外部監(jiān)督制度創(chuàng)新與國(guó)有企業(yè)治理

步曉寧 劉英新 張?zhí)烊A

摘要：國(guó)有企業(yè)治理能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分，與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化息息相關(guān)。以2008—2017年上市公司為研究樣本，基于檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)這一準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，使用雙重差分法研究外部監(jiān)督制度創(chuàng)新是否以及如何影響國(guó)有企業(yè)的治理水平。研究發(fā)現(xiàn)，外部監(jiān)督制度創(chuàng)新能夠提升國(guó)有企業(yè)的治理水平，尤其對(duì)位于副省級(jí)以下城市或受金融市場(chǎng)扭曲影響較弱的國(guó)有企業(yè)，外部監(jiān)督創(chuàng)新對(duì)治理水平的提升作用更為顯著。外部監(jiān)督制度創(chuàng)新可以通過(guò)優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)和弱化政府干預(yù)力度提升國(guó)有企業(yè)的治理水平，而良好的市場(chǎng)中介發(fā)育與法治環(huán)境能夠助推外部監(jiān)督制度創(chuàng)新對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平的提升效果。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，外部監(jiān)督創(chuàng)新在提升國(guó)有企業(yè)治理水平后會(huì)帶來(lái)股票回報(bào)和公司價(jià)值的改善。據(jù)此建議持續(xù)改進(jìn)公益訴訟制度建設(shè)，加大制度執(zhí)行力度；重視改善外部治理環(huán)境，推動(dòng)外部監(jiān)督工作收益最大化。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；外部監(jiān)督；國(guó)有企業(yè)；治理水平；股權(quán)結(jié)構(gòu)；公司價(jià)值

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1002-2848-2023（02）-0104-15

一、問(wèn)題提出

根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2022年1—8月國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)總收入為523?519.1億元，同比增長(zhǎng)9.5%。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出，我們以巨大的政治勇氣全面深化改革，許多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高。國(guó)有企業(yè)治理能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分，與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化息息相關(guān)。國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)治理體系和治理能力建設(shè)是順應(yīng)時(shí)代環(huán)境變化的必然選擇。國(guó)有企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，也是中國(guó)特色社會(huì)主義的支柱，更是推進(jìn)中國(guó)進(jìn)入歷史新時(shí)代的強(qiáng)大推動(dòng)力。為確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，建立有效制衡的公司治理機(jī)制，建立健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高企業(yè)活力和效率是國(guó)有企業(yè)改革的重要方向。

在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過(guò)程中，一系列的探索實(shí)踐使得中國(guó)國(guó)有企業(yè)全要素生產(chǎn)率得以提高，但隨之產(chǎn)生的一些問(wèn)題也導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)治理水平的低下，關(guān)于如何提升國(guó)有企業(yè)治理水平的研究也從諸多視角展開(kāi)。例如，馬連福等［1］從黨委會(huì)與董事會(huì)的“雙向進(jìn)入、交叉任職”角度研究這種領(lǐng)導(dǎo)體制能否起到監(jiān)督和約束企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的作用；劉磊等［2］認(rèn)為“高效產(chǎn)權(quán)”引入可能部分緩解內(nèi)部人控制問(wèn)題；邱國(guó)棟［3］在談及國(guó)有企業(yè)治理改革時(shí)，也將政府雙重身份分離、從市場(chǎng)選擇經(jīng)理人、構(gòu)建新式董事會(huì)等作為國(guó)有企業(yè)治理改革的取向。但是已有關(guān)于提升國(guó)有企業(yè)治理水平的研究多從內(nèi)部治理視角展開(kāi)，鮮有從外部治理特別是從外部監(jiān)督制度角度展開(kāi)討論，本文希望在此方面做出拓展。

探索建立公益訴訟檢察制度，是黨的十八屆四中全會(huì)做出的一項(xiàng)重大改革部署，也是以法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要制度安排，更是一項(xiàng)外部監(jiān)督制度的創(chuàng)新。公益訴訟檢察制度，是指人民檢察院作為公共利益的代表，對(duì)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的案件，向有關(guān)主體發(fā)出檢察建議或向人民法院提起訴訟的法律制度。檢察行政公益訴訟制度于2015年開(kāi)始試點(diǎn)，2017年7月全面實(shí)施，僅在2017年下半年，全國(guó)共辦理案件9?000余件，2018—2020年每年辦案數(shù)量10萬(wàn)件以上，2020年首次突破15萬(wàn)件，行政公益訴訟案件占比始終在90%以上，檢察行政公益訴訟制度的公益保護(hù)效果和社會(huì)治理效能充分顯現(xiàn)。那么，檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)所反映的外部監(jiān)督創(chuàng)新是否會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平產(chǎn)生影響？其具體作用機(jī)制是什么？在中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入以轉(zhuǎn)型增效為主題的高質(zhì)量發(fā)展背景下，對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行研究又有怎樣的理論和現(xiàn)實(shí)意義？為探討上述問(wèn)題，本文采用2008—2017年的國(guó)有上市公司數(shù)據(jù)，基于檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)這一準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，將實(shí)施檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)城市的國(guó)有企業(yè)作為實(shí)驗(yàn)組、其余城市的國(guó)有企業(yè)作為對(duì)照組，使用雙重差分法研究外部監(jiān)督制度創(chuàng)新是否以及如何影響國(guó)有企業(yè)的治理水平。

本文可能的貢獻(xiàn)如下：（1）從法與金融視角出發(fā)，將檢察行政公益訴訟制度與國(guó)有企業(yè)治理水平二者結(jié)合，既拓展了檢察行政公益訴訟制度的實(shí)際效應(yīng)研究，也豐富了對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平的研究?jī)?nèi)容，驗(yàn)證了外部監(jiān)督制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；（2）基于檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)這一外生政策沖擊，采用雙重差分法對(duì)政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，從而獲得更穩(wěn)健的結(jié)論；（3）考慮到股權(quán)結(jié)構(gòu)以及政府干預(yù)的影響，分別從上述角度展開(kāi)中介機(jī)制探討，并進(jìn)一步分析了中介效應(yīng)的異質(zhì)性，根據(jù)制度試點(diǎn)的異質(zhì)性效果以及調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果，為檢察行政公益訴訟制度的未來(lái)發(fā)展提供了相應(yīng)的政策建議。

二、政策背景、文獻(xiàn)回顧與假設(shè)提出

（一）檢察行政公益訴訟制度背景

在新時(shí)代人民群眾擁有更高水平、更豐富內(nèi)涵的需求背景下，公益訴訟作為檢察監(jiān)督工作中更帶有主動(dòng)性的訴訟職能，是距離社會(huì)面最近、產(chǎn)生司法效益最快、最直接的檢察業(yè)務(wù)，能夠更好滿(mǎn)足人民群眾新的、更高水平的需求。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議審議通過(guò)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，同年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，進(jìn)而確定在13個(gè)省份的73個(gè)城市進(jìn)行為期兩年的試點(diǎn)工作

檢察行政公益訴訟制度73個(gè)試點(diǎn)城市為：北京市、蚌埠市、滁州市、阜陽(yáng)市、合肥市、六安市、蕪湖市、宿州市、宣城市、福州市、龍巖市、南平市、泉州市、三明市、白銀市、嘉峪關(guān)市、酒泉市、蘭州市、隴南市、慶陽(yáng)市、天水市、張掖市、廣州市、清遠(yuǎn)市、汕頭市、韶關(guān)市、深圳市、肇慶市、貴陽(yáng)市、六盤(pán)水市、黃岡市、黃石市、荊門(mén)市、荊州市、十堰市、隨州市、武漢市、咸寧市、孝感市、宜昌市、白城市、白山市、吉林市、四平市、通化市、長(zhǎng)春市、常州市、南京市、蘇州市、泰州市、無(wú)錫市、徐州市、鹽城市、包頭市、赤峰市、鄂爾多斯市、呼和浩特市、呼倫貝爾市、德州市、聊城市、臨沂市、青島市、濰坊市、煙臺(tái)市、寶雞市、漢中市、西安市、咸陽(yáng)市、榆林市、昆明市、臨滄市、普洱市和曲靖市。。2017年6月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的決定，標(biāo)志著檢察行政公益訴訟制度步入常態(tài)化軌道。修改后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍主要集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)及國(guó)有土地使用權(quán)出讓等四種類(lèi)型。

有學(xué)者認(rèn)為，以立法形式確立檢察行政公益訴訟制度表明，經(jīng)過(guò)兩年試點(diǎn)工作的檢察行政公益訴訟，其所起到的積極效果和體現(xiàn)的必要性得到了立法者的認(rèn)可［4］，但也有學(xué)者指出，試點(diǎn)工作中所體現(xiàn)的問(wèn)題并不會(huì)因?yàn)槿珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)修法決定而終結(jié)［5］。除上述學(xué)者對(duì)檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)展開(kāi)的定性分析外，另有學(xué)者從兩個(gè)方面展開(kāi)對(duì)制度試點(diǎn)實(shí)際效應(yīng)的實(shí)證研究，一是從環(huán)境治理方向出發(fā)，利用雙重差分方法對(duì)檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)的實(shí)施效果進(jìn)行了實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)制度的實(shí)施顯著降低了工業(yè)廢水的排放［6］。二是開(kāi)始探索檢察行政公益訴訟制度在保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)方面的作用，梅傲寒等［7］從法學(xué)視角出發(fā)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟的價(jià)值功能進(jìn)行了闡述，并對(duì)其完善路徑提出了建設(shè)性意見(jiàn)。本文繼續(xù)運(yùn)用定量分析方法對(duì)既有實(shí)證研究做出進(jìn)一步拓展，將檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)與國(guó)有企業(yè)治理水平二者結(jié)合，從法與金融視角出發(fā)，以此豐富相關(guān)領(lǐng)域的內(nèi)容。

（二）國(guó)有企業(yè)治理水平的影響因素研究

關(guān)于國(guó)有企業(yè)治理水平的影響因素研究，以往學(xué)者從多個(gè)角度展開(kāi)。有學(xué)者從董事會(huì)弱化層面展開(kāi)討論。一方面，中國(guó)部分國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)董事會(huì)，而由充當(dāng)公共角色的政府機(jī)構(gòu)行使主管職權(quán)，從而造成董事會(huì)外部化、公共化。另一方面，某些國(guó)有企業(yè)董事會(huì)成員皆為內(nèi)部人員，董事會(huì)因此失去真正治理作用，從而造成董事會(huì)形式化。董事會(huì)的外部化、公眾化和形式化均會(huì)減弱國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的功能［3］。另有學(xué)者從內(nèi)部人控制方面展開(kāi)討論。由于經(jīng)營(yíng)者在國(guó)有企業(yè)放權(quán)讓利的改革過(guò)程中獲得了更大的經(jīng)營(yíng)和分配自主權(quán)，因而實(shí)際上也就獲得了企業(yè)的控制權(quán)，其采取機(jī)會(huì)主義的行為會(huì)導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)效率低下、國(guó)有資產(chǎn)大量流失、國(guó)有資產(chǎn)變相私有化，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生諸多消極影響［1-2］。

還有學(xué)者考慮到國(guó)有企業(yè)的委托—代理問(wèn)題。根據(jù)委托—代理理論，企業(yè)有效的條件之一是委托人與代理人的目標(biāo)一致，而對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，委托人關(guān)于社會(huì)效益的政府目標(biāo)與代理人的市場(chǎng)效率目標(biāo)通常存在差異［3］，因而國(guó)有企業(yè)也存在委托—代理問(wèn)題。另外，中國(guó)國(guó)有企業(yè)絕對(duì)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制導(dǎo)致了其高昂的代理成本，且國(guó)有產(chǎn)權(quán)企業(yè)的代理成本普遍高于混合產(chǎn)權(quán)企業(yè)，混合產(chǎn)權(quán)企業(yè)高于個(gè)人產(chǎn)權(quán)企業(yè)［8］，高昂的代理成本也會(huì)導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)效率的低下?，F(xiàn)有文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，關(guān)于國(guó)有企業(yè)治理水平的影響研究多從企業(yè)內(nèi)部視角展開(kāi)，加強(qiáng)內(nèi)部治理雖然可以在一定程度上提高國(guó)有企業(yè)治理效率、緩解代理問(wèn)題［1］，但由于內(nèi)部治理需要保持獨(dú)立性，否則可能無(wú)法完成其應(yīng)有的職能，致使內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)失效［9］。因此，在改善國(guó)有企業(yè)治理水平的過(guò)程中，也需要考慮外部治理制度因素，進(jìn)而提高企業(yè)效率。

（三）外部監(jiān)督的企業(yè)治理作用研究

委托—代理理論倡導(dǎo)企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，但在委托—代理關(guān)系中由于委托人與代理人的目標(biāo)追求不一致，代理人追求自身利益最大化的行為會(huì)導(dǎo)致資源配置扭曲，也即代理成本［10］。中國(guó)國(guó)有企業(yè)在改革過(guò)程中，在國(guó)家將國(guó)有資產(chǎn)注入國(guó)有性質(zhì)的現(xiàn)代公司后，形成了一種國(guó)家與國(guó)有企業(yè)間的委托關(guān)系。與非國(guó)有企業(yè)相比，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的委托—代理鏈條更長(zhǎng)，代理成本更高，委托—代理問(wèn)題會(huì)抑制國(guó)有企業(yè)公司治理水平的提升［1］。另外，由于國(guó)家和全體人民沒(méi)有動(dòng)力和能力去監(jiān)督約束代理人，只能由官員代表政府對(duì)企業(yè)的剩余控制權(quán)和剩余所有權(quán)進(jìn)行監(jiān)控，這又會(huì)導(dǎo)致“廉價(jià)投票權(quán)”問(wèn)題的產(chǎn)生［11］，因而發(fā)揮外部監(jiān)督治理職能、解決監(jiān)督主體缺失問(wèn)題便十分重要。

與以往研究不同的是，本文將從制度視角出發(fā)，探究制度創(chuàng)新對(duì)國(guó)有企業(yè)的治理效應(yīng)。與本文相類(lèi)似的研究有，葉康濤等［12］從國(guó)有企業(yè)消費(fèi)性現(xiàn)金支出費(fèi)用化或資本化的角度出發(fā)，檢驗(yàn)了《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)“八項(xiàng)規(guī)定”）的實(shí)施效果，發(fā)現(xiàn)“八項(xiàng)規(guī)定”實(shí)施后，國(guó)有企業(yè)的消費(fèi)性現(xiàn)金支出計(jì)入當(dāng)期管理和銷(xiāo)售費(fèi)用的比例顯著下降，而計(jì)入本期存貨科目的比例顯著上升，國(guó)有企業(yè)存在規(guī)避“八項(xiàng)規(guī)定”監(jiān)管的行為。而張昭等［13］則從超額薪酬視角切入，檢驗(yàn)了國(guó)企高管薪酬制度改革（本文簡(jiǎn)稱(chēng)“限薪令”）對(duì)企業(yè)高管薪酬管制的政策效果，發(fā)現(xiàn)“限薪令”實(shí)施后，企業(yè)高管超額薪酬受到顯著抑制，進(jìn)而否定了以往基于高管薪酬絕對(duì)水平研究下的“政策無(wú)效論”。

本文所研究的檢察行政公益訴訟制度是以法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要制度安排，也是一項(xiàng)外部監(jiān)督制度的創(chuàng)新。以往對(duì)于檢察行政公益訴訟制度的研究多從環(huán)境保護(hù)角度展開(kāi)，即便有學(xué)者開(kāi)始探索其在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)方面的作用，但尚未有學(xué)者從實(shí)證角度將檢察行政公益訴訟制度的實(shí)施與國(guó)有企業(yè)治理水平聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行研究。結(jié)合上述分析，本文擬從以下方面做進(jìn)一步的拓展：國(guó)有企業(yè)治理問(wèn)題歷來(lái)受到多方關(guān)注，而檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)作為一項(xiàng)外部監(jiān)督制度創(chuàng)新，其實(shí)施符合準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)的條件，本文便從外部治理角度出發(fā)，研究外部監(jiān)督制度創(chuàng)新對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平的影響，并進(jìn)一步探討兩者的影響機(jī)制。

（四）研究假設(shè)

1.檢察行政公益訴訟制度與國(guó)有企業(yè)治理水平

檢察行政公益訴訟制度旨在針對(duì)“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等”?！岸酱佟钡胤秸凹m正”其在公共利益保護(hù)上的“違法行使職權(quán)或者不作為”，乃是中央對(duì)檢察行政公益訴訟制度的功能定位［6］。中國(guó)國(guó)有企業(yè)與當(dāng)?shù)卣嬖诰o密的聯(lián)系，部分國(guó)有獨(dú)資企業(yè)不設(shè)董事會(huì)，而由政府機(jī)構(gòu)行使主管職權(quán)［3］，董事會(huì)功能的弱化間接導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)治理水平的低下。既然中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)更多地體現(xiàn)為一種“行政干預(yù)”，而檢察行政公益訴訟制度又能夠督促行政機(jī)關(guān)改進(jìn)自身不作為行為，制度實(shí)施伴生的威懾效應(yīng)將可能起到抑制行政機(jī)關(guān)不良行為的公司治理作用。在此，本文提出以下假設(shè)：

H1：檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)會(huì)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)治理水平的提升。

2.城市與企業(yè)層面的差異表現(xiàn)

中國(guó)國(guó)有企業(yè)隸屬于不同層級(jí)的政府，國(guó)有企業(yè)與政府之間存在緊密的政治關(guān)聯(lián)，大量的證據(jù)表明，政治關(guān)聯(lián)能夠幫助企業(yè)獲得額外的資源優(yōu)勢(shì)。但從世界范圍來(lái)看，政府控制帶來(lái)的往往是國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不佳［14］。政府作為國(guó)有企業(yè)的股東，參與企業(yè)的治理與運(yùn)營(yíng)會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率產(chǎn)生影響，而不同行政級(jí)別政府出于不同的政績(jī)?cè)V求，其對(duì)國(guó)有企業(yè)干預(yù)導(dǎo)致的價(jià)值損害程度也會(huì)不同，且隨著行政級(jí)別的下降，這一損害效應(yīng)也會(huì)逐層遞減［15］。由于檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)城市的行政層級(jí)存在差異，為探討外部監(jiān)督制度創(chuàng)新對(duì)國(guó)有企業(yè)公司治理水平的提升效果是否會(huì)受城市行政層級(jí)差異的影響，本文提出以下假設(shè)：

H2：在位于較低行政層級(jí)城市的國(guó)有企業(yè)中，檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)對(duì)治理水平的提升效果更為顯著。

金融市場(chǎng)扭曲是指金融市場(chǎng)市場(chǎng)化程度不高，金融資源不能完全按照資本使用效率配置的情況。金融市場(chǎng)扭曲會(huì)促使金融資源和政府補(bǔ)貼偏向低效國(guó)有企業(yè)，導(dǎo)致其演變成僵尸企業(yè)。另外，由于金融市場(chǎng)扭曲主要干預(yù)金融資源的有效配置，而資本密集度高的企業(yè)對(duì)金融市場(chǎng)扭曲更加敏感，金融市場(chǎng)扭曲對(duì)資本密集度高的企業(yè)的影響也會(huì)更明顯［16］。對(duì)于僵尸企業(yè)來(lái)說(shuō)，由于可以獲得政府或金融機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼維持經(jīng)營(yíng)，因而表現(xiàn)出“困而不變、僵而不死”的特征。綜上所述，易受金融市場(chǎng)扭曲影響的企業(yè)會(huì)演變?yōu)榻┦髽I(yè)，而僵尸企業(yè)由于受到金融資源的長(zhǎng)期支持往往難以或懶于改變，外部監(jiān)督制度創(chuàng)新對(duì)該類(lèi)國(guó)有企業(yè)公司治理水平的提升效果可能存在差異，在此本文提出以下假設(shè)：

H3：在受金融市場(chǎng)扭曲影響較弱的國(guó)有企業(yè)中，檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)對(duì)治理水平的提升效果更為顯著。

3.股權(quán)結(jié)構(gòu)與政府干預(yù)的中介效應(yīng)

股權(quán)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了微觀企業(yè)中的產(chǎn)權(quán)安排，是企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的主要決定因素，進(jìn)一步影響著企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為［17］。股權(quán)結(jié)構(gòu)治理作用的發(fā)揮效果取決于股權(quán)結(jié)構(gòu)的特征，中國(guó)國(guó)有企業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡還不成熟，“一股獨(dú)大”的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)容易和行政權(quán)力密切交織在一起，而國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的主要目的便是優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)和健全公司治理機(jī)制。在全面深化混合所有制改革的背景下，檢察行政公益訴訟制度的實(shí)施可能會(huì)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)并以此來(lái)改善企業(yè)治理水平，為此本文提出以下假設(shè)：

H4：檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)通過(guò)促進(jìn)股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)而提升國(guó)有企業(yè)治理水平。

對(duì)于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家，當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)時(shí)，主要由行政機(jī)制而非法律制度來(lái)維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序［18］，而中國(guó)便處于這樣的轉(zhuǎn)型階段，市場(chǎng)力量和行政力量同時(shí)作用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)。此外，中國(guó)對(duì)地方政府官員的考核主要基于一種相對(duì)績(jī)效表現(xiàn)的錦標(biāo)賽體制［19］，地方政府出于對(duì)GDP、稅收、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的考慮會(huì)對(duì)企業(yè)施加行政干預(yù)。由于中央對(duì)檢察行政公益訴訟制度的功能定位在于“督促”地方政府“糾正”其在公共利益保護(hù)上的“違法行使職權(quán)或者不作為”，因而其可能通過(guò)弱化政府干預(yù)力度來(lái)改善國(guó)有企業(yè)的治理水平，為此本文提出以下假設(shè)：

H5：檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)通過(guò)弱化政府干預(yù)力度提升國(guó)有企業(yè)治理水平。

4.市場(chǎng)中介發(fā)育與法治環(huán)境的調(diào)節(jié)效應(yīng)

來(lái)自外部環(huán)境的某些因素，例如市場(chǎng)中介發(fā)育和法治環(huán)境等可能會(huì)對(duì)檢察行政公益訴訟制度提升國(guó)企治理水平產(chǎn)生影響。這是因?yàn)槭袌?chǎng)中介組織既可幫助企業(yè)優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作，也可扶助企業(yè)跨越信息壁壘、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，而外部治理環(huán)境是公司進(jìn)行決策選擇的基礎(chǔ)，良好的外部治理環(huán)境應(yīng)當(dāng)是法治化的。因而樣本所處城市的市場(chǎng)中介組織發(fā)育越完善、外部法治環(huán)境越好，該城市的國(guó)有企業(yè)可以借助的外界渠道可能也就越多，檢察行政公益訴訟制度工作也就越能落實(shí)。在此本文提出以下假設(shè)：

H6：良好的市場(chǎng)中介發(fā)育或法治環(huán)境會(huì)助推檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平的提升效果。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）樣本選擇和數(shù)據(jù)來(lái)源

本文研究檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)所反映的外部監(jiān)督制度創(chuàng)新是否以及如何影響國(guó)有企業(yè)的公司治理水平。用來(lái)推算上市國(guó)有企業(yè)治理水平的數(shù)據(jù)均來(lái)自國(guó)泰安（CSMAR）數(shù)據(jù)庫(kù)。由于2007年開(kāi)始中國(guó)實(shí)行了新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，考慮到會(huì)計(jì)準(zhǔn)則變化會(huì)給研究帶來(lái)影響，加之檢察行政公益訴訟制度于2017年6月底結(jié)束試點(diǎn)，最終本文選擇數(shù)據(jù)時(shí)間區(qū)間為2008—2017年。

控制變量和其他數(shù)據(jù)方面，國(guó)有上市公司財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)自CSMAR數(shù)據(jù)庫(kù)，股票回報(bào)率數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融數(shù)據(jù)庫(kù)（CCER），城市層面數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，省份市場(chǎng)特征數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告》。

（二）變量定義

被解釋變量：國(guó)有企業(yè)治理水平（Gov）。借鑒周茜等［20］的研究，采用主成分分析法從監(jiān)督、激勵(lì)、決策多方面構(gòu)造綜合性指標(biāo)來(lái)度量公司治理水平。具體而言，用獨(dú)立董事比例與董事會(huì)規(guī)模表示董事會(huì)的監(jiān)督作用，選用高管薪酬與高管持股比例表示公司的激勵(lì)機(jī)制，用機(jī)構(gòu)持股比例與股權(quán)制衡度（第二至五大股東持股比例之和/第一大股東持股比例）表示股權(quán)結(jié)構(gòu)的監(jiān)督作用，用董事長(zhǎng)與總經(jīng)理是否兩職合一表示總經(jīng)理的決策權(quán)力?；谏鲜?個(gè)指標(biāo)，以2008—2017年上市公司數(shù)據(jù)為初選樣本，剔除ST、*ST以及金融行業(yè)企業(yè)，運(yùn)用主成分分析法構(gòu)建公司治理指數(shù)，采用第一大主成分作為反映公司治理水平的指標(biāo)，最終得到國(guó)有企業(yè)公司治理水平，數(shù)值越大，公司治理水平越高。

核心解釋變量：檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)（DID）。2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，檢察行政公益訴訟制度于2015—2017年在13個(gè)省份的73個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)。在與國(guó)有企業(yè)數(shù)據(jù)匹配過(guò)后，最終保留43個(gè)試點(diǎn)城市

本文經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)合并后保留的43個(gè)試點(diǎn)城市為：北京市、三明市、昆明市、西安市、濟(jì)南市、龍巖市、曲靖市、六盤(pán)水市、廣州市、黃石市、深圳市、聊城市、長(zhǎng)春市、青島市、通化市、宜昌市、吉林市、南京市、福州市、肇慶市、武漢市、黃岡市、阜陽(yáng)市、寶雞市、蘭州市、貴陽(yáng)市、荊州市、濰坊市、無(wú)錫市、蕪湖市、合肥市、蚌埠市、常州市、徐州市、蘇州市、呼和浩特市、咸陽(yáng)市、包頭市、韶關(guān)市、漢中市、汕頭市、赤峰市和鹽城市。

。本文設(shè)置兩個(gè)虛擬變量Tim和Tre，在研究樣本期內(nèi)，如果城市i被選為檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)城市，則Tre取1，否則取0；如果年份t≥2015，則Tim取1，否則取0，DID由Tim和Tre乘積得來(lái)。

控制變量：本文從企業(yè)、城市以及行業(yè)三個(gè)層面選取了企業(yè)規(guī)模（Siz）、資產(chǎn)負(fù)債率（Lev）、盈利能力（Roa）、企業(yè)成長(zhǎng)性（Gro）、城市人均GDP（Pgd）、GDP增長(zhǎng)率（Gdr）、固定資產(chǎn)投資占比（Fix）、市場(chǎng)化水平（Mar）、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)度（Hhi）等指標(biāo)作為控制變量。主要變量定義見(jiàn)表1。

（三）描述性統(tǒng)計(jì)

為避免極端值的影響，本文對(duì)主要變量進(jìn)行上下1%的Winsorize縮尾處理，主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表2，不同觀察值下的變量存在明顯差異，本文在此不再贅述。

（四）模型設(shè)定

本文以檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)實(shí)施為核心解釋變量，考察其對(duì)國(guó)有企業(yè)公司治理水平的影響，為此本文構(gòu)建如下雙向固定模型進(jìn)行檢驗(yàn)：

Gov=β0+β1DID+γX+μ+λ+ε（1）

其中，β0為常數(shù)項(xiàng)；DID為本文核心解釋變量，若城市實(shí)施檢察行政公益訴訟制度則該變量取1，否則取0；X代表所有控制變量；μ為個(gè)體固定效應(yīng)；λ為年份固定效應(yīng)；ε表示隨機(jī)項(xiàng)。此外，采用更穩(wěn)健的標(biāo)準(zhǔn)誤會(huì)使得統(tǒng)計(jì)推斷的偏差更低，進(jìn)而提升數(shù)據(jù)檢驗(yàn)效果，但同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致方差變大使得統(tǒng)計(jì)結(jié)果不顯著［21］。二維聚類(lèi)調(diào)整本質(zhì)上是在兩個(gè)維度上分別進(jìn)行一維的聚類(lèi)調(diào)整，調(diào)整過(guò)程只會(huì)改變標(biāo)準(zhǔn)誤大小而不影響系數(shù)。本文同時(shí)從個(gè)體與年份兩個(gè)層面進(jìn)行聚類(lèi)調(diào)整，采用二維聚類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)誤，以期更穩(wěn)健的回歸結(jié)果。本文采用雙向固定模型，為避免多重共線(xiàn)性，在回歸模型中省略個(gè)體分組變量（Tre）和政策實(shí)施變量（Tim），通過(guò)控制個(gè)體固定效應(yīng)μ和控制年份固定效應(yīng)λ更精確地反映個(gè)體特征和時(shí)間特征。

四、實(shí)證分析與結(jié)果

（一）基本回歸結(jié)果

本文從城市層級(jí)探討檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)實(shí)施對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平的影響，回歸結(jié)果見(jiàn)表3。在依次控制企業(yè)層面、城市層面與行業(yè)層面解釋變量的條件下，回歸結(jié)果均表明DID系數(shù)顯著為正，即檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)會(huì)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)治理水平的提升，至此，本文所提假設(shè)H1得以初步驗(yàn)證。此外，由第（3）列回歸結(jié)果可知，企業(yè)規(guī)模、盈利能力、城市人均GDP顯著負(fù)向影響國(guó)有企業(yè)治理水平，而城市GDP增長(zhǎng)率則顯著正向影響國(guó)有企業(yè)治理水平。

（二）異質(zhì)性分析

為進(jìn)一步探討檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平的提升效果，本文從城市與企業(yè)兩個(gè)角度進(jìn)行了異質(zhì)性探討，回歸過(guò)程均控制了個(gè)體和年份固定效應(yīng)，分組回歸的結(jié)果見(jiàn)表4。由第（1）（2）列結(jié)果可知，相較于副省級(jí)及以上城市，當(dāng)試點(diǎn)城市為副省級(jí)城市以下時(shí)

副省級(jí)以上城市包括北京市、上海市、天津市和重慶市4個(gè)直轄市，廣州市、武漢市、哈爾濱市、沈陽(yáng)市、成都市、南京市、西安市、長(zhǎng)春市、濟(jì)南市和杭州市等10個(gè)省會(huì)城市，深圳市、大連市、青島市、寧波市和廈門(mén)市等5個(gè)計(jì)劃單列市。，檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)系數(shù)更為顯著，即檢察行政公益訴訟制度對(duì)國(guó)有企業(yè)公司治理水平的提升效果在副省級(jí)以下城市更為顯著。這種差異產(chǎn)生的原因可能是，在不同的政績(jī)?cè)V求下，相對(duì)于高級(jí)別政府，低級(jí)別政府與企業(yè)的利益更為一致，對(duì)國(guó)有企業(yè)的干預(yù)所帶來(lái)的價(jià)值損害更?。?5］，因而檢察行政公益訴訟制度對(duì)當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的約束作用不明顯，導(dǎo)致了制度試點(diǎn)效果在不同層級(jí)城市之間的差異，至此本文所提假設(shè)H2得以驗(yàn)證。

第（3）（4）列以國(guó)有企業(yè)資本密集度中位數(shù)為準(zhǔn)進(jìn)行分組回歸，高于中位數(shù)定義為受金融市場(chǎng)扭曲影響強(qiáng)的企業(yè)，反之為受金融市場(chǎng)扭曲影響弱的企業(yè)。相較于受金融市場(chǎng)扭曲影響較強(qiáng)時(shí)，檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)在國(guó)有企業(yè)受金融市場(chǎng)扭曲影響較弱時(shí)系數(shù)更為顯著，即檢察行政公益訴訟制度對(duì)受金融市場(chǎng)扭曲影響較弱的國(guó)有企業(yè)治理水平的提升效果更為顯著。這可能是因?yàn)楦哔Y本密集度企業(yè)和國(guó)有企業(yè)更易受金融市場(chǎng)扭曲的影響變?yōu)榻┦髽I(yè)［16］，而僵尸企業(yè)往往難以因外界影響做出調(diào)整，至此本文所提假設(shè)H3得以驗(yàn)證。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

平行趨勢(shì)假設(shè)是使用雙重差分模型的前提條件，為保證政策凈效應(yīng)的無(wú)偏性，本文借鑒以往研究［22］，對(duì)檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)實(shí)施當(dāng)年以及前后年份的平行趨勢(shì)進(jìn)行檢驗(yàn)。設(shè)定模型如下：

Gov=β0+β1∑1r=6Befr+β2Cur+β3Aft+γX+μ+λ+ε（2）

圖1平行趨勢(shì)檢驗(yàn)結(jié)果

其中，Befr、Cur和Aft均為虛擬變量，若年份處于政策發(fā)生點(diǎn)（2015年）之前，距離為r，則只有Befr取值為1，Cur和Aft取值為0；若年份處于政策發(fā)生點(diǎn)當(dāng)年（2015年），則只有Cur取值為1，Befr和Aft取值為0；若年份處于政策發(fā)生點(diǎn)（2015年）之后，則只有Aft取值為1，Befr和Cur取值為0。

平行趨勢(shì)檢驗(yàn)的效果如圖1所示，在同時(shí)控制個(gè)體和年份固定效應(yīng)的條件下，試點(diǎn)前年份的系數(shù)均不顯著，當(dāng)期系數(shù)顯著為正，回歸結(jié)果支持平行趨勢(shì)假定，但從效果來(lái)看，檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)的實(shí)施效果具有短期性。

2.安慰劑檢驗(yàn)

為進(jìn)一步排除其他不可觀測(cè)因素帶來(lái)的影響，本文借鑒曹清峰［23］的研究，隨機(jī)提前檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)實(shí)施的時(shí)間。假定試點(diǎn)城市不變，如果試點(diǎn)城市i在2015年實(shí)施該制度，那么從2008—2014

圖2安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果

年的時(shí)間范圍內(nèi)隨機(jī)抽取任意1年作為試點(diǎn)城市i實(shí)施該制度的時(shí)間，并據(jù)此利用新的樣本重新估計(jì)DID的系數(shù)。將上述過(guò)程重復(fù)1?000遍，估計(jì)顯示檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)（DID）的系數(shù)均值為-0.001，遠(yuǎn)小于表3第（3）列回歸系數(shù)0.079。隨機(jī)1?000次檢驗(yàn)的系數(shù)分布如圖2所示，基本呈正態(tài)分布，系數(shù)明顯下降。因此，隨機(jī)提前檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)實(shí)施時(shí)間會(huì)導(dǎo)致其對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平的提升效果明顯下降，這也從反事實(shí)角度證實(shí)檢察行政公益訴訟制度實(shí)施提高了國(guó)有企業(yè)治理水平。

3.PSM傾向得分匹配

圖3匹配前后變量標(biāo)準(zhǔn)化偏差結(jié)果

為了克服處理組與對(duì)照組的變動(dòng)趨勢(shì)存在系統(tǒng)性差異，降低雙重差分法估計(jì)偏誤，本文進(jìn)一步采用PSM-DID方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。此外，本文選擇更為嚴(yán)格的卡尺半徑（0.000?1）進(jìn)行匹配以最大程度地消除選擇性偏差。匹配前與匹配后的處理組與實(shí)驗(yàn)組各變量標(biāo)準(zhǔn)化偏差情況如圖3所示，處理組與實(shí)驗(yàn)組的特征變量在匹配后的標(biāo)準(zhǔn)化偏差明顯變小，圍繞0點(diǎn)分布。

通過(guò)對(duì)比匹配前后的傾向分值密度圖可以直觀地觀察匹配效果的好壞，處理組和對(duì)照組匹配前后的傾向分值密度如圖4和圖5所示，對(duì)比發(fā)現(xiàn)，在匹配后處理組和對(duì)照組傾向得分值的概率密度已經(jīng)十分接近，說(shuō)明本文的匹配效果較好，也進(jìn)一步證明了PSM-DID的可行性和合理性。表5第（1）列匯報(bào)了PSM-DID的結(jié)果，在同時(shí)控制個(gè)體和年份固定效應(yīng)的條件下，檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)系數(shù)依然為正，在5%水平上顯著影響國(guó)有企業(yè)治理水平，進(jìn)一步表明本文基本回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

圖4匹配前傾向得分值結(jié)果

圖5匹配后傾向得分值結(jié)果

4.排除其他干擾

（1）調(diào)整樣本界定。本文在研究設(shè)計(jì)部分對(duì)數(shù)據(jù)有以下界定，如果城市被選為檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)城市，則Tre為1，即試點(diǎn)城市為實(shí)驗(yàn)組，否則Tre取0，即非試點(diǎn)城市為對(duì)照組。但實(shí)際上還存在

另外一種界定方式，即只關(guān)注檢察行政公益訴訟制度所影響的試點(diǎn)城市，

然后將試點(diǎn)城市內(nèi)的國(guó)有企業(yè)

界定為實(shí)驗(yàn)組，非國(guó)有企業(yè)界定為對(duì)照組。

這種界定方式與上文的做法存在明顯差異，回歸所得結(jié)論也可能因此不同。為避免這種由于樣本界定差異所導(dǎo)致的回歸結(jié)果偏差，本文在此采用第二種界定方式在基本回歸基礎(chǔ)上重新進(jìn)行回歸。表5第（2）列匯報(bào)了調(diào)整后回歸所得結(jié)果，在同時(shí)控制企業(yè)、城市和行業(yè)層面解釋變量的條件下，回歸結(jié)果依然支持原有結(jié)論，即檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)會(huì)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)治理水平的提升，這也進(jìn)一步確保了結(jié)論的穩(wěn)健性。

（2）排除同期政策沖擊。由于同期的干擾因素可能導(dǎo)致檢察行政公益訴訟制度影響國(guó)有企業(yè)治理水平的估計(jì)結(jié)果出現(xiàn)偏誤，因而應(yīng)當(dāng)對(duì)干擾基準(zhǔn)估計(jì)結(jié)果的同期沖擊予以排除。2014年11月17日，“滬港通”的正式啟動(dòng)進(jìn)一步推動(dòng)了中國(guó)資本市場(chǎng)雙向開(kāi)放進(jìn)程；2015年1月1日，《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》的實(shí)施拉開(kāi)了第三輪“限薪令”的序幕。由于上述改革幾乎與本文所關(guān)注的檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)同期，且在一定程度上也會(huì)起到外部監(jiān)督的效果，為避免同期政策沖擊造成的結(jié)果偏誤，本文借鑒張昭等［13］的研究，在原有樣本基礎(chǔ)上將2014年11月17日之后被調(diào)入“滬港通”試點(diǎn)范圍的企業(yè)樣本以及2015年后“限薪令”所涉及的央企樣本予以剔除，重新估計(jì)檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平的影響。表5第（3）列匯報(bào)了調(diào)整后回歸所得結(jié)果，在同時(shí)控制企業(yè)、城市和行業(yè)層面解釋變量的條件下，回歸結(jié)果同樣支持原有結(jié)論。

五、機(jī)制檢驗(yàn)與調(diào)節(jié)效應(yīng)分析

（一）機(jī)制檢驗(yàn)

在前文的基本回歸分析以及一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)中，本文驗(yàn)證了所提基本假設(shè)，即檢查行政公益訴訟制度試點(diǎn)帶來(lái)了國(guó)有企業(yè)公司治理水平的提升，這也進(jìn)一步體現(xiàn)了檢察行政公益訴訟制度所反映的外部監(jiān)督創(chuàng)新與國(guó)有企業(yè)治理存在顯著正相關(guān)關(guān)系。但是對(duì)于二者之間的作用機(jī)制還需進(jìn)一步探討，本文結(jié)合前文對(duì)假設(shè)H4和假設(shè)H5的分析，從股權(quán)結(jié)構(gòu)和政府干預(yù)兩方面展開(kāi)對(duì)影響機(jī)制的檢驗(yàn)。為此本文借鑒溫忠麟等［24］的研究設(shè)定如下模型：

Gov=β0+β1DID+γ1X+μ+λ+ε（3）

Z=β2+β3DID+γ2X+μ+λ+ε（4）

Gov=β4+β5DID+β6Z+γ3X+μ+λ+ε（5）

其中，式（3）為不包含中介變量的基本回歸模型，式（4）（5）中Z代表中介變量，分別為非控股股東比例（Rat）和政府干預(yù)力度（Int）。

1.股權(quán)結(jié)構(gòu)

非控股股東積極參與企業(yè)治理能夠?qū)毓晒蓶|起到較好的監(jiān)督與約束作用，對(duì)“一股獨(dú)大”能形成有效的制衡，但與控股股東相比，因持股比例較低，參與企業(yè)決策成本較高且難以對(duì)企業(yè)決策產(chǎn)生影響，非控股股東往往采取“搭便車(chē)”或“用腳投票”的方式。隨著混合所有制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，以及中國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程和資本市場(chǎng)的進(jìn)一步完善，非控股大股東在公司治理中發(fā)揮的影響效應(yīng)越來(lái)越受到重視，主張非控股股東積極參與企業(yè)決策、鼓勵(lì)由“用腳投票”向“用手投票”轉(zhuǎn)變的觀點(diǎn)愈發(fā)強(qiáng)烈［25］。

由表6第（1）～（3）列回歸結(jié)果可知，股權(quán)結(jié)構(gòu)的中介效應(yīng)得以初步證實(shí)。具體而言，由第（2）列回歸可知檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)系數(shù)為正，且在5%水平上顯著影響非控股股東比例，由第（3）列回歸結(jié)果可知，Rat?系數(shù)為正，在1%水平上顯著影響國(guó)有企業(yè)治理水平，因此檢察行政公益訴訟制度的確有助于通過(guò)提升非控股股東比例來(lái)優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，緩解“一股獨(dú)大”的不利影響，進(jìn)而帶來(lái)了公司治理水平的提升，假設(shè)H4得以驗(yàn)證。值得一提的是，由第（3）列回歸結(jié)果得知DID系數(shù)顯著為正，因而股權(quán)優(yōu)化的中介效應(yīng)屬于部分中介效應(yīng)，中介效應(yīng)占總效應(yīng)比重為14.37%，這不僅意味著檢察行政公益訴訟制度會(huì)直接對(duì)治理水平產(chǎn)生影響，還意味著可能存在其他的中介機(jī)制。

2.政府干預(yù)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的公司制改造使得中國(guó)國(guó)有企業(yè)與政府存在緊密關(guān)聯(lián)，地方政府通過(guò)政府所有權(quán)追求政治目標(biāo)會(huì)使得國(guó)有企業(yè)承受政策性負(fù)擔(dān)，造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的低下。由表6第（4）列回歸可知檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)系數(shù)為負(fù)，在1%水平上顯著影響政府干預(yù)力度；由第（5）列回歸結(jié)果可知，Int?系數(shù)為負(fù)，盡管在統(tǒng)計(jì)量上不顯著，但總體而言政府干預(yù)在一定程度上會(huì)阻礙國(guó)有企業(yè)治理水平的改善。為檢驗(yàn)中介效應(yīng)的顯著性，本文參照溫忠麟等［24］的研究，對(duì)相應(yīng)步驟構(gòu)建Sobel統(tǒng)計(jì)量進(jìn)行檢驗(yàn)，從表6可知Sobel統(tǒng)計(jì)量Z=1.19，大于5%顯著性水平下的臨界值0.97［26］，因此中介效應(yīng)得到了檢驗(yàn)。由上述結(jié)果可知，檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)的確有助于弱化政府干預(yù)力度，而這進(jìn)一步帶來(lái)了國(guó)有企業(yè)治理水平的提升，假設(shè)H5得以驗(yàn)證。另外，從第（5）列回歸結(jié)果還可得知DID系數(shù)顯著為正，因而政府干預(yù)的中介效應(yīng)屬于部分中介效應(yīng)，中介效應(yīng)占總效應(yīng)比重約為13.23%。

比較上述兩種中介效應(yīng)占比可以得知，股權(quán)結(jié)構(gòu)的中介效應(yīng)占比要略高于政府干預(yù)的中介效應(yīng)占比，這表明檢察行政公益訴訟制度對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平的改善作用更多的是通過(guò)優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。此外，本文還通過(guò)構(gòu)建多重中介效應(yīng)模型同時(shí)檢驗(yàn)上述兩種機(jī)制，中介效應(yīng)均通過(guò)Sobel檢驗(yàn)，并且股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的中介效應(yīng)占比（13.17%）依然高于政府干預(yù)的中介效應(yīng)占比（11.70%）。

3.中介效應(yīng)差異比較分析

前文異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)國(guó)有企業(yè)處于副省級(jí)以下城市，或者企業(yè)受金融市場(chǎng)扭曲影響較弱時(shí)，檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)的政策效果更為明顯?？紤]到因城市級(jí)別和企業(yè)特征所導(dǎo)致政策效果的這種異質(zhì)性，本文進(jìn)一步對(duì)位于副省級(jí)以下城市和受金融扭曲影響較弱的企業(yè)樣本進(jìn)行中介機(jī)制檢驗(yàn)，以此比較檢察行政公益訴訟制度影響國(guó)有企業(yè)治理水平作用機(jī)制的差異。這兩類(lèi)樣本的中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果見(jiàn)表7，估計(jì)參數(shù)β1、β3、β5和β6與式（3）～（5）相互對(duì)應(yīng)。在不同樣本中，檢察行政公益訴訟制度影響國(guó)有企業(yè)公司治理水平的中介機(jī)制存在明顯差異。在以副省級(jí)以下城市劃分的樣本當(dāng)中，主要是由政府干預(yù)機(jī)制發(fā)揮中介效應(yīng)，中介效應(yīng)占總效應(yīng)比重約為0.267，這可能是因?yàn)闃颖緞澐址绞绞菑某鞘刑卣鞒霭l(fā)，因而從企業(yè)特征出發(fā)的中介機(jī)制難以適用。另外，相較于有更大行政權(quán)力的高級(jí)別政府，檢察行政公益訴訟制度可能對(duì)低級(jí)別的政府督促作用更為明顯，這也可能是政府干預(yù)機(jī)制發(fā)揮中介效應(yīng)的原因。同理，當(dāng)從企業(yè)特征出發(fā)劃分樣本時(shí)，主要是由股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化機(jī)制發(fā)揮中介效應(yīng)，中介效應(yīng)占總效應(yīng)比重約為0.137。一個(gè)可能解釋是，相較于受金融市場(chǎng)扭曲影響較強(qiáng)企業(yè)的“困而不變”，金融市場(chǎng)扭曲影響較弱企業(yè)會(huì)選擇及時(shí)調(diào)整，檢察行政公益訴訟制度對(duì)于此類(lèi)企業(yè)的股權(quán)優(yōu)化效果更好。

（二）調(diào)節(jié)效應(yīng)分析

外界環(huán)境的某些因素可能會(huì)影響檢察行政公益訴訟制度對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平的提升作用，結(jié)合前文對(duì)假設(shè)H6的分析，本文借鑒錢(qián)雪松等［27］的研究構(gòu)建如下三重差分模型來(lái)檢驗(yàn)市場(chǎng)中介和法治環(huán)境的調(diào)節(jié)作用：

Gov=β0+β1DID×M+β2DID+β3M+β4Tre×M+β5Tim×M+γX+μ+λ+ε（6）

其中，M代表調(diào)節(jié)變量，分別為市場(chǎng)中介發(fā)育程度（Ma）與法治環(huán)境（Mb）

市場(chǎng)中介發(fā)育指數(shù)與法治環(huán)境指數(shù)均來(lái)自《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告》，本文均對(duì)其減去年度均值做去中心化處理，以中位數(shù)分組，高于中位數(shù)的樣本取值為1，否則取0。，DID×M表示個(gè)體分組變量（Tre）、政策實(shí)施變量（Tim）與調(diào)節(jié)變量（M）的三重交互項(xiàng)，在此主要關(guān)注三重交互項(xiàng)系數(shù)。

由表8回歸結(jié)果可知，三重交互項(xiàng)系數(shù)均為正，在10%水平上顯著影響國(guó)有企業(yè)治理水平。由上述結(jié)果可知，市場(chǎng)中介發(fā)育程度或者法治環(huán)境越好，檢察行政公益訴訟制度對(duì)國(guó)有企業(yè)公司治理水平的提升效果也會(huì)越好，即良好的市場(chǎng)中介發(fā)育和法治環(huán)境均會(huì)強(qiáng)化檢察行政公益訴訟制度對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平的提升效果，假設(shè)H6得以證實(shí)。

六、進(jìn)一步討論

從投資者信心角度來(lái)看，公司治理質(zhì)量越高，投資者信心也就越強(qiáng)；投資者信心越強(qiáng)，股票收益也就越高，公司價(jià)值也就越好。為探討檢察行政公益訴訟制度提升國(guó)有企業(yè)治理水平的經(jīng)濟(jì)后果，本文從企業(yè)股票回報(bào)和公司價(jià)值兩個(gè)角度展開(kāi)分析，借鑒錢(qián)雪松等［27］的研究，構(gòu)建如下三重差分模型進(jìn)行檢驗(yàn)：

Y=β0+β1DID×Gov+β2DID+β3Gov+β4Tre×Gov+β5Tim×Gov+γX+μ+λ+ε（7）

其中，Y代表進(jìn)一步討論的被解釋變量，分別為國(guó)有企業(yè)股票回報(bào)率（Ret）和托賓Q值（TQ）

國(guó)有企業(yè)托賓Q值做對(duì)數(shù)化處理。，考慮到國(guó)有企業(yè)治理水平提升對(duì)股票回報(bào)和公司價(jià)值的影響存在遲滯性，本文在此分別對(duì)被解釋變量做滯后處理。DID×Gov表示個(gè)體分組變量（Tre）、政策實(shí)施變量（Tim）與公司治理變量（Gov）的三重交互項(xiàng)。

表9第（1）～（3）列回歸結(jié)果匯報(bào)了對(duì)股票回報(bào)進(jìn)一步分析的結(jié)果，在同時(shí)控制個(gè)體和年份固定效應(yīng)的條件下，由第（1）（2）列回歸結(jié)果可知，三重交互項(xiàng)系數(shù)均不顯著，由第（3）列回歸結(jié)果可知，三重交互項(xiàng)系數(shù)為正，在1%水平上顯著影響期國(guó)有企業(yè)股票回報(bào)率，意味著檢察行政公益訴訟制度提升國(guó)有企業(yè)治理水平會(huì)進(jìn)一步帶來(lái)國(guó)有企業(yè)股票回報(bào)的提升。但從實(shí)證結(jié)果中也可以發(fā)現(xiàn)，檢察行政公益訴訟制度提升國(guó)有企業(yè)公司治理水平后僅會(huì)對(duì)第t+2期的股票回報(bào)率產(chǎn)生顯著影響，即改善作用存在遲滯性。第（4）～（6）列回歸匯報(bào)了對(duì)企業(yè)價(jià)值進(jìn)一步分析的結(jié)果，三重交互項(xiàng)系數(shù)同樣只顯著影響第t+2期的托賓Q值，意味著檢察行政公益訴訟制度提升國(guó)有企業(yè)治理水平會(huì)進(jìn)一步帶來(lái)公司價(jià)值的改善，但改善作用同樣存在遲滯性。對(duì)于遲滯性效果產(chǎn)生的原因，可能是隨著外部投資者理性程度的提升投資者更多地將公司基本面作為投資決策的判斷依據(jù)，但出于信息處理能力和行為偏差等原因，投資者往往會(huì)出現(xiàn)反應(yīng)過(guò)度或反應(yīng)不足的現(xiàn)象，這種反應(yīng)不足的股票市場(chǎng)偏差導(dǎo)致了遲滯性效果的產(chǎn)生。

七、結(jié)論與建議

國(guó)有企業(yè)治理能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分，與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化息息相關(guān)。一系列公司制改革使得國(guó)有企業(yè)取得一定成績(jī)的同時(shí)，也在公司治理方面出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。隨著市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，信息公開(kāi)制度的逐漸確立，公眾對(duì)國(guó)有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)等共同資產(chǎn)的關(guān)注度和監(jiān)督力度都有所加強(qiáng)。黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察行政提起公益訴訟制度”，作為一項(xiàng)外部監(jiān)督制度的創(chuàng)新，該制度允許檢察機(jī)關(guān)履職中發(fā)現(xiàn)公益受損問(wèn)題時(shí)，能夠主動(dòng)立案調(diào)查，通過(guò)發(fā)送檢察建議或提起訴訟，促進(jìn)相關(guān)職能部門(mén)履行職責(zé)，對(duì)其未盡責(zé)或違法行為進(jìn)行監(jiān)督與指正。為探究檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)所反映的外部監(jiān)督制度創(chuàng)新是否以及如何影響國(guó)有企業(yè)的治理水平，本文利用基于準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)的雙重差分模型對(duì)2008—2017年的上市國(guó)有企業(yè)治理水平進(jìn)行研究。在經(jīng)過(guò)一系列檢驗(yàn)后，本文研究得出如下結(jié)論：

（1）檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)與國(guó)有企業(yè)的治理水平存在顯著正相關(guān)關(guān)系，即外部監(jiān)督制度創(chuàng)新顯著提高了國(guó)有企業(yè)的治理水平，該結(jié)果在經(jīng)過(guò)一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)后仍然成立。（2）檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平的提升效果在試點(diǎn)城市層級(jí)、國(guó)有企業(yè)受金融市場(chǎng)扭曲影響度等方面具有異質(zhì)性，尤其對(duì)于處在副省級(jí)以下城市、金融市場(chǎng)扭曲影響較弱企業(yè)的治理水平提升效果更為顯著。（3）中介機(jī)制檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)可以通過(guò)股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和弱化政府干預(yù)力度來(lái)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)治理水平的提升，但這兩種中介效應(yīng)同樣存在異質(zhì)性。而調(diào)節(jié)效應(yīng)分析發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)中介發(fā)育和法治環(huán)境均會(huì)正向強(qiáng)化檢察行政公益訴訟制度試點(diǎn)對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平的提升效果。（4）外部監(jiān)督制度創(chuàng)新在提升國(guó)有企業(yè)治理水平后會(huì)進(jìn)一步改善企業(yè)的股票回報(bào)和企業(yè)價(jià)值，但這種改善作用存在遲滯性。

隨著近年的不斷探索和發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有效地保護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)了依法行政，提升了全社會(huì)對(duì)公益保護(hù)的認(rèn)知和參與程度。自從2017年6月全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定以來(lái)，檢察行政公益訴訟制度的探索道路仍在不斷推進(jìn)。本文從法與金融視角出發(fā)，為檢察行政公益訴訟制度提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，在此基于所得研究結(jié)果提出以下建議：

第一，持續(xù)改進(jìn)公益訴訟檢察制度建設(shè)，確保檢察監(jiān)督長(zhǎng)期規(guī)范運(yùn)行。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入以轉(zhuǎn)型增效為主題的高質(zhì)量發(fā)展背景下，檢察行政公益訴訟制度作為一項(xiàng)外部監(jiān)督制度創(chuàng)新帶來(lái)了國(guó)有企業(yè)治理水平的提升，在中國(guó)積極推進(jìn)國(guó)有企業(yè)體制改革的過(guò)程中發(fā)揮著積極作用。制度試點(diǎn)所起到的積極效果得到了認(rèn)可，因而該制度應(yīng)該持續(xù)改進(jìn)，繼續(xù)推行下去。要在檢察行政公益訴訟的制度實(shí)踐中總結(jié)工作策略，將實(shí)踐中的工作策略升級(jí)為正式的制度規(guī)范，以此來(lái)確保公益訴訟制度發(fā)揮長(zhǎng)期治理實(shí)效。

第二，加大檢察行政公益訴訟制度的執(zhí)行力度，將訴訟工作落到實(shí)處。本文在實(shí)證檢驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)，檢察行政公益訴訟制度對(duì)國(guó)有企業(yè)治理水平的提升效果會(huì)受城市行政層級(jí)因素的影響。由于公益訴訟特別是行政公益訴訟涉及政府機(jī)關(guān)，因而檢察機(jī)關(guān)在工作過(guò)程中不免有畏難觀望情緒，導(dǎo)致不少檢察機(jī)關(guān)不敢、不愿辦案。為保障檢察行政公益訴訟制度的執(zhí)行力度，檢察部門(mén)應(yīng)當(dāng)提升自我公信力和獨(dú)立性，真正將公益訴訟工作落到實(shí)處。

第三，重視外部治理環(huán)境的改善。市場(chǎng)中介組織和法治環(huán)境的改善能夠助推檢察行政公益訴訟制度對(duì)國(guó)有企業(yè)公司治理水平的提升效果，因而在以后的工作過(guò)程中不僅要以制度要求為主體，還要注意外部治理環(huán)境的建設(shè)，以此來(lái)推動(dòng)外部監(jiān)督工作收益的最大化。

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編輯：鄭雅妮，高原