美國環(huán)境管制中經(jīng)濟分析工具的政治化：以成本—效益分析的運用及其爭論為中心

劉向陽

關(guān)鍵詞：環(huán)境政治；成本—效益分析；命令—控制型；市場調(diào)節(jié)型；

摘 要：20世紀(jì)70年代后期，美國環(huán)境管制中市場調(diào)節(jié)模式逐步興起，以彌補傳統(tǒng)命令—控制型環(huán)境管制的弊端。市場調(diào)節(jié)型的具體環(huán)境政策形式多樣，千差萬別，但背后都潛藏著成本—效益分析這一基本內(nèi)核。成本—效益分析在嵌入環(huán)境管制的歷史中，彼此相互促進，協(xié)同演化，已發(fā)展出一套成熟的理論體系和方法。不過，與生俱來的不確定性和主觀預(yù)設(shè)使其存在理論邏輯難以完全自洽，科學(xué)計算中工具理性與價值理性失序，個體生命的貨幣價值與倫理價值的沖突等缺陷。它們誘發(fā)了環(huán)境政策領(lǐng)域圍繞成本—效益分析的大量持久而又激烈的爭論，其背后是市場手段與政治調(diào)控的纏繞交織。理論上的爭論映射到美國環(huán)境管制的微觀歷史中，特別是布什政府有關(guān)臭氧標(biāo)準(zhǔn)和顆粒物標(biāo)準(zhǔn)的修改，呈現(xiàn)了以數(shù)據(jù)分析為中介關(guān)聯(lián)的政治力量和經(jīng)濟勢力的博弈，全面展示了經(jīng)濟分析工具的政治化，同時揭示了環(huán)境政治的深刻經(jīng)濟根源。二者在理論與實踐中的博弈反襯出環(huán)境治理的復(fù)雜性和艱巨性。對此予以準(zhǔn)確把握，可以更新我們對環(huán)境問題及其治理的認知。

中圖分類號：F129文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1001-2435（2023）01-0082-14

The Politicization of Economic Analysis Instruments in American Environmental Regulation：Centered on the Application of Cost-Benefit Analysis and Its Debate

LIU Xiang-yang（School of History and Culture，Hebei Normal University，Shijiazhuang 050023，China）

Key words：environmental politics；cost-benefit analysis；command-control model；market-based model

Abstract：In the late 1970s，the market-based model in American environmental regulation gradually emerged to offset the disadvantages of the traditional command-control model. Although market-based environmental policies are multitudinous and multifarious，there is a hidden basic core of the cost-benefit analysis. Cost-benefit analysis has been embedded in the history of environmental regulation and has evolved in synergy with each other to develop a mature theoretical system and methodology. However，inherent uncertainty and subjectivity? make it difficult to fully reconcile theoretical logic，the disorder between instrumental and value rationality in scientific calculations，and the conflict between the monetary and ethical value of individual lives，which induced vastly durable and drastic debates around the cost-benefit analysis in the environmental policies. The theoretical debates was mapped onto the micro-history of environmental regulation in the US，particularly the Bush Administration's changes to the ozone and particulate matter standards，presenting a game of political and economic forces mediated by data analysis，demonstrating the politicization of the tools of economic analysis across the board，while revealing the deep economic roots of environmental politics. This game between the two in theory and practice reflected the complexity and arduousness of environmental regulation. An accurate grasp of this can update our perception of environmental issues and their governance.

——————————————————————————————————————————

20世紀(jì)70年代到90年代，美國的環(huán)境管制路徑由命令—控制型（Command-Control）逐步演變?yōu)槭袌稣{(diào)節(jié)型。市場調(diào)節(jié)型的具體政策形式多樣，成本—效益分析（Cost-Benefit Analysis，CBA）1便是一種典型手段。它要求對重大環(huán)境管制實施成本和效益評估，在綜合分析不同管制方案的費效比后，本著效益最大化的原則選擇治理策略。作為環(huán)境治理領(lǐng)域的重要創(chuàng)新和市場調(diào)節(jié)型環(huán)境政策的內(nèi)核，成本—效益分析嵌套于環(huán)境管制方案的制定及其實施的過程中。雖然在理論上其自身存在某些局限，但是在實踐中不同利益主體卻能夠利用這些局限，針對同一對象的數(shù)據(jù)計算展開博弈，使得環(huán)境治理中經(jīng)濟手段與政治力量彼此緊密纏繞交織。所以，可以這么說，經(jīng)濟分析手段因利益博弈而異化為政治爭論的工具。

目前，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的美國環(huán)境公共政策研究主要集中在聯(lián)邦層面的各項政策本身。2環(huán)境政治史的開創(chuàng)者塞繆爾·黑斯在其著作中構(gòu)建了富有創(chuàng)新性的理論研究范式，明確提到了科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟分析等治理手段的政治化，不過缺乏深入的實證研究。3環(huán)境經(jīng)濟學(xué)界運用經(jīng)濟學(xué)的模型構(gòu)建和數(shù)理推導(dǎo)，將成本—效益分析用于環(huán)境治理之中，但相關(guān)成果呈現(xiàn)出典型的自然科學(xué)化取向，忽略了經(jīng)濟分析工具的社會性、政治性和歷史性。4筆者在此利用環(huán)境史倡導(dǎo)的跨學(xué)科方法，既借鑒環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的分析框架，又固守歷史學(xué)的人文本位，在追溯成本—效益分析與美國環(huán)境管制結(jié)合的歷史基礎(chǔ)上，重點剖析成本—效益分析用于環(huán)境管制引發(fā)的大量爭論。并以經(jīng)濟效益評估實踐中不同主體的數(shù)據(jù)計算差異為例，揭示環(huán)境治理中經(jīng)濟手段的政治化與政治勢力的經(jīng)濟性，凸顯環(huán)境管制中復(fù)雜的政治經(jīng)濟學(xué)。

一、成本—效益分析與美國環(huán)境管制的結(jié)合

20世紀(jì)80年代初，里根政府推行的新保守主義政策使得美國的政府管制和社會治理思路發(fā)生了根本變革，各個領(lǐng)域的去管制（deregulation）成為一種潮流。將成本—效益分析引入政府管制，是對羅斯福新政以來美國政府管制思路的根本變革。它作為決策的原則、程序和績效評估標(biāo)準(zhǔn)對美國的社會管理產(chǎn)生了重大影響。“從某種意義上說，成本—效益分析的運用是自1946年《行政程序法》實施以來最大程度的一次變革”。5而且，從其最初理念的萌芽到管制思路的落地生根也經(jīng)歷了較長的歷程。

自1970年起，在環(huán)保主義運動的推動下，美國進入了著名的“環(huán)境十年”。期間，命令—控制型的環(huán)境管制政策高歌猛進。短時期內(nèi)，環(huán)境立法數(shù)量激增。加之同時期美國經(jīng)濟滯脹，污染企業(yè)抱怨嚴(yán)格的管制導(dǎo)致成本激增。所以，政界和學(xué)界萌發(fā)了評估環(huán)境管制經(jīng)濟影響的想法。在立法層面，1969年《國家環(huán)境政策法》要求聯(lián)邦對所有重大經(jīng)濟行為實施環(huán)境影響評估，發(fā)布環(huán)境影響報告書。這作為一種新的評價形式，其本意并非局限于經(jīng)濟分析，但卻為綜合性管制行為分析提供了新思路。11970年《清潔空氣法》第312款也明確提出，“環(huán)保署應(yīng)該開展詳細的成本測算，對受到聯(lián)邦空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)影響的工業(yè)部門實施綜合性的經(jīng)濟影響評估”。2在行政層面，環(huán)境質(zhì)量委員會于1970年發(fā)布的第一個年度報告就是從經(jīng)濟學(xué)角度討論環(huán)境問題產(chǎn)生的原因、治理的成本及其對經(jīng)濟的影響。它認為，錯置的經(jīng)濟刺激引發(fā)的外部性社會成本是環(huán)境問題的主要根源，污染產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟成本，如增加醫(yī)療和清洗費用，降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，損失商業(yè)機會。以水污染為例，有學(xué)者認為，“未來五年城市廢水處理廠滿足現(xiàn)行水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)大概需要投入100億美元。日常運營成本估計從1969年的4.1億美元上升到1974年的7.1億美元”。3盡管這一報告的數(shù)據(jù)估計不一定精確，但也表示人們開始從經(jīng)濟角度關(guān)注環(huán)境治理問題。之后的數(shù)年，環(huán)境質(zhì)量委員會在其年度報告中均十分關(guān)注經(jīng)濟增長與環(huán)境治理的關(guān)系問題。如，1971年的年度報告的第四章以《經(jīng)濟和環(huán)境》為題分析了環(huán)境污染造成的經(jīng)濟損失以及如何控制成本等。41972年的年度報告的第八章以《環(huán)境改進的成本和經(jīng)濟影響》為題探討了環(huán)境污染治理的經(jīng)濟影響。分析對象涉及14個受到?jīng)_擊的行業(yè)，包括汽車、電力、石油、造紙和冶金等。5筆者所見1970—1990年間的絕大多數(shù)環(huán)境質(zhì)量委員會的年度報告中，污染的經(jīng)濟成本、治理污染的經(jīng)濟影響和環(huán)境治理的市場刺激等內(nèi)容都占據(jù)了相當(dāng)?shù)钠诖怂〔灰灰涣信e?？傮w來看，從1970年1月到1979年7月間，“環(huán)保署發(fā)起了427個有關(guān)環(huán)境管制的經(jīng)濟分析，其中絕大部分聚焦管制成本對工業(yè)部門或工廠關(guān)閉（plant closure）的影響分析”。6

一方面，環(huán)境行政部門早期的經(jīng)濟分析實踐在漸次推行，另一方面，實體企業(yè)因環(huán)境管制造成的巨大經(jīng)濟壓力而叫苦不迭。畢竟污染治理參與了國民收入的分配，并占據(jù)相當(dāng)大的比例，制約著企業(yè)的總體資本投資策略?！皣裰С鲋形廴究刂频目偝杀窘咏绹裆a(chǎn)總值的2.5%”，7“當(dāng)前美國用于環(huán)境保護的投資大約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.5-2.5%，大部分經(jīng)濟學(xué)家認為這是一個可以接受的數(shù)值，并與其他工業(yè)化國家旗鼓相當(dāng)”。1盡管不同學(xué)者和機構(gòu)的估算值略有不同，但污染治理的投資預(yù)算和環(huán)境管制的經(jīng)濟評價結(jié)果在當(dāng)時影響著總統(tǒng)和行政機構(gòu)的政策導(dǎo)向。例如，1973年福特政府的環(huán)境質(zhì)量委員會報告“采用了效率（effectiveness）概念，要求評估環(huán)境政策的費效比，討論污染的危害及其治理成本”。21974年11月福特總統(tǒng)發(fā)布11821號行政命，在總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)設(shè)立了工資和物價穩(wěn)定委員會（Council on Wage and Price Stability，COWPS），要求為每個重大立法管制提議開展通貨影響分析（Inflation Impact Statement，IIS），并授權(quán)管理和預(yù)算辦公室予以執(zhí)行。“1975年6月，管理和預(yù)算辦公室確定了經(jīng)濟影響達到1億美元的管制方案為重大管制的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)?！?這是后來環(huán)境成本—效益分析制度化的前奏。

吉米·卡特政府時期不僅繼續(xù)面臨通貨膨脹的壓力，而且，工商業(yè)組織不斷施壓，要求減少聯(lián)邦管制。它們認為每個家庭和商業(yè)組織都承受了政府過度管制（government over-regulation）的巨大成本。1978年3月，卡特發(fā)布12044號行政命令，成立管制分析和評價小組（Regulatory Analysis and Review Group，RARG），“要求所有行政機構(gòu)為重大管制方案實施管制影響分析，對每一個經(jīng)濟成本超過1億美元或?qū)θ魏喂I(yè)部門、任何一級政府或任何一個區(qū)域引發(fā)重大價格增長的管制提議，相關(guān)機構(gòu)必須討論可替代方案的經(jīng)濟影響，以證明選擇的合理性”。4盡管該命令并沒有明確要求使用成本—效益分析，但由于經(jīng)濟咨詢委員會（the Council of Economic Advisers）的主席擔(dān)任其領(lǐng)導(dǎo)，成本—效益分析的思想已經(jīng)滲透其中，行政機構(gòu)開展經(jīng)濟影響評估的實踐顯現(xiàn)雛形。

相對于福特的行政命令，卡特的行政命令明確了評估的普遍標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行的時限，采用了一致的計算方法，全面分析了管制方案的正面和負面影響。它已接近里根的行政命令，是福特和里根環(huán)境管制改革的過渡。區(qū)別在于，“卡特尚未把經(jīng)濟效率作為機構(gòu)決策的核心；沒有賦予管理和預(yù)算辦公室凌駕于其他機構(gòu)之上的權(quán)力；要求行政機構(gòu)在《聯(lián)邦紀(jì)事》上先發(fā)布管制分析程序供公眾評論后再付諸行動”。5里根上臺后推行新保守主義的去管制改革，要求對政府管制方案展開全面的經(jīng)濟分析。為此，1981年2月17日，里根總統(tǒng)發(fā)布12291號行政命令，成立了信息和管制事物辦公室（Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA），創(chuàng)建放松管制特別小組（Task Force on Regulatory Relief），明確要求對符合下列四個條件的管制方案實施成本—效益分析：“年度經(jīng)濟影響達1億美元；誘發(fā)了價格的重要增長；引發(fā)了就業(yè)率的下降；對行業(yè)、地區(qū)或州和地方政府有著重大影響。”6該命令首次明確要求在管制評價中展開成本—效益分析，以效益大于（outweigh）成本為管制方案提供正當(dāng)性證明，是聯(lián)邦管制方式的綜合性變革。“到1982年底，管理和預(yù)算辦公室評審了大約5400份管制方案，其中104個被定義為重大方案，7個重大方案來自環(huán)保署，70個附有管制影響事物報告書”。7

12291號行政命令是新政以來美國社會對成本—效益分析興趣日增的自然結(jié)果，映射到里根的環(huán)境政策上，“要求使用成本—效益分析決定環(huán)境管制的價值；盡可能地依靠自由市場分配資源；將環(huán)境治理的責(zé)任下移到各州”。8由此，里根壓縮環(huán)保署的編制，大幅削減環(huán)保機構(gòu)的預(yù)算，消除或修改那些被認為對工業(yè)造成巨大負擔(dān)的管制條例，環(huán)境去管制（environmental deregulation）和反環(huán)境（anti-environment）成為一大特色。

1985年連選連任的里根發(fā)布12498號行政命令，繼續(xù)強化去管制改革，進一步要求行政機關(guān)提前一年向信息和管制事物辦公室呈遞管制方案，以有足夠的時間仔細審查。藉此，信息和管制事物辦公室重塑了諸多對污染企業(yè)有著不利影響的管制提議。老布什主政白宮時期，承襲里根的管制思路，副總統(tǒng)丹·奎爾（Dan Quayle）領(lǐng)導(dǎo)的競爭力委員會（White House Council on Competitiveness）具體負責(zé)環(huán)境政策的成本和效益分析。奎爾的競爭力委員會成員包括財政部長、商務(wù)部長、白宮顧問博伊登·格雷（Boyden Gray）等人。該委員會類似里根政府時期的放松管制特別小組，其功能是“處理和回應(yīng)工業(yè)對過度管制的抱怨，分析管制的成本和效益，進而阻止或修改那些被認為造成了不必要負擔(dān)的新管制”。1

1993年1月，克林頓入主白宮兩天后廢除了該委員會，用新的環(huán)境政策辦公室（Office of Environmental Policy）予以取代。同年9月30日，克林頓發(fā)布了12866號行政命令，取代里根的12291號和12498號行政命令，該命令蘊含著不同于里根的新的管制哲學(xué)和價值理念，開啟了全新的管制與評價實踐?！盀榱藳Q定是否管制和如何管制，行政機構(gòu)應(yīng)該評估可資利用的管制替代方案的全部成本和效益。成本和效益應(yīng)該既包括定量的估算和定性的評價。盡管成本效益很難定性，但必須考慮。進一步而言，管制方案的選擇中，行政機構(gòu)應(yīng)該選擇那些能實現(xiàn)凈效益最大化的方案，除非有明文規(guī)定必須使用另外的管制方法”。2管制的效益必須用來證明所支付的成本的合理性（justify），并不必像里根行政命令所要求的效益必須大于（outweigh）成本，凸顯了克林頓政府時期更加注重諸多社會價值平衡的管制改革路徑?！翱肆诸D和戈爾對于經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系摒棄傳統(tǒng)修辭，他們主張經(jīng)濟與環(huán)境的沖突對立是一個錯誤選擇”。3立足于二者的內(nèi)在統(tǒng)一，克林頓執(zhí)政時期用立法的形式促成管制改革，開展成本—效益分析的成就更為顯著。針對104屆國會中“是否對環(huán)境管制執(zhí)行成本—效益分析，分析結(jié)果如何被決策者運用”等問題的激烈爭論，1995年國會通過了《無資金保障施令改革法》（Unfunded Mandates Reform Act），“要求聯(lián)邦機構(gòu)為所有引發(fā)經(jīng)濟成本大于1億美元的管制方案執(zhí)行成本—效益分析” 。4該法案還確定了聯(lián)邦機構(gòu)使用成本—效益分析的原則和方法，要求行政機構(gòu)分析管制方案對各級政府、民眾的影響，分析管制對生產(chǎn)力、經(jīng)濟增長、就業(yè)、物價和工資的影響，最終政府管制實施的標(biāo)準(zhǔn)是效益大于成本，或效益能夠證明支付成本的正當(dāng)性。

1995年國會還通過了《風(fēng)險評估和成本—效益分析法》（Risk Assessment and Cost-benefit Act）與《綜合管制法》（Comprehensive Regulatory Act）。1998至2000年，國會又連續(xù)通過并修改了《管制改進法》（Regulatory Improvement Act），標(biāo)志著對重大管制方案實施成本—效益分析的制度化和正規(guī)化。此后，它正式落地生根，內(nèi)嵌于政府管制的各個領(lǐng)域，沿襲至今，環(huán)境治理也概莫能外。

二、成本—效益分析用于環(huán)境管制的理論爭論

成本—效益分析作為一種經(jīng)濟分析手段，為政府職能的有效發(fā)揮提供著富有價值的績效測評數(shù)據(jù)。單純從理論上講，執(zhí)行一個完整的成本—效益分析通常需要六個步驟：“確定有待解決的社會問題；根據(jù)問題制定解決方案及其替代方案；分析不同方案產(chǎn)生的綜合性影響，特別是對不具備市場屬性的公共產(chǎn)品的影響；基于影響分析估算執(zhí)行不同方案產(chǎn)生的成本和效益；將未來的成本和效益貼現(xiàn)為當(dāng)下貨幣價值，并為每一種替代方案計算當(dāng)下的效益和成本；比較效益或成本，選擇效益最大或成本最低的方案。”5然而，在其制度化與規(guī)范化的實踐中，由于理論上的不確定性和主觀性誘發(fā)了大量激烈爭論。爭論集中表現(xiàn)在其邏輯缺陷、科學(xué)計算中工具理性與價值理性的失序、個體生命的貨幣價值與倫理價值的悖論三個方面。

第一，理論上成本—效益分析不能實現(xiàn)充分的邏輯自洽。首先，成本—效益分析潛藏的基本前提具備不確定性。經(jīng)濟分析的目的是為了增進社會福祉，優(yōu)化資源配置，其前提是“理性人”假設(shè)，即每個個體在既定環(huán)境中能對個人和社會福祉的提升做出最佳判斷。基于稀缺資源利用最大化的假設(shè)，數(shù)理計算過程中將成本和效益予以數(shù)字化和貨幣化，需要個體對環(huán)境資源的價格、對環(huán)境管制誘發(fā)的個體生活成本、支付能力與支付意愿做出精確判斷。然而，實際經(jīng)濟行為中個體判斷的精確性嚴(yán)重不足，背離“理性人”前提，往往是純粹市場型資源配置失序的根源。

其次，成本—效益分析的過程充滿主觀性。上述六個步驟中幾乎每一步都帶有主觀價值預(yù)設(shè)。目標(biāo)選擇和計算方法的構(gòu)建離不開主觀認知，可替代方案的選擇盡管有一套民主決策的程序，但無疑或多或少需要一定的主觀決斷性。任何一個成本—效益分析模型都不能對所有替代方案提供同等程度的精確計算。此外，為非市場屬性的物品如人類生命、瀕危物種和風(fēng)景名勝等因素的定價和貼現(xiàn)率選擇都十分復(fù)雜，充滿異議，難以統(tǒng)一。

再次，環(huán)境治理投入的邊際效益規(guī)律難以把握。根據(jù)成本—效益的估算實施環(huán)境決策，不僅要求總效益大于總成本，而且必須遵循邊際效益遞減法則。下表所見美國城市空氣污染治理中污染物的減少和成本上升的關(guān)系很好地反映了這一點。

顯然，隨著環(huán)境管制強度的提升，環(huán)境治理的難度增加，投入增大，導(dǎo)致邊際成本增加，邊際效益減少。因此，當(dāng)且僅當(dāng)支付的環(huán)境改進成本和所獲效益旗鼓相當(dāng)、邊際效益最大時，環(huán)境治理的總效益最大。這就需要決策者準(zhǔn)確拿捏成本和效益的波動狀態(tài)，在邊際成本和邊際效益波動的拐點執(zhí)行決策。然而，實踐中拐點難以捕捉?！拔廴局卫碇袕?5%的清潔程度上升到100%的清潔程度，其額外成本可能數(shù)倍于達到95%的清潔程度的總成本”。1

依據(jù)邊際效益遞減規(guī)律，輔之以生態(tài)系統(tǒng)的自我凈化能力，可以推論，環(huán)境管制并不要求完全祛除所有污染物。倘若污染物的健康風(fēng)險在管制機構(gòu)設(shè)置的安全邊際內(nèi)，治理投入的邊際意愿和邊際成本契合，則最適宜實施污染治理。相反，如果繼續(xù)要求完全消除污染物，無疑會額外增加治理成本。這樣的環(huán)境管制既無必要，也不可能。此外，對那些即使少量也能極大提高患病和死亡風(fēng)險的污染物，無論經(jīng)濟成本高低，都應(yīng)完全消除，由此衍生出的健康安全風(fēng)險與經(jīng)濟效益之間的臨界點需要決策者仔細斟酌。

第二，科學(xué)計算中工具理性與價值理性的失序。傳統(tǒng)科學(xué)哲學(xué)認為經(jīng)濟分析工具不帶價值屬性，處于中立狀態(tài)，然而現(xiàn)實并非如此?！碍h(huán)境決策涉及的利益團體通常處于高度政治化的情景之中，其潛在的輸家和贏家都企圖影響決策，價值負載（value-laden）使得成本—效益分析過程既不客觀也不透明”。2有鑒于此，被管制的對象在計算立場上帶有強烈的利益取向。通常“工業(yè)部門的成本測算忽略了市場通過技術(shù)創(chuàng)新帶來的成本減少和效益提高；測算常常依據(jù)管制提議出臺之初的靜態(tài)數(shù)據(jù)，未能考慮后期的變化和市場行情的波動；忽略了法律沒有嚴(yán)格執(zhí)行情況下，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)降低和達標(biāo)期限延后導(dǎo)致的成本下降”。1此外，被管制對象在計算方法的選擇上也充滿價值考量。估算者采用不同的參數(shù)設(shè)置，如單位污染控制成本、管制對生產(chǎn)力的影響度、工業(yè)增長率和環(huán)境管制計劃的執(zhí)行速度等都可能導(dǎo)致總成本的差異，“工業(yè)部門對非核電行業(yè)化學(xué)排放物達標(biāo)的單位控制成本估算比環(huán)保署的估算高出3倍”。2之所以如此，是因為電力行業(yè)采用的生產(chǎn)力增長率數(shù)倍于環(huán)保署的數(shù)據(jù)。

立場和方法的價值負載，使得被管制者夸大管制成本、低估管制效益的現(xiàn)象比比皆是。即便是政府部門的經(jīng)濟學(xué)家也同樣如此，盡管其夸張程度低于被管制的工業(yè)部門。例如，“職業(yè)安全和衛(wèi)生管理署雇傭的公司估算煉焦行業(yè)達到1976年的管制標(biāo)準(zhǔn)的初始成本為2到10億美元之間，然而工資和物價穩(wěn)定委員會后來的研究顯示實際成本只有1.6億美元”。3一般而言，“環(huán)境污染控制每1美元的開銷反映的真實支出只有13美分，最近研究顯示對外宣傳的數(shù)據(jù)經(jīng)?？浯罅斯镜恼鎸嵆杀荆浯蟪潭绕骄鶠檎鎸崝?shù)據(jù)的7倍”。4另外，針對1974—1977年間蒸汽電廠、電力行業(yè)煙氣脫硫、造紙、石油冶煉和汽車五個行業(yè)的污染治理成本測算，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)保署和工業(yè)部門傾向于高估達標(biāo)成本，“環(huán)保署估算的成本相對于實際成本的高出幅度在26-156%之間，工業(yè)部門估算的高出幅度在25-247%之間”。5

相比環(huán)境保護的成本，效益的計算更加模糊，特別是涉及一些爭論性話題，如公眾的健康和生命，環(huán)境的舒適性，水、土壤、森林、濕地生態(tài)系統(tǒng)的價值的貨幣化等等。1990年的《清潔空氣法》修正案要求環(huán)保署為每一個管制提案編制成本—效益分析報告。國會特別要求環(huán)保署描述關(guān)鍵的經(jīng)濟假設(shè)，其中效益和成本必須量化，可替代方案也不例外。當(dāng)美國聯(lián)邦審計署審查在這一規(guī)則要求下編制的23個管制影響事物報告書時發(fā)現(xiàn)了相當(dāng)大的偏差，“其中8個分析報告沒有考慮人類生命等關(guān)鍵要素，導(dǎo)致經(jīng)濟分析結(jié)果明顯失真。所有管制影響事物報告書都估算了管制的成本，但僅僅有11個估算了管制的效益”。6顯然，利益的趨勢使得被管制部門的經(jīng)濟分析不可能與法律嚴(yán)絲合縫，或多或少存在因應(yīng)變通，甚或嚴(yán)重背離。

以當(dāng)下經(jīng)濟學(xué)界對生命價值計算中的折現(xiàn)率問題為例更能凸顯其爭議。“如果一個機構(gòu)選擇2%的折現(xiàn)率，計算結(jié)果非常不同于那些選擇10%的折現(xiàn)率的計算方式。假定一個人的生命定價為8 000 000美元，選擇10%的折現(xiàn)率，如果被保護100年的話，當(dāng)前價值僅為581美元”。7管理和預(yù)算辦公室自1972年以來就開始發(fā)布折現(xiàn)率的指導(dǎo)方針，“1991年正式建議采取7%的折現(xiàn)率，不同于1980年代使用的10%的折現(xiàn)率”。8然而，行政機構(gòu)并不完全遵守管理和預(yù)算辦公室的指導(dǎo)，“它們設(shè)定的折現(xiàn)率從最低的0%、3%到最高的10%不等。即使同一機構(gòu)有時也采用不同的折現(xiàn)率，環(huán)保署為含鉛油漆管制設(shè)定的折現(xiàn)率為3%，飲用水管制設(shè)置的折現(xiàn)率為7%，機動車排放物管制設(shè)置的折現(xiàn)率為10%”。9不同機構(gòu)針對不同管制對象所選擇的折現(xiàn)率決定了成本和效益分析結(jié)果的巨大差異，從而服務(wù)自己，打破了科學(xué)技術(shù)中立的觀點，很多大程度上詮釋著哈貝馬斯所言的科學(xué)技術(shù)也變成了“意識形態(tài)”。

正因為如此，環(huán)保主義者本能地反對運用成本—效益分析，認為它完全不適合用來選擇環(huán)境管制方案。畢竟，環(huán)境公共政策必須考慮社會的公平，而抽象的貨幣化統(tǒng)計因立場和利益屬性注重效率、拒斥公平。經(jīng)濟學(xué)家雷蒙德·科普（Raymond Kopp）解釋道：“成本—效益分析將現(xiàn)行的收入分配作為先決條件，開展政策評價時并沒有考慮其平等內(nèi)涵?！?隨著環(huán)境正義運動的推進，批評者認為，一般意義上的成本—效益分析缺乏社會良知，因為它不關(guān)心成本和效益的社會分配，不考慮分配過程中的輸家和贏家，畢竟收入差距決定了環(huán)境治理的投入能力與支付意愿的差異。在此工具理性和價值理性未能實現(xiàn)有機統(tǒng)一，反而錯位排斥。

第三，個體生命的貨幣價值與倫理價值的悖論。非市場物品的定價不僅在于難以計算，更在于價值的合法性問題?！碍h(huán)保署預(yù)防酸雨沉降的研究顯示，如果對俄亥俄流域電廠實施更加嚴(yán)格的空氣污染物控制標(biāo)準(zhǔn)的話，將支付上億美元的成本，同時到2000年也可以阻止大約54 000人因污染引發(fā)的死亡。將被保護的生命價值和污染控制的成本相比，只有在確定每個生命的經(jīng)濟價值的前提下才能確保其經(jīng)濟意義，即便這在道德上并無不妥的話，政治上的支持者勢必顯得殘酷專斷”。2顯然，成本—效益分析對人的健康和生命估算的前提必須是個體生命價值的貨幣化。這不僅是一個經(jīng)濟學(xué)的計算難題，在倫理學(xué)上顯得更加棘手。

從數(shù)學(xué)計算的角度看，“如果一個行政機構(gòu)衡量一個個體生命的價值是1千萬美元，那么產(chǎn)生的結(jié)果非常不同于定價為500 000美元的個體生命價值”。3統(tǒng)計學(xué)意義上的生命價值（statistical life）在不同機構(gòu)之間變化較大，即便同一機構(gòu)，不同時間的生命價值的估價也呈現(xiàn)較大差異，詳情見下表。

這種差異直接決定了成本—效益分析的結(jié)果懸殊，左右著環(huán)境管制的執(zhí)行力度與速度。另外，年老者和年輕者的生命價值大小以及折現(xiàn)率的差異牽扯著更加復(fù)雜的問題。不過，從倫理學(xué)的角度看，每個個體生命都是獨特的、神圣的，將人類健康和個體生命折算為現(xiàn)金予以衡量交換既是非法的，也是不道德的。環(huán)保主義者認為，“生命價值與被管制的商業(yè)團體對荒野、未被污染的空氣和水，還有其他環(huán)境舒適地的內(nèi)在價值的認識存在深刻的倫理殊異。道德目標(biāo)的罪惡論賦予爭論更多的熱情和持久性，同時也將成本—效益分析的爭論推進至倫理水平，使得雙方的妥協(xié)更加困難”。1將清潔的空氣或水等環(huán)境的價值濃縮為貨幣，無異于將其視為一種可以定價、任意買賣的商品。史蒂芬·科爾曼（Stephen Kelman）認為，“許多環(huán)保主義者害怕成本-效益分析使空氣污染治理或水污染治理的決策過于單一，祛除了其特殊的價值……對某物價值的認定并不是靠買賣，恰恰是自身主體的存在，即價值的自顯，無論如何金錢展示的僅是其工具價值”。2個體生命價值的數(shù)理統(tǒng)計本身就十分復(fù)雜，學(xué)術(shù)界至今存在爭論，再輔之以倫理學(xué)上的悖論，使得成本—效益分析在環(huán)境治理領(lǐng)域承受著更大的拷問。

縱觀以上爭論，其背后是工具理性與價值理性的纏繞交織，是經(jīng)濟因素與政治力量的激烈博弈。盡管如此，環(huán)境管制的實踐中成本—效益分析卻不斷得以推進并最終實現(xiàn)了制度化，成為市場調(diào)節(jié)型環(huán)境政策的內(nèi)核，這說明它有著單純命令—控制型政策不可比擬的優(yōu)勢。

第一，通過成本—效益分析，確定政府環(huán)境管制的優(yōu)先次序和重點目標(biāo)，能極大地幫助國會和管制機構(gòu)提高管制方案的經(jīng)濟合理性。“一個執(zhí)行良好（well-executed）的成本-效益分析能夠清晰地將假設(shè)、理論、方法和所運用的程序融為一個整體。通過分析揭示決策過程需要考慮的特殊性，這能增強公共決策的可操作性”。3基于此，論證充分、計算精確審慎的成本—效益分析有助于不同利益主體理解經(jīng)濟評價的結(jié)果，審查其價值的合理性，促使決策者對諸多不同的政策設(shè)計進行對比，最終選擇最具經(jīng)濟合理性或符合成本—效益原則的政策以實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。

反過來，即便被管制的工業(yè)部門帶著強烈的主觀意愿，將計算過程簡單化，夸大成本、壓低效益，但在制定政策的過程中，隸屬政府的政策分析師很少完全接受工業(yè)部門的數(shù)據(jù)估算，他們通常會開展自己的成本—效益分析。“在環(huán)保署大部分成本—效益分析都要經(jīng)過外部專家小組嚴(yán)格的同行互審（peer review），這個專家小組受到科學(xué)咨詢委員會的監(jiān)督”。4面對諸多不同成本—效益分析的估算方案，只要在關(guān)鍵的前提假設(shè)和計算方法上遵循共同的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，借助科學(xué)的程序和公眾參與，就有可能在不同方案的選擇中平衡各種沖突，最大限度地保證客觀性。

面對反對者的批評，支持者還堅持認為，論證充分的成本—效益分析能夠發(fā)掘數(shù)據(jù)的局限，探尋信息的盲點，進而“展現(xiàn)我們的無知程度和不確定性的范圍，這將為公眾參與創(chuàng)造機會并指明未來的研究領(lǐng)域”。5支持者認定批評者反對的是不科學(xué)的成本—效益分析，是帶主觀意愿蓄意編制的分析?？茖W(xué)合理的分析能實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境的最優(yōu)化。正如桑斯坦所認為的，“運用成本—效益分析，應(yīng)該能夠刺激出最可求的管制方案，阻止明顯不合理的管制方案，實現(xiàn)管制的最優(yōu)化和成本的最小化”。6

第二，成本—效益分析有助于那些能真正提升公共福祉的管制方案的通過與執(zhí)行。以實例為證，1990年《清潔空氣法》要求環(huán)保署原則上每五年對國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行修改。7據(jù)此，1997年，環(huán)保署考慮修改臭氧和顆粒物的管制標(biāo)準(zhǔn)?！爱?dāng)時對擬修改的臭氧標(biāo)準(zhǔn)實施成本—效益分析，結(jié)果顯示效益在1-15億美元之間，成本約為25億美元。對擬修改的特殊顆粒物標(biāo)準(zhǔn)實施成本—效益分析，結(jié)果顯示效益為580-1100億美元，而成本僅為60億美元，效益至少是成本的10倍”。8根據(jù)分析結(jié)果，臭氧標(biāo)準(zhǔn)的修改擱淺，而顆粒物管制標(biāo)準(zhǔn)的修改獲得了正當(dāng)理由。對此，共和黨控制的國會試圖否定環(huán)保署的修改提議，因為“管制方案的修改引發(fā)了承受新的巨大成本的工業(yè)和城市的強烈不滿，共和黨控制的兩院還試圖舉行聽證會以廢除新的標(biāo)準(zhǔn)”。1

最后，幾經(jīng)反復(fù)，顆粒物管制標(biāo)準(zhǔn)的修改如期進行，工業(yè)代表和國會的反對也無濟于事。這說明，成本—效益分析在壓制政治反對者時發(fā)揮了重大作用，為增進公共福祉的管制方案的通過增強了說服力。因為特殊顆粒物標(biāo)準(zhǔn)修改的效益如此巨大，蓋過成本，具備相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟合理性，抑制了對反對者的氣焰，使其心服口服。

第三，成本—效益分析還可以阻止無效管制方案的出臺。小布什政府于2002年頒布了《清潔天空法》（Clear Skies Act），該法案對前任政府空氣質(zhì)量管制目標(biāo)和進度等指標(biāo)進行了修改，要求以2000年的排放物為基準(zhǔn)，控制氮氧化物、二氧化硫和汞的排放總量，并分階段實現(xiàn)源頭減量，“到2018年使二氧化硫的排放量降低73％，氮氧化物的排放量降低67％，汞的排放量降低69％”。2實際上，這是在為重污染企業(yè)松綁，因為其標(biāo)準(zhǔn)遠遜于1990年的《清潔空氣法》的規(guī)定。

對此，參議員詹姆斯·杰佛茲（James Jeffords）和托馬斯·卡珀（Thomas Carper）分別提出了S.150議案和S.843議案。這兩個提議與布什政府的提議一樣，主張采用排污儲存和許可交易等市場手段實現(xiàn)環(huán)境管制。但在具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)方面更為嚴(yán)格，而且還要求在更短的時間內(nèi)實現(xiàn)更大幅度的總量降低，并控制二氧化碳的排放量。

2005年10月27日，環(huán)保署分別對三個提議開展了成本—效益分析。根據(jù)分析結(jié)果，環(huán)保署傾向布什總統(tǒng)的立法提議，認為它成本低，將產(chǎn)生更大的社會凈效益，因而更具可行性。然而國會研究服務(wù)局（Congressional Research Service，CRS）重新評價了環(huán)保署的分析，認為《清潔天空法》的成本較低，原因在于其標(biāo)準(zhǔn)低，達標(biāo)期限長?！啊肚鍧嵦炜諚l例》的成本增量微不足道，在2010年和2020年的效益分別為60億和30億美元，同期S.843議案的年度成本為42億和30億美元，凈效益將為《清潔天空法》的8倍和5倍。S.150議案的年度成本為236億和181億美元，凈效益為《清潔天空法》的10倍和16倍?！?此外，國會研究服務(wù)局認為環(huán)保署的計算在效益增量、健康模型設(shè)計、天然氣和電力的價格彈性設(shè)定、年老者的死亡貼現(xiàn)（Senior death Discount）問題上都充滿缺陷。

盡管國會研究服務(wù)局的報告沒有明確譴責(zé)《清潔天空法》的欺騙性和操控性，但經(jīng)過成本—效益分析的數(shù)據(jù)比較，其目的昭然若揭，最終布什提議的《清潔天空法》未被國會通過。由此可見，“成本—效益分析可能，也一直存在為著某種特定目標(biāo)的策略性操控。操作的最終失敗說明成本—效益分析有明確的詳細規(guī)定和業(yè)內(nèi)共同的行為規(guī)范，不能太過離譜。反過來，國會基于政治的考量，也沒有執(zhí)行其他效益更高的管制提議。成本—效益分析提供的僅僅是決策信息，不會也不可能脫離政治”。4這說明成本—效益分析作為一種手段，不可能脫離政治而孤立地存在。恰恰是政治場域的利益博弈，使得成本—效益分析本身異化為政治工具。

然而，即使是成本—效益分析的擁護者，也沒有人認為它是解決問題的萬能良藥和唯一標(biāo)準(zhǔn)。對此，經(jīng)濟學(xué)家保羅·約翰遜的評價較為中肯，“其價值在于將理性計算和炙熱的情感有機統(tǒng)一，執(zhí)行恰當(dāng)?shù)卦?，它能提供管制提議的成本或效益，告訴你大約多少生命得以保全。同樣重要的是它還提供一系列的可替代方案，偌沒有嚴(yán)格的分析，無人知道強加在管制提議上的成本是否物有所值”。5從支持者的角度看，成本—效益分析遵守一套固定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，具備中立性的部分特質(zhì)，比其他決策工具表現(xiàn)出更多的科學(xué)性，能夠?qū)⒐苤普叩膹?fù)雜要素融為一體，使得政策的選擇相對清晰、透明和集中。

三、美國環(huán)境管制中成本—效益分析政治化的實例

有學(xué)者認為，“理論上成本—效益分析作為價值中立的工具，有助于實現(xiàn)政府公共投資回報的最大化。實踐中由于信息上的不確定性和差異性，輔之以倫理和利益的交織使得它成為政府和利益集團斗爭的武器”，1還有學(xué)者認為，“環(huán)境管制的反對者與管理和預(yù)算辦公室聯(lián)系密切，使后者私底下變成了工業(yè)利益集團的同盟”。2理論上的預(yù)設(shè)投射到實踐領(lǐng)域，就是不同利益主體圍繞同一研究對象，因立場、計算方法、數(shù)據(jù)來源和前提假設(shè)的差異測算出不同的數(shù)據(jù)結(jié)果，并將其視為表達自身利益訴求的憑借，以期影響政府公共政策的制定與執(zhí)行。在此，根據(jù)美國環(huán)境管制中成本—效益分析的數(shù)據(jù)實例，剖析其蘊含的內(nèi)在價值取向。

如前所述，政府經(jīng)濟管理部門和污染企業(yè)通常強調(diào)和抬高成本，忽視效益。即便到了20世紀(jì)80年代初，環(huán)保署的經(jīng)濟分析依然“采取經(jīng)濟模型評價污染控制成本對美國經(jīng)濟的總體性影響，特殊的環(huán)境管制對石油、化工等工業(yè)部門的影響，對工廠關(guān)閉和工人就業(yè)等問題的影響”，3沒有環(huán)境管制的效益分析。

遲至1990年《清潔空氣法》才明確要求“環(huán)保署對該法案在公共健康、經(jīng)濟和環(huán)境方面的成本和效益展開評估，分析其對就業(yè)、生產(chǎn)、生活成本、經(jīng)濟增長和宏觀經(jīng)濟的影響。該款還要求環(huán)保署每兩年重新評估一次《清潔空氣法》的預(yù)期成本和效益，并向國會報告”。4據(jù)此，環(huán)保署主要審查了1970年至1990年空氣污染治理產(chǎn)生的成本和效益。經(jīng)過長時間的測算，直到1997年評估結(jié)果才出爐?！皬?970到1990年間環(huán)境治理的實際貨幣總效益在5.6萬億到49.4萬億之間，平均估計是21.7萬億美元，直接成本大約為0.523萬億”。5環(huán)保署作為環(huán)境治理的行政主管部門用數(shù)據(jù)為自己的政策辯護顯然是想增進立法與執(zhí)法的正當(dāng)性，以致經(jīng)濟學(xué)家保羅·波特尼認為，“即使環(huán)保署自身的數(shù)據(jù)難以置信，對效益更加保守的估計依然顯示效益遠遠高于成本”。6

環(huán)保署計算的效益遠遠大于成本的這一結(jié)果引發(fā)了工業(yè)部門及其代表的質(zhì)疑。例如，國會的保守派長期批評嚴(yán)格的環(huán)境管制，他們認為，“按照1977年《清潔空氣法》的要求，燃煤電廠為保住東部高硫煤地區(qū)數(shù)千個礦工的工作，安裝和維護除塵器的成本超過了所有礦工工資總和的十倍”。7對鋼鐵研究所做的12個成本—效益分析的研究發(fā)現(xiàn)，有11個案例估算的成本超過了實際成本的兩倍?！肮I(yè)部門預(yù)算1990年《清潔空氣法》通過后，二氧化硫治理的成本是每噸1 500美元，到2000年經(jīng)實際測算，每噸低于150美元”。8由此可以非常清楚地看出，被管制的工業(yè)部門總是高估管制的成本而低估效益，表現(xiàn)出強烈的夸張性訴求，其價值與立場不證自明。

商務(wù)部從經(jīng)濟發(fā)展的角度出發(fā)關(guān)注工業(yè)企業(yè)和政府污染治理投入的成本及其對總體經(jīng)濟形勢和物價的影響?！暗?975年全美污染投入成本增加了93.28億美元，1978年增加了163.08億美元。其中1972到1975年空氣污染控制費用增幅最大，1975年增幅為25%，達到頂峰，相應(yīng)對生產(chǎn)力的負面影響亦最大”。1因此，在商務(wù)部看來，“管制程序的低效致使每年浪費的資金達150億美元，對國家的經(jīng)濟健康有重大危害”。2商務(wù)部基于自身職責(zé)，運用成熟的經(jīng)濟學(xué)理論和方法對美國經(jīng)濟的各項數(shù)據(jù)統(tǒng)計的細致入微、專業(yè)詳盡。但唯獨不提與環(huán)境治理相關(guān)的所有效益，只關(guān)心成本和影響，認為節(jié)約的成本可以實現(xiàn)更好的生活質(zhì)量和更佳的空氣?？梢姡煌嬎阒黧w的數(shù)據(jù)差異，反映了不同部門基于自身利益對環(huán)境污染治理投入的測算目的與問題意識。

微觀案例的數(shù)據(jù)分析能更好的解釋政府部門的價值取向，彰顯健康安全邊際和經(jīng)濟利益之間的張力。按照《清潔空氣法》的要求，環(huán)保署每五年必須對現(xiàn)行國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行評估，以決定是否需要修改。2008年，布什政府評估了克林頓政府時期執(zhí)行的0.084ppm（百萬分率）的臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)，擬將其調(diào)整到0.075ppm，標(biāo)準(zhǔn)的變化引發(fā)了環(huán)保主義者和環(huán)保署自身的科學(xué)家的不滿。因為環(huán)保署的科學(xué)咨詢委員會認為新的標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)格，傾向于臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于0.070ppm。不過，環(huán)保署長史蒂芬·約翰遜置科學(xué)咨詢委員會的意見予不顧，最終采用的仍是0.075ppm的標(biāo)準(zhǔn)。

之所以如此，關(guān)鍵在于可替代性方案的成本—效益分析。在此以7%的貼現(xiàn)率為前提，比較0.070ppm、0.065ppm和0.060ppm三種濃度標(biāo)準(zhǔn)下的分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，“臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)為0.075ppm時，凈效益在負24至54億美元之間，中間值為31億美元。臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)為0.070ppm時，凈效益在負140億到50億美元之間，中間值為14億美元。臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)為0.065ppm時，凈效益在負250億到70億美元之間，中間值為7億美元。臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)為0.060 ppm時，中間值為負48億美元”。3顯然，隨著標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)格，總成本上升，凈效益下降。在效益的選擇和公眾的健康邊際成為悖論的情況下，布什政府決策的首要原則是經(jīng)濟和效益。

為此，環(huán)保署的科學(xué)家、美國肺臟協(xié)會和環(huán)境保護基金等環(huán)保組織準(zhǔn)備提起訴訟。不過，案件尚未聽證，布什總統(tǒng)到期卸任。繼任的奧巴馬政府一方面堅持采用布什政府的標(biāo)準(zhǔn)，并承諾，2011年8月12日之前為啟動評估行為的最后期限；另一方面組織聽證會評論布什政策的科學(xué)根據(jù)，結(jié)果遭到因嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)而誘發(fā)的巨額成本承擔(dān)者的強烈反對。陶氏化學(xué)公司的總裁致信總統(tǒng)辦公室：“環(huán)保署的最終決策將是強加給美國經(jīng)濟的最為昂貴的管制方案，估計每年需要多花200-900億美元的成本，更為重要的是相應(yīng)的技術(shù)還未成熟……這將嚴(yán)重阻礙美國經(jīng)濟發(fā)展，并喪失就業(yè)機會。”4共和黨控制的眾議院認為環(huán)保署為“殺死工作”（job-killing）的機構(gòu)，會阻止經(jīng)濟增長。多方勢力的反對使得標(biāo)準(zhǔn)的修改不了了之。正如信息和管制事物辦公室主任卡斯·桑斯坦所言，“我們致力于保護公眾的健康和福利，但某種程度上必須與經(jīng)濟形勢相協(xié)調(diào)”。5

布什政府臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)的修改中經(jīng)濟效益的優(yōu)先性原則戰(zhàn)勝了環(huán)境與公眾的健康安全邊際。與此相反，圍繞PM2.5管制政策引發(fā)的惠特曼訴美國卡車協(xié)會一案中，各方利益團體明火執(zhí)仗，最終，環(huán)境與公眾的健康安全邊際得到了優(yōu)先考慮，經(jīng)濟理性原則次之。1993年底，美國環(huán)保署能源分析學(xué)家施瓦茨與哈佛大學(xué)流行病學(xué)家道格拉斯·多克里等人組成的醫(yī)學(xué)團隊首次證實了PM2.5和非正常死亡之間的關(guān)系，迅疾在美國社會引起了軒然大波。

首先發(fā)難的是美國肺臟協(xié)會。1994年，它起訴環(huán)保署沒有按照美國《清潔空氣法》中的要求每五年評價一次空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，很快肺臟協(xié)會勝訴。隨后，美國癌癥協(xié)會的研究進一步證實了PM2.5的致癌性。多方壓力下，美國環(huán)保署根據(jù)《清潔空氣法》的要求研究PM2.5的管制問題。1996年底，時任環(huán)保署長卡羅爾·布勞納（Carol Browner）發(fā)布了管制提議初稿并向公眾征求意見，得到了美國社會的強烈響應(yīng)。不過引發(fā)了諸多利益主體如電力、能源、交通運輸、化學(xué)和農(nóng)業(yè)部門的反對，它們擔(dān)心新法案會帶來巨大的成本壓力?？_爾·布勞納針鋒相對，“認為新的標(biāo)準(zhǔn)將保護1.25億美國人，包括3 500萬名兒童免受不潔空氣的健康影響，防止大約15 000人過早死亡，350 000例哮喘病人的惡化，近一百萬兒童肺功能的損傷”。1此外，她援引《清潔空氣法》的規(guī)定予以辯護，“公共衛(wèi)生的決策應(yīng)該基于可資利用的最好的科學(xué)，而不是成本—效益分析的結(jié)果。即便如此，環(huán)保署經(jīng)過大量的研究和同行評議，發(fā)現(xiàn)清潔空氣的效益超過了污染物降低的成本”。2最終國會和政府批準(zhǔn)通過了PM2.5的管制條例。不過為了平息工業(yè)集團的反對也做出了一些讓步，允許各州根據(jù)自己的情況分步推進。

對此，美國卡車協(xié)會和其他私人公司，聯(lián)合密歇根州、俄亥俄州和西弗吉尼亞州將環(huán)保署告上法庭。1999年6月，哥倫比亞特區(qū)巡回法院做出判決：認定環(huán)保署違憲，不正當(dāng)?shù)厥褂昧藝鴷x予的職權(quán)。此時環(huán)保署腹背受敵。時任環(huán)保署長克里斯蒂·惠特曼女士向聯(lián)邦最高法院提起訴訟。2001年2月27日，聯(lián)邦最高法院做出終審判決：環(huán)保署的標(biāo)準(zhǔn)沒有違憲，其做出的決定也沒有超出國會賦予的職權(quán)范圍?！胺稍试S環(huán)保署長比較不同的健康結(jié)果，允許她根據(jù)情勢決定健康風(fēng)險的可接受水平，同時賦予她大量的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)足夠避免一些因工業(yè)集團的利益所導(dǎo)致的極端后果”。3此判決顯然基于科學(xué)事實和公眾健康標(biāo)準(zhǔn)，而不是公司的財務(wù)報表，環(huán)境和政治的考量獲勝。以上兩個微觀案例共同從本質(zhì)上反映了不同利益在環(huán)境保護與經(jīng)濟成本之間的取舍博弈，二者的掣肘常在常新，互有勝負，是成本—效益分析的理論爭論在現(xiàn)實政治中的投射。

四、結(jié) 論

自成本—效益分析用于環(huán)境管制伊始起，相關(guān)爭論步步遞進，層層深入，不斷地展現(xiàn)著問題的本質(zhì)，呈現(xiàn)著典型的代際特征。第一代爭論涉及成本—效益分析是否可行，為何需要，如何執(zhí)行等經(jīng)濟學(xué)層面的操作性問題。最終以克林頓的行政命令為終結(jié)，標(biāo)志著支持者的全面獲勝。第二代爭論涉及的問題更為復(fù)雜，包括如何衡量生命和健康的價值，如何評定環(huán)境舒適性的價值，年老者的生命價值和年輕者的生命價值是否均等，子孫后代效益的折現(xiàn)等問題。此外，在普遍執(zhí)行成本—效益分析的前提下，行政機構(gòu)如何行使本質(zhì)職能，確保何種情況下可以背離成本—效益分析的結(jié)論而更多的考慮健康和安全邊際，也是洞悉不同時期政策傾向和利益取舍的風(fēng)向標(biāo)。盡管環(huán)境經(jīng)濟學(xué)界一直在努力完善環(huán)境資源的價值評估方法，4但學(xué)理的相對性和現(xiàn)實的復(fù)雜性決定了有關(guān)環(huán)境成本—效益分析的爭論永不會停息。

審視不同機構(gòu)的數(shù)據(jù)計算，我們可以發(fā)現(xiàn)，民間機構(gòu)計算的效益高于成本，被管制的工商業(yè)集團的計算注重成本，且成本大于效益。作為政府主管部門的環(huán)保署和管理與預(yù)算辦公室，盡管都認為效益大于成本，但環(huán)保署估算的效益往往大于管理和預(yù)算辦公室的估算。商務(wù)部則側(cè)重計算環(huán)境管制的成本開銷及其對經(jīng)濟的負效應(yīng)。無可置疑，利益集團以利己的方式計算著成本和效益。由于成本—效益分析邏輯上的不周延，方法上的不統(tǒng)一以及操作層面的漏洞，常常使它淪為不同利益主體口誅筆伐的憑借手段。雖然它不是一個評價環(huán)境政策的盡善盡美的方法，在計算不同環(huán)境管制的成本和效益時面臨著政治、經(jīng)濟和倫理壓力。但不可否認的是，作為評價環(huán)境決策的手段，它更容易被管制者所接納，符合企業(yè)的現(xiàn)實利益和大眾的長遠利益，從而能更好地促成環(huán)境管制政策的制定與實施。

客觀地看待成本—效益分析的運用及其爭論的關(guān)鍵在于，“成本—效益分析并不是在抽象意義上反對環(huán)境管制，也不是從經(jīng)濟學(xué)路徑賦予其價值評判，而是作為一種工具設(shè)計，為官員和公眾提供管制的綜合性結(jié)果，目的在于引發(fā)對被忽略的問題的關(guān)注，同時確保有限資源利用的效率最大化。這樣理解成本-效益分析它將獲得有著不同意見，甚至觀點沖突的人的支持”。1環(huán)境管制中政治勢力和經(jīng)濟手段交織而構(gòu)建的政治經(jīng)濟學(xué)，展示了不同環(huán)境主體為其自身利益在政策制定過程中對技術(shù)手段的認知和運用方式之差異，背后潛藏的是誰占有、誰使用、為何使用、如何使用與使用效應(yīng)之差異等問題。利益主體對這些問題的爭論常常游走于科學(xué)、經(jīng)濟與政治之間，實質(zhì)上將環(huán)境問題的治理從自然—技術(shù)—社會的關(guān)系問題轉(zhuǎn)化成了以技術(shù)為中介的人與人之間的關(guān)系。其間，技術(shù)手段早已負載著復(fù)雜的社會性和價值屬性。

責(zé)任編輯：馬陵合