論數(shù)字政府建設(shè)中的法治問(wèn)題

馬忠法 吳璇

摘 要：數(shù)字政府建設(shè)是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，已經(jīng)成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要支撐，而數(shù)字政府建設(shè)必然要在法治的環(huán)境中進(jìn)行。我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)目前已經(jīng)建立起以行政法規(guī)和行政規(guī)章為主體的立法體系，電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)居于“非常高水平”的等級(jí)，但也存在著法律體系尚不完善、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)尚不明確等問(wèn)題。為此，在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)進(jìn)行專門性立法，出臺(tái)相應(yīng)的《數(shù)字政府法》，為數(shù)字政府建設(shè)提供法律保障，堅(jiān)持以人民為中心，建立并落實(shí)相關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；政府治理；法治

中圖分類號(hào)：D035；D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009 - 5381（2023）01 - 0110 - 11

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視數(shù)字化發(fā)展，提出建設(shè)“數(shù)字中國(guó)”的偉大構(gòu)想。在黨的十九大報(bào)告中，“數(shù)字中國(guó)”上升為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，而“數(shù)字政府”建設(shè)是“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)中的重要組成部分。[1]在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)要“加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)”。數(shù)字政府作為數(shù)字時(shí)代政府治理的新形態(tài)，是運(yùn)用數(shù)字科技推動(dòng)政府職能深入改革的應(yīng)有之義，目的在于優(yōu)化政府治理體系，提高政府治理能力。近年來(lái)，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)不斷深入發(fā)展，黨的十九屆四中全會(huì)首次將數(shù)字政府建設(shè)要求寫入黨中央的文件中；2022年4月19日，中央全面深化改革委員會(huì)召開(kāi)第二十五次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列文件，體現(xiàn)出數(shù)字政府建設(shè)的重要性和必要性。

《2022聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EGDI）得分0.8119，全球排名第43位，屬于“非常高水平”。[2]該成績(jī)比2020年有所提升①，體現(xiàn)了我國(guó)近年來(lái)的數(shù)字政府建設(shè)與發(fā)展成效，但仍與美國(guó)（0.9151）、英國(guó)（0.9138）、韓國(guó)（0.9529）等數(shù)字政府建設(shè)先行者有所差距。我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)之路穩(wěn)中向好，但依舊任重而道遠(yuǎn)。因?yàn)閿?shù)字政府的建設(shè)工作，并非傳統(tǒng)政府建設(shè)過(guò)程中的技術(shù)化升級(jí)，而是有針對(duì)性地系統(tǒng)化變革，是政府理念的更新、治理方式的轉(zhuǎn)變、運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)、政務(wù)流程的優(yōu)化和體制資源的整合。[3]

一、法治環(huán)境下建設(shè)數(shù)字政府的理論問(wèn)題

2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，首次提出了“數(shù)字法治政府”這一創(chuàng)新性概念。2022年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出要加快完善與數(shù)字政府建設(shè)相適應(yīng)的法律法規(guī)框架體系?？梢?jiàn)，數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)與法治政府建設(shè)交匯協(xié)同、相互促進(jìn)，數(shù)字政府建設(shè)必然在法治環(huán)境下推進(jìn)。

（一）數(shù)字政府建設(shè)及其法治環(huán)境的內(nèi)涵

1. 數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)涵

數(shù)字政府建設(shè)，是將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率。[4]2019年，黨的十九屆四中全會(huì)首次明確提出要“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”，會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出：“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息?！边@也是首次將數(shù)字政府概念寫入黨中央文件。2021年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》又以專章闡明了提高數(shù)字政府建設(shè)水平的整體要求，并進(jìn)一步明確了“數(shù)字政府”的內(nèi)涵，就是將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率。上述兩部重要文件中均專門提及數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)要求，并對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的定義和要求進(jìn)行了明確，體現(xiàn)出黨和政府對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的高度重視。

2.數(shù)字政府建設(shè)法治環(huán)境的內(nèi)涵

數(shù)字政府建設(shè)的法治環(huán)境，則指的是數(shù)字政府建設(shè)的法治保障和制度規(guī)范的相關(guān)配置。具體包括是否有完善的立法依據(jù)和規(guī)范的執(zhí)法措施等內(nèi)容。在依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的背景下，數(shù)字政府建設(shè)的法治環(huán)境發(fā)揮著不可或缺的作用?！蛾P(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出，要“構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的數(shù)字政府建設(shè)制度規(guī)則體系”，其中便包括健全和完善數(shù)字政府建設(shè)的法治環(huán)境。推動(dòng)形成國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的格局，推動(dòng)及時(shí)修訂和清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與數(shù)字政府建設(shè)不相適應(yīng)的條款，將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的做法及時(shí)上升為制度規(guī)范，加快完善與數(shù)字政府建設(shè)相適應(yīng)的法律法規(guī)框架體系。這明確了數(shù)字政府建設(shè)的法治環(huán)境的具體內(nèi)涵，為完善和提升數(shù)字政府建設(shè)的法治環(huán)境提供了基本遵循和科學(xué)指引。

（二）以人民為根本、提高行政效率是數(shù)字政府建設(shè)的基本要求

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民。而在數(shù)字化時(shí)代，建設(shè)為人民服務(wù)的政府，離不開(kāi)數(shù)字化手段，數(shù)字政府建設(shè)也提出堅(jiān)持以人民為中心的基本原則，始終把滿足人民對(duì)美好生活的向往作為數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。多年來(lái)，不乏相關(guān)企業(yè)與群眾反映“辦事難、辦事慢、辦事繁”等行政效率低下的現(xiàn)象，這與未實(shí)現(xiàn)線上辦理、一網(wǎng)聯(lián)通的現(xiàn)實(shí)不無(wú)關(guān)系。為處理和完成一件申請(qǐng)，申請(qǐng)人往往需要多次往返于各個(gè)政務(wù)部門之間，耗費(fèi)大量時(shí)間與精力，極大地影響了辦事群眾的工作與生活日常安排。數(shù)字政府建設(shè)為降低人民群眾的辦事成本，提高行政效率提供了硬件基礎(chǔ)，電子政務(wù)、一網(wǎng)通辦使得“辦事難、辦事慢、辦事繁”的困境得到破解?！白寯?shù)據(jù)多跑路，老百姓少跑腿”的以群眾需求為中心的服務(wù)模式，不僅有效避免了“門難進(jìn)、事難辦”等辦事效率低下的問(wèn)題，更重要的是帶動(dòng)了政府職能的全面轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高了政府服務(wù)的效率，通過(guò)數(shù)字化手段為公眾提供了更加高效、便利和優(yōu)質(zhì)的政府服務(wù)，真正做到以人民為中心。

另外，數(shù)字政府建設(shè)堅(jiān)持?jǐn)?shù)字普惠、消除“數(shù)字鴻溝”，致力于讓數(shù)字政府建設(shè)帶來(lái)的便利平等地惠及各個(gè)地區(qū)和各個(gè)年齡段的群眾。數(shù)字政府建設(shè)始終以人民需求為導(dǎo)向，提高服務(wù)的質(zhì)量與效率，有利于讓建設(shè)成果更多更公平地惠及全體人民，更高質(zhì)量高效率地回應(yīng)人民群眾的需求，通過(guò)數(shù)字化手段提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（三）信息技術(shù)為數(shù)字政府建設(shè)提供了可能

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。數(shù)字政府是將理想化的善治模型置于網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化環(huán)境下的一種治理方式和途徑，其目的是改進(jìn)政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)化過(guò)程，提供更好的信息和服務(wù)交付，降低腐敗和增加政府透明度，加強(qiáng)政治可信性和責(zé)任性，通過(guò)民主參與和協(xié)商促進(jìn)民主的貫徹。[5]而在信息技術(shù)發(fā)展的當(dāng)下，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)通信、人工智能、空間信息技術(shù)等新興技術(shù)手段的發(fā)展，為數(shù)字政府的建設(shè)創(chuàng)造了可能性。政府從人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要入手，結(jié)合現(xiàn)有的客觀技術(shù)條件，運(yùn)用信息技術(shù)時(shí)代的先進(jìn)技術(shù)，才能現(xiàn)實(shí)地進(jìn)行數(shù)字政府建設(shè)?！半娮诱?wù)”“一網(wǎng)通辦”“防疫行程碼”等數(shù)字政府的重要職能表現(xiàn)和便捷服務(wù)，無(wú)不需要信息技術(shù)的支持。

值得注意的是，雖然信息技術(shù)為數(shù)字政府建設(shè)提供了必不可少的技術(shù)要件，但并不意味著數(shù)字政府建設(shè)是由于信息技術(shù)發(fā)展而肇始的。數(shù)字政府建設(shè)并不是現(xiàn)代科技發(fā)展的必然結(jié)果，并不是政府對(duì)信息技術(shù)發(fā)展的被動(dòng)接受，也并不能簡(jiǎn)單地與“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)+”等數(shù)字技術(shù)畫上等號(hào)。數(shù)字政府實(shí)則是智能時(shí)代政府體制的根本轉(zhuǎn)型，或者說(shuō)是政府整體再造[6]，是信息技術(shù)時(shí)代的政府借助先進(jìn)技術(shù)對(duì)政府職能進(jìn)行的升級(jí)與改造，融合和利用了多種信息技術(shù)手段，對(duì)政府管理的眾多信息以數(shù)字化的形式進(jìn)行收集和使用。因此，數(shù)字政府建設(shè)是以信息技術(shù)的運(yùn)用為客觀前提條件的。

（四）法治是保障數(shù)字政府建設(shè)的前提

2021年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出要“健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府”，“堅(jiān)持運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段促進(jìn)依法行政，著力實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平”。這就需要統(tǒng)籌數(shù)字政府、法治政府建設(shè)，推進(jìn)數(shù)字與法治在治理思維、理論、制度和工具上深度融合，以數(shù)字化賦能法治政府建設(shè)，以法治化賦值數(shù)字政府建設(shè)。[7]2022年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中也明確提出要“推動(dòng)政府治理法治化與數(shù)字化深度融合”，堅(jiān)持改革引領(lǐng)的原則并且“加快完善與數(shù)字政府建設(shè)相適應(yīng)的法律法規(guī)框架體系”?？梢?jiàn)，數(shù)字政府建設(shè)不可缺少“法治”環(huán)節(jié)，數(shù)字化應(yīng)當(dāng)與法治化同頻共振、融合發(fā)展，因?yàn)閿?shù)字化抑或是信息技術(shù)終究只能是政府治理的一種手段，技術(shù)本身并不能夠保證善治，相應(yīng)的法治保障才是促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)良性發(fā)展的關(guān)鍵所在，建立和完善相關(guān)法律法規(guī)體系才能真正實(shí)現(xiàn)政府職能的改革和治理能力的提升。

另外，法治本身就是政府運(yùn)行的基礎(chǔ)，政府必須做到依法行政，即行政必須遵守法律。其背后的邏輯預(yù)設(shè)是，如果行政活動(dòng)是依照法律而進(jìn)行的，它就具有了“合法律性”。進(jìn)一步而言，因?yàn)榉墒怯擅褚獯頇C(jī)構(gòu)通過(guò)民主化程序而制定的，具備“合法律性”的行政活動(dòng)便可以藉由法律的民主正當(dāng)性而具備政治意義上的“正當(dāng)性”。[8]一切情境下的行政行為都需要做到依據(jù)法律展開(kāi)，都需要在法治的環(huán)境下實(shí)施，數(shù)字政府建設(shè)也不例外——應(yīng)當(dāng)以法治為前提，在數(shù)字政府建設(shè)中做到有法可依，有法必依。

二、我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的法治環(huán)境現(xiàn)狀

（一）我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的立法及政策現(xiàn)狀

目前，我國(guó)對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)的立法體系主要由行政法規(guī)和行政規(guī)章構(gòu)成，也有少數(shù)幾部法律對(duì)數(shù)字建設(shè)的相關(guān)方面作出了規(guī)定，但尚未建立完善的數(shù)字政府建設(shè)法律框架體系?？梢哉f(shuō)，當(dāng)下數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域主要形成了以行政法規(guī)為主體，以行政規(guī)章為枝干，以相關(guān)法律為輔助的法律框架體系（詳見(jiàn)表1）。

首先，在行政法規(guī)層面，目前有以2022年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》為代表的關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的數(shù)部行政法規(guī)，包括《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)電子政務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕66號(hào)）、《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)）、《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開(kāi)展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕23號(hào)）、《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（國(guó)發(fā)〔2016〕51號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕55號(hào)）、《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕39號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第716號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制加快推進(jìn)數(shù)據(jù)有序共享的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕6號(hào)）等文件，這些行政法規(guī)構(gòu)成了我國(guó)當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)法治體系的主體內(nèi)容，為我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)提供了主要的行動(dòng)指南和法律依據(jù)。

其次，在行政規(guī)章層面，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)之前，便有眾多的立法嘗試。具體而言，在《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》（發(fā)改高技〔2017〕1272號(hào)）、《“十四五”推進(jìn)國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃》（發(fā)改高技〔2021〕1898號(hào)）、《“十四五”民政信息化發(fā)展規(guī)劃》（民發(fā)〔2021〕104號(hào)）、《交通運(yùn)輸政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理辦法》（交科技發(fā)〔2021〕33號(hào)）等部門規(guī)章中，各中央政府部門從各自行政職能出發(fā)，從政務(wù)服務(wù)數(shù)字化、政務(wù)數(shù)據(jù)共享、電子政務(wù)系統(tǒng)升級(jí)等方面對(duì)其下屬單位提出了要求和指導(dǎo)，從專門化、專業(yè)化、職能化的角度“加快建設(shè)數(shù)字政府，提高政務(wù)服務(wù)水平”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)后，中央政府各部門也相應(yīng)出臺(tái)了《民政部貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的實(shí)施方案》（民辦便函〔2022〕856號(hào)）、《文化和旅游部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享工作的通知》等結(jié)合部門工作實(shí)際深入貫徹落實(shí)前述指導(dǎo)意見(jiàn)的部門規(guī)章，以敦促和指導(dǎo)其下屬部門加速提高數(shù)字化履職能力。

我國(guó)的數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型本身是從地方先行試點(diǎn)展開(kāi)的，尤以廣東省、浙江省、貴州省為先行者。2018年，廣東省人民政府印發(fā)了《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020年）實(shí)施方案》（粵府辦〔2018〕48號(hào)），借助系統(tǒng)性思維從管理、業(yè)務(wù)和技術(shù)三個(gè)層面對(duì)數(shù)字政府的構(gòu)建進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，從全方位對(duì)政府?dāng)?shù)字化改革進(jìn)行保障；浙江省人民政府則發(fā)布了《浙江省數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方案（2018-2020）》（浙政辦發(fā)〔2018〕70號(hào)），主要就政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的標(biāo)準(zhǔn)化工作體系、工作機(jī)制作出安排；貴州也在2018年下發(fā)《貴州省推進(jìn)“一云一網(wǎng)一平臺(tái)”建設(shè)工作方案》，全力推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能和政府治理、民生服務(wù)深度融合。[9]此后，各省市政府在黨中央和國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)下出臺(tái)了富有地方特色的數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃和方案。

再次，在位階更高的法律層面，有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)容主要是在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》專用一章，在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》中專用一條進(jìn)行了規(guī)定。另外，有關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)安全和相關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的內(nèi)容，則由《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》的第五章“政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開(kāi)放”和《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》的第二章第三節(jié)“國(guó)家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的特別規(guī)定”進(jìn)行專門規(guī)定。

（二）我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的執(zhí)法現(xiàn)狀

中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心2019年的評(píng)估結(jié)果顯示，中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了全面提升階段，在創(chuàng)新政府治理和服務(wù)模式、提升行政管理和服務(wù)效率、提高政府公信力和執(zhí)行力等方面發(fā)揮的作用越來(lái)越明顯。[10]隨著前述法律法規(guī)的出臺(tái)，中央和地方的相關(guān)執(zhí)法部門也積極貫徹落實(shí)立法精神，加快建設(shè)數(shù)字政府，并在發(fā)展電子政務(wù)和政務(wù)信息共享等方面取得了較大進(jìn)展。

根據(jù)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室編纂的《數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告（2021年）》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)成效顯著，“掌上辦”“指尖辦”已成為各地政務(wù)服務(wù)標(biāo)配，“一網(wǎng)通辦”“跨省通辦”取得積極成效。在各個(gè)執(zhí)法部門的協(xié)同努力下，我國(guó)的數(shù)字政府服務(wù)范圍更加廣泛，目前全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的實(shí)名用戶已經(jīng)超過(guò)10億人；服務(wù)項(xiàng)目更加多樣，現(xiàn)有高頻應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)1萬(wàn)多項(xiàng)；異地服務(wù)更加便利，各個(gè)省級(jí)平臺(tái)都設(shè)置了“跨省通辦”專區(qū)。截至2021年底，在省級(jí)行政許可事項(xiàng)中，平均承諾時(shí)限壓縮超過(guò)50%，網(wǎng)上審批和“零跑動(dòng)”比例達(dá)56.36%，90.5%的事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上受理和“最多跑一次”。[11]該數(shù)據(jù)較2019和2020年均有了長(zhǎng)足的進(jìn)步（具體見(jiàn)圖1）。

另外，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心第49次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2021年12月，國(guó)家平臺(tái)累計(jì)向地方部門提供數(shù)據(jù)共享交換服務(wù)1811余億次?？梢?jiàn)，中央與地方之間的政務(wù)信息共享更加頻繁和密切。在全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)體系建設(shè)方面，國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)接入31個(gè)省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、46個(gè)國(guó)務(wù)院部門政務(wù)服務(wù)平臺(tái)[12]，相關(guān)的一體化平臺(tái)正在進(jìn)一步完善。31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的數(shù)字政府建設(shè)，也在各自的軌道上快速發(fā)展著——根據(jù)相關(guān)測(cè)評(píng)結(jié)果，31個(gè)省級(jí)數(shù)字政府在組織機(jī)構(gòu)、制度體系、治理能力和治理效果方面有著不同的表現(xiàn)和發(fā)展成果。具體而言，上海、浙江、北京的數(shù)字政府建設(shè)成果顯著，領(lǐng)跑其他省級(jí)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程。從地域分布來(lái)看，東部的省級(jí)數(shù)字政府整體發(fā)展較好，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)則發(fā)展稍顯落后（詳見(jiàn)表2）。[13]

新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)一步加速推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的進(jìn)程，落實(shí)政務(wù)信息共享，開(kāi)展數(shù)字化防疫工作。國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)促進(jìn)衛(wèi)生健康委員會(huì)、移民局、各交通部門的政務(wù)數(shù)據(jù)信息共享，為有實(shí)際需要的部門和地區(qū)隨時(shí)查詢和使用相關(guān)信息創(chuàng)造了信息基礎(chǔ)；推動(dòng)全國(guó)不同省份的健康碼互認(rèn)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)“一碼通行”創(chuàng)造了可能性。數(shù)字政府建設(shè)的落實(shí)，為各省份、各部門協(xié)同抗擊疫情奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)和制度基礎(chǔ)。

2022年，隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)入了新階段，意味著我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)有了總規(guī)劃、總方略、路線圖，迎來(lái)發(fā)展黃金期[14]，相關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域也迎來(lái)新的發(fā)展。

三、我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)現(xiàn)有法治環(huán)境的不足與原因

盡管目前我國(guó)已經(jīng)初步建立起數(shù)字政府建設(shè)的法治框架體系，但該體系主要是由行政法規(guī)和行政規(guī)章構(gòu)成的，仍然缺少效力更高的專門性法律；在執(zhí)法方面，建設(shè)成效突出的同時(shí)，也存在著行政服務(wù)事項(xiàng)供給標(biāo)準(zhǔn)、政務(wù)服務(wù)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)跨區(qū)域信息流通的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)尚不明確的問(wèn)題。

（一）我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)現(xiàn)有法治環(huán)境的不足

1.數(shù)字政府建設(shè)的法律體系尚不完善

如前文所述，目前我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的法律框架體系主要是以行政法規(guī)為主體，以行政規(guī)章為枝干，以相關(guān)法律為輔助，實(shí)際上缺乏一部統(tǒng)領(lǐng)性的法律文件來(lái)從法律的位階對(duì)數(shù)字政府建設(shè)作出規(guī)范和指引?？紤]到我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、全局性、社會(huì)性的制度變革，應(yīng)當(dāng)由高位階的法律來(lái)予以規(guī)范。以法律為基礎(chǔ)搭建起數(shù)字政府法律框架，輔之以行政法規(guī)和行政規(guī)章等規(guī)范，才能建立完善的數(shù)字政府框架體系，才能實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)有法可依、依法行政。[15]

目前，由于我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)法律文件的缺失，法治保障數(shù)字政府建設(shè)的應(yīng)有作用尚未完全發(fā)揮。首先，由于缺乏統(tǒng)籌作用的法律文件，數(shù)字政府所涉相關(guān)法規(guī)與政策尚未得到更為統(tǒng)一、規(guī)范的整合與協(xié)調(diào)，相應(yīng)地，數(shù)字政府建設(shè)也缺乏應(yīng)有的聯(lián)動(dòng)協(xié)同發(fā)展機(jī)制。其次，數(shù)字政府建設(shè)離不開(kāi)政企合作，而在相關(guān)領(lǐng)域合作的權(quán)利義務(wù)分配，也缺少有效的定位和規(guī)制。再次，實(shí)踐中往往過(guò)于強(qiáng)調(diào)技術(shù)賦能政府改革這一較為片面的說(shuō)法，實(shí)際上，應(yīng)當(dāng)由法律來(lái)規(guī)定數(shù)字政府建設(shè)中對(duì)于技術(shù)的應(yīng)用方式、應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)及應(yīng)用界限。

2.數(shù)字政府建設(shè)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)尚不明確

首先，缺乏統(tǒng)一的行政服務(wù)事項(xiàng)供給標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)字政府建設(shè)不是簡(jiǎn)單的行政事務(wù)電子化，也不是簡(jiǎn)單的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)問(wèn)題，而是對(duì)于權(quán)力的態(tài)度問(wèn)題。數(shù)字政府建設(shè)要求把審批事項(xiàng)大量削減，是讓政府手中的權(quán)力“縮水”；把大量事項(xiàng)由見(jiàn)面求情辦理變成網(wǎng)上自主辦理，是對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力的“讓渡”。[16]然而，應(yīng)當(dāng)將哪些權(quán)力“縮水”，將哪些權(quán)力“讓渡”，卻是缺少明確規(guī)定的。另外，對(duì)于那些線上線下均可辦理的業(yè)務(wù)，也缺乏系統(tǒng)化的辦理標(biāo)準(zhǔn)和辦理流程等規(guī)定，導(dǎo)致相關(guān)服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)不一，削弱了數(shù)字政府建設(shè)的有效性。其次，缺乏科學(xué)的政務(wù)服務(wù)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。很多地區(qū)的數(shù)字政府建設(shè)都缺少科學(xué)化、系統(tǒng)化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是缺乏人民滿意度的有關(guān)評(píng)價(jià)體系。數(shù)字政府建設(shè)的影響如何、成效如何，需要有標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)體系，這樣才能發(fā)現(xiàn)不足，以便高效地完善提升，否則數(shù)字政府建設(shè)很可能淪為空架子。此外，數(shù)字政府建設(shè)究竟效果如何，歸根到底是要人民來(lái)評(píng)價(jià)，因?yàn)閿?shù)字政府建設(shè)是以人民為中心、為人民服務(wù)的。缺乏科學(xué)有效的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，不利于進(jìn)一步完善和推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。再次，缺乏促進(jìn)跨區(qū)域信息流通的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)字政府應(yīng)當(dāng)起到促進(jìn)政務(wù)信息流通和數(shù)據(jù)交流的作用，但目前數(shù)據(jù)壁壘問(wèn)題仍然存在，其中一個(gè)原因便是不同地區(qū)的數(shù)字化發(fā)展之間存在著較大的差異，例如數(shù)據(jù)編目指南、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式等數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)往往不一致。這樣的現(xiàn)實(shí)情況給跨區(qū)域政務(wù)信息調(diào)取帶來(lái)了很大的不便。

（二）我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)現(xiàn)有法治環(huán)境不足的原因

1.由行政系統(tǒng)內(nèi)部驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)導(dǎo)致法律體系不完善

我國(guó)在數(shù)字政府建設(shè)方面有關(guān)法律的缺失，最主要的原因在于我國(guó)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型在很大程度上是內(nèi)在驅(qū)動(dòng)型的，是行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下、由內(nèi)而外的改革，因此最初便是主要通過(guò)行政法規(guī)、行政規(guī)章等形式對(duì)建設(shè)數(shù)字政府作出規(guī)范，這些相關(guān)法規(guī)與規(guī)章主要是一種基于內(nèi)部視角的制度、體制和機(jī)制建構(gòu)，以及推動(dòng)相關(guān)制度、體制和機(jī)制建構(gòu)得以落實(shí)的實(shí)施過(guò)程。[17]也就是說(shuō)，目前關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的法律法規(guī)主要是內(nèi)部行政法，相關(guān)制度舉措的規(guī)范來(lái)源、調(diào)整的客體與規(guī)范主體對(duì)象等均是內(nèi)部性的，這些特征符合對(duì)于內(nèi)部行政法的形式認(rèn)知。[18]

這樣的立法進(jìn)路也是有跡可循的。在數(shù)字政府建設(shè)的初期，相關(guān)法律規(guī)范主要是對(duì)數(shù)字政府的建設(shè)主體，即行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)部工作人員作出規(guī)定，因此有關(guān)規(guī)范也主要是從行政系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生，以行政法規(guī)、行政規(guī)章等形式體現(xiàn)出來(lái)。而隨著數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，越來(lái)越多的公民、企業(yè)和組織參與到數(shù)字政府建設(shè)中，并享受數(shù)字政府的服務(wù)，效力對(duì)內(nèi)的內(nèi)部行政法已經(jīng)難以滿足數(shù)字政府發(fā)展的法治需求。

2.從地方試點(diǎn)開(kāi)始建設(shè)數(shù)字政府導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不明確

如前文所述，我國(guó)建設(shè)數(shù)字政府的實(shí)踐是從地方試點(diǎn)展開(kāi)的，在尚未制定全國(guó)統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各個(gè)省級(jí)行政區(qū)分別發(fā)布了自己的數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃，并在相關(guān)的計(jì)劃指導(dǎo)下開(kāi)展數(shù)字政府建設(shè)工作，相關(guān)規(guī)劃均屬于方向性的指導(dǎo)和周期性的計(jì)劃，并沒(méi)有對(duì)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。各省之間的實(shí)際情況存在不同，在數(shù)字政府建設(shè)的過(guò)程中自然會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法方式和方法的差異。實(shí)踐搶先于理論發(fā)展，各省按照各自的規(guī)劃進(jìn)行行政服務(wù)事項(xiàng)供給以及政務(wù)信息與數(shù)據(jù)的處理，即在未制定統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各省分別展開(kāi)數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐，反過(guò)來(lái)又加深了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不明確的特點(diǎn)。

另外，數(shù)字政府的落地實(shí)施最早是從2017年的廣東省開(kāi)始的，至今也只有五年左右的時(shí)間，相關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建在需要較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上進(jìn)行，例如在實(shí)踐中才能發(fā)現(xiàn)和總結(jié)有哪些行政事項(xiàng)是需要數(shù)字化運(yùn)行的，又有哪些不適合數(shù)字化，以及何種數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更符合數(shù)字政府建設(shè)的需要；等等。

四、域外主要國(guó)家數(shù)字政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）美國(guó)：進(jìn)行專門立法

美國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)起步于二十世紀(jì)。1993年，美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)正式成立，首次提出構(gòu)建電子政府，在政府中使用先進(jìn)的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)[19]。2002年，美國(guó)政府公布了《電子政務(wù)戰(zhàn)略——簡(jiǎn)化面向公民的服務(wù)》，提出以公民為中心、以結(jié)果為導(dǎo)向、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)三大原則，旨在提高政府的行政效率，加強(qiáng)公民與政府的互動(dòng)。此后，每一任總統(tǒng)都十分重視對(duì)于數(shù)字政府的建設(shè)，分別發(fā)起過(guò)多項(xiàng)數(shù)字政府建設(shè)行動(dòng)。

美國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)特色突出，尤其注重立法保障。2000年，美國(guó)頒布了《政府信息安全改革法》，規(guī)定政府各個(gè)部門必須對(duì)自身的電子信息系統(tǒng)進(jìn)行安全評(píng)估。2002年，美國(guó)又頒布了《電子政府法》和《電子政府法實(shí)施指南》，這標(biāo)志著美國(guó)的數(shù)字政府治理水平達(dá)到了一個(gè)新高度。[20]2003年，美國(guó)公布了《美國(guó)電子政府戰(zhàn)略》，并將網(wǎng)絡(luò)安全視為數(shù)字政府建設(shè)的重要評(píng)估對(duì)象，加強(qiáng)了聯(lián)邦政府各個(gè)部門以及地方政府對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全的重視。通過(guò)進(jìn)行專門的立法，美國(guó)構(gòu)建起較為成熟的數(shù)字政府法律體系，為數(shù)字政府建設(shè)的順利推進(jìn)提供了保障。

其中，最引人注意的是2002年頒布的《電子政府法》，其對(duì)數(shù)字信息技術(shù)在行政活動(dòng)中的應(yīng)用范圍、條件和方法等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，主要內(nèi)容是設(shè)立了電子政府信息辦公室，由政府首席信息官負(fù)責(zé)電子政府的資源協(xié)調(diào)；設(shè)立由各個(gè)行政部門首席信息官組成的委員會(huì)，負(fù)責(zé)政府各個(gè)部門的合作和信息資源共享；設(shè)立電子政府專項(xiàng)基金；規(guī)定聯(lián)邦信息安全法；等等。[21]與我國(guó)和世界上大多數(shù)國(guó)家分散式的數(shù)字政府立法體系不同，美國(guó)的這部法律以專門法、單行法的形式對(duì)電子政府的建設(shè)和實(shí)施進(jìn)行了規(guī)定，為電子政府的發(fā)展提供了直接的、系統(tǒng)的、全方位的法律依據(jù)。

（二）英國(guó)：重視制度設(shè)計(jì)

英國(guó)是全球范圍內(nèi)較早開(kāi)始實(shí)施數(shù)字化戰(zhàn)略的國(guó)家。早在2008年，英國(guó)便啟動(dòng)了“數(shù)字英國(guó)”戰(zhàn)略項(xiàng)目，開(kāi)啟其數(shù)字化進(jìn)程。此后，英國(guó)于2012年頒布《政府?dāng)?shù)字化戰(zhàn)略》，于2014年實(shí)施《政府?dāng)?shù)字包容戰(zhàn)略》，于2015年啟動(dòng)“數(shù)字政府即平臺(tái)”計(jì)劃，這一系列舉措取得了顯著成效，助推英國(guó)政府獲得2016年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查評(píng)估第一名，成為全球表現(xiàn)最為卓越的數(shù)字政府。[22]目前，英國(guó)正按照其最新出臺(tái)的《政府?dāng)?shù)字服務(wù)戰(zhàn)略（2021—2024）》，進(jìn)行從“服務(wù)數(shù)字化”到“數(shù)字服務(wù)化”的重大轉(zhuǎn)變，為民眾提供更加便捷高效的政務(wù)服務(wù)。英國(guó)政府在數(shù)字政府建設(shè)中一直秉持著“用戶即中心”“數(shù)據(jù)即價(jià)值”“政府即平臺(tái)”等價(jià)值理念，也十分重視制度設(shè)計(jì)，為我們提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

英國(guó)在數(shù)字政府建設(shè)與轉(zhuǎn)型中始終注重制度設(shè)計(jì)，從宏觀的頂層設(shè)計(jì)到微觀的評(píng)價(jià)體系，英國(guó)政府都不曾忽視，因此為數(shù)字政府建設(shè)提供了強(qiáng)有力的制度保障。首先，英國(guó)以政府?dāng)?shù)字服務(wù)局為其政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的中心部門，統(tǒng)領(lǐng)數(shù)字政府建設(shè)全局，并在《政府?dāng)?shù)字服務(wù)戰(zhàn)略（2021—2024）》中進(jìn)一步明確了其未來(lái)四年應(yīng)當(dāng)完成的重點(diǎn)任務(wù)，主要是確保其數(shù)字政府服務(wù)平臺(tái)的可靠性、協(xié)同性和普及性。其次，英國(guó)重視數(shù)據(jù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營(yíng)，其內(nèi)閣辦公室于2013年4月發(fā)布了《數(shù)字服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，為政府各部門創(chuàng)建和運(yùn)行數(shù)字服務(wù)提供了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并在之后的六年里進(jìn)行了三次更新。[23]為數(shù)字政府提供服務(wù)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，使各項(xiàng)服務(wù)的展開(kāi)有所依據(jù)，保障了各個(gè)部門所提供服務(wù)的質(zhì)量。再次，英國(guó)建立了針對(duì)數(shù)字政府服務(wù)的評(píng)價(jià)制度，分為上線前評(píng)估和上線后評(píng)估兩個(gè)階段，具體從可行性、服務(wù)交易成本、用戶滿意度、服務(wù)完成度、數(shù)字接受度等方面對(duì)每一項(xiàng)數(shù)字政府服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)[24]。最后，英國(guó)還注重培養(yǎng)專業(yè)的數(shù)字人才，招募大量專業(yè)人士投入對(duì)數(shù)字政府的建設(shè)當(dāng)中，并通過(guò)建設(shè)數(shù)據(jù)科學(xué)院校，開(kāi)展培訓(xùn)活動(dòng)培養(yǎng)專門人才等。

（三）韓國(guó)：以公眾為中心

韓國(guó)在《2022聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》中排名第三，在亞洲范圍內(nèi)位列第一，數(shù)字政府建設(shè)成果可以說(shuō)是舉世矚目，其建設(shè)經(jīng)驗(yàn)同樣值得我國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)。韓國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)起步也較早，并且經(jīng)歷了多個(gè)發(fā)展階段。其中，2001年是一個(gè)重要的里程碑。在這一年，韓國(guó)成立數(shù)字政府特別委員會(huì)，發(fā)布有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的11項(xiàng)規(guī)劃方案，重點(diǎn)突出“以公眾為中心”的政務(wù)服務(wù)[25]，并開(kāi)始大規(guī)模建設(shè)數(shù)字政府，建立一站式電子政務(wù)門戶網(wǎng)站。此后，韓國(guó)一直圍繞著“以公眾為中心”的理念開(kāi)展數(shù)字政府建設(shè)。

2013年，韓國(guó)“政府3.0”明確提出要建設(shè)服務(wù)型政府，利用物聯(lián)網(wǎng)和人工智能技術(shù)為公眾及時(shí)提供其所需要的行政服務(wù)；2016年，韓國(guó)則開(kāi)始實(shí)施“政府24”行政服務(wù)示范計(jì)劃，構(gòu)建起一個(gè)“政府24”服務(wù)平臺(tái)，為公眾提供包括證明服務(wù)、生活服務(wù)等方方面面的將近9萬(wàn)項(xiàng)行政服務(wù)，其中不乏納稅證明服務(wù)、面向孕產(chǎn)的生活服務(wù)等與公眾的日常生活息息相關(guān)的服務(wù)。這樣的便民利民服務(wù)吸引了約占國(guó)民總數(shù)三分之一的用戶注冊(cè)使用該平臺(tái)，切實(shí)為公眾的生活提供了便利。另外，韓國(guó)政府還建立“國(guó)民秘書(shū)”網(wǎng)站，并設(shè)計(jì)了內(nèi)置于聊天軟件中的“國(guó)民秘書(shū)”程序，向用戶推送交通、健康等方面的消息通知，例如警察廳會(huì)通過(guò)該程序向用戶發(fā)送交通罰款通知，疾病管理廳會(huì)推送新冠肺炎疫苗接種指南等；該程序還會(huì)提供包括個(gè)人信息、共享資源等方面的人工智能咨詢服務(wù)，例如可以向個(gè)人信息保護(hù)委員會(huì)咨詢個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)措施等。韓國(guó)政府通過(guò)“政府24”服務(wù)平臺(tái)和“國(guó)民秘書(shū)”程序等渠道為公眾提供定制化政府服務(wù)，堅(jiān)持“以公眾為中心”的理念，關(guān)注民眾的基本生活需求，以數(shù)字政府建設(shè)成果切實(shí)回饋和便利了公眾的日常生活。

五、我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)現(xiàn)有法治環(huán)境的完善

為進(jìn)一步完善我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的法治環(huán)境，保障數(shù)字政府建設(shè)和運(yùn)行整體協(xié)同、智能高效、平穩(wěn)有序，實(shí)現(xiàn)政府治理方式變革和治理能力提升，在前文分析、研究的基礎(chǔ)上，利用相關(guān)理論，借鑒先行國(guó)家的實(shí)踐，針對(duì)我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)中存在的法治問(wèn)題，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從立法和執(zhí)法兩個(gè)層面進(jìn)行提升。在立法層面，頒布《數(shù)字政府法》對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的基本問(wèn)題進(jìn)行專門規(guī)定；在執(zhí)法層面，堅(jiān)持以人民為中心的原則，從服務(wù)供給、群眾參與、數(shù)據(jù)安全等方面加強(qiáng)執(zhí)法力度。

（一）立法上的完善：頒布《數(shù)字政府法》

如前文所述，目前我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)不乏行政法規(guī)和行政規(guī)章方面的立法保障，但仍然缺少一部類似于美國(guó)《電子政府法》的專門性立法來(lái)對(duì)我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一的、專門的規(guī)定。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》也指出，應(yīng)當(dāng)完善法律法規(guī)制度，全面建設(shè)數(shù)字法治政府，呼喚著立法機(jī)關(guān)盡快頒布和制定一部《數(shù)字政府法》，以單行法的形式統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)，為今后關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的下位法立法提供依據(jù)，并對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的基本問(wèn)題作出規(guī)定，進(jìn)一步解決數(shù)字政府建設(shè)中存在的深層次體制機(jī)制問(wèn)題。

首先，《數(shù)字政府法》應(yīng)當(dāng)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的組織架構(gòu)作出規(guī)定。其中，第一是要確定數(shù)字政府建設(shè)的法律地位，第二是要明文規(guī)定數(shù)字政府建設(shè)的直接主管部門及其職能。在主管部門內(nèi)部和各行政部門、地方政府內(nèi)部應(yīng)當(dāng)分別設(shè)置類似于美國(guó)的“首席信息官”，專門負(fù)責(zé)政務(wù)信息的收集與管理，促進(jìn)部門、地方之間的行政信息資源協(xié)調(diào)共享。其次，《數(shù)字政府法》應(yīng)當(dāng)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。當(dāng)下，缺乏數(shù)字政府建設(shè)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的情況在很大程度上影響了數(shù)字政府服務(wù)的有效落地。因此，應(yīng)當(dāng)在這部專門立法中體現(xiàn)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的把握：第一，應(yīng)當(dāng)在條文中建立統(tǒng)一的行政服務(wù)事項(xiàng)供給標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)字政府的工作范圍，理清哪些服務(wù)可以由數(shù)字政府提供，哪些只能線下實(shí)地辦理，線下與線上如何銜接與結(jié)合等；第二，要提供科學(xué)的政務(wù)服務(wù)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是要將公眾反饋體系納入評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)公眾參與數(shù)字政府建設(shè)，在政府與公民的互動(dòng)中不斷優(yōu)化建設(shè)成果；第三，規(guī)定統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)跨部門、跨區(qū)域的信息流通與共享，避免因?yàn)閿?shù)據(jù)格式不一而導(dǎo)致的數(shù)據(jù)壁壘。再次，《數(shù)字政府法》應(yīng)當(dāng)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)中政府和私人主體的權(quán)利和義務(wù)作出規(guī)定。數(shù)字政府建設(shè)將推動(dòng)政府組織結(jié)構(gòu)的變革，促進(jìn)政府職能的加速轉(zhuǎn)變，也會(huì)帶來(lái)政府治理理念的創(chuàng)新，其中，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定中明確的一個(gè)理念是，進(jìn)行數(shù)字政府建設(shè)不僅是政府享有的一項(xiàng)職權(quán)，更是政府應(yīng)當(dāng)履行的一項(xiàng)義務(wù)。另外，合作治理已經(jīng)成為數(shù)字政府建設(shè)的重要路徑。因此，理清和明確政府和參與建設(shè)的私主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，并在解決雙方權(quán)利義務(wù)邊界的基礎(chǔ)上開(kāi)展合作，有利于高效促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。

（二）執(zhí)法上的完善：堅(jiān)持以人民為中心

數(shù)字政府建設(shè)歸根到底是要為人民提供更高效便捷的服務(wù)，消除老百姓“辦事難、辦事慢、辦事繁”的問(wèn)題。數(shù)字政府越往較高階段發(fā)展，越需要重視公民導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)電子服務(wù)的便捷性、安全性和整體性。[26]因此，數(shù)字政府建設(shè)堅(jiān)持的原則和當(dāng)下所處的階段，決定著我們必須堅(jiān)持以人民為中心，從人民的需求出發(fā)落實(shí)執(zhí)法工作。

首先，從群眾的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)提供服務(wù)，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)功能，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等科技手段，為群眾提供個(gè)性化、便捷化的政務(wù)服務(wù)，發(fā)展服務(wù)型政府；其次，應(yīng)當(dāng)落實(shí)群眾參與的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)體系，將群眾滿意度納入數(shù)字政府建設(shè)成效的評(píng)價(jià)體系，結(jié)合各地實(shí)際情況，加強(qiáng)群眾與政府的互動(dòng)，以群眾反饋促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，形成人民參與治理、人民督促建設(shè)、人民共享成果的格局；再次，加強(qiáng)對(duì)政務(wù)系統(tǒng)中收集的公民個(gè)人信息的保護(hù)，貫徹落實(shí)法律法規(guī)對(duì)于數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的要求，嚴(yán)格防止系統(tǒng)中存儲(chǔ)的個(gè)人信息外溢，也要采取有效措施防止參與合作治理的私主體泄露公民個(gè)人信息。

六、結(jié)語(yǔ)

黨的十八大以來(lái)，在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)取得了豐碩的成果，法律和政策體系基本建立，數(shù)字政府平臺(tái)也已投入使用并穩(wěn)步發(fā)展。黨的二十大報(bào)告中指出，必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用。數(shù)字政府建設(shè)是一場(chǎng)全局性、系統(tǒng)性的改革，關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變、數(shù)字中國(guó)建設(shè)，是創(chuàng)新政府治理理念和方式、形成數(shù)字治理新格局、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，不僅需要治理人才、數(shù)字技術(shù)的投入，更需要良好的法治環(huán)境保障運(yùn)行。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程。加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，既是滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，必然要?jiǎng)?chuàng)造一切條件推動(dòng)落實(shí)。

數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了新階段，邁上了改革發(fā)展的快車道，但仍然面臨著法治環(huán)境尚待改善的問(wèn)題：缺乏專門性立法、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不明確等。為此，應(yīng)當(dāng)合理借鑒域外數(shù)字政府建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，有的放矢地完善我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的法治環(huán)境——進(jìn)行專門性立法，頒布《數(shù)字政府法》統(tǒng)籌指導(dǎo)各級(jí)數(shù)字政府建設(shè)；設(shè)立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)高質(zhì)量、高效率的數(shù)字政府；堅(jiān)持以人民為中心開(kāi)展數(shù)字政府建設(shè)等，保障我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)在法治的軌道上平穩(wěn)行進(jìn)，從而為加快我國(guó)數(shù)字化發(fā)展?fàn)I造良好的數(shù)字生態(tài)。

參考文獻(xiàn)：

[1]張建鋒.數(shù)字政府2.0：數(shù)據(jù)智能助力治理現(xiàn)代化[M].北京：中信出版集團(tuán)，2019：21-39.

[2]UNITED NATIONS DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS.United Nations E-Government Survey 2022：The Future of Digital Government[EB/OL].（2022-10-00）[2022-10-06].https：//www.un-ilibrary.org/content/books/9789210019446/read.

[3]高秦偉.數(shù)字政府背景下行政法治的發(fā)展及其課題[J].東方法學(xué)，2022（2）：174-187.

[4]中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要[EB/OL].（2021-03-31）[2022-10-06].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

[5]徐曉林.“數(shù)字城市”：城市政府管理的革命[J].中國(guó)行政管理，2001（1）：17-20.

[6]楊述明.數(shù)字政府治理：智能社會(huì)背景下政府再造的必然選擇[J].社會(huì)科學(xué)動(dòng)態(tài)，2020（11）：25-34.

[7]肖金明.統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字政府與法治政府建設(shè)[EB/OL].（2022-9-30）[2022-10-06].http：//www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zwgkztzl/xxxcgcxjpfzsx/fzsxllqy/202209/t20220930_464546.html.

[8]王錫鋅.依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實(shí)情境[J].中國(guó)法學(xué)，2008（5）：63-76.

[9]蔣敏娟.地方數(shù)字政府建設(shè)模式比較——以廣東、浙江、貴州三省為例[J].行政管理改革，2021（6）：51-60.

[10]中華人民共和國(guó)中央人民政府.我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)入全面提升階段[EB/OL].（2019-12-06）[2022-10-12].http：//www.gov.cn/guowuyuan/2019-12/06/content_5459127.htm.

[11]國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室.數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告（2021年）[EB/OL].（2022-08-02）[2022-10-06].http：//www.cac.gov.cn/2022-08/02/c_1661066515613920.htm.

[12]連玉明，張濤，龍榮遠(yuǎn)，等.大數(shù)據(jù)藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展報(bào)告No.6[M]//連玉明，張濤，龍榮遠(yuǎn)，等.數(shù)字政府治理與數(shù)字政府指數(shù)研究.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2022：152-167.

[13]孟天廣，張小勁.中國(guó)數(shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告（2021）[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2021：116-117.

[14]王益民.數(shù)字政府建設(shè)迎來(lái)發(fā)展黃金期[EB/OL].（2022-08-15）[2022-10-12].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1741219412061285654&wfr=spider&for=pc.

[15]郭一帆.數(shù)字政府建設(shè)中的法律制度完善[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021，23（1）：38-46.

[16]周文彰.數(shù)字政府和國(guó)家治理現(xiàn)代化[J].行政管理改革，2020（2）：4-10.

[17]劉國(guó)乾.法治政府建設(shè)：一種內(nèi)部行政法的制度實(shí)踐探索[J].治理研究，2021，37（3）：121-128.

[18]METZGER E G， STACK M K. Internal Administrative Law[J].Michigan Law Review， 2017（8）：1250-1256.

[19]姚水瓊，齊胤植.美國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐研究與經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].治理研究，2019，35（6）：60-65.

[20]趙先星，王茜.借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn) 完善我國(guó)電子政務(wù)信息安全立法[J].信息網(wǎng)絡(luò)安全，2008（9）：50-54.

[21]高家偉.論電子政務(wù)法[J].中國(guó)法學(xué)，2003（4）：63-68.

[22]張曉，鮑靜.數(shù)字政府即平臺(tái)：英國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略研究及其啟示[J].中國(guó)行政管理，2018（3）：27-32.

[23]林夢(mèng)瑤，李重照，黃璜.英國(guó)數(shù)字政府：戰(zhàn)略、工具與治理結(jié)構(gòu)[J].電子政務(wù)，2019（8）：91-102.

[24]詹國(guó)彬.英國(guó)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型：價(jià)值理念、技術(shù)工具與制度保障[J].行政論壇，2021（6）：136-143.

[25]辛璐璐.國(guó)際數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)的戰(zhàn)略選擇[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2021（6）：164-170.

[26]孫志建.數(shù)字政府發(fā)展的國(guó)際新趨勢(shì)：理論預(yù)判和評(píng)估引領(lǐng)的綜合[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）：32-42+127.

The Rule of Law in the Construction of Digital Government

Ma Zhongfa，Wu Xuan

（Fudan University，Shanghai 200438，China）

Abstract：Digital government construction is an important measure to promote the transformation of government functions，and has become the necessary support for the modernization of national governance capacity and governance system. The construction of digital government must be carried out in the environment of rule of law. The construction of digital government cannot be separated from the rule of law； China has established a legislative system with administrative regulations and administrative rules as the main body for the ?construction of digital government； The E-government Development Index of China is on the“very high level”. However，there are still problems such as imperfect legal system and unclear law enforcement standards. Therefore，on the basis of learning from foreign experience，the construction of digital government of China should be further improved. First，we should carry out special legislation and introduce a“Digital Government Law”to provide legal protection. Secondly，we should put people first and establish and implement relevant law enforcement standards.

Key words：digital government；government governance；rule of law

責(zé)任編輯：劉有祥 余爽悅