摘要:公民提起行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)是訴權(quán)理論和公共信托理論?,F(xiàn)行法定的行政公益訴訟主體是檢察機(jī)關(guān),其在司法實(shí)踐中存在的問題是案件線索來源有限,受案范圍偏窄,訴前程序復(fù)雜,監(jiān)督力度不足。就公民提起行政公益訴訟的可行性而言,國(guó)外行政公益訴訟原告資格是參考,公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)是基礎(chǔ),對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督是現(xiàn)實(shí)需要,保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展是重要職能,賦予公民原告資格和配套措施的制度探索是前提。
關(guān)鍵詞:行政公益訴訟;公民;公共利益
中圖分類號(hào):D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):2095-6916(2023)07-0080-04
我國(guó)2017年6月修改的《行政訴訟法》中確立了行政公益訴訟制度,2018年3月,最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,明確提出了行政公益訴訟的主體,即檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)能夠提起行政公益訴訟的唯一主體。作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)具有較高的法律權(quán)威性和較強(qiáng)的司法獨(dú)立性,在組織體制、訴訟程序、法律監(jiān)督等方面具有特有的職權(quán)優(yōu)勢(shì),能夠有效地組織和動(dòng)員人民的力量,實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟的目的。
但是,隨著社會(huì)的發(fā)展,公共利益的范圍在逐步擴(kuò)大,一定程度上增加了行政公益訴訟的難度,在司法實(shí)踐中僅依靠檢察機(jī)關(guān)的力量很難做到對(duì)公共利益的全面保護(hù)。隨著我國(guó)公民法律意識(shí)的不斷增強(qiáng),現(xiàn)行的行政公益訴訟原告資格制度出現(xiàn)爭(zhēng)議,亟須進(jìn)行優(yōu)化和改善。有學(xué)者提出對(duì)原告資格的限制可能會(huì)阻礙行政公益訴訟機(jī)能的發(fā)揮,對(duì)于國(guó)家的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定、人民的需求等都有不利影響,這就為公民個(gè)體等私力介入行政公益訴訟提供了可能。
一、公民提起行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)
(一)訴權(quán)理論
我國(guó)《憲法》第二條明確指出,人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)。《憲法》第四十一條規(guī)定:中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員,有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。結(jié)合以上法律條文可知,公民具有為維護(hù)公共利益而提起訴訟的權(quán)利。保護(hù)公民的最后一道防線是司法保障,當(dāng)權(quán)益受到侵害時(shí),任何受侵害者都應(yīng)當(dāng)有通過訴訟等方式申請(qǐng)救濟(jì)的資格,可訴性是行政公益訴訟存在的法理基礎(chǔ)之一,如果不能體現(xiàn)對(duì)社會(huì)的救濟(jì),則權(quán)利就沒有保障。
公民的政治權(quán)利和自由主要表現(xiàn)在依法參與國(guó)家政治生活,積極融入國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理中。如果行為人的行為嚴(yán)重危害到國(guó)家利益、觸犯法律法規(guī)、影響社會(huì)治理,侵害公共利益或?qū)λ说暮戏?quán)益造成損害,國(guó)家機(jī)關(guān)、法人、公民都有權(quán)通過采取起訴等有效措施懲戒違法行為,減少違法行為的影響力,降低危害程度,從而保護(hù)國(guó)家利益,維護(hù)社會(huì)公共秩序。在涉及公共利益的時(shí)候,國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人的利益具有一致性,屬于同一整體。公共利益受到侵害,必然會(huì)影響到不特定的多數(shù)人的利益。在民主法治的社會(huì)背景下,作為一國(guó)公民有義務(wù)也有權(quán)利積極維護(hù)社會(huì)公共利益。因此,公民通過行政公益訴訟向法院起訴侵害公共利益的行為,是國(guó)民法律意識(shí)的提高,充分利用訴訟權(quán)利的體現(xiàn)[1]。
(二)公共信托理論
公共信托理論的來源是羅馬法,其含義是指:政府機(jī)關(guān)接受全體人民的委托,以受托人的名義對(duì)海洋、濕地、湖泊、河流等公共自然資源進(jìn)行有序管理、配置以及保護(hù),政府機(jī)關(guān)在行使行政行為的過程中,不能任意處置和利用受托的公共自然資源,更不能為己所用,損害相應(yīng)委托人的公共利益。如果政府機(jī)關(guān)存在不正確履行信托義務(wù)的情況,公民作為受益人,有權(quán)向人民法院提起訴訟,以強(qiáng)制要求政府機(jī)關(guān)按照規(guī)定履行自己的義務(wù),從而維護(hù)社會(huì)公共利益。
公共信托理論的第一次充分運(yùn)用是在美國(guó)的公共自然資源保護(hù)問題上,美國(guó)學(xué)者薩克斯教授1970年發(fā)表的《自然資源法中的公共信言托理論:有效的司法干預(yù)》一文標(biāo)志著公共信托理論的全面復(fù)興。在薩克斯教授看來,公共信托理論的適用有如下條件:一是某些利益對(duì)每個(gè)公民來說天生就是如此重要,以致每個(gè)公民對(duì)它們的自由利用往往表明這個(gè)社會(huì)是公民社會(huì)而非奴隸社會(huì);二是某些利益完全是因自然的慷慨而賜予人類的禮物,因而它們應(yīng)當(dāng)屬于全體人民;三是某些資源具有其特別的公共性因而不適宜用作私人用途。在這里,薩克斯教授意在指出公共資源是人民共有的,任何組織都無權(quán)用自然資源獲得私利或者影響公眾的利益。同時(shí)他認(rèn)為司法的合理介入是實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主化的重要媒介,在賦予一般公眾基本法律權(quán)利的基礎(chǔ)上,通過法院對(duì)行政機(jī)關(guān)非民主行為給予司法關(guān)注,防止存在不同勢(shì)力之間的利益聯(lián)盟,減少造成不可逆的公益損失,這是公益信托理論存在的現(xiàn)實(shí)意義[2]。通過學(xué)者們對(duì)公共信托理論的研究,我們可以了解到,國(guó)家應(yīng)承擔(dān)起對(duì)自然資源管理、控制、利用和保護(hù)的義務(wù),而公民作為私人主體有對(duì)政府機(jī)關(guān)因違反公共信托原則而提起訴訟的權(quán)利,公共信托理論明確指出私人為維護(hù)公共利益起訴政府機(jī)關(guān)是具有合理性的,這為我國(guó)賦予公民提起行政公益訴訟的權(quán)利提供了理論基礎(chǔ)。
二、當(dāng)前行政公益訴訟司法實(shí)踐存在的問題
(一)案件線索來源有限
在行政公益訴訟司法實(shí)踐過程中,檢察機(jī)關(guān)的立案來源主要是公民、法人和其他社會(huì)組織的舉報(bào)和投訴。與公民相比,除了“兩法銜接”(行政執(zhí)法與刑事司法銜接。編者注)信息共享平臺(tái)以外,檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案源的渠道較為狹窄,部分領(lǐng)域較為隱蔽的線索很容易被忽視。案件線索來源有限,案件線索的發(fā)現(xiàn)缺乏穩(wěn)定機(jī)制,不利于國(guó)家和社會(huì)公益的廣泛保護(hù),使得檢察機(jī)關(guān)處于被動(dòng)狀態(tài),導(dǎo)致對(duì)公共利益的保護(hù)存在滯后性,不能發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共利益侵害的預(yù)防功能,不利于國(guó)家和社會(huì)公益的廣泛保護(hù)。
(二)受案范圍偏窄
我國(guó)2017年修訂的《行政訴訟法》對(duì)行政公益訴訟的案件范圍采用了“列舉+等”的方式,對(duì)涉及人民切身利益和國(guó)家及社會(huì)根本利益的重點(diǎn)領(lǐng)域做出了列舉,并以“等”字兜底。學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界均認(rèn)為“等”字具有不確定性,模糊了檢察機(jī)關(guān)的可訴范圍。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示,行政訴訟和司法實(shí)踐的需要日益多元化,因受案范圍偏窄使得檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)存在傾向性選擇等問題,過于局限的受案范圍是不利于保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的,受案范圍不能僅限于上述四類領(lǐng)域。近期國(guó)家提出要拓展公益訴訟受案范圍,政策上支持有助于公益訴訟受案范圍的拓展和探索,進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)可訴訟的公共利益的標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大行政公益訴訟的受案范圍,這將是行政公益訴訟制度建設(shè)的重要突破。
(三)訴前程序復(fù)雜
我國(guó)行政公益訴訟中訴前程序的設(shè)計(jì)是為了維護(hù)行政權(quán)與司法權(quán)的平衡。訴前程序包括訴前調(diào)查、協(xié)商、取證、聽證和提出檢察建議等,其在合理利用和節(jié)約法律資源中發(fā)揮著督促和過濾的作用,是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的重要程序。但在行政公益訴訟司法實(shí)踐中,訴前程序?qū)嵺`面臨著案件線索獲取困難、行使權(quán)力缺乏保障、舉證責(zé)任不明確、檢察建議不規(guī)范等問題,同時(shí)存在內(nèi)容寬泛和程序形式化等問題,這在很大程度上影響著國(guó)家對(duì)公共利益的切實(shí)保護(hù)。對(duì)訴前程序的探索、優(yōu)化和思考,明確訴前程序中檢察建議是否具有可行性,期限設(shè)置是否合理等問題,有助于推進(jìn)我國(guó)行政公益訴訟制度的規(guī)范化建設(shè)。
(四)監(jiān)督力度不夠
根據(jù)我國(guó)行政公益訴訟的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)受案范圍限定在部分具體領(lǐng)域,但由于行政公益訴訟案件種類繁雜,需要受理的案件數(shù)量較多,專業(yè)人員工作繁忙、精力有限,不可能做到處處兼顧。有的公益訴訟檢察人員專業(yè)能力不足,容易導(dǎo)致公共利益被侵害后不能得到及時(shí)、有效的保護(hù)。因此,應(yīng)當(dāng)允許廣大公民、法人和其他組織積極檢舉與報(bào)告,賦予公民原告資格,使其與檢察機(jī)關(guān)并肩前行,更加高效地保護(hù)公共利益。同時(shí),當(dāng)前我國(guó)行政公益訴訟還缺乏科學(xué)有效的鑒定機(jī)制,判斷公共利益侵害程度的專業(yè)機(jī)構(gòu)較少,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟缺乏與其他行政機(jī)關(guān)的溝通和銜接,存在履行判決的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容不明確等問題。
三、公民提起行政公益訴訟的可行性
(一)國(guó)外行政公益訴訟原告資格是參考
相較于國(guó)內(nèi)而言,國(guó)外關(guān)于行政公益訴訟制度的研究歷史更為久遠(yuǎn),因此其制度更為成熟,體現(xiàn)在行政公益訴訟中原告范圍的逐步擴(kuò)大,公民在相關(guān)制度中發(fā)揮著重要的作用,正如學(xué)者施瓦茨指出的“行政法方面的任何變化都沒有原告資格方面的變化迅速。在最近幾年中,原告資格的欄桿大大降低了”。
1940年美國(guó)法院在審理桑德斯兄弟案件中,承認(rèn)了競(jìng)爭(zhēng)者的起訴資格,擴(kuò)大了原有的訴訟原告資格的范圍,有無直接利害關(guān)系不再作為提起訴訟的要求,只要公民利益受到事實(shí)上的損害,就可以享有訴訟資格[3]。1948年日本頒布的《行政案件訴訟法》將此類訴訟稱之為民眾訴訟,其具有鮮明的客觀訴訟的屬性,權(quán)益受到普遍影響的人,不論是誰都具有向法院提起民眾訴訟的資格[4]。1950年法國(guó)最高行政法院審判會(huì)提出了越權(quán)之訴,該制度明確了行政公益訴訟的原告資格是較為寬泛、直接并且包含道義的利益標(biāo)準(zhǔn),越權(quán)之訴規(guī)定,原告資格主要包括公民、社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)[5]。1960年《德國(guó)法院法》提出了世界上第一個(gè)以制定法方式確定的公益代表人之訴制度,該訴訟制度中,原告請(qǐng)求法律救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn),由起先的法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)演變?yōu)槭聦?shí)上的利益標(biāo)準(zhǔn),原告資格明顯拓展。1977年英國(guó)進(jìn)行了司法改革,原告資格具有了比較彈性的標(biāo)準(zhǔn),即基于足夠的利益成為公法與私法救濟(jì)手段的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),放寬了對(duì)原告資格的認(rèn)定不局限于損害個(gè)人化的要求,凸顯出對(duì)公共利益保護(hù)的更多關(guān)注,這使得司法審查放寬了對(duì)原告資格的要求,私人維護(hù)公共利益得到了制度保障。盡管各國(guó)對(duì)公民、法人或者是社會(huì)組織提起行政訴訟設(shè)置了很多限制,但對(duì)于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公益來說,不斷擴(kuò)大原告范圍的趨勢(shì)是毋庸置疑的。
(二)公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)是基礎(chǔ)
隨著我國(guó)法律制度的發(fā)展和完善,公民的維權(quán)意識(shí)在逐漸覺醒,在司法實(shí)踐過程中,對(duì)于監(jiān)督政府維護(hù)公益的積極性也在提高。建設(shè)和諧社會(huì)需要國(guó)家和人民共同參與,構(gòu)建科學(xué)、完善的治理體系?,F(xiàn)實(shí)生活中存在因國(guó)家機(jī)關(guān)不作為或亂作為造成公共利益受損的情況,法律意識(shí)較強(qiáng)的公民清楚地認(rèn)識(shí)到對(duì)公共利益保護(hù)的重要性,公益與私益二者相輔相成、相互影響,是具有一致性的,公共利益問題涉及生活的方方面面,公共利益保護(hù)主體的單一性是存在局限的。有關(guān)學(xué)者的研究表明,我國(guó)公民對(duì)公共權(quán)益受損的救濟(jì)愿望是迫切的,人們逐漸從義務(wù)本位的觀念中跳脫出來,所以如果能夠賦予公民行政公益訴訟原告資格,那么公民提起訴訟的積極性是非常值得期待的,這有助于營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。
(三)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督是現(xiàn)實(shí)需要
行政公益訴訟的目的在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止不法或不作為行政行為對(duì)公共利益造成的侵害。如果公民擁有行政公益訴訟原告的資格,就能夠在較大范圍內(nèi)及時(shí)、迅速地發(fā)現(xiàn)侵害公益的行政行為,從而對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督。我國(guó)憲法和法律規(guī)定,除了檢察院以外,公民和社會(huì)組織等主體可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為、亂作為以及違法行為進(jìn)行監(jiān)督,因公民分布比較廣泛,在很大程度上能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)不法行政行為對(duì)公益的侵害,且通過輿論的影響力,使得公權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)作更加審慎。讓公民可以提起行政公益訴訟,不僅可以體現(xiàn)公民的政治參與度,而且有助于打破長(zhǎng)期由國(guó)家機(jī)關(guān)處理公共利益問題的格局,能夠克服行政主體相互包庇的問題,故應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公民積極地提起行政公益訴訟,有效監(jiān)督行政權(quán)力。
(四)保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展是重要職能
隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,公益訴訟制度逐漸成為為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的有效措施。從公益訴訟現(xiàn)實(shí)案例中可以看出,公益訴訟原告主體的局限性會(huì)在一定程度上影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展,使得市場(chǎng)面臨不同程度的侵害消費(fèi)者權(quán)益、壟斷區(qū)域經(jīng)濟(jì)、擾亂經(jīng)濟(jì)秩序造成經(jīng)濟(jì)糾紛等問題,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益、私人利益、公共利益都會(huì)產(chǎn)生影響。公益訴訟制度的完善,特別是對(duì)原告主體資格的放寬,會(huì)成為穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。通過賦予公民行政公益訴訟的原告資格,拓寬公益訴訟經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主體范圍,為其提供法律保障,會(huì)激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與主體的積極性,增加市場(chǎng)活力,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展起到重要作用。
(五)賦予公民原告資格和配套措施的制度探索是前提
關(guān)于公民能夠提起行政公益訴訟的思考,主要體現(xiàn)在對(duì)現(xiàn)存局限的彌補(bǔ)。當(dāng)前因主體缺失而產(chǎn)生的影響有哪些,如何完善和規(guī)范這些限制,是賦予公民原告資格和配套措施制度探索的重要環(huán)節(jié),通過提出合理的制度和方法,能夠充分說明公民提起行政公益訴訟是具有可行性的。
當(dāng)前我國(guó)法律規(guī)定之所以沒有給予公民提起行政公益訴訟的資格,是考慮到公民在法律訴訟方面的專業(yè)技術(shù)能力不強(qiáng),訴訟成本較高,可能會(huì)出現(xiàn)濫訴等問題,而這些問題是可以通過有效的法律制度及政策措施得到解決的。想要給予公民原告資格,則要考慮以下幾個(gè)問題:第一,該如何明確公民在行政公益訴訟中的起訴主體地位,是通過適度開放原告資格還是規(guī)定特定的訴訟范圍,是依靠理論基礎(chǔ)還是借鑒域外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),這就是公益訴訟制度探索的重要突破口。第二,如何規(guī)避訴權(quán)濫用的問題,所有的法律問題在進(jìn)入訴訟前,都具備相對(duì)完備的訴前程序,當(dāng)所涉及的公益問題并不能通過訴前程序解決,則必定會(huì)進(jìn)入到訴訟環(huán)節(jié),而如何強(qiáng)化訴前程序防止濫訴也是賦予公民原告資格的重要探索。第三,如何激發(fā)公民的用法積極性,是賦予公民原告資格中配套措施要考慮的重要問題之一。我國(guó)公民的社會(huì)責(zé)任感和家國(guó)情懷是非常濃厚的,公民對(duì)于社會(huì)熱點(diǎn)問題有很多獨(dú)到的認(rèn)識(shí)和見解,了解和借鑒公民的意見對(duì)于社會(huì)全面發(fā)展具有不可忽視的作用。在行政公益訴訟過程中,通過設(shè)定訴訟費(fèi)用的合理收取和有效的激勵(lì)措施,可以提高公民參與行政公益訴訟的積極性。
四、結(jié)語
我國(guó)行政公益訴訟制度建設(shè)起步較晚,目前正處于探索和完善的階段。原告主體范圍的局限性影響著我國(guó)行政公益訴訟制度的進(jìn)步和發(fā)展,因此,對(duì)賦予公民提起行政公益訴訟的原告資格進(jìn)行分析,以及相關(guān)制度的設(shè)計(jì)和具體內(nèi)容的擴(kuò)展,變成了法治建設(shè)不可忽視的突出問題。參考國(guó)外對(duì)公民原告資格的設(shè)定,以及有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),可以得出以公民權(quán)利來監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的行使,是法治國(guó)家的重要發(fā)展趨勢(shì)。這不僅能夠促進(jìn)和培養(yǎng)公民的法律素養(yǎng),也可以有效監(jiān)督行政行為,能夠及時(shí)、全方位地保障社會(huì)公共利益不受行政機(jī)關(guān)公權(quán)力的侵害。
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作者簡(jiǎn)介:吾力旁·奴爾夏提(1993—),女,哈薩克族,新疆霍城人,單位為伊犁師范大學(xué)法學(xué)院,研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。
(責(zé)任編輯:王寶林)