德國“卓越戰(zhàn)略”遴選機(jī)制及其制度理念

宗曉華 周志剛 李潤松

摘 要：“卓越戰(zhàn)略”打破了德國高等教育系統(tǒng)“等級平等”的理念與傳統(tǒng)，是德國高等教育角逐“世界一流”的重點(diǎn)建設(shè)政策?！白吭綉?zhàn)略”沿襲德國大學(xué)重視科學(xué)研究的發(fā)展理念，以學(xué)術(shù)評價(jià)為根本基準(zhǔn)；聚焦“卓越科研”的建設(shè)目標(biāo)，以多元參與分散政策實(shí)施阻力；注重遴選過程的公平合理，以程序正義保障一流大學(xué)建設(shè)。借鑒“卓越戰(zhàn)略”的制度理念和經(jīng)驗(yàn)，我國“雙一流”建設(shè)應(yīng)注重構(gòu)建良性的高等教育體系，防止過度的縱向分層，同時堅(jiān)持世界一流標(biāo)準(zhǔn)，建立開放透明的評價(jià)體系，注重遴選程序的公平合理，以程序正義保障一流大學(xué)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：德國；卓越戰(zhàn)略；卓越計(jì)劃；遴選機(jī)制

一、引言

重點(diǎn)建設(shè)政策在中國高等教育領(lǐng)域已經(jīng)存在60余年，身份壁壘作為重點(diǎn)建設(shè)政策的一個重要特征一直延續(xù)了下來，并形成了一種制度慣性。[1]與“211”工程、“985”工程等以往的重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)政策不同，“雙一流”建設(shè)的初衷就是要解決傳統(tǒng)機(jī)制造成的身份固化問題以便激發(fā)學(xué)術(shù)活力和創(chuàng)造性[2]，因此遴選和動態(tài)調(diào)整機(jī)制設(shè)計(jì)便成了“雙一流”建設(shè)的核心。其中，遴選機(jī)制作為“雙一流”機(jī)制建設(shè)的首要問題，備受關(guān)注。如何建立科學(xué)合理、公平公正的遴選機(jī)制是我國“雙一流”建設(shè)面臨的重大課題。

與我國相似的是，德國重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)政策即“卓越戰(zhàn)略”（Exzellenzstrategie）也由政府主導(dǎo)實(shí)施，對遴選機(jī)制同樣具有較高的訴求。然而，既往國內(nèi)對德國“卓越戰(zhàn)略”的研究中對遴選機(jī)制及其制度實(shí)踐關(guān)注較少，尤其缺乏對評審程序的分析和研究，且已有研究基本以“卓越戰(zhàn)略”前身“卓越計(jì)劃”（Exzellenzinitiative）為研究對象，對最新的制度變化與實(shí)踐關(guān)注不足。此外，已有研究多以分析介紹為主，對于制度理念的解讀與思考較為缺乏?；诖?，本研究系統(tǒng)地搜集和整理了相關(guān)一手文獻(xiàn)與數(shù)據(jù)，對德國“卓越戰(zhàn)略”遴選機(jī)制及其制度理念進(jìn)行了分析，以期為我國“雙一流”建設(shè)提供參考。

二、德國“卓越戰(zhàn)略”：“等級平等”下的“縱向分化”

1810年，時任普魯士教育大臣的威廉·馮·洪堡創(chuàng)辦了德國歷史上第一所現(xiàn)代大學(xué)——柏林大學(xué)，科學(xué)研究成為現(xiàn)代大學(xué)的重要職能。柏林大學(xué)模式獲得了極大的成功。到19世界末20世紀(jì)初，德國大學(xué)的聲望達(dá)到頂峰，德國也由此成為當(dāng)時的世界高等教育中心。[3]雖然德國高等教育曾一度輝煌，大學(xué)平均水平較高，但大學(xué)之間并沒有等級差異。自20世紀(jì)70年代創(chuàng)建應(yīng)用科學(xué)大學(xué)以來，德國高等教育體系的特點(diǎn)是研究型大學(xué)、應(yīng)用科學(xué)大學(xué)和音樂或藝術(shù)學(xué)院等專門的高等教育機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定的橫向分化。[4]德國高等教育在很長一段時間內(nèi)只有些許的縱向分層，相同類型的高等教育機(jī)構(gòu)在等級上沒有差異，等級平等也一直被視為德國高等教育系統(tǒng)的核心特征。[5]

其一，德國高等教育系統(tǒng)實(shí)質(zhì)上是一種公共系統(tǒng)，95%的學(xué)生就讀于由政府資助的公立大學(xué)。[6]從法律上講，所有學(xué)位都被認(rèn)為具有相同的價(jià)值，同種類型的所有高等教育機(jī)構(gòu)都被視為是平等的。德國《高等學(xué)?？偩V法》在第9條第2款規(guī)定：“各州必須共同努力，確保各地的學(xué)業(yè)、考試成績以及畢業(yè)證書具有等值性，保證學(xué)生有更換學(xué)校的可能?！盵7]其二，在“卓越計(jì)劃”實(shí)施之前，各大學(xué)所能獲得的財(cái)政支持均等，財(cái)政資源的分配取決于學(xué)生規(guī)模和講席數(shù)量。自德國現(xiàn)代大學(xué)建立以來，德國高等教育一直崇尚“高深學(xué)問”，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重依賴于政府，絕大多數(shù)經(jīng)費(fèi)都由政府提供，大學(xué)融資能力十分有限。[8]當(dāng)聯(lián)邦政府在2008年嘗試在公立高等教育系統(tǒng)引入學(xué)費(fèi)時，發(fā)生了大規(guī)模的學(xué)生抗議活動，一些州政府推出了適度的學(xué)費(fèi)，但幾年后又廢除了。[9]其三，大學(xué)的生源質(zhì)量并無顯著差異。在德國，大學(xué)招生的主體是國家教育與科學(xué)部、中央學(xué)額分配中心等機(jī)構(gòu)，而名額分配中心在對名額進(jìn)行分配時不單以學(xué)習(xí)成績作為分配依據(jù)，還往往會兼顧候選人的入學(xué)等候時間、學(xué)生家庭地址與所申請大學(xué)的距離等多種要素。同時，大學(xué)也無權(quán)設(shè)置過高的壁壘以阻礙申請人接受高等教育，成功完成高中教育并通過相關(guān)考試是大學(xué)錄取的關(guān)鍵條件，大學(xué)招生自主權(quán)相對受限，各大學(xué)所能招收的生源本質(zhì)上并無太大的差異。[10]

·比較教育·德國“卓越戰(zhàn)略”遴選機(jī)制及其制度理念

德國高等教育系統(tǒng)的制度安排雖然維持了德國大學(xué)整體較高的水平，但也顯著地分散了有限的資源，致使德國大學(xué)在全球高等教育競爭中陷入不利地位。而諸如亥姆霍茲聯(lián)合會、馬克斯·普朗克科學(xué)促進(jìn)學(xué)會、萊布尼茨學(xué)會等著名的德國科研機(jī)構(gòu)更是進(jìn)一步擠占了德國大學(xué)所能獲得的公共資源。據(jù)德國科學(xué)理事會統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1999年德國公共科研經(jīng)費(fèi)支出中德國高校所占的份額僅有56.2%，德國大學(xué)在與科研機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)、科研項(xiàng)目與科研人才競爭中常常處于弱勢。[11]尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以后，世界各國紛紛出臺政策，將公共資源進(jìn)一步向頂尖高校傾斜，德國大學(xué)的發(fā)展更是步履維艱，科研成果無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，國際影響力逐漸下降，頂尖成果更是匱乏；在人才競爭上也十分乏力，到德國高校任職的頂尖學(xué)者鳳毛麟角；而在2000年之后興起的世界大學(xué)排名的前列，更是鮮有德國大學(xué)的身影，早已不復(fù)往日光輝。[12]值此種種危機(jī)，高等教育改革成為德國社會的共識，而打破一貫秩序的重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)政策“卓越計(jì)劃”也在時任德國聯(lián)邦教育和科學(xué)研究部部長布爾曼女士等人的推動下應(yīng)運(yùn)而生?！白吭接?jì)劃”旨在振興德國高等教育，提高德國大學(xué)頂級研究水平和國際競爭力，包含“研究生院”“卓越集群”和“未來構(gòu)想”三個資助項(xiàng)目。

然而，在一貫重視民主和平等的社會文化背景下，德國大眾對于具有濃厚“精英”韻味的重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)政策具有天然的排斥，各州政府也對聯(lián)邦政府干預(yù)各州高等教育事務(wù)的行為表示了反對。即使“卓越計(jì)劃”由最初提議時的“精英大學(xué)計(jì)劃”更名，并大大拓寬了資助范圍，仍然飽受爭議，尤以對其人為制造不均衡以及對遴選程序合法性的擔(dān)憂和質(zhì)疑較為突出。[13][14]此外，更具挑戰(zhàn)性的是，德國大學(xué)之間原本并無太大差異，各大學(xué)均衡發(fā)展，這就意味著，沒有哪所大學(xué)的入選是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹Ｄ敲?，“卓越?jì)劃”究竟如何遴選？哪些大學(xué)能夠成功入選？德國聯(lián)邦政府和各州政府能否對遴選結(jié)果達(dá)成共識？遴選結(jié)果能否為公眾所接受和信服？凡此等等，都對“卓越計(jì)劃”的順利實(shí)施提出了極大的挑戰(zhàn)。

從實(shí)踐來看，自2005年，德國聯(lián)邦和州政府根據(jù)《基本法》91b款通過“卓越計(jì)劃”以來，“卓越計(jì)劃”已經(jīng)順利實(shí)施至第三期并更名為“卓越戰(zhàn)略”。盡管擔(dān)憂和質(zhì)疑依然不斷[15]，但“卓越計(jì)劃”也逐漸被更多人所認(rèn)可和接受。2015年，德國政府委托國際評審專家委員會綜合評估前兩期“卓越計(jì)劃”實(shí)施成效，國際評審專家委員會認(rèn)為“卓越計(jì)劃”打破了均衡主義，改變了分離的科研體系，給德國大學(xué)體系帶來了新的活力。2016年“卓越計(jì)劃”升級為“卓越戰(zhàn)略”，資助周期由原來的5年增加至7年，資助項(xiàng)目則調(diào)整為“卓越集群”和“卓越大學(xué)”兩條資助線，同時還在遴選程序等諸多方面進(jìn)行了調(diào)整?！白吭綉?zhàn)略”每年為所有資助項(xiàng)目共提供約5.33億歐元資金，其中“卓越集群”每年共3.85億歐元，每個資助項(xiàng)目約300萬至1000萬歐元；“卓越大學(xué)”每年約1.48億歐元，每個資助項(xiàng)目約1000萬至2800萬歐元。其中聯(lián)邦政府資助75%，地方政府則負(fù)責(zé)籌集25%的經(jīng)費(fèi)。與德國大學(xué)的經(jīng)費(fèi)總量相比，“卓越戰(zhàn)略”所能提供的資金支持十分有限，德國大學(xué)的經(jīng)費(fèi)與美國著名高校相比仍然是微不足道。[16]

而從公眾最為關(guān)心的遴選結(jié)果來看，“卓越戰(zhàn)略”及其前身“卓越計(jì)劃”堅(jiān)持分期實(shí)施，動態(tài)遴選，不簡單延續(xù)前期資助，執(zhí)行嚴(yán)格的退出機(jī)制，同時能夠兼顧學(xué)術(shù)專家、聯(lián)邦政府及各州政府的資助建議，具有較強(qiáng)的公信力。以“卓越戰(zhàn)略”（第三期）為例，“卓越戰(zhàn)略”含“卓越集群”和“卓越大學(xué)”兩個資助項(xiàng)目，該期共收到“卓越集群”申請草案195份，由63所大學(xué)提交，最終共有57個項(xiàng)目入選[17]；共收到滿足申請資格的大學(xué)或大學(xué)聯(lián)盟提交的“卓越大學(xué)”申請19份，慕尼黑大學(xué)等10所大學(xué)和由柏林洪堡大學(xué)、柏林自由大學(xué)、柏林工業(yè)大學(xué)組成的“柏林大學(xué)聯(lián)盟”最終入選。[18]在“卓越戰(zhàn)略”（第三期）資助的57個“卓越集群”項(xiàng)目中，約49％的項(xiàng)目建立在德國“卓越計(jì)劃”（第一期和第二期）資助的“卓越集群”或“研究生院”的基礎(chǔ)上，其余則皆為新申請項(xiàng)目。[19]入選“未來構(gòu)想”或“卓越大學(xué)”的高校又被稱為精英大學(xué)（名單如表1所示），該項(xiàng)目同樣實(shí)現(xiàn)了動態(tài)遴選，有進(jìn)有出。

具體而言，在“卓越大學(xué)”評選中，入選第二期“未來構(gòu)想”的科隆大學(xué)和不萊梅大學(xué)被淘汰。5所新的大學(xué)入選，包括以獨(dú)立大學(xué)身份入選的波恩大學(xué)、漢堡大學(xué)、德累斯頓工業(yè)大學(xué)、卡爾斯魯厄理工學(xué)院和以大學(xué)聯(lián)盟方式入選的柏林工業(yè)大學(xué)，而在“卓越計(jì)劃”第二期被淘汰的卡爾斯魯厄理工學(xué)院則在本次“卓越大學(xué)”遴選中又重新入選。[20]

“卓越戰(zhàn)略”及其前身“卓越計(jì)劃”通過競爭性程序?qū)⒁徊糠志⒋髮W(xué)與其他大學(xué)區(qū)分開來，為它們提供了更多的聲望和資源，打破了德國高等教育系統(tǒng)“等級平等”的理念與傳統(tǒng)，在德國高等教育系統(tǒng)的“縱向分化”中扮演了至關(guān)重要的角色。[21]那么，遴選標(biāo)準(zhǔn)是什么？遴選程序是否清晰？遴選專家是否客觀公正？各方力量如何平衡？動態(tài)調(diào)整何以實(shí)現(xiàn)？顯然，這是至關(guān)重要的。

三、德國“卓越戰(zhàn)略”的遴選機(jī)制

（一）“卓越戰(zhàn)略”的遴選主體

“卓越戰(zhàn)略”由聯(lián)邦教育和科研部授權(quán)德國科學(xué)基金（DFG）和德國科學(xué)理事會（WR）組織實(shí)施，通過評選委員會的方式開展遴選。德國科學(xué)聯(lián)席會（GWK）根據(jù)德國科學(xué)基金會與德國科學(xué)理事會的建議任命39位來自不同科研領(lǐng)域的專家組成國際專家委員會，委員會主席由德國科學(xué)基金會（DFG）和德國科學(xué)理事會（WR）主席擔(dān)任，負(fù)責(zé)主持會議，但沒有表決權(quán)。

國際專家委員會的職責(zé)主要包括四個方面：一是確定資助標(biāo)準(zhǔn)；二是在“卓越集群”項(xiàng)目遴選的第一階段決定哪些項(xiàng)目將被邀請?zhí)峤煌暾纳暾垥?；三是在進(jìn)入第二階段評選后，基于學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)審核“卓越集群”申請書的學(xué)術(shù)質(zhì)量并給出評選意向；四是對“卓越大學(xué)”申請項(xiàng)目進(jìn)行評選。為確保“卓越戰(zhàn)略”能夠與世界頂尖科學(xué)前沿接軌并減小非正式權(quán)力的干擾，國際專家委員會十分注重專家團(tuán)隊(duì)的學(xué)科多樣性、學(xué)術(shù)權(quán)威性和國際化水平。在39位國際專家委員會成員中，僅有7位來自德國，其余32位專家皆由來自不同領(lǐng)域的國際著名高校、科研機(jī)構(gòu)或商業(yè)組織的權(quán)威專家擔(dān)任，他們在國際學(xué)術(shù)、大學(xué)管理、教學(xué)或商業(yè)方面具有多年的經(jīng)驗(yàn)。[22]由國際專家委員會及聯(lián)邦與各州主管科學(xué)的部長組成的卓越委員會確定“卓越戰(zhàn)略”最終資助名單。在最終表決階段，聯(lián)邦部長擁有16 票表決權(quán)，國際專家委員會成員、各州教育與研究部部長每人擁有1票的表決權(quán)。

（二）“卓越戰(zhàn)略”的遴選標(biāo)準(zhǔn)

1.“卓越集群”的遴選標(biāo)準(zhǔn)

“卓越戰(zhàn)略”由“卓越集群”和“卓越大學(xué)”兩條資助線組成，遴選標(biāo)準(zhǔn)和方法不同。“卓越集群”是最具有創(chuàng)新性的資助項(xiàng)目，它不以學(xué)?；蛘邔W(xué)院作為資助單位，而是將一個項(xiàng)目作為資助對象。在聯(lián)邦與各州達(dá)成的《卓越協(xié)定》中，“卓越集群”被描述為以項(xiàng)目為導(dǎo)向，用于促進(jìn)頂尖科研。

“卓越集群”的遴選標(biāo)準(zhǔn)主要包括四個方面：一是研究計(jì)劃，主要依據(jù)是研究項(xiàng)目的質(zhì)量、原創(chuàng)性、影響力、發(fā)展貢獻(xiàn)等；二是研究人員，重點(diǎn)關(guān)注主要研究人員的學(xué)術(shù)成就、國際競爭力和研究團(tuán)隊(duì)的多元化；三是支持結(jié)構(gòu)和策略，主要考察對初級研究人員的支持、機(jī)會平等、管理水平、質(zhì)量保證和科學(xué)交流；四是研究環(huán)境，注重與大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的聯(lián)系、跨機(jī)構(gòu)合作和知識轉(zhuǎn)移。除此之外，還有一個額外標(biāo)準(zhǔn)即所需資金的適當(dāng)性。評審標(biāo)準(zhǔn)均僅作為評分依據(jù)，不設(shè)權(quán)重。[23]據(jù)德國第三方機(jī)構(gòu)發(fā)布的“卓越集群審查過程調(diào)查報(bào)告”顯示，在評審實(shí)踐中，評審專家普遍將研究計(jì)劃的質(zhì)量和研究人員的學(xué)術(shù)水平視為首要標(biāo)準(zhǔn)。[24]評審專家基于上述標(biāo)準(zhǔn)對申請人提交的陳述式材料進(jìn)行評審。評審材料是以圍繞上述標(biāo)準(zhǔn)制定的申請模板為基礎(chǔ)的，同時還需要提交主要研究人員的學(xué)術(shù)簡歷、最重要的出版物、獎項(xiàng)和專利等重要資料。[25]

2.“卓越大學(xué)”的遴選標(biāo)準(zhǔn)

“卓越大學(xué)”旨在加強(qiáng)大學(xué)作為一個機(jī)構(gòu)或大學(xué)網(wǎng)絡(luò)的地位，并在成功的優(yōu)秀集群的基礎(chǔ)上擴(kuò)大其在研究方面的國際領(lǐng)先地位，提升其國際競爭力。在“卓越集群”條線有兩個及以上項(xiàng)目獲得資助的大學(xué)，或是有三個及以上項(xiàng)目獲得資助的由兩三所大學(xué)聯(lián)合組成的大學(xué)聯(lián)盟（大學(xué)聯(lián)盟進(jìn)行合作的價(jià)值和有效性必須清晰可見）才有資格進(jìn)一步申請“卓越大學(xué)”條線的資助。

“卓越大學(xué)”特別注重學(xué)校的特色發(fā)展和對頂尖研究者的吸引力，主要從發(fā)展現(xiàn)狀和規(guī)劃潛力兩個層面來考察，考察內(nèi)容則主要包括科學(xué)研究、教學(xué)、知識轉(zhuǎn)移、基礎(chǔ)設(shè)施、科研人才培養(yǎng)和國際競爭六個領(lǐng)域。具體而言，在現(xiàn)狀與水平層面，關(guān)注大學(xué)目前的總體狀況，發(fā)展水平和基于研究、教學(xué)、知識轉(zhuǎn)移和基礎(chǔ)設(shè)施層面的績效與自我評估；在規(guī)劃和潛力層面，關(guān)注大學(xué)整體戰(zhàn)略的目標(biāo)、質(zhì)量和長期可持續(xù)性，在上述六個領(lǐng)域的規(guī)劃項(xiàng)目的有效性，治理結(jié)構(gòu)的效率，機(jī)構(gòu)人員的流動性，以及時間安排和所要求的資助額的合理性及項(xiàng)目的可行性。除此之外，針對以大學(xué)聯(lián)盟身份進(jìn)行的申請，還增加了額外的遴選標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)盟內(nèi)各高校的合作應(yīng)該是必要且高效的。這些標(biāo)準(zhǔn)主要包括高校間的合作質(zhì)量，共同目標(biāo)與各大學(xué)目標(biāo)之間的關(guān)系，合作項(xiàng)目在科學(xué)研究等上述領(lǐng)域中的協(xié)同效應(yīng)和附加值。同樣，這些標(biāo)準(zhǔn)仍然僅作為評分依據(jù)，不設(shè)權(quán)重。[26]

不同于“卓越集群”的是，“卓越大學(xué)”的評審材料既包含陳述性的定性材料，又包括以指標(biāo)呈現(xiàn)的量化數(shù)據(jù)，“卓越大學(xué)”的申請書簡要模板如表2所示。[27]它在評價(jià)方法上主要采用“模板法+計(jì)量法”，將定性與定量方法結(jié)合，以提高評估的科學(xué)化和準(zhǔn)確度。

（三）“卓越戰(zhàn)略”的遴選程序

1.“卓越戰(zhàn)略”的遴選流程

按照《卓越戰(zhàn)略協(xié)議》規(guī)定，具備申請資格的大學(xué)由其管理層代表大學(xué)通過各州教育行政部門進(jìn)行申請?！白吭郊骸表?xiàng)目由德國科學(xué)基金會（DFG）組織實(shí)施，“卓越大學(xué)”項(xiàng)目則由德國科學(xué)理事會（WR）負(fù)責(zé)?！白吭郊骸钡纳暾垎挝豢梢允且凰髮W(xué)，也可以是由幾所大學(xué)組成的大學(xué)聯(lián)盟，申請數(shù)量不限。參與招標(biāo)的大學(xué)首先向德國科學(xué)基金會（DFG）提交“卓越集群”申請草案，并由DFG組織專家組成不同科學(xué)領(lǐng)域的評審小組進(jìn)行預(yù)選。評審小組基于學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核并向卓越委員會（最終決策機(jī)構(gòu)）提交評審意見，卓越委員會根據(jù)討論結(jié)果，選擇其中一部分草案并邀請其進(jìn)一步提交完整的申請書，這些項(xiàng)目將進(jìn)入第二階段即完整提案的評審階段。進(jìn)入第二階段的項(xiàng)目在提交完整的申請書后，DFG再次組織專家對這些項(xiàng)目進(jìn)行評審。在評審專家提交評審意見后，卓越委員會進(jìn)行投票，確定資助項(xiàng)目，并由負(fù)責(zé)教育與科學(xué)的聯(lián)邦和州部長共同宣布資助決定。

在對“卓越集群”項(xiàng)目進(jìn)行評審的同時，“卓越大學(xué)”的申請和遴選也將依次展開。獲得兩個及以上“卓越集群”資助項(xiàng)目的大學(xué)，或是獲得三個及以上資助項(xiàng)目的由兩三所大學(xué)聯(lián)合組成的大學(xué)聯(lián)盟便可獲得“卓越大學(xué)”的遴選資格。WR為每個申請組建一個單獨(dú)的評審小組進(jìn)行現(xiàn)場考察并評分，針對每個申請的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都是一致的，以確保各個申請之間具有可比性。現(xiàn)場考察結(jié)束后，由國際專家委員會舉行會議對所有申請進(jìn)行討論和比較并給出資助建議。隨后，由國際專家委員會成員、聯(lián)邦部長及各州教育與研究部部長組成的卓越委員會進(jìn)行投票確定最終資助名單并公布評選結(jié)果?！白吭郊骸痹u選遵循卓越委員會成員簡單多數(shù)原則，“卓越大學(xué)”評選則需要滿足兩個條件：一是國際專家委員會成員半數(shù)贊同；二是聯(lián)邦與各州主管科學(xué)的部長至少25 票贊同。

2.“卓越戰(zhàn)略”的評審程序

專家評審是“卓越戰(zhàn)略”遴選程序中的關(guān)鍵部分，也是評審程序科學(xué)合理、公平公正的重要保證。這里以“卓越戰(zhàn)略”第一期評審為例，展示德國“卓越戰(zhàn)略”的專家評審程序及其相關(guān)實(shí)踐。

第一階段：“卓越集群”資助項(xiàng)目申請草案預(yù)審。該期共收到了195個卓越集群的申請草案，這些草案由255個評審專家組成的21個評審小組進(jìn)行了討論和評審。評審專家的任務(wù)是評估申請草案的學(xué)術(shù)質(zhì)量，平均而言，每個評審小組由12名評審專家組成，各評審小組分別負(fù)責(zé)不同的主題（學(xué)科）領(lǐng)域，每個評審小組負(fù)責(zé)約9項(xiàng)草案的評審。每個評審小組都有2名國際專家委員會成員參加，以進(jìn)行觀察和質(zhì)量保證。該階段的評審以材料評審為主，評審小組對負(fù)責(zé)的所有草案進(jìn)行評審并給出評審意見。[28]

第二階段：“卓越集群”資助項(xiàng)目完整申請?jiān)u審。經(jīng)過第一階段的預(yù)選之后，共有88個草案進(jìn)入第二階段。這些完整的申請書由DFG推選的385位專家進(jìn)行評審，其中僅有7%的專家來自德國，國外專家則主要來自美國、英國、瑞士、法國、荷蘭和加拿大，每個評審小組平均由13名相關(guān)領(lǐng)域的評審專家負(fù)責(zé)兩個或最多三個項(xiàng)目的評審。在評審開始之前，會將評審專家的姓名告知申請大學(xué)，一方面用于確認(rèn)評審小組所具有的專業(yè)知識是否能夠滿足申請項(xiàng)目的評審需要，另一方面用于避免可能的利益沖突。該階段的評審以會議評審的方式進(jìn)行，所有項(xiàng)目的評審會議均遵循標(biāo)準(zhǔn)的時間安排。在會議的前一天，評審小組成員會收到評審項(xiàng)目的申請材料、評審人員職責(zé)等必要材料和信息。會議審核階段則主要包括：申請大學(xué)代表就申請項(xiàng)目進(jìn)行介紹、申請大學(xué)代表與評審專家進(jìn)行討論、評審專家舉行部門會議對項(xiàng)目進(jìn)行討論并根據(jù)遴選標(biāo)準(zhǔn)做出評估，評審小組主席就討論結(jié)果進(jìn)行總結(jié)、小組成員依據(jù)遴選標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行匿名評分。上述會議流程依次進(jìn)行，同樣也有2名國際專家委員會成員出席。卓越委員會則基于評審小組的評分和建議進(jìn)行討論和投票，確定資助名單。[29]

第三階段：“卓越大學(xué)”資助項(xiàng)目評審考察。在確定“卓越集群”項(xiàng)目的資助名單后，共有19個滿足“卓越大學(xué)”申請條件的大學(xué)或大學(xué)聯(lián)盟進(jìn)入考察名單。德國科學(xué)理事會（WR）于2019年1月至5月期間共邀請了190位專家對19個大學(xué)或大學(xué)聯(lián)盟進(jìn)行了材料評審和現(xiàn)場考察，其中超過90%的專家來自國外。[30]國際專家委員會的兩名成員分別擔(dān)任現(xiàn)場考察專家組的主席和卓越戰(zhàn)略委員會會議的報(bào)告員，他們大多參加了兩到三場訪問以確保考察程序和遴選標(biāo)準(zhǔn)被嚴(yán)格執(zhí)行，但并不參與評分。該過程專門用于評估大學(xué)，尤其是在研究、教學(xué)、知識轉(zhuǎn)移等方面的過往表現(xiàn)和發(fā)展現(xiàn)狀。此外，大學(xué)或大學(xué)聯(lián)盟還必須提出令人信服的發(fā)展計(jì)劃以促進(jìn)機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)場考察時長共2.5天，有標(biāo)準(zhǔn)的考察流程。實(shí)地考察開始前，評估組的外國專家要對評審程序以及德國高等教育和科學(xué)系統(tǒng)的基本情況進(jìn)行詳細(xì)了解。實(shí)地考察的第一天，首先由大學(xué)對本校的戰(zhàn)略構(gòu)想及其措施進(jìn)行介紹。隨后，評審專家就構(gòu)想及其措施與大學(xué)展開討論，與師生進(jìn)行對話，并參觀該校相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)和設(shè)施。第二天，評審專家與大學(xué)的各個委員會、校外合作機(jī)構(gòu)、管理層以及大學(xué)所在州的教育與研究部部長進(jìn)行會談。最后，評審專家召開內(nèi)部會議，通過問卷方式提交評審意見?，F(xiàn)場評審小組根據(jù)該問卷草擬評審報(bào)告，與調(diào)查問卷一同提交給卓越委員會。

四、德國“卓越戰(zhàn)略”遴選的制度理念

德國“卓越戰(zhàn)略”以其遴選程序的公開公平公正著稱，完善的評審程序是“卓越戰(zhàn)略”順利實(shí)施的重要保證。評審專家的意見在“卓越戰(zhàn)略”的實(shí)施中極其重要，評審專家主要由國際一流學(xué)者組成，有利于保證評價(jià)的客觀公正。此外，“卓越戰(zhàn)略”建立了多元利益表達(dá)機(jī)制，各利益主體能通過官方渠道參與到遴選決策中，有利于減少政策實(shí)施的阻力。

（一）注重遴選程序的公平透明，以程序正義保障一流大學(xué)建設(shè)

為確保重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)政策得以有效實(shí)施，公開公平公正的遴選機(jī)制不可或缺。正義作為人類社會的基本價(jià)值，不僅表現(xiàn)為結(jié)果實(shí)體的正義，還表現(xiàn)為一定的過程或程序的正義。[31]正如羅爾斯所言：“我把程序的正義與實(shí)質(zhì)的正義的區(qū)分，相當(dāng)程度地看作一種程序的正義與該程序之結(jié)果的正義的區(qū)分。程序正義與實(shí)質(zhì)正義是相互聯(lián)系而非相互分離的，公平的程序具有內(nèi)在價(jià)值。”[32]在一流大學(xué)遴選中，由于價(jià)值目標(biāo)和遴選對象的多元化，實(shí)質(zhì)正義即遴選結(jié)果的科學(xué)性、合理性很難判斷，往往只能在一定程度上得以實(shí)現(xiàn)。此時，合理公正的程序能盡量減少人為的隨意性，保持遴選過程的透明規(guī)范，提高參評高校和公眾對遴選結(jié)果的信任和尊重，引導(dǎo)參評高校將更多的辦學(xué)注意力聚焦于自身發(fā)展建設(shè)上，更高效地實(shí)現(xiàn)“一流大學(xué)”建設(shè)的政策目標(biāo)。

2004年1月，時任德國聯(lián)邦政府教育和研究部長的埃德爾加德·布爾曼（Edelgard Bulmahn）公開提出要在現(xiàn)有大學(xué)之間組織全國性競爭以爭取大量額外資金的想法，并計(jì)劃確定約10所表現(xiàn)出潛力的大學(xué)成為精英大學(xué)。該提議在德國高等教育領(lǐng)域的大多數(shù)利益相關(guān)方中引起強(qiáng)烈抗議。人們反對通過競爭機(jī)制將資金向少數(shù)大學(xué)集中，改變高校的均質(zhì)狀態(tài)及高等教育的區(qū)域均衡分布。與此同時，州政府也不愿聯(lián)邦政府借此機(jī)會插手各州事務(wù)。德國在法律上將高等教育劃歸為各州的地方事務(wù)，聯(lián)邦政府的行政干預(yù)力量相對薄弱，而州政府的意見和支持則十分重要。

上述正式與非正式的制度安排都在客觀上對德國“卓越戰(zhàn)略”遴選機(jī)制提出了極高的要求，即“卓越戰(zhàn)略”遴選機(jī)制必須客觀公正，為公眾所信服。為削弱政策實(shí)施阻力，更高效地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，一方面“卓越戰(zhàn)略”的評價(jià)和遴選都清晰地聚焦在“卓越科研”的建設(shè)目標(biāo)上，另一方面，注重遴選程序的公平、開放、透明，以此達(dá)到程序正義。從遴選結(jié)果來看，入選新一輪“卓越集群”的57個項(xiàng)目不等的分布在12個聯(lián)邦州，入選項(xiàng)目最多的北萊茵-威斯特法倫州共有14個“卓越集群”，而勃蘭登堡州等4個聯(lián)邦州則沒有項(xiàng)目入選。[33]入選項(xiàng)目在區(qū)域間呈現(xiàn)極不平衡的分布狀態(tài)。然而，由于評選過程建立在公開、透明的遴選機(jī)制之上，州政府和高校對遴選結(jié)果并無異議。

（二）注重專家的同行評議意見，以學(xué)術(shù)評價(jià)為根本基準(zhǔn)

“卓越戰(zhàn)略”沿襲了德國大學(xué)重視科學(xué)研究的發(fā)展理念，以學(xué)術(shù)評價(jià)作為遴選與建設(shè)的根本基準(zhǔn)。2016年，德國聯(lián)邦和州政府根據(jù)《基本法》91條第1款通過的“卓越戰(zhàn)略”即命名為“聯(lián)邦與各州促進(jìn)大學(xué)前沿研究的卓越戰(zhàn)略”。在“卓越集群”資助項(xiàng)目申請草案預(yù)審、“卓越集群”資助項(xiàng)目完整申請?jiān)u審和“卓越大學(xué)”資助項(xiàng)目評審考察階段，評審專家的評審意見都極其重要，評審專家基于學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對參評項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)，卓越委員會則基于專家提供的學(xué)術(shù)建議做出最終的資助決策?！白吭綉?zhàn)略”的評審制度高度重視評審專家的權(quán)利。有媒體評論：“科學(xué)家們傳遞出清晰的信號，卓越戰(zhàn)略是科學(xué)決定的，而不是政治決定的?！盵34]

“卓越戰(zhàn)略”的遴選專家大多由國外相關(guān)領(lǐng)域的同行權(quán)威專家擔(dān)任，相對更加客觀中立。遴選專家是“卓越戰(zhàn)略”的學(xué)術(shù)質(zhì)量保障。在卓越委員會的成員中，有39位來自不同領(lǐng)域的專家，他們是國際專家委員會成員，其中僅有7位來自德國。他們代表學(xué)術(shù)同行，每人擁有1票，占總票數(shù)的55%。此外，在“卓越集群”資助項(xiàng)目完整申請?jiān)u審和“卓越大學(xué)”資助項(xiàng)目評審考察階段，外籍專家所占的比例也皆超過90%。

（三）構(gòu)建利益表達(dá)機(jī)制，以多元政治參與分散政策阻力

對于德國大學(xué)而言，能否成為“卓越大學(xué)”不僅意味著每年高額的科研資金，還意味著巨大的學(xué)術(shù)聲譽(yù)。因此，能否入選資助計(jì)劃，給大學(xué)校長及領(lǐng)導(dǎo)層巨大的壓力。這一成就不僅代表著高校本身，也代表著大學(xué)所在聯(lián)邦州的高等教育水平。因此在最終名單確定之前，大學(xué)和聯(lián)邦州政府會通過不同的方式施加影響。為贏得州政府的支持、吸納州政府的意見，卓越戰(zhàn)略在學(xué)術(shù)評價(jià)的基礎(chǔ)上，給予各州政府一定的話語權(quán)和投票權(quán)，為其提供了發(fā)表主張的渠道。

“卓越戰(zhàn)略”十分重視利益相關(guān)者的合作參與。主要體現(xiàn)在：其一，評審過程的多元參與?！白吭綉?zhàn)略”的遴選標(biāo)準(zhǔn)由代表學(xué)術(shù)力量的國際專家委員會確定，評審過程由各學(xué)術(shù)領(lǐng)域的專家負(fù)責(zé)，而評審專家則分別需要與大學(xué)管理層、項(xiàng)目代表、大學(xué)師生、大學(xué)的各個委員會、校外合作機(jī)構(gòu)、以及大學(xué)所在州的教育與研究部部長進(jìn)行溝通會談。其二，遴選決策的多元參與。“卓越戰(zhàn)略”資助項(xiàng)目的最終決策機(jī)構(gòu)是卓越委員會，卓越委員會則分別由聯(lián)邦教研部長、各州教研部長和國際專家委員會成員構(gòu)成，分別代表中央、地方和學(xué)術(shù)力量。其中聯(lián)邦部長擁有16票表決權(quán)，國際專家委員會成員、各州部長每人擁有1票的表決權(quán)。

“卓越集群”評選遵循卓越委員會成員簡單多數(shù)原則?！白吭酱髮W(xué)”評選需要滿足兩個條件：一是國際專家委員會成員半數(shù)贊同; 二是聯(lián)邦與各州主管科學(xué)的部長至少25票贊同。這種機(jī)制設(shè)計(jì)一方面正式地賦予了學(xué)術(shù)力量和地方政府一定的決策權(quán)，且權(quán)力格局清晰透明，有效地分散了“卓越戰(zhàn)略”的實(shí)施阻力；另一方面，也賦予了聯(lián)邦政府在“卓越大學(xué)”遴選中的一票否決權(quán)，確保了聯(lián)邦政府在“卓越戰(zhàn)略”遴選中的主導(dǎo)地位。這種制度安排大大減小了政策實(shí)施的阻力，使政治博弈與學(xué)術(shù)評價(jià)有效融合。

五、德國“卓越戰(zhàn)略”對我國“雙一流”建設(shè)的啟示

重點(diǎn)建設(shè)政策的實(shí)施應(yīng)有利于良性高等教育體系的構(gòu)建，促進(jìn)重點(diǎn)建設(shè)高校和非重點(diǎn)建設(shè)高校的協(xié)調(diào)發(fā)展。在“雙一流”建設(shè)評價(jià)中，應(yīng)組建由國際一流學(xué)者組成的專家委員會，充分發(fā)揮專家委員會的主體作用。加大遴選過程的透明開放程度，保證遴選公平公正的進(jìn)行。

（一）構(gòu)建良性高等教育體系，促進(jìn)重點(diǎn)建設(shè)高校與非重點(diǎn)建設(shè)高校協(xié)調(diào)發(fā)展

重點(diǎn)建設(shè)政策是高等教育體系建設(shè)的重要組成部分。“卓越戰(zhàn)略”以德國高等教育系統(tǒng)“平等與均衡”的歷史傳統(tǒng)為基礎(chǔ)。德國高等教育橫向區(qū)分明顯而縱向差異較小。一方面，同種類型的大學(xué)在辦學(xué)地位上并無明顯差異，無論是在政府、教育從業(yè)人員還是公眾眼中，各大學(xué)都是平等的；另一方面，各大學(xué)的辦學(xué)實(shí)力也相對均衡。進(jìn)入21世紀(jì)后，德國為了改變高等教育過于均質(zhì)化、缺少世界一流大學(xué)的境況，發(fā)起了重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)。經(jīng)過幾輪的重點(diǎn)建設(shè)，取得了積極的成效。但即便如此，德國重點(diǎn)建設(shè)的力度較低，投入資金有限。重點(diǎn)建設(shè)政策主要發(fā)揮激勵作用，在德國高等教育中引入競爭機(jī)制，但是對普通高校的影響較小。

然而，與德國不同，我國的高校分級十分明顯，在長達(dá)幾十年的重點(diǎn)建設(shè)中，高等院校被分為數(shù)個層級。由重點(diǎn)建設(shè)所引起的高等教育分層與區(qū)隔，對我國高校競爭機(jī)制與運(yùn)行效率產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響。[35]在這一背景下，我國需要妥善處理重點(diǎn)建設(shè)高校與非重點(diǎn)建設(shè)高校的關(guān)系，注意重點(diǎn)建設(shè)的限度，適度加大對非重點(diǎn)建設(shè)高校的投入，以免對重點(diǎn)建設(shè)高校的過度投入危及作為高等院校主體與高等教育體系“塔基”的非重點(diǎn)建設(shè)高校的發(fā)展。

（二）堅(jiān)持一流標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)國際合作，適當(dāng)提高專家委員會中國際專家比例

德國“卓越戰(zhàn)略”的項(xiàng)目遴選始終體現(xiàn)了德國一流大學(xué)建設(shè)追求“國際一流，國際頂尖”的基本信念?！白吭郊骸钡腻噙x標(biāo)準(zhǔn)中，研究項(xiàng)目的國際競爭力是項(xiàng)目遴選十分重要的依據(jù)；評審專家的推薦和選拔中，專家的國際化背景、在本學(xué)科領(lǐng)域的專業(yè)性和權(quán)威性是決定評審資格的關(guān)鍵要素。

國務(wù)院印發(fā)的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》中也明確指出“堅(jiān)持以中國特色，世界一流為核心”。要實(shí)現(xiàn)世界一流，就不能將視野局限于我國內(nèi)部，尤其是在自然科學(xué)等國際交流合作密切的學(xué)科領(lǐng)域，更要始終以世界一流為標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)與世界一流大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者的交流與合作，提高“雙一流”專家委員會中國際一流學(xué)者的比例和參與程度。這一方面可以幫助我國查找“雙一流”建設(shè)高校、學(xué)科與世界一流大學(xué)、學(xué)科的辦學(xué)差距，為我國“一流大學(xué)”和“一流學(xué)科”的建設(shè)提供更具國際視野的建設(shè)意見，另一方面也有利于削弱非正式權(quán)力的干擾，進(jìn)一步提高學(xué)術(shù)評審及遴選結(jié)果的公信力。

（三）建立公開透明的評價(jià)遴選體系，保證“雙一流”建設(shè)公平有效實(shí)施

德國“卓越戰(zhàn)略”十分注重遴選過程的公正合理，關(guān)鍵信息公開透明。早在2017年4月，評審程序啟動之前，官方便公布了“卓越戰(zhàn)略”時間表，詳細(xì)展示了各程序階段的事項(xiàng)安排及其對應(yīng)時間，例如其中明確表明了“‘卓越集群的資助決定將于2018年9月27日公布”，這與實(shí)際公布日期一致。[36]更為關(guān)鍵的是，無論是遴選程序、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評審流程還是決策機(jī)構(gòu)、遴選專家名單，這些與“卓越戰(zhàn)略”遴選密切相關(guān)的關(guān)鍵信息都能夠輕易地通過官方渠道獲取。

我國“雙一流”建設(shè)也在致力于建設(shè)信息公開機(jī)制，國務(wù)院及教育部、財(cái)政部、國家發(fā)展改革委相繼發(fā)布系列政策文件，向社會公開了“雙一流”建設(shè)的總體方案、實(shí)施辦法、評價(jià)辦法及建設(shè)名單，并建立了統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)信息平臺。然而，與德國相比，我國的信息公開程度相對較低，只公布了評選的總體流程，具體的遴選標(biāo)準(zhǔn)和辦法并沒有公開，專家委員會名單也無法通過公開渠道獲知。此外，信息發(fā)布時間不固定，具有滯后性，影響了相關(guān)利益主體對建設(shè)信息的及時獲取，也不利于社會對遴選過程展開監(jiān)督。未來，可以借鑒德國的辦法，將“雙一流”建設(shè)評價(jià)、遴選的程序、標(biāo)準(zhǔn)等信息公開化、透明化，充分發(fā)揮社會的監(jiān)督職責(zé)，保障“雙一流”建設(shè)的程序正義。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）