“互聯(lián)網＋河長制”如何賦能幸福河湖建設？

顏海娜 吳泳釗

摘要：近年來，幸福河湖成為國家生態(tài)文明建設的重點工作，廣州市依托“互聯(lián)網＋河長制”積極探索幸福河湖建設，并逐漸摸索出了一條水環(huán)境治理的“中國式現(xiàn)代化”道路。本研究基于廣州市2012—2022年水污染治理的跟蹤調查資料，將幸福河湖劃分為“平安之河”“健康之河”“宜居之河”“文化之河”“和諧之河”五個維度，圍繞“互聯(lián)網＋河長制”如何賦能幸福河湖建設這一核心問題展開研究分析。

關鍵詞：互聯(lián)網；河長制；幸福河湖；水環(huán)境治理

【中圖分類號】 TV213.4? ? doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2023.02.009

自2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》以來，以河長制為軸心的制度創(chuàng)新拉開了城市水環(huán)境治理的新局面。在全國各地的不懈努力下，城市水環(huán)境治理取得了階段性成果。然而，如何將現(xiàn)有治理成果進一步鞏固和深化，成為新時期地方治水亟須解決的問題。

河長制的實施適逢數(shù)字時代的春天。大數(shù)據(jù)、5G、物聯(lián)網等技術嵌入地方水環(huán)境治理，形成了具有地方特色的“互聯(lián)網＋河長制”，如杭州的“云端治水”、北京的“水利大腦”、蘇州的“智水蘇州”等等。而素有“嶺南水鄉(xiāng)”之稱的廣州，于2007年將河涌治理列為“政府一號工程”，在2017年全面鋪開了“互聯(lián)網＋河長制”建設，充分利用信息化手段，于2020年實現(xiàn)了全面消除黑臭水體的階段目標，成為國家首批黑臭水體治理示范城市之一。那么，廣州是如何在十余年的治水探索中完成河涌黑臭水體治理的？又是如何依托“互聯(lián)網＋河長制”模式實現(xiàn)幸福河湖縱深發(fā)展的？本研究以廣州市2012—2022年的水污染治理實踐為例，從平安、健康、宜居、文化、和諧五個維度剖析廣州如何依托“互聯(lián)網＋河長制”推動幸福河湖建設。

一、研究綜述

（一）幸福河湖的測量維度

在2019年召開的黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上，習近平總書記發(fā)表重要講話，明確要建成造福人民的幸福河[1]。為判定何為幸福河湖，中國水利水電科學研究院發(fā)布了《中國河湖幸福指數(shù)報告2020》，構建了河湖幸福指數(shù)指標體系，提出了河湖幸福指數(shù)的具體測算方法以及各級評價指標的分級標準[2]。也有學者從人、河流以及人與河流的關系角度分析了建設幸福河湖的基本要求[3]；谷樹忠認為判別幸福河湖的維度應包括河湖災害、供水保障、生態(tài)環(huán)境和水事關系[4]；左其亭等構建了5個等級的幸福河湖指數(shù)，強調幸福河湖的安全運行、持續(xù)供給、生態(tài)健康與和諧發(fā)展[5]。也有學者強調幸福河湖建設的層次性，如韓宇平等構建基于需求層次理論的幸福河湖的評估模型[6]；牛玉國等強調幸福河湖需要逐步推進，應在防洪安全、水資源、水生態(tài)、宜居環(huán)境、水文化五個部分建設人民滿意的幸福河湖[7]；侯保燈等認為應重新考慮生活、生產、生態(tài)三個互斥性水資源需求，考察水利規(guī)劃和水利建設的內在邏輯[8]；來海亮等認為幸福河湖的指標構建應該瞄準水資源的自然屬性、社會屬性、經濟屬性和生態(tài)環(huán)境屬性展開[9]。在公眾的角色上，鞠茂森等發(fā)現(xiàn)幸福河湖與公眾參與的關系密不可分[10]。

總的來說，學者普遍從需求的邏輯入手，闡述基于需求層次理論的幸福河湖內涵；也有學者從治理的邏輯分析應如何構建幸福河湖的測量體系。然而，當前鮮有研究運用歷史的邏輯貫穿社會治理與人民需求去考察幸福河湖的內涵。換言之，建設幸福河湖是水環(huán)境治理體系性發(fā)展過程，既包含著對已有治理模式的繼承，也蘊藏著對建設人民河湖的地方治理模式探索。

（二）“互聯(lián)網＋河長制”的賦能方式

“賦能”一詞是源自西方概念，《牛津大辭典》將“賦能”釋義為讓某人借助某種方式或讓某人做某事成為可能。而“賦能”在公共管理學上的運用更多是指“賦予能力”，也與“賦權”相掛鉤[11]。對于“互聯(lián)網＋”如何賦能水環(huán)境治理，有學者著眼于基層治理，認為“互聯(lián)網＋”技術的運用能為基層工作者提供便捷，減輕基層工作負擔，實現(xiàn)基層智慧治理的目標[12]；有學者著眼于治理結構關系，認為“互聯(lián)網＋河長制”能夠打破“九龍治水”[13]，實現(xiàn)整體治理的目標；也有學者認為“互聯(lián)網＋河長制”有助于實現(xiàn)“共建共治共享”的多元治理格局[14]。雖然對“互聯(lián)網＋河長制”的研究側重點不同，但他們基本形成了一個共識，即“互聯(lián)網＋河長制”的運用能夠解決特定的治理問題，并產生積極影響。

總的來說，對于“互聯(lián)網＋河長制”的理解包含了廣義與狹義兩種認識。廣義上的“互聯(lián)網＋河長制”主要指在全面推行河長制工作中，圍繞水環(huán)境治理的需求和目標，將水環(huán)境治理的重點工作任務與河長制數(shù)字化建設相互嵌套，提升河長制的統(tǒng)領能力與執(zhí)行效能。狹義上的“互聯(lián)網＋河長制”主要是將數(shù)字管理信息系統(tǒng)作為“數(shù)據(jù)中臺”匯集多維度數(shù)據(jù)資源，打造平臺統(tǒng)一指揮、數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理、行為統(tǒng)一調度的信息管理模式，充分發(fā)揮技術應用的便捷性、數(shù)字資源的共享性、數(shù)據(jù)分析的客觀性，推動河長制向“智治”發(fā)展。然而，現(xiàn)有研究缺乏一個能夠將廣義與狹義兩種視角統(tǒng)合起來的分析框架，亟須建立一個具有歷時性的整體性分析框架，透析“互聯(lián)網＋河長制”賦能水環(huán)境治理的內在邏輯。

為此，本文從歷時性視角，跟蹤廣州市“互聯(lián)網＋河長制”在不同的發(fā)展階段下如何賦能幸福河湖建設，闡述了怎么達成幸福河湖建設目標，如何運用“互聯(lián)網＋”技術為幸福河湖扎下牢固根基，以期從生態(tài)文明建設視角來更好地理解中國式現(xiàn)代化道路的進路邏輯、價值構成和實踐特征。

二、分析框架與研究設計

（一）“互聯(lián)網＋河長制”的分析框架

幸福河湖等中國式現(xiàn)代治水體系建設是一個層累生成的過程。本研究以“互聯(lián)網＋河長制”的發(fā)展過程為視角，在時間維度上，把廣州水環(huán)境治理建設過程劃分為前河長制階段（2012—2016年）、提升水風險管理韌性的“互聯(lián)網＋河長制”1.0階段（2017—2019年）和圍繞幸福河湖建設的“互聯(lián)網＋河長制”2.0階段（2019—2022年）。在幸福河湖的測量維度上，有學者將幸福河湖建設與馬斯洛需求理論相結合[15]，按照水環(huán)境治理對象的次序性與需求的連續(xù)性衡量幸福河湖。本研究將幸福河湖劃分為“平安之河”“健康之河”“宜居之河”“文化之河”“和諧之河”五個維度。從“平安之河”到“和諧之河”的發(fā)展體現(xiàn)了從局部管理到整體治理、從河涌治理到一河兩岸、從滿足物質需要到精神需求、從綠水青山到金山銀山的躍遷的過程。具體而言，“平安之河”是指通過防洪排澇降低洪澇災害對城市的破壞和損失；“健康之河”是指通過水污染治理逐步消除河涌黑臭水體；“宜居之河”強調水岸共建，打造人民安居樂業(yè)的水環(huán)境；“文化之河”強調水文化的保育與傳承發(fā)展，吸引社會公眾參與水環(huán)境建設；“和諧之河”強調人與自然的和諧共生，包含著人水共生與水城共生。貫穿幸福河湖建設的五個維度同樣實現(xiàn)了“八水共治”：從治污水、防洪水、排澇水的精細化管理，向保供水、抓節(jié)水、回用水的理念建設，再進一步延伸至源頭減排、水生態(tài)治理的全域全要素發(fā)展。

（二）研究設計

1. 研究方法

本研究采用案例研究法，主要基于三個方面的考慮：第一，案例研究主要用于討論“怎么樣”和“為什么”的問題，而本文主要探究廣州市幸福河湖建設取得了怎樣的效果和怎樣推進幸福河建設的層級。第二，案例研究法適合研究正在發(fā)生的事件，而本研究關注廣州市正在大力推進的幸福河湖建設。第三，案例研究法無法控制研究對象，能更客觀地呈現(xiàn)事實。

將廣州市作為研究的對象，一是廣州市的水環(huán)境治理時間跨度大，幸福河湖的實踐經驗較為豐富；二是廣州河長制實施以來，基本建成了水務一體化智慧指揮調動平臺，龐大的數(shù)據(jù)庫資料為本研究積累了大量的實證素材；三是廣州作為超大型城市，其水環(huán)境治理模式具有領先性，有利于為全國水環(huán)境治理和幸福河湖建設提供參考。

2.資料收集過程

依托廣州市、區(qū)級河長辦的支持，課題組①對“市—區(qū)—鎮(zhèn)街”河長辦及其他涉水職能部門、基層河長和相關數(shù)據(jù)企業(yè)進行了深度訪談，共調研了37個治水單位，訪談了104名受訪者，獲得70萬字的訪談文稿資料。訪談主要分為四個階段：第一階段是從2021年7月到8月，課題組對市河長辦、市河涌監(jiān)測中心進行深度訪談，了解廣州市幸福河湖建設的整體情況，初步了解廣州市管網、排水等具體污水處理工程情況。第二階段是2021年8月到9月，課題組對廣州市河長辦下設的監(jiān)督問責組、污染防控組、工程督辦組、綜合調研組進行了訪談，掌握廣州的幸福河湖建設的基本情況。第三階段是2021年10月到12月，課題組先后走訪了廣州市海珠區(qū)、白云區(qū)、增城區(qū)、南沙區(qū)的區(qū)級河長辦及其所轄鎮(zhèn)街河長辦，獲取基層幸福河湖建設典型案例。第四階段是從2022年3月到4月，課題組先后走訪了廣州市工業(yè)和信息化局、廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局、廣州市政務服務數(shù)據(jù)管理局，系統(tǒng)了解相關涉水部門的應用信息化建設情況及數(shù)字協(xié)同情況。

此外，本研究從互聯(lián)網上獲取2012—2016年廣州市水環(huán)境狀況的具體信息并進行分析，以呈現(xiàn)前河長制階段的水環(huán)境治理模式特征及存在問題，為“互聯(lián)網＋河長制”建設還原案例發(fā)展脈絡。

三、前河長制階段廣州治水

面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)（2012—2016年）

（一）洪澇災害多發(fā)

廣州是名副其實的“嶺南水鄉(xiāng)”。從降雨上看，廣州的年平均降雨量為1800多毫米，降水主要集中在四五月份，占全年雨量的八成左右。在2016年更是出現(xiàn)了30年以來的年降雨量峰值，達到2939.7毫米②。而河涌承擔著最重要的防洪排澇功能，全市1300多條河涌的暢通及清潔，是市民水安全的重要保障。然而，隨著快速城市化和工業(yè)化，河涌被工商業(yè)發(fā)展“擠占”，甚至還出現(xiàn)了違規(guī)覆蓋河涌的現(xiàn)象。如某經濟聯(lián)社違規(guī)將聯(lián)社內的某條河涌用石粉覆蓋，改變了河涌自然狀況和性質，增加了城市防洪排澇的潛在風險，容易造成巨大的社會損失。

（二）污水排放問題突出

在這一階段，最突出的水環(huán)境治理難題是污水排放問題。首先，在前河長制階段，水污染排放監(jiān)管以人工監(jiān)管為主，這一監(jiān)管模式難以做到全時段全覆蓋。其次，有部分居民隨意排放生活污水，特別是城中村地區(qū)，“出門即排”甚至成為部分居民的排污習慣，其污水排放具有隨意性和隱蔽性，形成了水污染的重災區(qū)。再次，不少小型企業(yè)為了減少污染處理成本，通過小微水體和小溝渠來偷排亂排，這類亂象給水環(huán)境治理工作帶來了阻礙。環(huán)保執(zhí)法人員數(shù)量少任務重，往往只能跟小型污染企業(yè)打“游擊戰(zhàn)”，對部分體量小、隱蔽性高的污水排放行為難以做到及時制止。種種原因導致各種違法排污行為長期以來得不到有效遏制，水質污染問題較為突出。

（三）公眾參與積極性不高

在治水理念上，前河長制階段挖掘社會力量參與治水的時間與經驗準備不夠，“政府干、公眾看”的治理低效由此難以避免。課題組通過對公眾投訴數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)：在公眾參與數(shù)量上，愿意參與的市民不多。在2016年水質狀況較差的8月到10月，廣州市僅收到了微信投訴389宗，日均僅有8宗投訴量。與之相比，在2019年的8月到10月，微信投訴量有611宗，日均有10宗投訴量③。在公眾參與的質量上，違法排污有獎舉報的社會知曉率較低。在2017年提供有獎舉報線索的群眾類型中，奔著舉報獎金的專業(yè)舉報者雖然只占9%，卻貢獻了68%的問題，每月上報一次的普通公眾只貢獻27%的投訴問題④。

四、提升水風險管理韌性的“互聯(lián)網

＋河長制”1.0階段（2017—2019年）

2017年至2019年，廣州治水基本搭建了“市級河長—流域河長—區(qū)級河長—鎮(zhèn)（街）河長—村（居）河長—網格長（網格員）”的縱向河長體系和“河長吹哨、部門報到”的橫向分工體系，從制度層面加強了河湖治理的管理體制保障，開啟了以防洪、排澇、減污為治理重心的“互聯(lián)網＋河長制”1.0階段。

（一）平安之河：筑牢防洪排澇的城市根基

廣州常年受亞熱帶季風影響，降雨集中、雨水充沛，洪澇災害不容小覷[16]。過去廣州采取“重地上輕低下”的洪澇防治方式，難以充分保障市民的水安全需要，亟須將洪澇災害治理的“關口”往前移。針對上述問題，廣州借助“互聯(lián)網＋”技術，創(chuàng)新了“空庫待蓄，水系相通，蓄排結合，科學調度”的洪澇治理模式，筑牢平安之河。

1. 防洪排澇的系統(tǒng)化防治

洪澇災害的系統(tǒng)化防治主要包括兩個方面：一是海綿城市的立體化建設，強化了防洪抗?jié)衬芰ΑV州市按照應對“百年一遇”的降雨標準來建設海綿城市。廣州海綿城市建設方案是在“大海綿”“中海綿”“小海綿”三個維度共同推進⑤?！按蠛＞d”主要是運用物聯(lián)感知、信息共享、精準測算，將相關河湖及流域納入系統(tǒng)化調蓄工程，實現(xiàn)了雨洪整體調蓄的“大吸水”模式?！爸泻＞d”是結合地方片區(qū)特征開發(fā)的智慧水利工程。在對城市潛在雨澇風險點測算后進行片區(qū)式改造，利用植被的自然功能將上層植被運用于攔截雨水、下層地被運用于減緩徑流流速，最終達到雨水下滲、滯留和回收的目的?！靶『＞d”是指透水鋪裝、生態(tài)旱溪、下凹綠地等微觀工程，其理念是運用“小改造”釋放海綿城市的“大能效”。例如，將普通地磚替換成透水鋪磚能減少因城市地面硬化造成的內澇風險，增強地面的吸水和滲透性；將封閉式綠地替換成下凹綠地，能在降雨后承接部分雨水，減輕地面徑流向外排輸?shù)膲毫Α６窃谌蟹秶鷥葮嫿ㄒ粤饔驗轶w系、以排水片區(qū)為單元的風險預警與應急管理機制。首先，在預警機制上，廣州市氣象局打造了一套“城市暴雨內澇監(jiān)測預警與風險評估系統(tǒng)”。通過多元信息交互決策，實現(xiàn)了在暴雨到來之前的2～3小時內，通過“穗智管”發(fā)布內澇風險隱患預警信息，及時提示群眾注意安全。其次，在洪澇應急管理體系上，廣州市水務局將全市劃分為九大流域，將陸地上的105個防洪排澇片區(qū)、1790個排水分區(qū)連同水上的1368條河涌、368個水庫和眾多山塘水庫打造成水陸一體的洪澇調蓄系統(tǒng)⑥。再通過水利一體化指揮調度平臺，輔助排水、“三防”、交通等各類管理人員展開應急處置工作。

2. 防洪排澇的精細化管理

精細化管理模式主要集中在河涌低水位運行和排水設施智慧互聯(lián)方面。傳統(tǒng)的水治理方式認為河道高水位運行了才是美，殊不知這會造成雨季河水倒灌、河涌溢流等新問題。對此，廣州運用數(shù)字化測算，在滿足生態(tài)所需用水量的基礎上，保持河涌日常低水位運行，為河涌騰出調蓄空間，同時也能讓陽光透入河床，借助自然力量凈化河涌。在疏通排洪設施的基礎上，廣州打造出了智慧排水系統(tǒng)，將戶、管、井、泵、閘、廠、口等排水設施關聯(lián)起來，通過物聯(lián)網感知調控平臺實時監(jiān)測管網中的水質變化情況，判斷是否出現(xiàn)了雨水倒灌，第一時間將異常問題就近推送給相關應急管理隊伍進行溯源。另外，系統(tǒng)還會自動對排水管網情況、易澇積水點、天氣預警等多重信息融合加工，為治理決策提供多維度立體化的數(shù)據(jù)參考。

（二）健康之河：深入推進水環(huán)境污染防治

水污染治理涉及治理方式、治理責任、治理體系等諸多方面，要實現(xiàn)城市水污染治理的目標并非易事。廣州的水污染治理也經受過挫折與考驗。從治污的方式上看，廣州傳統(tǒng)的雨污合流制下主要依靠末端截污，難以處理治澇與治污的矛盾關系。暴雨過后，為保障行洪安全往往會開閘泄洪，沉積在混合排水管道內的垃圾、污水、底泥會溢流進河涌，在傳統(tǒng)的雨污合流制下，往往一場暴雨會使得治理成效“功虧一簣”。從治污責任的分配上看，基層河長囿于其專業(yè)不足和資源欠缺，對復雜的污水排放問題難以辨別其根源所在，陷入“看得見管不著”的尷尬處境。從污染治理的協(xié)作體系上看，現(xiàn)實的治污情境存在不少跨流域、跨屬性、跨專業(yè)等問題，水污染問題最容易出現(xiàn)在“左右岸”“上下游”“交界地”，需要投入大量的協(xié)調成本統(tǒng)籌各部門行動。為此，廣州市將“互聯(lián)網＋”技術深度嵌入水污染治理過程，在水污染治理上進行了長達10余年的探索，總結出源頭治污、權責匹配、部門協(xié)同的水污染治理經驗。

1.源頭治污：治污從雨污合流到雨污分流

源頭治污并不只是工程問題，更涉及工程與管理的有機結合。特別是從雨污合流到雨污分流，并不是一般認為的新增管道、挖路鋪管就可以解決。從工程量上看，廣州有高達2.8萬個排水單元建設和443個合流渠箱改造任務⑦；從信息管理上看，地下管網底數(shù)不清、信息不明。對此，廣州提出100%實現(xiàn)雨污分流的目標，在工程上圍繞“建改結合”，排水單元達標建設和合流渠箱改造齊頭并進；在信息管理上開發(fā)了“管養(yǎng)通”APP，形成了排水設施運行情況的可視化管理與排水全過程水位流量的監(jiān)測預警，盤活地下管網的治污潛力。隨著污水管理的體系化，廣州基本形成了排水戶全納管、納污管網全覆蓋的污水治理體系。當前，廣州已完成80%的合流渠箱改造任務，已完成89%的雨污分流建設，基本實現(xiàn)了“污水入廠、清水入河”的源頭治污方式。

2.權責匹配：污染監(jiān)管從基層兜底到縱向協(xié)同

在過去的水污染治理模式中，河長隊伍的內部監(jiān)督要依托紙質交辦、人工跑腿等方式傳遞政令，問題處理缺乏時效性。在“互聯(lián)網＋河長制”1.0階段，河長管理信息系統(tǒng)將河長日常巡查、污染線索上報、問題交辦處置、檢查驗收的工作過程納入數(shù)字化管理流程中，實現(xiàn)河長制的層級權威整合、工作信息共享、管理主體對接的縱向層級協(xié)同。這種數(shù)字化的縱向協(xié)同模式也厘清了層級間權責關系。在對河長的管理上，廣州首創(chuàng)了具有標準化管理特征的《河長履職評價指標體系及計算方法》，將上級河長的提拔晉升與下級河長的履職成效掛鉤，打造了“有數(shù)可依”的激勵問責機制；在對基層河長的日常監(jiān)督上，運用河長管理信息系統(tǒng)的自動預警功能，對履職不達標的河長及時“糾偏”，為政令暢通提供保障。據(jù)統(tǒng)計，縱向協(xié)同機制實施3年來，全市各鎮(zhèn)街級河長巡河率從2017年的26%提升至94.71%，村居河長巡河率也從23%提升至92.38%⑧。值得一提的是，河長管理信息系統(tǒng)同樣強化了市級河長辦的統(tǒng)籌和督辦職責，成為重點問題的“第一責任人”。通過對300個抽樣案例的研究發(fā)現(xiàn)，市級河長辦作為首個問題受理部門的案件比例高達39%，占171個；其次是區(qū)級河長辦，占比22%。這說明河長管理信息系統(tǒng)的數(shù)字化協(xié)同能力強化了市、區(qū)兩級的行政協(xié)調職責，為水污染治理提供了縱向層級合力（表1）。

3.部門協(xié)同：污染治理體系從碎片化到整體化

在問題處理上，廣州市河長管理信息系統(tǒng)充分利用垂直管理中領導與被領導關系調動相關部門參與。首先，在廣州市河長辦的人員配置上，分管副市長兼任河長制辦公室主任，并設置專職副主任，由市水務局一名市管干部擔任；其次，在跨部門協(xié)同方式上，若鎮(zhèn)（街）河長辦發(fā)現(xiàn)自身缺乏能力或資源處理污染案件，則可以在河長管理信息系統(tǒng)上將問題直接傳遞給市河長辦。市河長辦根據(jù)問題性質選擇是否督辦，按照管轄原則交辦給相關市、區(qū)的主管部門。因此，無論是問題確責還是問題處理上，都體現(xiàn)出數(shù)據(jù)驅動下信息的高效快捷流轉優(yōu)勢，在結果上則直接體現(xiàn)出“整體政府”的一體化治理（圖3）。

五、朝“幸福河湖”縱深發(fā)展的“互聯(lián)網

＋河長制”2.0階段（2019—2022年）

“互聯(lián)網＋河長制”1.0主要針對河長管理體系的內部創(chuàng)新，是自上而下推動治水力量形成“一盤棋”，以攻克黑臭水體治理“硬骨頭”。隨著黑臭河涌全面摘帽，水環(huán)境治理進入了持久戰(zhàn)階段，強調體制內動員的“互聯(lián)網＋河長制”1.0階段遭遇發(fā)展瓶頸：一方面，持續(xù)高水平投入已不現(xiàn)實，政府的資源分配必須向其他更需要的領域傾斜；另一方面，過于把精力集中于體制內的參與，導致社會參與的渠道少、參與意識不強。2021年，廣東省河長辦發(fā)布了《廣東省2021年實施河長制湖長制工作要點》，強調要探索以人民滿意為導向的河湖“親水指數(shù)”，加強水文化挖掘與弘揚。換言之，從黑臭水體治理向幸福河湖建設轉變，就像從解決溫飽問題到全面實現(xiàn)小康的社會發(fā)展進程一樣，公眾提出了要建成宜業(yè)、宜居的幸福河湖的需求。

（一）宜居之河：打造依水而生的宜居城市

宜居城市是衡量城市發(fā)展的重要維度，而水環(huán)境宜居是宜居城市建設的重要組成，關系著人民的幸福感、滿意度。伴水而生的廣州需要在水安全、水健康的基礎上發(fā)展“水宜居”的新維度，就意味著治水的重心要從“水上”統(tǒng)籌為水岸共治?！耙司又印钡闹卫硇袆臃謩e體現(xiàn)在“改善人居環(huán)境”“保全治理成果”“發(fā)展伴水宜居的影響力”三方面。

1.借力河涌整治助推人居環(huán)境改善

在河涌整治工作中，作為政府治理末梢的行政村在河涌整治中發(fā)揮出極大的智慧，統(tǒng)籌水環(huán)境治理與社會治理工作同步展開。以廣州市白云區(qū)的大朗村和大源村兩個行政村為例，盡管它們面臨的困境并不相同，但都是借助河涌整治的“東風”推動了社會治理，助推了人居環(huán)境的改善。

大朗村將村內的人居環(huán)境整治與廣州市的截污納管、雨污分流工程有機整合起來。大朗村多年飽受污水隨意排入河溝、村內道路坑洼、居民建筑違規(guī)占用消防通道等問題所困，且這些問題缺乏資金、資源去解決。對此，村書記借力廣州市雨污分流工程建設的“東風”，積極鏈接資源，在中建七局的幫助下完成了村內雨污分流工程，同步整治了內街內巷的違規(guī)建筑，將消防通道徹底打通。

白云區(qū)大源村則是將治水拆違與環(huán)境改善、掃黑除惡相結合。大源村作為廣州最大的城中村，曾存在諸多無證無牌的“散亂污”小作坊。黑惡勢力控制下的“散亂污”不僅制造出嚴重污染環(huán)境的廢水廢渣，其違規(guī)建起的沿河建筑群更是侵占了河涌兩岸的6米紅線，阻礙了生態(tài)整治工作?！爸嗡戎螑骸背蔀榇笤创鍖崿F(xiàn)社會生態(tài)同步發(fā)展的重要思路。大源村通過開展掃黑除惡專項斗爭，打擊了“村霸”團伙勢力，拆除了違規(guī)建筑群，暢通了河涌兩岸巡河通道，改善了沿河綠化景觀。在啃下“治黑”的硬骨頭后，河涌水質與依水而生的人居環(huán)境同步整治，進一步推進了“廁所革命”，全面鋪開垃圾分類，在一河兩岸提供了休閑娛樂設施，讓居民切身體會到水環(huán)境整治帶來的益處，又調動起公眾參與水環(huán)境治理的熱情。

2.創(chuàng)設污染線索自動篩查系統(tǒng)，鞏固人居整治成果

在水污染治理中，“散亂污”小作坊⑨是水質污染的重要來源。由于造成這類污染的企業(yè)具有規(guī)模小、數(shù)量多、分布零散、隱蔽性強、生產成本低的特性，僅依靠基層網格員的“撒網式”大排查難以對這類企業(yè)產生威懾力。對此，廣州市運用電力大數(shù)據(jù)和用水大數(shù)據(jù)，打造了能自動篩查污染線索的“散亂污”信息系統(tǒng)。該智慧監(jiān)督系統(tǒng)采用“數(shù)據(jù)工廠＋政務數(shù)據(jù)”的共享應用模式，賦能基層的“散亂污”篩查工作。首先，電力大數(shù)據(jù)通過對居民區(qū)（特別是城中村地區(qū)）的用電特征進行分析，識別出夜間用電量激增、與居民用電習慣相反的特殊用電戶；其次，將電力大數(shù)據(jù)與用水數(shù)據(jù)進行比對，篩查出異常用電用水戶；最后，將大數(shù)據(jù)分析結果轉交給基層河長和基層網格員進行精確化篩查。在大數(shù)據(jù)的輔助下，基層網格員從之前需要地毯式篩查530萬個疑似點，縮減為如今只需篩查29.23萬個可疑點⑩，極大降低了工作負荷。

3.以碧道為載體，打造伴水宜居的生活空間

在碧道項目的發(fā)展上，廣州以碧道為載體，將城市的生活空間與濱水生態(tài)空間連接起來，便捷和豐富了居民的日?；顒?。例如，入選“水利部幸福河湖項目”的南崗河在碧道建設的延伸上搭配建設了“口袋公園”、便民公廁、有軌電車、河涌驛站，構建起城市休閑慢道和生態(tài)廊道。一些碧道景觀建成后，水上活動項目也被激活。例如，“海珠區(qū)龍舟協(xié)會”利用皮劃艇、龍舟開展了“青藍行動”“水上清潔海珠湖”“世界地球日”等水上環(huán)保活動，吸引年輕人投身治水行列，擴大了影響力。

（二）文化之河：用“老城市”水文化激發(fā)公眾參與的“新活力”

在治水實踐中，廣州把老城市積蘊的嶺南特色與水文化傳承相結合，在老城市與新活力的碰撞中彰顯出治水護水的文化內涵，形成面向社會公眾的水文化科普與水環(huán)境治理參與機制。

1. 打造治水融傳媒科普體系

針對公眾對治水“不知情”“沒興趣”“不參與”的情況，廣州市河長辦打造了集“知水、樂水、治水”于一體的治水融傳媒科普體系。在全民“知水”環(huán)節(jié)，推出具有公益性質的系列科普動畫《共筑清水夢》，帶領公眾從“盆”與“水”的關系出發(fā)，了解保護水環(huán)境的方法。在全民“樂水”環(huán)節(jié)，廣州市河長辦開發(fā)了針對公眾參與的“點亮河湖”“懸賞巡河”“海珠濕地尋寶”等系列活動，讓公眾借助數(shù)字技術獲得沉浸式參與的體驗，引導公眾親近河岸，感受廣州治水成效。在全民“治水”環(huán)節(jié)，廣州市河長辦打造了水文化科普的“數(shù)字課堂”。隨著不同身份的成員加入“數(shù)字課堂”，“數(shù)字課堂”把成功的實踐經驗進一步放大，公眾參與成為主流，助推水文化傳承由點到面的擴張。

2.政府與社會協(xié)同推進水文化共建共享

在治水領域中，廣州市基本形成了穩(wěn)定的政府、社會協(xié)同機制。通過聯(lián)合市科協(xié)相關部門、環(huán)保協(xié)會、高校等專業(yè)力量，發(fā)動環(huán)保業(yè)務骨干、環(huán)保專業(yè)大學生、熱心環(huán)保的社會人士組建專門性科普團隊，廣州涌現(xiàn)出了致力于民間河長培育的“新生活環(huán)保促進會”、致力于青少年水科普實踐的“廣青協(xié)環(huán)保總隊”、致力于龍舟水文化科普的車陂“一水同舟促進會”等水科普隊伍，產生了一批傳統(tǒng)水文化進社區(qū)、進古村、進校園、進碧道等面向公眾參與的項目（表2）。

（三）和諧之河：人人共建的幸福河湖

在水環(huán)境治理中，“和諧”既包括人與環(huán)境的和諧共生，也包括城市與環(huán)境的和諧共進。建設“和諧之河”的重點在于如何維持水環(huán)境的高質量發(fā)展，如何保持公眾參與環(huán)境治理的熱情和信心，如何將“綠水青山”轉化為“金山銀山”。對此，廣州市在“互聯(lián)網＋河長制”2.0階段更加強調要挖掘數(shù)據(jù)潛力，使累積在數(shù)字系統(tǒng)中的信息“活起來”，讓累積的數(shù)據(jù)資源成為科學行動的依據(jù)，形成“現(xiàn)實抽象—數(shù)據(jù)賦能”的閉環(huán)過程。

1. 人水和諧：大數(shù)據(jù)引領下的公眾協(xié)同

廣州河長管理信息系統(tǒng)自2017年建成以來，積累了諸多潛在用戶和治理線索。通過強化中端的數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)了對河涌風險的提前預警，開啟了全民參與治水的新階段。當前廣州市河長辦建構了多種數(shù)據(jù)驅動環(huán)境保護機制，例如“懸賞巡河”機制是通過政府面向社會“發(fā)包”污染巡查任務，把一些河湖預警中黑臭風險較高的河涌整理成“河湖懸賞令”向公眾發(fā)布，并為“懸賞令”配備獎勵積分吸引公眾參與。

具體而言，數(shù)字驅動的底層邏輯是形成了穩(wěn)定的“數(shù)字預警—公眾巡查—政府處置”的行動方式。首先，市河長辦將河涌風險分析信息推送到“共筑清水夢”公眾參與平臺，構建出社會需要公眾參與的行為啟動機制；其次，河長管理信息系統(tǒng)在智能化風險預警的過程中，數(shù)據(jù)透明、開放、客觀的特征提升了公眾對河涌返黑復臭風險的感知力，公眾只需要打開微信就能立即知道河涌當日狀況；再次，《廣州市河長履職評價標準》規(guī)定，凡是公眾提供的線索，政府必須要有“回音”，這種良性的“政府—社會”關系鞏固了已有的水環(huán)境發(fā)展基礎，讓公眾不會因時間流逝而喪失參與空間；最后，“數(shù)據(jù)”代替政府成為河湖問題的“吹哨者”，讓公眾更能通過數(shù)據(jù)分析主動“接包”，在數(shù)據(jù)引導下開展常態(tài)化巡河護河，極大降低了觸發(fā)公眾參與行為的成本。如圖4所示，數(shù)據(jù)驅動下，大量公眾主動尋找水環(huán)境污染線索11，提升水環(huán)境建設的可持續(xù)性。

2. 城水共生：綠水青山就是金山銀山

在全面消除黑臭水體后，按照《廣州市碧道建設實施方案（2020—2025年）》規(guī)劃，廣州將建成1500千米的沿河碧道，并在此基礎上建設一個個為當?shù)亟洕霸煅钡木G色產業(yè)，真正造福當?shù)鼐用瘛Ｒ詮幕瘏^(qū)“鴨洞河碧道濱水經濟帶”建設為例12，當?shù)卣疄轼喍春迂炌ㄊ浇ㄔO了10多千米的碧道，在解決河流整治、行洪問題后，打造了“政府投資—企業(yè)進駐—村民參與”的聯(lián)動發(fā)展模式，產業(yè)進駐又進一步帶動碧道周邊的經濟發(fā)展，為沿岸居民提供可持續(xù)性“造血”。這一發(fā)展規(guī)劃不僅盤活了被閑置7年的600多畝滯留地和被廢棄30多年的葡萄糖廠，還將廢棄的農貿市場改造為舉辦世界生態(tài)設計大會的高端會場，在村莊引入了84家生態(tài)設計企業(yè)，舉辦了100余場高端論壇大會，推動了附近民宿和農家樂的民生產業(yè)發(fā)展。在鴨洞河碧道建設“騰籠換鳥”的3年來，當?shù)匦℃?zhèn)居民人均收入增長了3倍。未來，小鎮(zhèn)還將被納入為粵港澳大灣區(qū)“生態(tài)文化旅游合作區(qū)”，讓綠水青山真正成為村民致富的“金山銀山”。

小結

本研究基于廣州市2012—2022年水污染治理的十年跟蹤調查資料，發(fā)現(xiàn)廣州市在水環(huán)境治理中大致經歷了三個不同階段，圍繞著“平安之河”“健康之河”“宜居之河”“文化之河”“和諧之河”五個不同層級的幸福河湖水治理目標展開。在前河長制階段中，雖然為河流黑臭污染投入了較大的代價，但是以局部整治和末端治污為重點的治理模式陷入了河涌經常反黑復臭的困境。在“互聯(lián)網＋河長制”1.0階段，強調工程為先、協(xié)同為主的數(shù)字化管理模式，為防洪排澇、污澇共治提供了有力的技術支撐和組織保障，真正消除了197條黑臭河涌，基本滿足了社會公眾對“平安之河”與“健康之河”的需求。在“互聯(lián)網＋河長制”2.0階段，廣州踏上了“宜居之河”“文化之河”與“和諧之河”發(fā)展之路，延續(xù)綠色新發(fā)展理念，提高了城市水環(huán)境的生產生活質量，讓“綠水青山”成為“金山銀山”，使水環(huán)境治理得到社會公眾的贊賞與支持?！盎ヂ?lián)網＋河長制”的廣州樣本回答了在不同階段下應該如何運用互聯(lián)網技術的優(yōu)勢，賦能幸福河湖的發(fā)展與建設的關鍵問題。在未來，“互聯(lián)網＋河長制”應該繼續(xù)釋放數(shù)字技術的潛能，深化水環(huán)境治理的體制機制變革，打造出水清、岸綠、景美并真正造福人民的幸福河湖。

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注釋：

①課題組主要成員為顏海娜、于文軒、于剛強、吳泳釗。

②魏方、晏磊：《廣州：亞運會治水至今河涌四成復臭 何日清且漣漪》 [DB/OL]，2013年5月16日，https：//news.zynews.cn/2013-05/16/content_4871638_3.htm，訪問日期：2023年4月24日。

③數(shù)據(jù)來源：由廣州市河涌監(jiān)測中心提供。

④數(shù)據(jù)由廣州市河長管理信息系統(tǒng)提供，作者根據(jù)此數(shù)據(jù)對公眾參與者的特征展開分析。

⑤廣州市水務局：《廣州新名片：全國海綿城市建設示范城市》[DB/OL]，2021年6月9日，https：//gz.gov.cn/zlgz/tsgz/content/post_7326915.html，訪問日期：2023年2月24日。

⑥賓紅霞：《廣州將劃分三大水系布局分區(qū) 構建安全水生態(tài)格局》[DB/OL]，2019年12月20日，https：//news.southcn.com/node_54a44f01a2/c57a47e05d.shtml，訪問日期：2023年2月24日。

⑦數(shù)據(jù)來源：廣州市河涌監(jiān)測中心提供。

⑧數(shù)據(jù)來源：廣州市河涌監(jiān)測中心提供。

⑨“散亂污”概括了污染小企業(yè)小作坊的特征。“散”指其分布的分散性，“亂”指其運作的無序性，“污”指其對環(huán)境的破壞性。

⑩數(shù)據(jù)來源：2020年通過與廣州市工業(yè)與信息化局訪談所得。

11數(shù)據(jù)來源：廣州市“共筑清水夢”公眾參與平臺“懸賞巡河”模塊中上報的線索。

12余妍玲、鄭慧梓：《喜報！從化鴨洞河治理工程獲省國土空間“生態(tài)修復設計獎”》[DB/OL]，2022年4月19日，https：//static.nfapp.southcn.com/content/202204/19/c6414817.html，訪問日期：2023年2月24日。

作者簡介：顏海娜，華南師范大學政治與公共管理學院教授。吳泳釗，華南師范大學政治與公共管理學院碩士研究生。

責任編輯：盧小文