“托幼一體化”的發(fā)展現(xiàn)狀及對策研究

汪玉

摘 要：構(gòu)建托育服務(wù)體系是積極應(yīng)對人口老年化、促進(jìn)人口增長的重要舉措?！巴杏滓惑w化”是托育服務(wù)的供給模式之一，它在托育服務(wù)供給中發(fā)揮著重大作用?！巴杏滓惑w化”是指對0—6歲的兒童實施一體化的教育和管理。但目前，我國“托幼一體化”發(fā)展主要存在托幼服務(wù)的市場供需不平衡、公、民辦托幼一體化機(jī)構(gòu)發(fā)展不均衡，民辦園占主體、早期保育從業(yè)人員數(shù)量少、專業(yè)程度低、指導(dǎo)性政策缺乏進(jìn)一步的細(xì)化、完善等四大問題。為此，要推進(jìn)托幼一體園的建設(shè)，保證托、幼求同存異共同進(jìn)步；二要完善相關(guān)政策法規(guī)，加強(qiáng)各部門的分工與合作；三要加強(qiáng)師資隊伍建設(shè)，彌補(bǔ)專業(yè)人員的匱乏。

關(guān)鍵詞：托育服務(wù) “托幼一體化” 0—6歲

自2019年起，我國陸續(xù)頒布了發(fā)展托育服務(wù)的指導(dǎo)性文件，以此來擴(kuò)大托育服務(wù)供給。2021年3月頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》首次將嬰幼兒托位數(shù)納入規(guī)劃目標(biāo)，要求到2025年，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)從2020年的1.8個大幅提高到4.5個?！巴杏滓惑w化”是托育服務(wù)的供給模式之一，它在托育服務(wù)供給中發(fā)揮著重大作用。然而當(dāng)前我國的“托幼一體化”發(fā)展現(xiàn)狀并不理想，還存在一些問題?；诖耍狙芯吭噲D對“托幼一體化”的發(fā)展困境進(jìn)行探討并提出相應(yīng)的解決策略，希望對“托幼一體化”發(fā)展提供一定參考。

一、“托幼一體化”發(fā)展的意義

（一）有利于0—6歲兒童的整體發(fā)展

“托幼一體化”把0—3歲和3—6歲的嬰幼兒時期作為有機(jī)聯(lián)系、相互關(guān)聯(lián)的兩個階段，將學(xué)前教育由3—6歲向0—3歲拓展延伸，有益于促進(jìn)兩個階段兒童的良好銜接，更好促進(jìn)兒童的整體發(fā)展。［1］托幼一體園中的保教工作遵循嬰幼兒身心發(fā)展規(guī)律，托班與幼兒班教師既有分工又有合作，共同促進(jìn)0—6歲兒童的發(fā)展。兩個階段的兒童在同一園所中成長，有熟悉的環(huán)境和老師，有助于“托”“幼”兒童的銜接，兩個階段的教育和保育有縱向的聯(lián)系，有利于促進(jìn)兒童的全面發(fā)展。

（二）有利于促進(jìn)托幼體系建設(shè)，緩解托位短缺問題

“幼無所托”難題是“十四五”期間需要解決的重點(diǎn)民生問題，推進(jìn)“托幼一體化”發(fā)展是增強(qiáng)托育服務(wù)普惠性供給、整合托幼服務(wù)資源的重要途徑。［2］在幼兒園中開設(shè)托班是我國當(dāng)前“托幼一體化”的主要形式之一，幼兒園托班可以有效利用學(xué)前教育十多年普惠性發(fā)展的成果和資源，包括幼兒園環(huán)境、設(shè)施設(shè)備、師資等，有利于地區(qū)幼兒園閑置學(xué)位的再利用，減少了托兒所再建設(shè)的選址、修建等環(huán)節(jié)，有利于緩解托位短缺的問題。以上海市為例，上海市將幼兒園發(fā)展進(jìn)程中多出的、閑置的學(xué)位轉(zhuǎn)化為托位，鼓勵在幼兒園開設(shè)托班，并取得了一定成效。截至2020年的1月底，上海的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)有719家，其中托幼一體化園所為450家［3］，托幼一體化園在上海市嬰幼兒的托育服務(wù)供應(yīng)中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

（三）有利于降低托育成本，減輕再次擇園的壓力

當(dāng)前托育服務(wù)中存在的突出問題之一是托育價格設(shè)置偏高，這抑制了家長托育需求。［4］在“托幼一體化”的發(fā)展中，托班可以依托幼兒園已有的人力、物力等資源，對托班進(jìn)行優(yōu)化建設(shè)。這樣既能降低國家或其他社會力量辦托成本，又能降低家庭托育的成本，還能吸引更多家庭送孩子入托。同時對于家長而言，相比于送孩子進(jìn)入專門的托兒所，將嬰幼兒送進(jìn)托幼一體園也有利于減輕家長在孩子3歲后再次擇園的壓力。

（四）有利于提高女性的勞動參與水平

已有研究顯示，托育服務(wù)的發(fā)展總體上有利于女性進(jìn)入勞動力市場，提高女性的勞動參與水平。如瑞典托幼服務(wù)整合后，服務(wù)普及性、普惠性和質(zhì)量的不斷提高，緩解了家庭的養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，提高了女性的勞動參與水平。OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）家庭數(shù)據(jù)庫顯示，2014年瑞典的女性就業(yè)率為83.1%，遠(yuǎn)高于OECD的平均水平（66.2%）。［5］程杰等人通過對2000年以來OECD家庭數(shù)據(jù)庫提供的各國的報告數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)0—2歲嬰幼兒入托率與15—64歲女性勞動參與率之間存在著明顯的正相關(guān)關(guān)系。［6］這說明嬰幼兒的入托率有助于提高女性的勞動參與率，減少對女性的時間成本和機(jī)會成本的消耗。

二、“托幼一體化”發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）托幼服務(wù)的市場供需不平衡

程杰等人使用全國人口與家庭動態(tài)調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了中國家庭對0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)需求特征，其中全國抽樣調(diào)查顯示，已入托的972個孩子中有799人入幼兒園，進(jìn)入幼兒園的孩子約有82%［7］，這說明當(dāng)前我國的入托機(jī)構(gòu)主要為幼兒園，也就是托幼一體園。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國現(xiàn)在0—3歲的嬰幼兒約有4200萬，其中1/3有比較強(qiáng)烈的托育服務(wù)的需求，但是目前我國的實際入托率為5.5%左右［8］，兩者之間的缺口約為1169萬，而OECD國家0—3歲嬰幼兒的平均入托率為33.2%，我國嬰幼兒入托率遠(yuǎn)低于OECD國家。而當(dāng)前主要的托育機(jī)構(gòu)類型為托幼一體園，這些數(shù)據(jù)從側(cè)面也說明了托幼一體園的供給和家庭需求之間的缺口還很大。這表明當(dāng)前我國托幼服務(wù)市場需求旺盛，但供給嚴(yán)重不足，托育服務(wù)市場供需相對失衡。

（二）公、民辦托幼一體化機(jī)構(gòu)發(fā)展不均衡，民辦園占主體

程杰等人依據(jù)《2019年全國人口與家庭動態(tài)監(jiān)測調(diào)查》中的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國進(jìn)入托幼一體化園的972名幼兒中，有約達(dá)80%的幼兒進(jìn)入了民辦一體園。［9］可以看出，我國的民辦托幼一體園占據(jù)了托幼一體園的主體地位，公、民辦托幼一體化機(jī)構(gòu)發(fā)展不均衡。這與我國的幼兒園結(jié)構(gòu)類型密切相關(guān)：長期以來，我國民辦園的數(shù)量都是超過公辦幼兒園的。據(jù)最新的調(diào)查顯示，2021年全國幼兒園達(dá)到29.5萬所，公辦園12.8萬所，公辦園其所占市場份額約為43.3%。［10］民辦幼兒園的市場占有量大于公辦幼兒園。

（三）早期保育從業(yè)人員數(shù)量少、專業(yè)程度低

長期以來，我國0—3歲、3—6歲的兒童教育都處于割裂狀態(tài)。高校以研究3—6歲兒童發(fā)展和教育為主，缺乏與托育相關(guān)的專業(yè)忽視了對0—3歲嬰幼兒的研究［11］，具有科學(xué)教養(yǎng)0—3歲嬰幼兒的專業(yè)能力的人才稀少。我國普通高校、職業(yè)技術(shù)學(xué)院沒有育嬰員專業(yè)，并且大多數(shù)托幼機(jī)構(gòu)教師和保育人員的選擇范圍較窄。王磊指出：“當(dāng)前我國兒童早期保育從業(yè)人員因薪酬、晉升和發(fā)展渠道狹窄，從業(yè)者數(shù)量較少；因非相關(guān)背景、素養(yǎng)結(jié)構(gòu)單一、學(xué)歷較低和持證上崗率低，從業(yè)者總體素質(zhì)不高；因職前培養(yǎng)院校少，在職培訓(xùn)體系不成熟，從業(yè)者來源渠道少。”［12］部分保育從業(yè)人員只經(jīng)過短期培訓(xùn)，專業(yè)技能還不能勝任工作崗位。此外，當(dāng)前我國還缺乏權(quán)威的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)，以此來規(guī)范育嬰員水平，指導(dǎo)她們的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃。［13］這就使得整個托育行業(yè)早期保育人員專業(yè)水平參差不齊，很難保證工作質(zhì)量。

（四）指導(dǎo)性政策缺乏進(jìn)一步的細(xì)化、完善

黨的十九大報告提出，在“幼有所育”上不斷取得新進(jìn)展。為此，國家陸續(xù)制定、出臺了相關(guān)政策，推動托育行業(yè)的發(fā)展。特別在2019年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》頒布之后，國家強(qiáng)化了對嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，各級政府相關(guān)部門積極落實托育機(jī)構(gòu)的備案。該指導(dǎo)意見還提出各級政府應(yīng)對嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展提供保障，包括政策、用地、人才隊伍、信息技術(shù)和社會支持等五方面。此后，在2021年頒布的有關(guān)文件中，也指出鼓勵和支持有條件的幼兒園招收2至3歲幼兒，以此來推動“托幼一體化”的發(fā)展。但在“托幼一體化”建設(shè)方面，無論是一體化的管理部門、托育的監(jiān)管模式，還是托育的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面，都缺乏相關(guān)法律作為參考依據(jù)，此外，對0—3歲兒童的教育和3—6歲兒童的教育少有整體規(guī)劃和系統(tǒng)管理，相關(guān)指導(dǎo)性政策需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。

三、促進(jìn)“托幼一體化”發(fā)展的對策

（一）推進(jìn)托幼一體園的建設(shè)，保證托、幼求同存異共同進(jìn)步

已有研究表明，托幼一體園是主要的托育機(jī)構(gòu)類型。我國要加快托幼一體園的建設(shè)，且在建設(shè)過程中做到管理和教育的一體化，提升托育質(zhì)量，滿足育兒家庭對優(yōu)質(zhì)普惠托育服務(wù)的需要。

首先，在當(dāng)前托位嚴(yán)重短缺的形勢下，政府應(yīng)大力推動多元主體的參與，加快托幼一體園建設(shè)，以滿足育兒家庭對托育服務(wù)的需求。政府可在新規(guī)劃籌建的小區(qū)中鼓勵推行托幼一體園建設(shè)，嚴(yán)格監(jiān)督落實托幼一體園的托育設(shè)施設(shè)備的配備需求，將指定的配套托班的建筑面積與幼兒園投建指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。既要鼓勵有條件的公立幼兒園積極開設(shè)托班，也要積極鼓勵有能力的社會組織參與托幼一體園的建設(shè)，優(yōu)化社會組織開辦托育機(jī)構(gòu)的條件，加快對普惠性一體園的建設(shè)。

其次，在推進(jìn)一體化園的建設(shè)時，要保證管理的一體化和教育的一體化。一是管理的一體化?！巴杏滓惑w化”不是簡單地在幼兒園內(nèi)設(shè)立托育部門，而是在上級主管部門的監(jiān)督、屬性定位和幼兒園的章程等方面的統(tǒng)一下進(jìn)行管理，同時也要考慮到在具體事項的安排和職責(zé)分工上的差異。為了促進(jìn)園所的健康持續(xù)發(fā)展，可以制定有效的考核標(biāo)準(zhǔn)，對托幼一體園進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管。在托幼機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面，我們可以借鑒部分國家的寶貴經(jīng)驗。英國和新西蘭均成立了獨(dú)立于教育部的第三方教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而提升評估的公正性，其作用是促進(jìn)托幼機(jī)構(gòu)的自我改善，進(jìn)而保障嬰幼兒的健康發(fā)展。評估后，第三方監(jiān)管部門會在評估報告中寫明托幼機(jī)構(gòu)的等級和不足之處。［14］二是教育的一體化。教育一體化是“托幼一體化”的核心，我們既要把0—6歲兒童作為一個整體進(jìn)行教育，又要注意每個年齡階段兒童發(fā)展的特點(diǎn)，開展有針對性的、有區(qū)分度的教育活動，如0—1和2—3歲兒童教育有所不同：對0—1歲的嬰幼兒，以保育為主、以家庭教養(yǎng)為主，以學(xué)校為輔；對2—3歲的兒童，教育和保育并重，讓他們與幼兒班不同階段的孩子接觸，通過“小孩學(xué)大孩”式的模仿獲得新的經(jīng)驗和歸屬感。為了實現(xiàn)嬰幼兒更科學(xué)有效的銜接發(fā)展，可以試點(diǎn)托班教師在大班畢業(yè)前持續(xù)對本班孩子進(jìn)行保育和教育的活動。

（二）完善相關(guān)政策法規(guī)，加強(qiáng)各部門的分工與合作

“托幼一體化”的健康發(fā)展，離不開相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范引導(dǎo)。當(dāng)前應(yīng)將“托幼一體化”服務(wù)建設(shè)納入到法律保障范圍內(nèi)，出臺相關(guān)托育服務(wù)方面的法律、法規(guī)使托幼服務(wù)建設(shè)有法可依，規(guī)范相關(guān)市場主體的責(zé)任和義務(wù)。政府還應(yīng)明確具體負(fù)責(zé)“托幼一體化”的職能部門，確立0—6歲兒童教育的統(tǒng)一管理部門，對0—3歲和3—6歲兒童的教育進(jìn)行整體規(guī)劃和系統(tǒng)管理；或劃清不同職能部門的具體責(zé)任和權(quán)限，進(jìn)一步理順管理體制。在執(zhí)行國家相關(guān)政策決策的過程中，地方政府要細(xì)化各部門的具體責(zé)任與分工，使各部門聯(lián)合發(fā)動，為“托幼一體化”發(fā)展形成最大的合力。

第一，要完善相關(guān)政策法規(guī)。相關(guān)立法部門可以立法的形式，來保障托幼服務(wù)發(fā)展的整體規(guī)劃需求，包括托育服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財政投入、主管部門、托育人員的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、一體化的課程標(biāo)準(zhǔn)和管理體系。各部門依法促建、依法行事，規(guī)范市場主體的行為，保障0—6歲嬰幼兒的合法權(quán)益，從而促進(jìn)一體化的良性發(fā)展。

第二，各級部門要根據(jù)政府的統(tǒng)一規(guī)劃分工合作。如財政局應(yīng)提供一定的財政補(bǔ)助及稅費(fèi)優(yōu)惠支持；住建局應(yīng)加強(qiáng)用地保障與相關(guān)用地監(jiān)管，落實新建小區(qū)的配套托幼一體園建設(shè)；教育部門則應(yīng)該加大對0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)人才的培養(yǎng)，在普通高等學(xué)校及職業(yè)技術(shù)學(xué)校中增加學(xué)前教育學(xué)生的0—3歲嬰幼兒保教課程學(xué)時，注重相關(guān)職業(yè)技能的培養(yǎng)。同時，教體局和財政局應(yīng)分工合作，提高人們對相關(guān)行業(yè)的就業(yè)積極性，采取積極措施讓更多優(yōu)秀的畢業(yè)生投入該行業(yè)，如關(guān)注行業(yè)教師編制的問題。各地還要根據(jù)實際情況，因地制宜地推進(jìn)“托幼一體化”發(fā)展，如農(nóng)村托幼一體園中可采取全日制托管、半日制托管、臨時制托管、農(nóng)忙期間托管等多種形式，為農(nóng)村家庭提供合適的托育服務(wù)，增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)民眾的幸福感。

（三）加強(qiáng)師資隊伍建設(shè)，彌補(bǔ)專業(yè)人員的匱乏

“托幼一體化”專業(yè)人員的配備，是確?！巴杏滓惑w化”工作順利展開、持續(xù)發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。為此，教育部2021年印發(fā)了《職業(yè)教育專業(yè)目錄（2021年）》，將0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)的相關(guān)專業(yè)添加進(jìn)目錄，并隨之在中職?？?、高職?？坪透呗毐究迫齻€階段設(shè)置嬰幼兒托育專業(yè)。但要提高0—3歲托育教師的水平，吸引更多學(xué)生學(xué)習(xí)該專業(yè)，還要采取一些具體的措施。首先，要提高0—3歲托育教師的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的0—3歲師資能力水平認(rèn)證機(jī)構(gòu)，提升嬰幼兒師資的專業(yè)素養(yǎng)，加強(qiáng)職前培訓(xùn)和職后進(jìn)修；其次，要提高嬰幼兒托育教師的待遇，完善待遇保障機(jī)制。就公辦一體園而言，教體局應(yīng)注重該行業(yè)教師編制的問題，為該行業(yè)教師提供更多的編制。就民辦一體園而言，政府要積極引導(dǎo)民辦園所提高自身實力，并加強(qiáng)政府補(bǔ)助，提高相關(guān)服務(wù)人員的薪酬待遇，保障從業(yè)人員的各項權(quán)利，提高人們的就業(yè)積極性。

但是專業(yè)人才的培養(yǎng)需要一定的周期，不可能立即投入市場，滿足當(dāng)前需求。在當(dāng)前相關(guān)專業(yè)人才缺乏的情況下，托幼一體園的托班老師可以首先考慮聘用有撫育經(jīng)驗的職員，其次考慮聘用參加過托育專業(yè)培訓(xùn)、具備良好專業(yè)知識與技能的優(yōu)秀求職者。在托班或小小班保育員的招聘上，則優(yōu)先聘用擁有健康證、職業(yè)上崗證，并且具備豐富保育經(jīng)驗，經(jīng)常參與托幼保教培養(yǎng)訓(xùn)練的人員。

四、結(jié)語

“托幼一體化”是未來學(xué)前教育發(fā)展的重要方向，它的發(fā)展有助于解決我國“幼無所托”的難題，不斷增強(qiáng)育兒家庭的獲得感和幸福感。近年來，國家不斷推進(jìn)“托幼一體化”的發(fā)展，“托幼一體化”市場前景廣闊。但要實現(xiàn)真正的“托幼一體化”，滿足人們對質(zhì)優(yōu)價低的一體園需求，可能還需要進(jìn)一步的努力。為此，政府、社會各力量應(yīng)該為“托幼一體化”發(fā)展通力合作，為嬰幼兒提供一個完善成熟的“托幼一體化”服務(wù)系統(tǒng)。

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基金項目：2022年南寧師范大學(xué)人文社科發(fā)展研究中心第二批智庫課題。