困難，所以應(yīng)該進(jìn)一步財(cái)力下移。這是一種直觀的經(jīng)驗(yàn)，以為財(cái)力下移，讓小馬吃飽了就可以拉動(dòng)大車。

另外，錢放下去了，就要加強(qiáng)地方的監(jiān)督、檢查、督察，各種各樣的檢查就越來(lái)越多。這種監(jiān)察成本也是越來(lái)越高。地方這個(gè)小馬拉大車?yán)粍?dòng)，出錯(cuò)的概率就越來(lái)越大，很多事情辦不了也辦不好，于是監(jiān)察的力度又不斷加大。一方面快速下移財(cái)力，另一方面又加大對(duì)地方監(jiān)督的力度，這就造成了在治理上的惡性循環(huán)。問(wèn)題越多越以為錢不夠，越以為地方不作為，造成整個(gè)治理效能越來(lái)越低。我們迫切需要改變“一個(gè)小小的中央政府、一個(gè)龐大的地方政府”的局面。地方養(yǎng)的人太多、機(jī)構(gòu)龐大，這是中國(guó)的一個(gè)特點(diǎn)。其他國(guó)家一般都是中央政府大，地方政府小，越往下政府就越小。發(fā)達(dá)國(guó)家的情況基本如此。我們則是相反。

從財(cái)政支出的角度來(lái)看問(wèn)題，還可以看公務(wù)員的占比。中央政府公務(wù)員大約占5%，其它都在地方。這就造成了一個(gè)很長(zhǎng)的委托鏈條，由此效率遞減，風(fēng)險(xiǎn)、漏洞越來(lái)越多。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，這么一種縱向的治理結(jié)構(gòu)，就是中央與地方的關(guān)系，恐怕下一步需要大幅度的進(jìn)行調(diào)整和改革。

當(dāng)前地方債的問(wèn)題，僅僅是國(guó)家治理這種縱向結(jié)構(gòu)衍生出來(lái)的一個(gè)側(cè)面的問(wèn)題。實(shí)際上，因?yàn)榭v向治理結(jié)構(gòu)不合理，衍生出來(lái)的問(wèn)題可不僅僅是這些。怎么解決？更需要考慮的是中央與地方的關(guān)系的改革，而不僅僅是中央與地方財(cái)政關(guān)系的改革。

當(dāng)前條件下，如何化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？財(cái)政金融要聯(lián)動(dòng)，一定程度的債務(wù)貨幣化是可以考慮的，不應(yīng)把它當(dāng)成禁區(qū)。理論、觀念和法律應(yīng)當(dāng)讓實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)跟著實(shí)踐走。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，要解放思想，不然我們很多改革也沒(méi)法搞。財(cái)政貨幣政策的創(chuàng)新很難，所以要解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，讓實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)，摸著石頭過(guò)河。否則很多創(chuàng)新可能被傳統(tǒng)的法律和人們的傳統(tǒng)觀念框死，那就沒(méi)有創(chuàng)新可言，風(fēng)險(xiǎn)也難以化解。

（編輯 尚鳴）