綜合行政執(zhí)法改革中的條塊關(guān)系重塑：一個分析框架

黃俊堯 朱得良

〔摘要〕作為政府機(jī)構(gòu)改革與基層治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，綜合行政執(zhí)法改革面臨著治理需求與組織效能之間的張力、執(zhí)法工作穩(wěn)定性與執(zhí)法改革變動性的矛盾，需要解決行政執(zhí)法職權(quán)“綜合”與條塊“一體化”等相關(guān)問題。從整體性治理的視角看，綜合行政執(zhí)法改革中的條塊關(guān)系重塑應(yīng)圍繞整合、協(xié)調(diào)和激勵建立行動框架，通過對縣鄉(xiāng)條塊部門的結(jié)構(gòu)調(diào)整與機(jī)制調(diào)適，實現(xiàn)有效合作，為改革的持續(xù)推進(jìn)提供動力。

〔關(guān)鍵詞〕綜合行政執(zhí)法；條塊關(guān)系；整合；協(xié)調(diào)；激勵

〔中圖分類號〕D63〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2021）02-0096-09

執(zhí)法體系和執(zhí)法能力的現(xiàn)代化是法治政府建設(shè)的重要要求，也會對基層治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。自黨的十八屆三中全會明確“深化行政執(zhí)法體制改革”的目標(biāo)要求以來，綜合行政執(zhí)法改革就是一個持續(xù)接力和深化的過程。2021年，黨和國家又提出“依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”〔1〕的新要求。黨的二十大報告進(jìn)一步提出優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制?！?〕綜合行政執(zhí)法改革作為一項跨部門、跨層級、跨地域的實踐，對于提升政府執(zhí)法效能，理順基層條塊關(guān)系，形成高效、聯(lián)動、一體化的整體治理格局具有重要影響。

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

綜合行政執(zhí)法改革并不只是特定組織內(nèi)部各要素的調(diào)整，還涉及與其他組織的關(guān)系，包括不同層級政府之間、不同職能的政府機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的調(diào)整。本文所關(guān)注的核心問題正是現(xiàn)階段的綜合行政執(zhí)法改革對條塊關(guān)系的影響及優(yōu)化路徑。

綜合行政執(zhí)法是相較于獨(dú)立體形式的“單獨(dú)執(zhí)法”和聯(lián)合體形式的“聯(lián)合執(zhí)法”的“聚合體”形式?！?〕1996年公布的《中華人民共和國行政處罰法》確定了相對集中行政處罰權(quán)制度，也開啟了綜合行政執(zhí)法的改革探索。綜合行政執(zhí)法改革作為相對集中行政處罰權(quán)的實踐展開，對我國行政執(zhí)法體制乃至整個行政管理體制改革產(chǎn)生了廣泛的影響?！?〕關(guān)于綜合行政執(zhí)法改革的探討多是從機(jī)構(gòu)與職權(quán)的整合角度出發(fā)，以打破原有在管理與資源配置上的條條專政的困境?！?〕對于綜合行政執(zhí)法改革存在的問題，學(xué)界主要圍繞兩方面進(jìn)行討論。一是從法理的角度，認(rèn)為綜合行政執(zhí)法改革存在合法性的問題〔6〕。有學(xué)者論述了合法性支撐不足、合理性欠缺、效率不高等問題?！?〕有學(xué)者強(qiáng)調(diào)綜合行政執(zhí)法權(quán)下移中需要保證受權(quán)主體適格、授權(quán)主體法定和下移權(quán)限適度?！?〕二是從政府機(jī)構(gòu)管理的角度出發(fā)，認(rèn)為綜合行政執(zhí)法改革在職能轉(zhuǎn)變中出現(xiàn)碎片化、矛盾化以及儀式化的現(xiàn)象?！?〕在管理主義的價值取向下，基層行政執(zhí)法實踐出現(xiàn)選擇性執(zhí)法、功利性執(zhí)法以及執(zhí)法績效考核評估等執(zhí)法困境?！?0〕在具體的職權(quán)劃轉(zhuǎn)中產(chǎn)生了博弈互動的相機(jī)選擇問題，即上級選擇性下放執(zhí)法權(quán)與下級選擇性承接執(zhí)法權(quán)?！?1〕

《行政處罰法》的修訂盡管在法律上解決了鎮(zhèn)街執(zhí)法權(quán)問題，但政府管理方面的問題更加凸顯，包括如何在行政體制內(nèi)部重新調(diào)整和配置權(quán)力，尤其是調(diào)整條塊之間、縣（市、區(qū)）鎮(zhèn)（街）兩級政府之間的權(quán)力關(guān)系〔12〕，加強(qiáng)條塊之間的溝通與協(xié)調(diào)，提高綜合行政執(zhí)法效率。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)綜合行政執(zhí)法改革的順利推進(jìn)與地方政府的利益契合度相關(guān)聯(lián)。〔13〕有學(xué)者認(rèn)為條塊之間“搞配合”、“保穩(wěn)定”反而使改革產(chǎn)生了較高的制度成本?！?4〕有學(xué)者則指出條塊分割下的部門合作猶如一個“孤島”，在信息、資源以及組織效能的增長上面臨著諸多困境?！?5〕

在基層執(zhí)法賦權(quán)與執(zhí)法隊伍整合的背景下，綜合行政執(zhí)法改革有了更廣闊的空間。本文將以浙江省“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革為主要考察對象，擬探討新一輪的綜合行政執(zhí)法改革將如何重塑條塊關(guān)系；怎樣通過結(jié)構(gòu)調(diào)整與機(jī)制更新來進(jìn)一步實現(xiàn)條塊協(xié)同。

二、綜合行政執(zhí)法改革中的條塊協(xié)同分析框架

整體性治理的理論視角對于研究綜合行政執(zhí)法改革顯然具有借鑒意義。整體性治理理論的出現(xiàn)是對傳統(tǒng)公共行政的衰落以及新公共管理改革所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)〔16〕，滿足了跨部門、跨層級合作的訴求，為解決部門行政的碎片化問題及政府系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的功能性整合提供了可借鑒的思路?！?7〕整體性政府展現(xiàn)的是一種通過縱向和橫向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式，〔18〕職能部門整合、協(xié)調(diào)及跨界合作是整體政府改革的核心思路，其所針對的是政府中行政的碎片化問題，而非部門的專業(yè)化。〔19〕

綜合行政執(zhí)法改革是組織結(jié)構(gòu)的變革，伴隨著監(jiān)管與執(zhí)法的剝離、條塊職能結(jié)構(gòu)的多重調(diào)整、條塊合作機(jī)制的重新建立。綜合行政執(zhí)法改革要通過交互的協(xié)作形成無縫隙的行政執(zhí)法，解決條塊部門集體行動的低效問題。以往條塊部門間受制于避責(zé)的心理狀態(tài)、信息溝通的不暢、部門利益的考量等因素，職權(quán)整合出現(xiàn)碎片化的傾向，合作往往難以達(dá)成或者傾向于選擇性合作。綜合行政執(zhí)法改革契合整體政府的整合思路，通過協(xié)調(diào)與激勵促進(jìn)部門合作，深化改革進(jìn)程。國內(nèi)研究者曾重點(diǎn)關(guān)注整合、協(xié)調(diào)和信任三個機(jī)制，以實現(xiàn)整體性治理以公眾需求為基礎(chǔ)的既定目標(biāo)〔20〕，或是建立整體性治理的制度共同體等?！?1〕整合與協(xié)調(diào)對條塊關(guān)系具有體制與機(jī)制上的重塑作用，也是以往綜合行政執(zhí)法改革的重點(diǎn)，但信任由于條塊激勵的不相容等原因——例如縣鄉(xiāng)問責(zé)體系的硬化、督查考核的泛化等體制的剛性問題〔22〕，導(dǎo)致實際作用有限。針對基層綜合行政執(zhí)法改革中的條塊合作問題，本文試從整合、協(xié)調(diào)與激勵三個關(guān)系維度提出分析框架。

第一，整合。條塊體制下的整合是指通過發(fā)展共同的組織結(jié)構(gòu)來理順條塊關(guān)系，這既是“塊塊”對“條條”的整合，也是“條條”對“塊塊”的整合?！?3〕綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域的條塊關(guān)系整合，將構(gòu)建跨越原有專業(yè)執(zhí)法邊界、治理層級與部門界限的綜合行政執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)外部資源的內(nèi)部化，從以往的部門執(zhí)法向政府執(zhí)法轉(zhuǎn)變。

第二，協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)是指關(guān)于聯(lián)合性和整體性工作、聯(lián)合信息系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)間對話、規(guī)劃過程和決策的活動機(jī)制。〔24〕部門間良好的協(xié)調(diào)可以排除不同政策間的沖突，更好地利用稀缺資源，使特定政策領(lǐng)域中的利益相關(guān)者能夠團(tuán)結(jié)協(xié)作，以及為公民提供無縫隙的服務(wù)。〔25〕協(xié)調(diào)是重塑條塊關(guān)系的重要前提，有助于打破條塊體制的分割，加快資源的流動，實現(xiàn)行動的連貫。

第三，激勵。條塊關(guān)系沖突的癥結(jié)之一也在于激勵的不相容。有學(xué)者分析了組織內(nèi)部常見的職務(wù)職級晉升、物質(zhì)報酬激勵、表彰激勵、容錯免責(zé)等多種激勵形態(tài)?！?6〕正向激勵和反向激勵的設(shè)置會促使條條與塊塊結(jié)合起來推動工作，激勵機(jī)制的缺位則可能導(dǎo)致綜合行政執(zhí)法改革的“叫好不叫座”。因而需要合理設(shè)置條塊部門的相容性激勵，激發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)部門與綜合行政執(zhí)法協(xié)同的主動性、行動的統(tǒng)一性，突破條塊分割、各自逐利的執(zhí)法困境。

綜合行政執(zhí)法改革中的整合面對的是執(zhí)法權(quán)及人、財、物等資源的下移，以及審批與監(jiān)管職能的分離，協(xié)調(diào)也由此成為一項不可或缺的機(jī)制，激勵則為整合和協(xié)調(diào)提供了物質(zhì)和心理基礎(chǔ)，也是條塊關(guān)系重塑的重要推動器。綜合行政執(zhí)法改革調(diào)整了原先的條塊職能結(jié)構(gòu)，在橫向上條條部門向綜合行政執(zhí)法局劃轉(zhuǎn)執(zhí)法權(quán)，在縱向上縣級執(zhí)法權(quán)及人員下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），接受后者管理，有的鎮(zhèn)街甚至建立綜合行政執(zhí)法隊。新型條塊結(jié)構(gòu)尚需從整合、協(xié)調(diào)與激勵的維度進(jìn)行多重調(diào)適。

圖1基層綜合行政執(zhí)法改革中的條塊關(guān)系重塑框架

三、“大綜合一體化”：綜合行政執(zhí)法改革的實踐進(jìn)展

綜合行政執(zhí)法改革并不只是某一部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素的調(diào)整，改革進(jìn)程中，執(zhí)法職權(quán)的綜合與下沉涉及多個政府職能部門，改革還生成了綜合執(zhí)法的前臺與各部門合作的后臺。經(jīng)過多年的實踐探索，“大綜合”已經(jīng)成為改革發(fā)展的應(yīng)有之義。

綜合行政執(zhí)法改革的總體思路是將分散于各部門的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行相對集中，整合歸并執(zhí)法隊伍，建立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法問題。例如城市綜合行政執(zhí)法源于城管系統(tǒng)改革，分別設(shè)立城市管理局和綜合行政執(zhí)法局，實現(xiàn)管理與執(zhí)法的分離。究其原因，很多執(zhí)法事項已經(jīng)超出城市管理的范圍，隨著改革的推進(jìn)，其他執(zhí)法權(quán)也可相繼劃入綜合行政執(zhí)法局。湖南省長沙縣將23個部門的執(zhí)法權(quán)全部劃轉(zhuǎn)到行政執(zhí)法局，在縣級層面實現(xiàn)行政執(zhí)法的“大綜合”?！?7〕同時綜合行政執(zhí)法改革也強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的下沉，通常由綜合行政執(zhí)法局派駐中隊或者鎮(zhèn)街成立執(zhí)法隊。如廣東佛山市將3632項執(zhí)法權(quán)直接下放鎮(zhèn)街，以鎮(zhèn)街的名義行使執(zhí)法權(quán)。〔28〕

浙江省近年的“大綜合一體化”綜合行政執(zhí)法改革就是在原有基礎(chǔ)上的突破，它響應(yīng)整體政府理念，配合數(shù)字化改革，通過省市縣鄉(xiāng)四級條塊機(jī)構(gòu)調(diào)整，重塑基層條塊關(guān)系。2022年1月，浙江成為全國唯一的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國家試點(diǎn)，并出臺《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》，為改革提供法治保障。浙江的思路是在縣級層面進(jìn)一步精簡執(zhí)法隊伍，形成“綜合執(zhí)法+專業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”，并將執(zhí)法職權(quán)逐步劃轉(zhuǎn)到綜合行政執(zhí)法局；建立行政執(zhí)法指揮中心，實現(xiàn)對執(zhí)法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理；通過對執(zhí)法職權(quán)的評估與協(xié)調(diào)，更大范圍下沉執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法力量，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”；圍繞執(zhí)法事項的“一件事”與“綜合查一次”打破原有按照領(lǐng)域執(zhí)法與監(jiān)管的困境。當(dāng)時預(yù)計到2022年底，浙江綜合行政執(zhí)法事項拓展到60%以上的執(zhí)法領(lǐng)域，60%以上的高頻率、高綜合、高需求執(zhí)法事項納入綜合行政執(zhí)法范圍，60%以上的行政執(zhí)法量由綜合行政執(zhí)法部門承擔(dān)，部門專業(yè)執(zhí)法隊伍種類精簡50%以上，85%以上的執(zhí)法力量在縣鄉(xiāng)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）占60%以上。〔29〕“一體化”并不是單純由縣級綜合行政執(zhí)法局派出綜合執(zhí)法中隊，而是強(qiáng)調(diào)由鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)，綜合行政執(zhí)法隊隊長由鎮(zhèn)街黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，各個縣級執(zhí)法隊伍下沉人員組成鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法大隊，實現(xiàn)以鎮(zhèn)街管理為主體與各業(yè)務(wù)部門的行政執(zhí)法相結(jié)合的“塊狀一體化”〔30〕，跨部門、跨層級的條塊協(xié)作成為綜合行政執(zhí)法改革及運(yùn)行的后臺邏輯。

“大綜合一體化”改革還改變了省級層面缺少主管部門的狀態(tài)，設(shè)立省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室，對各執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行評估，縣級由編辦、司法局、綜合行政執(zhí)法局協(xié)同推進(jìn)改革，從而保障了改革的合法性與專業(yè)性?！按缶C合一體化”改革嵌入到基層治理中，實現(xiàn)從?？茍?zhí)法到全科執(zhí)法，從部門治理到綜合治理，相較于以往也更具有系統(tǒng)性和全面性。

從政策效果來看，浙江省的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革一方面是在條條部門之間，著力解決多頭執(zhí)法“管不好”的問題。全省的執(zhí)法隊數(shù)量從1600余支精簡到799支，綜合行政執(zhí)法事項拓展到25個執(zhí)法領(lǐng)域、1361項處罰事項，占執(zhí)法總事項的27.4%，覆蓋62.5%的執(zhí)法領(lǐng)域。〔31〕通過執(zhí)法的整合，綜合執(zhí)法隊伍能夠?qū)?zhí)法對象進(jìn)行綜合處置，解決執(zhí)法擾民，重復(fù)執(zhí)法的問題?；鶎訄?zhí)法的創(chuàng)新空間也不斷拓展，“綜合查一次”“一件事監(jiān)管”“一支隊伍管執(zhí)法”“一張清單管執(zhí)法”等便民執(zhí)法、高效執(zhí)法活動提升了基層治理效能。

另一方面是在條與塊之間，“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革積極破解基層政府“喊不動”的問題。通過賦權(quán)鎮(zhèn)街，將派駐人員納入鎮(zhèn)街管理，使基層執(zhí)法隊融入鎮(zhèn)街工作之中。綜合行政執(zhí)法隊伍下沉到鎮(zhèn)街，從單純的執(zhí)法管理變?yōu)榉?wù)導(dǎo)向，給執(zhí)法對象做“全面體檢”，在基層各項治理事務(wù)中成為推進(jìn)工作，解決問題的抓手。改革還拓寬了執(zhí)法信息的傳遞和溝通渠道，例如構(gòu)建“大綜合一體化”執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應(yīng)用體系，實現(xiàn)執(zhí)法流程監(jiān)管清晰可見。

“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革作為執(zhí)法綜合與賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新路徑，初步實現(xiàn)綜合執(zhí)法領(lǐng)域的“條抓塊統(tǒng)”，強(qiáng)化了鎮(zhèn)街一線治理的能力。同時改革措施依然存在落地的問題，改革進(jìn)程中也會因職責(zé)邊界、事權(quán)關(guān)系、人員配備、執(zhí)法規(guī)范等調(diào)整而產(chǎn)生執(zhí)法的再碎片化問題?！按缶C合一體化”行政執(zhí)法改革中的條塊關(guān)系仍然需要進(jìn)一步調(diào)適。

四、“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革中的條塊合作問題

改革要實現(xiàn)行政執(zhí)法的“大綜合”與“一體化”，然而“大綜合”需要更多的組織協(xié)調(diào)，“一體化”也要適應(yīng)更復(fù)雜的條塊關(guān)系，當(dāng)前的跨部門合作仍會出現(xiàn)無序的狀態(tài)。

（一）從單一執(zhí)法到綜合執(zhí)法：條線部門的整合問題

行政執(zhí)法隊伍在職權(quán)劃轉(zhuǎn)后雖然成為獨(dú)立的執(zhí)法力量，但在業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面依然需要條線上的職能部門協(xié)助。部門間對等的權(quán)力關(guān)系以及專業(yè)化的壁壘又使得綜合行政執(zhí)法隊伍與相關(guān)業(yè)務(wù)部門處于松散連接之中，對口部門對實踐的指導(dǎo)有所不足。隨著執(zhí)法事項的持續(xù)劃轉(zhuǎn)，執(zhí)法隊伍與相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的職權(quán)交叉進(jìn)一步增多，需要整合的事項與內(nèi)容也更多，更需要協(xié)作配合。

首先是職責(zé)邊界的清晰化問題。改革的重要環(huán)節(jié)之一是實現(xiàn)行政執(zhí)法領(lǐng)域的“大綜合”，逐步將多個行政執(zhí)法單位的行政處罰與行政審批、行政監(jiān)管職能分離，合并到綜合行政執(zhí)法局。然而一些部門在行政監(jiān)管的責(zé)任歸屬上存在認(rèn)識分歧，任務(wù)分工也不夠明確，協(xié)調(diào)權(quán)威不足，如浙江龍游縣在綜合行政執(zhí)法改革中出現(xiàn)以處罰權(quán)已劃轉(zhuǎn)為由放棄日常監(jiān)管職責(zé)的情況，或者未嚴(yán)格按照事項目錄的邊界界定執(zhí)行?！?2〕在業(yè)務(wù)主管部門“不出事”的邏輯與綜合行政執(zhí)法部門成本與風(fēng)險控制的邏輯下，執(zhí)法與監(jiān)管的模糊性有所加劇，再次引發(fā)職權(quán)交叉和執(zhí)法空白問題，導(dǎo)致業(yè)務(wù)監(jiān)管和執(zhí)法過程中的推諉扯皮，“爭著管”和“爭著推”現(xiàn)象同時存在。

其次是條線部門事權(quán)關(guān)系理順的問題。一方面，業(yè)務(wù)部門日趨成為評價督察部門，綜合行政執(zhí)法往往因其末端屬性而承擔(dān)著更大的責(zé)任壓力，成為某種程度上的“兜底部門”。〔33〕業(yè)務(wù)部門在失去“末端結(jié)構(gòu)”的同時也未能充分發(fā)揮作為行業(yè)主管部門的專業(yè)優(yōu)勢，影響了基層綜合行政執(zhí)法隊伍對疑難事項、專業(yè)事項的及時處置。另一方面，基層治理過于依賴末端執(zhí)法，弱化事前、事中、事后的監(jiān)管，造成未按職責(zé)邊界對違法行為進(jìn)行專業(yè)認(rèn)定、未按要求進(jìn)行案件移送或移送材料清單等情況，這不符合綜合行政執(zhí)法改革的初衷。

最后是執(zhí)法的系統(tǒng)聯(lián)動問題。綜合行政執(zhí)法部門與各業(yè)務(wù)部門作為一個上下聯(lián)動的執(zhí)法系統(tǒng)，前者行使行政處罰職能，時常需要原業(yè)務(wù)部門在審批材料、檢查意見、專業(yè)領(lǐng)域法律法規(guī)知識以及信息資源上的協(xié)作，后者卻出于其他考慮未必配合，使得執(zhí)法阻滯現(xiàn)象頻發(fā)。實際執(zhí)法過程中，二者之間還存在執(zhí)法聯(lián)合協(xié)助機(jī)制不能有效運(yùn)行、案件移交及“審批-監(jiān)管-執(zhí)法”等整合與協(xié)作機(jī)制有待加強(qiáng)等問題。

（二）從部門執(zhí)法到屬地執(zhí)法：基層執(zhí)法的條塊銜接問題

綜合行政執(zhí)法改革需要進(jìn)一步探索解決在鎮(zhèn)街的條塊銜接問題，尤其是如何將各個條線的執(zhí)法人員融合為一支隊伍，真正實現(xiàn)“縣屬鄉(xiāng)用”。“大綜合一體化”綜合行政執(zhí)法改革在縣區(qū)層面組建“1+8”的綜合行政執(zhí)法+專業(yè)執(zhí)法隊伍，并根據(jù)鎮(zhèn)街執(zhí)法需求分別將執(zhí)法隊員下沉到鎮(zhèn)街，由鎮(zhèn)街統(tǒng)一管理，組建綜合行政執(zhí)法隊（如圖2所示），形成賦權(quán)于“塊”、以塊統(tǒng)條。鎮(zhèn)街執(zhí)法隊的組建積極回應(yīng)了以往鎮(zhèn)街執(zhí)法“喊不到人，看得見管不著的困境”，同時也避免了“地域時差”的執(zhí)法瓶頸，〔34〕增強(qiáng)了“塊”的有效治理能力。但在實踐中，屬地政府也經(jīng)常存在難以充分整合執(zhí)法隊伍的困惑。

圖2

一是雙重管理下的考核沖突。一些地方的綜合行政執(zhí)法隊伍在“區(qū)屬、街管、街用”的原則下，以鎮(zhèn)街的名義進(jìn)行執(zhí)法，由鎮(zhèn)街掌握一定的管理權(quán)，實現(xiàn)“融條于塊”。我們在杭州某區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，下放到鎮(zhèn)街的執(zhí)法事項只是全部執(zhí)法事項的一部分，日常的執(zhí)法工作也由鎮(zhèn)街執(zhí)法隊承擔(dān)，因而縣級綜合行政執(zhí)法局以及相關(guān)業(yè)務(wù)部門也要對下沉執(zhí)法人員進(jìn)行考核。鎮(zhèn)街考核以治理為導(dǎo)向，既有專項考核，也有綜合目標(biāo)考核，而縣級綜合行政執(zhí)法局及相關(guān)執(zhí)法業(yè)務(wù)部門一般是對執(zhí)法事項進(jìn)行考核，考核的不一致也會影響綜合行政執(zhí)法隊的工作開展。

二是執(zhí)法權(quán)下沉引發(fā)新的協(xié)調(diào)問題。執(zhí)法權(quán)的下沉主要有賦權(quán)和輻射兩種方式，與直接賦予鎮(zhèn)街行政執(zhí)法權(quán)相比，“輻射”通常是在常住人口少、執(zhí)法事務(wù)少、執(zhí)法人員不充足條件下的選擇，即執(zhí)法人員通過駐點(diǎn)某一中心鎮(zhèn)，在執(zhí)法事項上可輻射周圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)人與事的最大化的匹配。但駐點(diǎn)輻射又會與屬地管理產(chǎn)生新的協(xié)調(diào)問題，例如當(dāng)執(zhí)法事件在不同鎮(zhèn)街同時發(fā)生時，執(zhí)法隊是否有足夠的人員力量及時處置；在鎮(zhèn)街間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同步的前提下，駐點(diǎn)人員的福利待遇應(yīng)當(dāng)參照什么標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放等等。

三是綜合行政執(zhí)法目標(biāo)與鎮(zhèn)街治理目標(biāo)的分歧。綜合行政執(zhí)法著眼于法治的邏輯，鎮(zhèn)街則重視解決具體的治理問題。鎮(zhèn)街在主導(dǎo)基層治理的同時，對綜合行政執(zhí)法隊伍也具有指揮權(quán)和考核權(quán)，這使其可能集運(yùn)動員、裁判員角色于一身，而原本的執(zhí)法對象又是鎮(zhèn)街的“自己人”，就導(dǎo)致難以執(zhí)法或執(zhí)法權(quán)力的濫用問題?！?5〕而在基層的中心工作及各類重點(diǎn)任務(wù)的驅(qū)使下，基層政府可能憑借領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威與政治壓力，使執(zhí)法的邏輯服從于行政的邏輯，屬地意志影響規(guī)范執(zhí)法〔36〕，從而背離法治政府建設(shè)的目標(biāo)。

（三）從執(zhí)法力量到執(zhí)法信息：綜合行政執(zhí)法改革的基礎(chǔ)保障問題

綜合行政執(zhí)法改革除了執(zhí)法職權(quán)的劃轉(zhuǎn)、各種資源的整合，還涉及基礎(chǔ)保障的供給。執(zhí)法保障問題會直接影響執(zhí)法權(quán)的劃轉(zhuǎn)和落實，這也是條塊博弈在微觀領(lǐng)域的體現(xiàn)。在執(zhí)法資源的保障中“條條部門”相對于基層政府掌握了資源分配的主導(dǎo)權(quán)〔37〕，隨之也遇到了一些問題。

一是執(zhí)法力量到位問題。存在執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)而執(zhí)法人員未劃轉(zhuǎn)、對執(zhí)法隊員劃轉(zhuǎn)的“汰弱留強(qiáng)”等情況，導(dǎo)致執(zhí)法力量與監(jiān)管職能不匹配、部分領(lǐng)域事項成為行政執(zhí)法的盲區(qū)，帶來一定的風(fēng)險和隱患。執(zhí)法力量不僅僅指行政執(zhí)法人員，還包括相關(guān)輔助力量，例如鎮(zhèn)街法制審核的專業(yè)人才缺口尤為突出。綜合行政執(zhí)法權(quán)下放后，需要由做出處罰的單位進(jìn)行法制審核，多領(lǐng)域案件辦理過程也對案件法制審核提出了更高的要求，目前鎮(zhèn)街取得法律職業(yè)資格證書的專業(yè)人才缺口較大，短時間內(nèi)難以滿足執(zhí)法審核需求，導(dǎo)致審查制度的功能無法充分發(fā)揮。

二是執(zhí)法能力適配問題。綜合執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)后，新領(lǐng)域案件繁多，但部分執(zhí)法人員的執(zhí)法處理經(jīng)驗不足，也缺少針對疑難問題處理的培訓(xùn)。浙江嘉興市南湖區(qū)綜合行政執(zhí)法局指出，培訓(xùn)工作對實踐及疑難問題處理的關(guān)注不足，單純的法律知識培訓(xùn)對執(zhí)法人員能力提升較小?！?8〕此外，鎮(zhèn)街執(zhí)法隊員來自多個部門，難免受到原部門規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的影響，執(zhí)法的自由裁量基準(zhǔn)無法做到一致，出現(xiàn)執(zhí)法程序不規(guī)范、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格等情況。執(zhí)法的差異化影響了以鎮(zhèn)街名義開展行政執(zhí)法的權(quán)威性與有效性。

三是執(zhí)法信息共享互通問題。一些業(yè)務(wù)主管部門與綜合行政執(zhí)法部門之間僅僅劃轉(zhuǎn)了處罰事項，而具有執(zhí)法保障作用的法律法規(guī)材料、政策規(guī)定材料、自由裁量基準(zhǔn)、對特定事實和對象的鑒定材料等未進(jìn)行移送；在日常執(zhí)法過程中，部門間的分割也使得執(zhí)法信息難以進(jìn)行有效調(diào)用，導(dǎo)致綜合行政執(zhí)法缺乏規(guī)范的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，碰到疑難問題時就會影響辦理進(jìn)度和質(zhì)量。浙江在執(zhí)法的數(shù)字化方面強(qiáng)調(diào)整體智治，打造了多個執(zhí)法場景應(yīng)用平臺，如“數(shù)字化行政執(zhí)法監(jiān)督”“綜合查一次”“行政執(zhí)法證據(jù)共享”等應(yīng)用場景〔39〕，但跨部門多場景的系統(tǒng)平臺仍存在數(shù)據(jù)共享和接入難題。浙江東陽市也指出改革過程中部門之間缺乏統(tǒng)一的信息共享平臺，執(zhí)法信息共享不足，如關(guān)于規(guī)劃許可手續(xù)的審批、工商信息登記信息等?！?0〕同時也存在跨部門系統(tǒng)的執(zhí)法信息對接不夠流暢、信息資源沒有得到有效利用等問題。

五、綜合行政執(zhí)法改革中的條塊關(guān)系發(fā)展進(jìn)路

綜合行政執(zhí)法改革的關(guān)鍵在于通過出臺各項措施及部門間、層級間的密切合作，有效解決行政執(zhí)法職權(quán)“綜合”與條塊“一體化”的相關(guān)問題，使改革達(dá)到預(yù)期的效果，而要點(diǎn)是從整合、協(xié)調(diào)和激勵三個關(guān)系維度探索發(fā)展進(jìn)路。

（一）推動條塊部門的整合

從人員隊伍、執(zhí)法信息到機(jī)構(gòu)職能、層級關(guān)系，綜合行政執(zhí)法改革都需要進(jìn)一步推動機(jī)制性的條塊整合。

在人員隊伍上，要從物理整合走向有機(jī)融合。不僅要將原本持有執(zhí)法證的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員與下沉執(zhí)法隊員統(tǒng)一納入鎮(zhèn)街執(zhí)法隊，還需要統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法行為與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，核定標(biāo)準(zhǔn)的行政裁量處罰基準(zhǔn)，根據(jù)鎮(zhèn)街執(zhí)法特點(diǎn)，加強(qiáng)執(zhí)法實務(wù)培訓(xùn)，不斷提升執(zhí)法能力。對于人員編制資源配置問題，除了劃轉(zhuǎn)編制的常規(guī)做法外，還應(yīng)建立編制周轉(zhuǎn)池，包括鎮(zhèn)街法制審核人員的周轉(zhuǎn)池，加強(qiáng)人才儲備，對條塊執(zhí)法人員實現(xiàn)有效配置。

在執(zhí)法信息上，實現(xiàn)基礎(chǔ)信息整合。通過數(shù)字化改革建設(shè)綜合行政執(zhí)法應(yīng)用系統(tǒng)，將省級統(tǒng)一行政執(zhí)法事項全部放到系統(tǒng)中，形成執(zhí)法一網(wǎng)通查，并在信息接口、信息讀取上實現(xiàn)資源共享。在日常執(zhí)法事項方面，加強(qiáng)指揮中心和信息平臺建設(shè)，相關(guān)事項通過網(wǎng)格員、信訪代辦員等上傳到鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法大隊，強(qiáng)化指揮中心的信息提取與共享作用，達(dá)到對基層執(zhí)法信息的有效整合與利用。還要注重對鎮(zhèn)街執(zhí)法信息的長期積累與整合，建立鎮(zhèn)街執(zhí)法信息庫，進(jìn)而探索適合本地區(qū)的執(zhí)法模式。

在機(jī)構(gòu)職能與層級上，形成職能整合與邊界清晰共存。條塊整合并不是簡單的歸集一體，而要明確業(yè)務(wù)部門與綜合行政執(zhí)法部門的責(zé)任。條塊部門可通過認(rèn)領(lǐng)“一件事執(zhí)法”與“一件事監(jiān)管”事項，保證執(zhí)法職權(quán)與監(jiān)管劃轉(zhuǎn)的完整性，促進(jìn)職權(quán)與責(zé)任的整合，推動治理界面的集中化。〔41〕多層級執(zhí)法整合所產(chǎn)生的“縣鄉(xiāng)一體”效應(yīng)，應(yīng)保障條線業(yè)務(wù)工作和屬地中心工作的完成，除了可借鑒“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”等機(jī)制實現(xiàn)鎮(zhèn)街治理事項的整合外，還可依靠共享法庭、人大監(jiān)督站、駐隊律師等創(chuàng)新機(jī)制對行政執(zhí)法流程加以規(guī)范和監(jiān)督?？h級綜合行政執(zhí)法指揮中心與鎮(zhèn)街的綜合信息指揮室可能歸口不同單位，應(yīng)加強(qiáng)兩者的一體化建設(shè)，構(gòu)建上下協(xié)調(diào)、高效便捷的綜合行政執(zhí)法指揮體系。

（二）促進(jìn)條塊部門的協(xié)調(diào)

條塊部門間的協(xié)調(diào)可以利用具體的部門勢差或者成立專班實現(xiàn)“高位推動”，但從長遠(yuǎn)來看，部門協(xié)調(diào)需要通過具體的制度機(jī)制實現(xiàn)操作化。

其一，建立綜合行政執(zhí)法隊伍與業(yè)務(wù)職能部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制。在職權(quán)劃轉(zhuǎn)時成立專班審核執(zhí)法賦權(quán)事項，對專業(yè)執(zhí)法要進(jìn)行專家論證和風(fēng)險評估，與屬地政府和業(yè)務(wù)部門進(jìn)行充分協(xié)調(diào)溝通，重點(diǎn)在于將高需要的執(zhí)法事項充分劃轉(zhuǎn)，加強(qiáng)執(zhí)法行為的協(xié)調(diào)，避免盲目放權(quán)，并建立相應(yīng)的評價機(jī)制，對職權(quán)劃轉(zhuǎn)情況進(jìn)行評價。重視在改革過程中與原有執(zhí)法制度的協(xié)調(diào)，明晰各職能部門與綜合執(zhí)法隊伍級別管轄問題的評判標(biāo)準(zhǔn)。建立并完善聯(lián)絡(luò)制度，如執(zhí)法和監(jiān)督部門聯(lián)席會議制度、案件材料的移交機(jī)制、執(zhí)法爭議解決機(jī)制、執(zhí)法爭議專家評估論證制度等，加強(qiáng)處罰與監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合。

其二，建立鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法隊伍與屬地政府的協(xié)調(diào)機(jī)制。綜合行政執(zhí)法改革需要考慮執(zhí)法力量下沉基層后的適應(yīng)性，可通過“執(zhí)法清單”“權(quán)力清單”等理順其與屬地政府的關(guān)系，更好地適應(yīng)基層治理現(xiàn)狀，消解綜合行政執(zhí)法過程中法治邏輯與行政邏輯的矛盾，既要重視法治化的行政執(zhí)法，同時也要在執(zhí)法中實現(xiàn)“執(zhí)法的治理化”?！?2〕強(qiáng)化區(qū)縣一級綜合行政執(zhí)法的指揮協(xié)調(diào)作用，在屬地執(zhí)法任務(wù)與綜合行政執(zhí)法局及業(yè)務(wù)部門的執(zhí)法責(zé)任之間，需要各部門、鎮(zhèn)街制定執(zhí)法監(jiān)管事項計劃，相互協(xié)調(diào)各自工作，幫助鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法隊伍合理安排執(zhí)法，避免陷入執(zhí)法沖突，緩解雙重管理的矛盾。對常規(guī)執(zhí)法活動之外的任務(wù)型執(zhí)法事項，通過明確權(quán)責(zé)規(guī)定，明晰考核機(jī)制，將執(zhí)法需求與執(zhí)法能力有效銜接。

（三）強(qiáng)化條塊部門的激勵

激勵是綜合行政執(zhí)法改革中條塊部門合作的重要動力，重塑基層條塊關(guān)系也需要調(diào)整完善激勵結(jié)構(gòu)和激勵機(jī)制，解決激勵不相容、不充分問題。

一是構(gòu)建協(xié)作的激勵結(jié)構(gòu)。部門之間發(fā)生協(xié)作困境的一個重要原因是缺乏有效的選擇性激勵，即缺乏對協(xié)作部門的績效進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)測以及相應(yīng)的專門評估和獎懲安排〔43〕，因而需要健全績效激勵機(jī)制和問責(zé)激勵機(jī)制。綜合行政執(zhí)法局與業(yè)務(wù)部門在執(zhí)法職權(quán)上是“一對多”與“多對一”的關(guān)系，持續(xù)的執(zhí)法職權(quán)劃轉(zhuǎn)與相關(guān)業(yè)務(wù)合作需要建立雙向的評價機(jī)制。同時還應(yīng)構(gòu)建綜合行政執(zhí)法與業(yè)務(wù)部門績效評價的聯(lián)結(jié)機(jī)制，建立審批—監(jiān)管—執(zhí)法各環(huán)節(jié)掛鉤的績效責(zé)任制與問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)信息共享、執(zhí)法資源互通，弱化部門本位和“不出事”的邏輯。通過第三方主導(dǎo)的監(jiān)督與評價機(jī)制，打破執(zhí)法與業(yè)務(wù)部門之間的均衡，有效發(fā)揮問責(zé)激勵作用。

二是加大執(zhí)法改革的創(chuàng)新激勵。綜合行政執(zhí)法改革將深刻改變基層的治理體系和治理能力，也會遭遇前所未見的挑戰(zhàn)，需要關(guān)注創(chuàng)新激勵的銜接作用與激活作用，實行多維度的評價，加強(qiáng)對創(chuàng)新激勵的正向引導(dǎo)。例如激勵部門和鎮(zhèn)街根據(jù)實際情況做出創(chuàng)新性的調(diào)整，完善改革的容錯機(jī)制，加大“一件事監(jiān)管”“一支隊伍執(zhí)法”的創(chuàng)新激勵等。

三是加強(qiáng)執(zhí)法隊伍的保障激勵。從提升綜合行政執(zhí)法的效能出發(fā)，一方面要保障基層執(zhí)法人員的物質(zhì)待遇和發(fā)展機(jī)遇，針對執(zhí)法人員在不同鎮(zhèn)街因?qū)俚毓芾碓瓌t導(dǎo)致的福利待遇落差問題，需要縣級綜合行政執(zhí)法局與各鎮(zhèn)街協(xié)商合理的待遇標(biāo)準(zhǔn)，避免影響執(zhí)法人員的工作積極性；還要拓寬執(zhí)法隊員的個人發(fā)展路徑，例如在培養(yǎng)選拔機(jī)會上可向下沉人員適度傾斜。另一方面要保障綜合行政執(zhí)法隊伍不斷提高專業(yè)執(zhí)法能力，包括通過績效評價指標(biāo)體系與獎懲機(jī)制，激勵執(zhí)法人員提升執(zhí)法素養(yǎng)和執(zhí)法能力等。

六、結(jié)語

綜合行政執(zhí)法改革在實踐中面臨著治理需求增長與組織效能有限的矛盾，也涉及到權(quán)力分配、部門重組和利益調(diào)整，將對原有的條塊關(guān)系造成沖擊。理順條塊部門的合作關(guān)系則是改革成功的必要條件。當(dāng)前需要從整體性治理和跨部門合作的視角看待綜合行政執(zhí)法部門、相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門、鎮(zhèn)街政府的關(guān)系，基于整合、協(xié)調(diào)、激勵的行動框架重塑條塊結(jié)構(gòu)、構(gòu)建合作機(jī)制，不斷增強(qiáng)綜合行政執(zhí)法改革的適應(yīng)性，提升基層治理能力。

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〔38〕嘉興市南湖區(qū)綜合行政執(zhí)法局2021年度法治政府建設(shè)工作報告〔EB/OL〕.南湖區(qū)人民政府網(wǎng)站， http：//www.nanhu.gov.cn/art/2022/1/28/art_1229611399_59032512.html.

〔39〕賈薇，涂懷艷. “數(shù)字化”撬動“一體化”協(xié)同——浙江“大綜合一體化”執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應(yīng)用特寫〔J〕，今日浙江，2022，（6）.

〔40〕東陽市綜合行政執(zhí)法局關(guān)于2021年法治政府建設(shè)工作情況的報告〔EB/OL〕.東陽市人民政府網(wǎng)站， http：//www.dongyang.gov.cn/art/2022/1/13/art_1229482551_59541108.html.

〔41〕韓志明，李春生. 治理界面的集中化及其建構(gòu)邏輯——以河長制、街長制和路長制為中心的分析 〔J〕．理論探索，2021，（2）.

〔42〕劉磊. 城管執(zhí)法的困境與出路〔M〕．北京：法律出版社，2020：104-106.

〔43〕陳永杰，胡沛驗. 激勵失衡、多權(quán)威中心與基層跨部門協(xié)作困境——基于X縣的治砂案例〔J〕．中國行政管理，2022，（6）.

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】

〔基金項目〕國家社科基金項目“‘鄉(xiāng)村治理重心下移背景下的縣鄉(xiāng)條塊關(guān)系重構(gòu)研究”（19BZZ079）；杭州市哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地“中共杭州市委黨校社會治理與地方政府創(chuàng)新研究中心”項目“‘縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)改革背景下基層綜合行政執(zhí)法的條塊協(xié)同研究”（2022JD10）

〔作者簡介〕黃俊堯，杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士；

朱得良，杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，浙江杭州311121。