預(yù)算管理一體化改革實踐、挑戰(zhàn)與優(yōu)化路徑

張繪

【摘要】在我國現(xiàn)代預(yù)算制度改革進入深水區(qū)、 攻堅期的宏觀背景下， 財政部以信息化手段為突破口， 深入推進預(yù)算管理一體化改革， 構(gòu)建“制度+技術(shù)”的現(xiàn)代信息技術(shù)管理機制， 全面提高各級預(yù)算管理的規(guī)范化、 標準化、 系統(tǒng)化和自動化水平。從推進的歷程來看， 預(yù)算管理一體化改革經(jīng)歷了從地方探索試點、 地方全面覆蓋、 中央試點到中央推廣實施的不同階段。當前在預(yù)算管理一體化改革實施的過程中依然面臨地方實踐尚需深入、 改革所需的復(fù)合型人才存在短板、 財政系統(tǒng)外部的開發(fā)運維市場難以滿足預(yù)算管理一體化建設(shè)需求、 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)功能和管理職能不全面等問題。在未來改革中， 需要做到： 進一步細化管理規(guī)范， 控制支出規(guī)模， 完善支出標準， 提高系統(tǒng)操作的便利性； 培養(yǎng)、 用好懂預(yù)算業(yè)務(wù)又懂信息技術(shù)的復(fù)合型人才； 推進一體化系統(tǒng)與預(yù)算實際業(yè)務(wù)深度融合； 推動財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型， 優(yōu)化數(shù)據(jù)治理， 防范潛在風險。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理一體化；現(xiàn)代預(yù)算制度；中央與地方；財政與國家治理

【中圖分類號】F812.3? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）04-0115-8

黨的二十大提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”和“用信息化支撐基層治理平臺”。預(yù)算管理一體化工作是落實習近平總書記的數(shù)字中國戰(zhàn)略所指出的， 以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要講話精神（習近平，2022）。預(yù)算管理一體化改革也是為落實黨對預(yù)算管理制度建設(shè)提出更高要求的具體實踐， 是一項意義重大、 影響深遠的改革。經(jīng)過二十多年的建設(shè)， 我國現(xiàn)代預(yù)算制度已基本構(gòu)建起制度的整體框架和結(jié)構(gòu)體系。預(yù)算管理一體化正是我國現(xiàn)代預(yù)算制度改革的系統(tǒng)集成， 作為一項“打基礎(chǔ)、 管長遠”， 有助于提高財政治理水平的重要工作， 為實現(xiàn)“標準科學(xué)、 規(guī)范透明、 約束有力的預(yù)算制度”等進一步深化預(yù)算管理改革并提高治理水平的目標， 以及實現(xiàn)財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型、 制定業(yè)務(wù)規(guī)范、 實現(xiàn)業(yè)務(wù)與預(yù)算系統(tǒng)的深度融合、 構(gòu)建一體化監(jiān)控平臺發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用（財政部預(yù)算管理一體化建設(shè)業(yè)務(wù)組，2020）。預(yù)算管理一體化改革也是為適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求， 防范化解重大公共風險、 財政風險和債務(wù)風險而進行的一項支撐財政運行和系統(tǒng)改革的重要基礎(chǔ)改革工程， 更是我國財政史上一項具有里程碑意義的重要革新（戴正宗，2022）。推進預(yù)算管理一體化建設(shè)為深化預(yù)算管理制度改革提供了數(shù)據(jù)、 信息和決策支撐， 是我國財政改革主動推進財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)， 并為落實政府過緊日子（許宏才，2020）， 應(yīng)對國內(nèi)外嚴峻復(fù)雜局面， 做好基礎(chǔ)管理工作提供了保障。

一、 文獻綜述

國內(nèi)外大量文獻研究政府實行財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型對改善政府收支狀況、 節(jié)省政府開支的影響（Babata，2013；Banagura，2016；McKinsey Global Institute，2016a）。高效率的財政數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)為財政政策制定者提供了重要的機遇， 能夠?qū)崿F(xiàn)更好地預(yù)測收入和編制預(yù)算， 數(shù)字化還能促進治理工作和財政信息透明度的提升（McKinsey Global Institute，2016b；World Bank，2010）。為抓住信息化、 數(shù)字變革的新機遇， 各國都在大力推進政府財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型。比如在促進財政治理方面， 由愛沙尼亞、 以色列、 新西蘭、 韓國和英國組成的“數(shù)字五國”①， 致力于建立更好的數(shù)字公共服務(wù)體系， 并且對標準、 源代碼系統(tǒng)等進行開放以使公眾參與預(yù)算過程。通過信息化改革， 未來政府可以獲得更優(yōu)質(zhì)的信息、 構(gòu)建更佳的系統(tǒng)、 設(shè)計并實施更好的政策（桑吉夫·古吉普等，2021）。用數(shù)字化技術(shù)手段重構(gòu)財政體系， 使傳統(tǒng)的預(yù)算、 轉(zhuǎn)移支付等業(yè)務(wù)流程及公共決策實現(xiàn)平臺化、 智能化， 逐步形成數(shù)字財政的新模式（Geneva，2014）。

在推進公共財政數(shù)字化變革的過程中， 各國政府采用的新技術(shù)必須與其能力和發(fā)展階段相適應(yīng)。各國以不同的速度吸收新技術(shù)， 反映了在公共部門采用新技術(shù)的挑戰(zhàn)。政治、 制度和人力方面的制約因素將繼續(xù)阻礙政府創(chuàng)新和采用先進的技術(shù)解決方案（World Bank，2016）。過去在引進綜合財務(wù)管理信息系統(tǒng)方面的失敗， 特別是發(fā)展中國家的案例， 說明對新技術(shù)的應(yīng)用存在一定限制。在許多國家， 成功實施這種制度的障礙包括體制上的官僚抵制、 政府采用創(chuàng)新制度的能力有限， 以及技術(shù)上的風險等（Diamond和Pokar，2005）。

未來財政信息化改革的作用和影響， 很大程度上取決于所收集數(shù)據(jù)的準確性和及時性（Dencer等，2011）。充分利用數(shù)字化機遇， 需要政府以不同的方式組織和管理自身， 從而擺脫傳統(tǒng)的技能組合， 將政府之間的信息鏈接起來， 這就需要發(fā)展新的交換渠道和協(xié)議（IMF，2014；IMF，2016）。對于目前政府財政政策的數(shù)字革命對政府治理的影響以及對其進行量化分析應(yīng)用， 還有很多工作要做（Miriam，2020；Banerjee，2015）。預(yù)算管理一體化建設(shè)正是我國財政改革主動推進財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)（王志剛，2020）。系統(tǒng)梳理我國預(yù)算管理一體化改革的相關(guān)文獻， 可以發(fā)現(xiàn)在知網(wǎng)核心期刊中主要有關(guān)于地方推動一體化改革的省級案例分析（謝易和等，2021；吳雪芬，2021；鄺艷華和張俊，2021）， 以及針對績效和預(yù)算管理一體化推進的研究（馬蔡琛和趙笛，2022；唐毓秋，2021）。在財政部門官方網(wǎng)站和中國財經(jīng)報等報刊上有大量關(guān)于推進預(yù)算管理一體化改革的報道。

國外的研究為我國預(yù)算管理一體化改革指明了可能會面臨的挑戰(zhàn)和可以采取的應(yīng)對措施。然而， 現(xiàn)有國內(nèi)文獻和資料中對預(yù)算管理一體化改革的發(fā)展脈絡(luò)、 整體推進進程和當前不同類型的預(yù)算一體化系統(tǒng)上線模式中存在的財政系統(tǒng)內(nèi)部、 財政系統(tǒng)外部與預(yù)算管理制度本身的問題分析還較少， 這些問題有一些是在國外的改革實踐中遇到的， 有一些是基于我國國情產(chǎn)生的。由此， 本文對三省兩市一個中央部委的預(yù)算一體化改革實施情況展開調(diào)研， 對預(yù)算管理一體化改革地方與中央改革推進歷程、 主要內(nèi)容、 改革面臨的難點堵點和未來改革的著力點進行深入分析和挖掘， 以期在一體化系統(tǒng)全面上線運行后， 通過加強謀劃、 久久為功， 為逐步實現(xiàn)預(yù)算管理一體化整體目標做出一定貢獻。

二、 中央和地方預(yù)算管理一體化改革重點和演進歷程

預(yù)算管理是一個由多個業(yè)務(wù)主體、 多個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、 多個管理層級共同構(gòu)成的復(fù)雜管理系統(tǒng)（樊麗明等， 2022）， 為了最大限度地發(fā)揮預(yù)算管理整體系統(tǒng)效能， 大力推行預(yù)算管理一體化改革， 其目標是實現(xiàn)將各項改革系統(tǒng)集成（財政部預(yù)算管理一體化建設(shè)業(yè)務(wù)組，2021）， 形成改革合力。預(yù)算管理一體化是用系統(tǒng)化的思維將預(yù)算管理全流程作為一個完整的系統(tǒng)進行整合， 將流程、 規(guī)則、 制度通過信息技術(shù)固化到現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)之中， 全面提高各層級各類型預(yù)算的規(guī)范化、 標準化、 自動化水平（許宏才，2020；王小龍等，2020；王志剛和趙斌，2020）。

1. 預(yù)算管理一體化改革推進的核心內(nèi)容。預(yù)算管理一體化的核心是系統(tǒng)化、 綜合化， 是將兩個以上相互關(guān)聯(lián)、 相互影響但是差異明顯、 難以協(xié)調(diào)的事項， 通過恰當?shù)姆绞健?方法或手段， 對其進行整合， 形成有機整體， 產(chǎn)生協(xié)同機制和效力， 從而有效保障組織目標的實現(xiàn)。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則為核心， 以系統(tǒng)本身為規(guī)則實施的主要載體， 實現(xiàn)對預(yù)算管理全流程的動態(tài)有效監(jiān)控， 推動各級預(yù)算管理高效、 規(guī)范、 有序運行。運用一體化系統(tǒng)能實現(xiàn)信息的自動化反映而無需人工錄入， 這將大大節(jié)省人工成本和減少人為干預(yù)。在具體實踐中主要包括以下五個方面的實施重點：

一是建立全國政府預(yù)算管理一體化， 加強上下級預(yù)算銜接，? 匯總形成高質(zhì)量的全國總預(yù)算并實時動態(tài)監(jiān)控預(yù)算資金情況。二是構(gòu)建部門預(yù)算管理一體化， 執(zhí)行部門資金（只要是部門所屬的單位都涵蓋）統(tǒng)一的預(yù)算管理體系， 突出保障重點支出的需求。三是實現(xiàn)預(yù)算全過程管理的一體化， 通過規(guī)范和定期更新的項目庫， 從中選取預(yù)算資金安排的項目， 在政府財政預(yù)算總量控制下， 對項目進行編制和規(guī)定， 穩(wěn)定事業(yè)發(fā)展的目標和必要性， 即項目需要花哪些錢？清晰地知道每年可動用的預(yù)算資金額度是多少。會計核算、 總預(yù)算會計、 單位會計指標核算以項目為基礎(chǔ)， 大量項目運行結(jié)果通過會計核算結(jié)果生成。四是建立預(yù)算項目全生命周期管理的一體化， 項目是預(yù)算資金分配的載體， 通過項目庫將財政資金預(yù)算項目從事前、 事中到事后作為一個整體實施管理。五是推動實現(xiàn)全國預(yù)算數(shù)據(jù)管理的一體化， 對各級財政部門獲得的預(yù)算數(shù)據(jù)從生產(chǎn)、 銜接、 傳輸?shù)冗^程實現(xiàn)標準化， 推動數(shù)據(jù)共建、 共享、 共用， 并形成數(shù)據(jù)管理的統(tǒng)一規(guī)范（王光坤，2021）。

2. 中央和地方預(yù)算管理一體化改革演進路徑與成效。從2019年6月開始， 中央和地方一直在大力推進預(yù)算管理一體化改革。如表1所示， 大致經(jīng)歷了從地方試點、 推廣， 到中央試點、 擴圍的四個階段。財政部為加快中央和地方預(yù)算管理一體化建設(shè)， 先后發(fā)布了《預(yù)算管理一體化規(guī)范》②（簡稱《規(guī)范》）和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標準V1.0》（簡稱《技術(shù)標準》）， 編寫了《預(yù)算管理一體化規(guī)范實用教程》》（財政部國庫司，2021；戴正宗，2021）， 為指導(dǎo)地方具體落實這項工作， 也為未來支撐各項深化預(yù)算管理制度的改革， 推動央地財政信息融會貫通， 打造標準化、 規(guī)范化、 自動化的財政預(yù)算管理系統(tǒng)并完成黨中央、 國務(wù)院部署的各項重點預(yù)算改革任務(wù)提供有力保障（李忠峰，2022）。由于《規(guī)范》和《技術(shù)標準》已經(jīng)統(tǒng)一了各地預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程、 規(guī)則、 要素和底層數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)， 嚴格按照《規(guī)范》和《技術(shù)標準》建成的系統(tǒng)， 其基本操作、 功能和數(shù)據(jù)口徑等應(yīng)當都是相同的， 有利于促進各地預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)的相互借鑒， 推動形成你追我趕、 螺旋式上升的良好態(tài)勢。一些地方和中央部委在推進預(yù)算管理全流程整合和信息系統(tǒng)一體化建設(shè)方面進行了一些積極探索， 取得了明顯成效， 從實踐層面證明了預(yù)算管理一體化建設(shè)的有效性和可行性。

從國家預(yù)算管理一體化工作的實施過程和重點可以看出， 財政部門希望通過改變以往財政信息化系統(tǒng)建設(shè)分散、 分級的不利狀況， 打破統(tǒng)籌整合難的不利局面， 從而解決以往財政系統(tǒng)中存在的“數(shù)據(jù)煙囪”“信息孤島”等信息不能銜接、 無法共享的問題（李忠峰，2022）， 實現(xiàn)應(yīng)用財政數(shù)字化手段有力推動財政業(yè)務(wù)與信息化的有機融合， 有利于各級政府壓減一般性支出規(guī)模， 并有效保障“六穩(wěn)”“六?！钡戎攸c民生支出領(lǐng)域的預(yù)算編制、 執(zhí)行、 決算等， 為完善預(yù)算管理體制、 優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、 約束財政支出規(guī)模、 統(tǒng)籌財力資源發(fā)揮更大的作用。

3. 地方推進預(yù)算管理一體化改革的類型和特征。各地方財政部門響應(yīng)中央號召， 立足地方實際情況， 在堅持中央一體化相關(guān)原則的基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新和開拓進取。截至2021年底， 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實現(xiàn)在全國所有省份上線運行， 這也將各級財政部門、 政府部門和預(yù)算單位逐步納入預(yù)算管理一體化改革的進程， 開啟了現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的新篇章。地方實踐的快速推進也為下一步開展中央部委預(yù)算管理一體化提供了經(jīng)驗和動力。表2對各地預(yù)算管理一體化建設(shè)的實施規(guī)模、 主要進展和內(nèi)容進行了梳理和總結(jié)。

大量的地方政府實踐表明， 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)可以有效支撐并加強對各類項目在生命周期各個發(fā)展階段的管理、 統(tǒng)籌部門及單位各類資金和預(yù)算、 監(jiān)測預(yù)算執(zhí)行并實現(xiàn)對財政支出資金的管控、 對轉(zhuǎn)移支付資金實現(xiàn)全鏈條、 全過程、 全覆蓋監(jiān)控（財政部預(yù)算管理一體化建設(shè)業(yè)務(wù)組，2020；王光坤，2021）。通過系統(tǒng)和規(guī)范的有效實施， 為實現(xiàn)各級預(yù)算管理的標準化、 自動化和規(guī)范化提供強有力的信息技術(shù)和預(yù)算業(yè)務(wù)有機融合支撐。由于地方推進的速度超出預(yù)期， 目前中央正在加快對中央部委預(yù)算管理一體化推廣的工作。

三、 預(yù)算管理一體化改革實施中面臨的難點堵點

預(yù)算管理一體化改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程， 當前部分地區(qū)在推進一體化系統(tǒng)的過程中還處于被動接受上級行政要求“讓干不能不干”的局面， 主動作為不夠， 預(yù)算管理一體化改革在地方實踐尚需深入、 預(yù)算管理一體化改革面臨人才短板、 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開發(fā)運維市場競爭不充分、 創(chuàng)新動力不足、 難以發(fā)揮預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在決策和政策調(diào)整中的作用等問題突出。

1. 預(yù)算管理一體化改革在地方的實踐尚需深入。地方財政部門和政府單位還存在業(yè)務(wù)與系統(tǒng)融合不緊密、 系統(tǒng)開發(fā)維護經(jīng)費投入與成效不匹配、 業(yè)務(wù)與信息化技術(shù)脫節(jié)、 重開發(fā)運維輕管理銜接、 重業(yè)務(wù)輕技術(shù)、 重職能管理輕人才培養(yǎng)、 重業(yè)務(wù)模塊輕整體鏈條、 財務(wù)數(shù)據(jù)標準質(zhì)量有待提升等問題。

一是“跟從”模式省份和自主開發(fā)省份的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與業(yè)務(wù)融合不緊密。以推廣較為成熟的海南預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為例， 全國多個地區(qū)都選擇“海南模式”開展本地預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)。在這個過程中如北京、 大連等， 由于市場主體數(shù)量多， 經(jīng)濟成分也更為復(fù)雜， 財政體量是海南的幾倍、 十幾倍， 同時由于預(yù)算管控模式有強弱之分， 一些具體的業(yè)務(wù)， 如公務(wù)卡管理、 部門和單位資金支付業(yè)務(wù)、 預(yù)算限額和定額管理、 績效管理等業(yè)務(wù)特征也與海南有很大差異。受各地客觀條件影響和制約， 各地區(qū)財政原有預(yù)算管理流程、 管理理念和思路與系統(tǒng)建設(shè)存在較大差異， 因此預(yù)算指標也存在較大差別， 一些創(chuàng)新性建設(shè)需求原系統(tǒng)難以滿足。一些“跟從”省份業(yè)務(wù)需要開發(fā)新的代碼與原系統(tǒng)對接， 然而在嚴格落實財政部預(yù)算管理一體化規(guī)范要求的過程中， 特別是在預(yù)算編制階段開發(fā)新代碼的需求量極大， 但是這些經(jīng)濟發(fā)達省份的系統(tǒng)開發(fā)需求都需要倒回去與海南原開發(fā)機構(gòu)對接。一方面， 這既不利于提高管理效率， 還難以將各地的省情、 市情、 實際業(yè)務(wù)與系統(tǒng)開發(fā)融合， 一些原有的財政部門業(yè)務(wù)難以實現(xiàn)協(xié)同管理， 導(dǎo)致預(yù)算管理一體化系統(tǒng)執(zhí)行和業(yè)務(wù)需求兩張皮。另一方面， 各省份分別按自身需求開發(fā)新代碼， 在機械執(zhí)行《規(guī)范》要求的同時也帶來了工作不便， 產(chǎn)生業(yè)務(wù)需求與系統(tǒng)、 機構(gòu)、 管理層級、 職能崗位不匹配的問題。其實早在一體化系統(tǒng)建設(shè)之前， 全國已經(jīng)有部分地區(qū)將財政業(yè)務(wù)納入自建的統(tǒng)一信息系統(tǒng)平臺， 但是也存在因規(guī)范不足、 差異較大、 難以統(tǒng)一等因素而廢棄的情況， 在一體化系統(tǒng)上線以后還對新系統(tǒng)的運用帶來了一定阻力， 并造成了大量的資金浪費（馬洪范和張恩權(quán)，2021）。目前， 推行自建系統(tǒng)的省份業(yè)務(wù)與技術(shù)的融合推進速度也較慢。

二是預(yù)算管理一體化規(guī)則和標準約束不強， 執(zhí)行不嚴。目前預(yù)算管理一體化改革正式推開已有3年， 然而諸多改革細節(jié)尚待推敲， 各地對預(yù)算管理一體化的理解和認識也參差不齊， 因而《規(guī)范》和《技術(shù)標準》的制定更多采用指引性表述有利于這項改革在全國迅速推開。但是在實際操作中， 受客觀條件所限， 還存在如下問題： 部分規(guī)則細化有待推進， 前期論證不夠充分； 預(yù)算支出標準尚顯粗糙， 支出標準體系不夠科學(xué)， 不能很好地實現(xiàn)從項目立項開展全流程管控， 開展中長期測算和預(yù)判； 單位資金管理采用控制或記錄模式界限不明確， 這些規(guī)定指導(dǎo)性偏強， 但約束性不足。

當前地方推進預(yù)算一體化改革后， 中央對于地方的考核措施對地方在預(yù)算管理一體化執(zhí)行中預(yù)算編制好與壞、 精細化程度、 流程控制、 支出標準、 可行性論證等難以得到真實全面的反映。因此， 作為一場自上而下推進的改革， 在一些經(jīng)濟發(fā)達的省份， 上級財政部門對推動預(yù)算一體化有動力但下級部門比較冷淡， 由于推動一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)的精準度提升有利于上級部門管理， 收益歸上級部門， 管理的成本卻由下級部門承擔， 因此未必能獲得下級部門的高度重視。上下級之間在預(yù)算管理一體化改革中關(guān)系緊張， 由于系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)和運維的公司不同、 各地建設(shè)水平和發(fā)展程度各異， 還會出現(xiàn)執(zhí)行落實不到位等情況。比如， 一些地方政府在執(zhí)行中將老系統(tǒng)的數(shù)據(jù)導(dǎo)入一體化系統(tǒng)中， 存在弄虛作假的問題， 最后使預(yù)算管理一體化考核流于形式。

2. 預(yù)算管理一體化改革面臨人才短板。一是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開發(fā)運維人才供給與一體化建設(shè)需求不匹配。當前預(yù)算管理一體化改革推進已有3年， 實施范圍從地方到中央持續(xù)擴大， 激發(fā)了對一體化系統(tǒng)開發(fā)運維的海量服務(wù)和管理人才需求， 但相應(yīng)的信息化服務(wù)市場中人才存量不足， 導(dǎo)致預(yù)算一體化改革缺乏高素質(zhì)信息化人才的有力支撐。由于信息化服務(wù)供應(yīng)商為降低成本， 招聘的運維服務(wù)人員綜合素質(zhì)偏低、 專業(yè)能力基礎(chǔ)薄弱， 服務(wù)和保障水平有限。二是信息化技術(shù)人員參與業(yè)務(wù)管理及改革推進工作的程度偏低。根據(jù)職能劃分， 業(yè)務(wù)處室和預(yù)算單位只負責提出職能范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)需求， 不負責一體化系統(tǒng)開發(fā)運維的具體實施。由于業(yè)務(wù)需求常常因解決實際問題而產(chǎn)生， 一旦有新的業(yè)務(wù)需求， 技術(shù)部門就必須想辦法滿足。這里的技術(shù)部門是指信息處或預(yù)算管理一體化中心， 由于職能所限， 技術(shù)部門對業(yè)務(wù)需求及變更往往不能提反對意見。技術(shù)人員的話語權(quán)較小， 工作積極性不如業(yè)務(wù)處室人員大， 參與業(yè)務(wù)管理及改革推進工作的程度較低。

3.預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開發(fā)運維市場競爭不充分、 創(chuàng)新動力不足。目前市場上具有開發(fā)運維一體化系統(tǒng)能力的企業(yè)主要有用友、 博思、 久其、 龍圖、 中科江南等為數(shù)不多的幾家供應(yīng)商。伴隨著預(yù)算管理一體化改革從地方向中央的深入推進， 政府對開發(fā)運維服務(wù)的需求呈擴大之勢， 但市場上可供選擇的開發(fā)運維公司很少， 越是基層其市場可選范圍越窄， 整體市場呈現(xiàn)寡頭壟斷態(tài)勢， 市場競爭不充分， 地方政府與系統(tǒng)開發(fā)運維供應(yīng)商的議價空間有限， 不利于降低開發(fā)運維支出成本。據(jù)政府采購網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示， 每年各省在信息化運維上的支出多數(shù)都超千萬， 即便如此， 地方政府對信息化系統(tǒng)開發(fā)、 維護的市場主體提供服務(wù)的滿意度仍然較低。

客觀來講， 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開發(fā)運維的專業(yè)化屬性非常高， 現(xiàn)實中遇到的各類問題頗多， 技術(shù)應(yīng)用難度較大， 提供高質(zhì)量運維服務(wù)所需的人力成本高， 且面臨一定的信息安全風險。政務(wù)信息化的市場增長前景有限， 一些頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)如騰訊、 阿里等并沒有與財政部門合作的動力， 這也是市場競爭不充分、 創(chuàng)新動力不足的重要原因之一。

4. 預(yù)算管理信息化系統(tǒng)功能和管理職能待完善。在實現(xiàn)一體化系統(tǒng)上線運行后， 還需進一步推進預(yù)算管理制度成熟定型以及與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)有機銜接， 比如業(yè)務(wù)模塊不完善、 信息功能不健全、 財政收支政策與相關(guān)職能機構(gòu)收支數(shù)據(jù)的銜接性還有待加強， 預(yù)算管理一體化數(shù)據(jù)的整合集中運用和有效支撐治理決策的作用機制還不暢通。

一是全面實施預(yù)算績效管理信息化仍在摸索。目前全國通用的政府、 部門和單位預(yù)算的全方位績效評價操作指南和總體績效指標評價體系尚在建設(shè)， 四本預(yù)算的收入和支出、 財政項目以及財政政策全覆蓋的績效評價管理尚在探索， 囊括事前、 事中、 事后預(yù)算績效評價的全過程跟蹤評價制度體系等尚在構(gòu)建。部分地區(qū)在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)中預(yù)算績效信息化建設(shè)不足， 與績效管理改革尚在推進有關(guān)， 也體現(xiàn)在績效目標分解與預(yù)算分配還存在部分脫節(jié)， 從技術(shù)上實現(xiàn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)如何與構(gòu)建全方位、 全過程、 全覆蓋的預(yù)算績效管理體系更好融合也尚需摸索前行。比如， 部分地區(qū)在運用河北系統(tǒng)進行績效目標錄入的過程中， 發(fā)現(xiàn)一旦績效目標表中“依據(jù)”部分錄入內(nèi)容過多， 易出現(xiàn)無法保存或亂碼情況。績效目標審核權(quán)限不完善， 對口資金部門與績效管理部門審核有時候出現(xiàn)混淆。

二是債務(wù)管理科學(xué)化、 系統(tǒng)化仍需推進。目前預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的債務(wù)管理功能還不健全， 對于地方政府的總體債務(wù)規(guī)模、 債務(wù)限額、 風險和余額情況， 完整的項目建設(shè)周期的債務(wù)狀況、 資金使用和運營收支情況還未能實現(xiàn)實時監(jiān)督和測算， 將債務(wù)、 項目和資產(chǎn)狀況有機銜接的管理機制還不完善， 部分地區(qū)還沒有搭建起自動測算每年的債務(wù)情況和還本付息預(yù)算安排的系統(tǒng)管理功能模塊。對于債務(wù)風險源頭的管控、 項目審核、 債務(wù)規(guī)模、 隱形債務(wù)管控還有待加強。

三是資產(chǎn)管理融入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)有待深入。資產(chǎn)管理與預(yù)算管理一體化基礎(chǔ)信息、 項目庫、 預(yù)算編制、 預(yù)算執(zhí)行、 會計核算、 決算和報告等核心模塊以及政府采購、 非稅收入收繳等系統(tǒng)的關(guān)鍵銜接及有效融合還需完善。比如當新增的資產(chǎn)配置、 資產(chǎn)處置、 折舊等信息發(fā)生價值變動時， 沒有與會計核算系統(tǒng)進行實時對接， 沒能實現(xiàn)資產(chǎn)賬與財務(wù)賬數(shù)據(jù)同源， 資產(chǎn)“賬賬不符”或數(shù)據(jù)不實等問題還有待進一步解決（嚴培勝等， 2020）。由于資產(chǎn)管理與非稅收入系統(tǒng)沒有全面對接， 存在單位擅自處置資產(chǎn)、 線下處置賬外資產(chǎn)、 處置收益應(yīng)繳未繳等情況， 對資產(chǎn)收益的審批和入庫動態(tài)監(jiān)控不嚴。

四是數(shù)據(jù)采集、 管理、 分析使用、 保障安全和技術(shù)運用還有短板。目前， 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)和技術(shù)上的短板依然存在， 主要表現(xiàn)為： 第一， 數(shù)據(jù)傳輸?shù)姆秶幻鞔_。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在實際運營中并沒有覆蓋所有類型財政資金的核算， 對于財政資金撥付以后的到人、 到項目、 到企業(yè)等資金“最后一公里”數(shù)據(jù)還沒能有效掌握， 對財政“大數(shù)據(jù)”應(yīng)用和數(shù)據(jù)價值的挖掘不足、 支出標準和數(shù)字化監(jiān)督體系的建設(shè)尚需完善。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)有效解決財經(jīng)紀律存在相關(guān)難點堵點的作用還不夠健全。第二， 數(shù)據(jù)日常維護管理、 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標準還不統(tǒng)一， 規(guī)范性有待加強。地方政府項目庫中一些項目名稱沒有統(tǒng)一， 項目管理的精細化程度也不一致， 這會弱化數(shù)據(jù)反饋的效果， 影響數(shù)據(jù)信息獲取的檢索效率。會計基礎(chǔ)標準、 預(yù)算支出標準等均有待完善， 《會計改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》也明確提出， 要加快會計基礎(chǔ)信息標準體系建設(shè)， 因此目前的會計基礎(chǔ)信息還難以滿足預(yù)算管理一體化建設(shè)的相關(guān)要求（財政部，2021）。第三， 信息系統(tǒng)涉及大量的私人賬戶信息和公共賬戶信息， 需要高度重視這些信息的安全性， 計算機網(wǎng)絡(luò)安全問題和隱私以及新的欺詐手段， 導(dǎo)致存在數(shù)據(jù)被人為泄露或竊取的風險（Sanjeev等，2017）。第四， 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)還無法將財政與宏觀經(jīng)濟的數(shù)據(jù)結(jié)合進行網(wǎng)絡(luò)分析和測算， 現(xiàn)有的數(shù)據(jù)運用和管理系統(tǒng)還不足以支撐較為全面的決策分析， 不利于發(fā)揮財政逆周期調(diào)節(jié)和防范化解風險的重要作用。比如， 運用先進的大數(shù)據(jù)技術(shù)分析手段， 將財政、 稅務(wù)、 發(fā)改、 央行和相關(guān)業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行等預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運營內(nèi)外部數(shù)據(jù)進行整合處理， 實現(xiàn)各個層面大數(shù)據(jù)應(yīng)用的深度融合還有待加強。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在與外部人大、 稅務(wù)、 人行的銜接上溝通不順暢， 影響系統(tǒng)業(yè)務(wù)的測試和上線運行， 比如統(tǒng)計口徑、 憑證等存在差異， 影響流程效率。財政部門還沒能有效實現(xiàn)數(shù)據(jù)收集、 應(yīng)用分析以及對預(yù)算管理各個流程和環(huán)節(jié)結(jié)果的反饋和修正， 輔助決策的功能還有待加強， 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的智能化功能有待完善。第五， 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的數(shù)據(jù)處理容量不足， 中央和地方政府執(zhí)行預(yù)算管理一體化改革的各單位、 各部門之間系統(tǒng)的銜接性有待加強。比如， 調(diào)研單位反饋在錄入大量上報信息并提交時， 由于系統(tǒng)本身數(shù)據(jù)處理能力受限， 財政部門無法接收到相應(yīng)的傳送信息而必須多次重新錄入， 增加了基層人員的工作量。

五是業(yè)務(wù)與系統(tǒng)的融合程度有待提升。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在地方的實踐中無論采取自建還是跟從模式， 在中央統(tǒng)一規(guī)范下基本實現(xiàn)了預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)的最初目標。由于受各地預(yù)算部門處室設(shè)置、 管理中間環(huán)節(jié)等的影響， 一些未納入一體化規(guī)范要求的銜接環(huán)節(jié)還存在割裂。比如， 系統(tǒng)覆蓋預(yù)算工作不夠全面， 部分非財政性資金未納入年初預(yù)算管理， 實際執(zhí)行中無法正常支出時才申請預(yù)算調(diào)劑。對非稅收入的管理與預(yù)算一體化系統(tǒng)的銜接還不夠緊密。同時， 還存在由于預(yù)算單位專業(yè)意識不足， 造成部分自有收入未做申報的問題。

四、 政策建議

今后的改革實踐中， 迫切需要以“一體化”所蘊含的 “統(tǒng)一思維”為指引， 從細化管理規(guī)范、 構(gòu)建業(yè)務(wù)與技術(shù)的深度融合、 實現(xiàn)內(nèi)外部聯(lián)通、 優(yōu)化數(shù)據(jù)治理、 加強對一體化監(jiān)控和考核平臺建設(shè)等方面加快改革步伐。

1. 有效控制與適度放權(quán)相結(jié)合， 細化管理規(guī)范， 提升系統(tǒng)便捷性。

一是避免改革阻力。作為自上而下推進的預(yù)算管理改革， 要避免層級政府、 財政和職能部門在實施中的沖突。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)全面上線后， 需要前緊后松， 將有效控制與適度放權(quán)結(jié)合， 從源頭上為預(yù)算管理提供更好的制度保障， 通過漸進有序推進， 將全國性、 制度化、 標準化、 約束有力的現(xiàn)行《規(guī)范》中所要求的總體原則統(tǒng)一起來。首先， 財政部門為實現(xiàn)前期制度規(guī)范的原則統(tǒng)一， 要盡可能細化管理規(guī)范和控制舉措。后期為發(fā)揮地方和職能部門的主觀能動性， 要切實提高新系統(tǒng)的便利性， 減輕下級和職能部門的負擔， 在具體業(yè)務(wù)流程上， 財政部門要將自己不擅長的管理領(lǐng)域和權(quán)限下放給下級和職能部門。由于區(qū)域特殊性、 專業(yè)性較強、 政治經(jīng)濟等客觀因素造成的影響， 通過授權(quán)的方式， 在維護財政部門權(quán)威的同時避免將大量責任讓下級和職能部門承擔， 從而減少改革阻力。其次， 在實施漸進式改革的過程中， 做好相關(guān)系統(tǒng)調(diào)整方案的過渡性和合理性分析， 上下級單位之間有機協(xié)調(diào)， 暢通完善業(yè)務(wù)流程， 優(yōu)化設(shè)計和實施方案。 最后， 提高預(yù)算一體化系統(tǒng)的數(shù)據(jù)容量和數(shù)據(jù)處理能力， 避免各單位和部門在運用系統(tǒng)的過程中因系統(tǒng)本身的問題而增加工作量， 進一步減少各部門運用一體化系統(tǒng)的阻力。

二是采用差異化戰(zhàn)略。隨著改革的不斷深入， 各地基層部門和職能部門對自身業(yè)務(wù)設(shè)計思路與情況有了較為全面的梳理認識， 通過對經(jīng)濟體量較大、 經(jīng)濟體量適中和欠發(fā)達地區(qū)的差異化實施策略， 分擔各地的改革成本、 擴大一體化系統(tǒng)實施帶來的改革收益， 更好地服務(wù)于限制支出規(guī)模過度擴張為準繩的公共財政支出政策控制的價值取向。

三是合理劃定集中支付方式。按照《規(guī)范》要求倒排以往實施的一些“直接支付”項目， 可以采取添加到大額支付財政部門審核等方式， 將能夠通過單位零余額賬戶執(zhí)行的項目進行整合， 優(yōu)化財政部門的操作流程和支出控制職責， 擴大系統(tǒng)容量、 提高數(shù)據(jù)傳輸效率， 減少基礎(chǔ)的系統(tǒng)操作工作量。同時， 進一步推動預(yù)算支出標準指標體系的完善， 落實會計“十四五”規(guī)劃中的會計基礎(chǔ)信息標準建設(shè)。

2. 從復(fù)合型人才培養(yǎng)入手破除人才短板與市場困境難題。人才是事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵， 預(yù)算管理的創(chuàng)新、 技術(shù)的進步、 系統(tǒng)的改善和業(yè)務(wù)的兼容都需要倚重高素質(zhì)人才。當前及今后一段時期， 應(yīng)探索建立業(yè)務(wù)與技術(shù)兼通的復(fù)合型人才培養(yǎng)機制， 破除人才短板與市場困境難題。

一是形成有利于培養(yǎng)業(yè)務(wù)與技術(shù)均嫻熟的人才成長機制。提高信息化技術(shù)人員在財政部門中的比例， 選用既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部負責預(yù)算管理一體化工作。地方財政也可以嘗試由預(yù)算業(yè)務(wù)部門直接管理信息化人才隊伍， 在事業(yè)發(fā)展和團隊建設(shè)中實現(xiàn)復(fù)合型人才成長。針對預(yù)算業(yè)務(wù)人員和信息技術(shù)人員各自的能力短板， 加強相關(guān)培訓(xùn)并加大培訓(xùn)考核力度。在人才選拔、 職務(wù)晉升中， 適當向既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)的復(fù)合型人才傾斜。

二是加強業(yè)務(wù)與技術(shù)人員在工作中的相互學(xué)習與有效交流。在開展預(yù)算管理一體化工作時， 建立業(yè)務(wù)與技術(shù)人員有效交流學(xué)習的工作機制及聯(lián)席工作會議機制， 保障業(yè)務(wù)人員和技術(shù)人員溝通順暢； 構(gòu)建業(yè)務(wù)人員直接與信息化服務(wù)管理企業(yè)研發(fā)部門的需求溝通聯(lián)結(jié)機制， 實現(xiàn)業(yè)務(wù)與技術(shù)深入融合； 財政業(yè)務(wù)需求方和系統(tǒng)開發(fā)運維方之間、 系統(tǒng)開發(fā)方和運維方之間加強協(xié)調(diào)溝通， 形成更大合力。在財政系統(tǒng)內(nèi)部， 加大上級對下級層面的監(jiān)督檢查工作力度， 提高預(yù)算管理一體化建設(shè)效率和服務(wù)質(zhì)量。

三是擴大人才培養(yǎng)的合作范疇并構(gòu)建多元化教育培養(yǎng)模式。財政部門可以拿出部分資金作為引導(dǎo)， 撬動社會資本， 共同培育政務(wù)軟件市場開發(fā)運維企業(yè)， 增強市場活力， 激發(fā)市場競爭力； 加大與國內(nèi)一些規(guī)模大、 行業(yè)內(nèi)技術(shù)領(lǐng)先的頭部企業(yè)的人才培養(yǎng)合作， 以期獲得更好的運維服務(wù)。高校在學(xué)生培養(yǎng)方面要注重增加設(shè)立有利于業(yè)務(wù)與技術(shù)兼?zhèn)涞膹?fù)合型人才培養(yǎng)專業(yè)， 如增設(shè)預(yù)算信息化管理專業(yè)碩士學(xué)位， 學(xué)制兩年； 開設(shè)預(yù)算管理一體化實操和信息化運用結(jié)合的課程， 將公共預(yù)算管理、 預(yù)算一體化操作實務(wù)、 管理信息系統(tǒng)、 軟件開發(fā)運維等納入課程培養(yǎng)體系。政府可以與一些財政和信息化專業(yè)學(xué)科背景較強的國內(nèi)高校和科研院所開展信息化研發(fā)創(chuàng)新和人才訂單式培養(yǎng)， 通過財政經(jīng)費支持和一體化業(yè)務(wù)推進， 將高校最前沿的數(shù)字技術(shù)、 數(shù)字財政等科研成果轉(zhuǎn)化為服務(wù)政府預(yù)算、 財務(wù)管理的創(chuàng)新產(chǎn)品。通過財政補貼和貸款優(yōu)惠政策， 培育新型政務(wù)軟件企業(yè)， 改善當前的政務(wù)軟件市場生態(tài)， 提高一體化系統(tǒng)應(yīng)用和服務(wù)水平。

3. 推進一體化系統(tǒng)與預(yù)算實際業(yè)務(wù)深度融合。

一是構(gòu)建更優(yōu)質(zhì)的財政管理系統(tǒng)。以核心業(yè)務(wù)為主線逐步擴圍一體化系統(tǒng)的應(yīng)用范圍， 逐步將零基預(yù)算、 債務(wù)、 績效預(yù)算、 直達資金、 決算和報告納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)并不斷完善及優(yōu)化， 形成預(yù)算管理全流程閉環(huán)管理， 全面、 動態(tài)反映各級預(yù)算安排和執(zhí)行情況。具體建設(shè)過程中要兼顧規(guī)范與便利， 整體布局、 優(yōu)化設(shè)計、 加強內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)動、 減少不必要的中間環(huán)節(jié)、 調(diào)整業(yè)務(wù)設(shè)計或機構(gòu)崗位、 提高可操作性和實用性。首先， 推動將零基預(yù)算管理納入一體化系統(tǒng)。探索在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中建立以項目的重要性、 成熟度、 經(jīng)濟性、 效率性、 效益性、 公平性為標準的預(yù)算評分管理指標體系， 對項目預(yù)算進行評分。結(jié)合財力優(yōu)先安排財政重點重大項目， 打破預(yù)算基數(shù)思維， 真正做到年度預(yù)算安排實現(xiàn)有保有壓、 能增能減， 改善財政資源的配置效率、 使用效益， 著力改變原有預(yù)算資金分配的固化格局， 努力提高政策實施效果和預(yù)算管理水平。其次， 搭建績效管理信息化系統(tǒng)模塊。同步進行預(yù)算分配與績效目標分解， 健全預(yù)算執(zhí)行進度、 績效目標、 實現(xiàn)程度和項目立項審批的“多維度監(jiān)控”。探索在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中構(gòu)建實現(xiàn)全方位、 全過程、 全覆蓋的預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)， 有效實現(xiàn)預(yù)算和績效管理的深度一體化。再次， 研發(fā)一體化系統(tǒng)債務(wù)管理功能模塊。實時反映地方各級政府的債務(wù)限額、 債務(wù)余額、 債務(wù)風險等政府債務(wù)信息的總體情況。建立債務(wù)、 預(yù)算項目、 政府采購與資產(chǎn)的連接關(guān)系， 系統(tǒng)自動測算出每年債務(wù)應(yīng)該還本付息的額度并安排預(yù)算。完整全面地反映項目建設(shè)期債務(wù)的使用情況， 項目運營期的項目收支執(zhí)行情況。通過系統(tǒng)化手段和監(jiān)控體系， 嚴堵以往違法違規(guī)的舉債融資“后門”， 著力加強風險的源頭監(jiān)控和管理， 嚴格項目審核和批復(fù)， 控制債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)， 強化債務(wù)監(jiān)管， 杜絕新增隱形債務(wù)、 盲目鋪新攤子和上新項目。最后， 構(gòu)建財政資金直達機制常態(tài)化并納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。為了更為有效地發(fā)揮財政資金直達機制的均衡性、 高效性、 創(chuàng)新性及穩(wěn)定性的作用， 應(yīng)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對財政資金直達機制監(jiān)控體系的技術(shù)支持， 降低監(jiān)控成本， 優(yōu)化央地間財政關(guān)系， 保持財政制度的連續(xù)性、 完整性和銜接性， 為實現(xiàn)常態(tài)化財政資金直達機制筑牢技術(shù)和制度基礎(chǔ)。

二是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)還需更好地與人大、 稅務(wù)、 人行、 統(tǒng)計等部門和代理銀行系統(tǒng)間的聯(lián)通協(xié)調(diào)和對接（張少博，2021）。加強預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與國民經(jīng)濟發(fā)展改革相關(guān)的其他部門系統(tǒng)的有效對接， 不同級次業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)口徑和內(nèi)容調(diào)整需要部門之間在數(shù)據(jù)上推動共享和協(xié)商解決。在構(gòu)建多方互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上， 推進財政與宏觀調(diào)控相關(guān)數(shù)據(jù)的融合與互為支撐， 打造預(yù)算管理一體化內(nèi)外部兩個系統(tǒng)的互聯(lián)互通和完整統(tǒng)一， 提高人大的預(yù)算監(jiān)督能力， 更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)對宏觀調(diào)控、 逆周期調(diào)整及推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的功能。

三是加快推動資產(chǎn)管理與預(yù)算管理一體化的有機融合。首先， 嚴格遵守并完善資產(chǎn)管理制度。一方面， 定時定期做好資產(chǎn)盤點工作， 摸清各類政府單位的“家底”， 為后期資產(chǎn)管理及處置提供分析依據(jù)。另一方面， 各管理主體依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)開展出租、 處置、 對外投資等日常管理事項， 實現(xiàn)資產(chǎn)審批業(yè)務(wù)網(wǎng)上透明運行， 促使主管部門和相關(guān)單位不斷強化監(jiān)管責任、 規(guī)范管理行為， 從而嚴格規(guī)范資本性支出的合理性， 保證財政資金支出能效。其次， 進一步完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、 政府采購、 非稅收入系統(tǒng)和行政事業(yè)單位資產(chǎn)系統(tǒng)全面對接工作。比如， 進一步完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)內(nèi)資產(chǎn)配置總量算法， 做到既合規(guī)又推進工作正常開展。通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的配置算法， 倒逼各單位規(guī)范資產(chǎn)管理， 對于到期資產(chǎn)和報廢資產(chǎn)及時處置， 保證資產(chǎn)使用效率。最后， 推動資產(chǎn)管理系統(tǒng)與預(yù)算一體化系統(tǒng)全面對接， 將系統(tǒng)數(shù)據(jù)應(yīng)用與各部門單位的資產(chǎn)配置、 使用、 收入管理等實際業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)起來， 從資金源頭上有效規(guī)范資產(chǎn)配置和非經(jīng)營性資產(chǎn)收入申報， 實現(xiàn)預(yù)算單位資產(chǎn)購置和非經(jīng)營性資產(chǎn)收入預(yù)算審核更加科學(xué)準確， 有效防范應(yīng)處置資產(chǎn)長期不處置等現(xiàn)象。將采購系統(tǒng)中部分采購結(jié)果和明細數(shù)據(jù)納入資產(chǎn)管理系統(tǒng)， 實現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)據(jù)與采購數(shù)據(jù)貫通， 大大減輕單位新購資產(chǎn)入賬工作量。

4. 推動財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型， 優(yōu)化數(shù)據(jù)治理， 防范潛在風險。

一是獲得更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)信息。財政部門要不斷提高收集、 處理和傳播更及時、 更容易獲取和更透明的經(jīng)濟活動信息的能力（Chambers等，2016）。這就要求財政部門通過統(tǒng)一規(guī)范系統(tǒng)數(shù)據(jù)的名稱、 標識， 促進填報格式、 內(nèi)容、 信息接口的標準化和規(guī)范化， 提高數(shù)據(jù)信息記錄、 應(yīng)用和反饋的質(zhì)量。首先， 實現(xiàn)將各級政府、 部門和各類單位的內(nèi)部信息調(diào)整轉(zhuǎn)化為整個一體化系統(tǒng)可以共享的共有信息， 更大的存儲容量和更強的計算能力能夠幫助監(jiān)測和跟蹤記錄大量的財政資金落實到位情況、 執(zhí)行履行情況、 支出進度與政策規(guī)劃的銜接情況、 賬實相符情況、 庫底余款與未來經(jīng)費支出情況進行系統(tǒng)、 準確的掌握和把控。其次， 構(gòu)建資金管理中的確定性， 對缺內(nèi)容、 誤操作等進行問責， 用客觀數(shù)據(jù)和算法代替人為的暗箱操作。根據(jù)以往的歷史性支出、 財政項目和經(jīng)費支出的績效目標、 資金的投入產(chǎn)出成本收益分析等數(shù)據(jù)進行可信度、 效益水平等深度挖掘， 構(gòu)建事前審核、 事中監(jiān)測和事后監(jiān)督的完整的項目全生命周期預(yù)算管理機制并深化預(yù)算績效管理改革， 實現(xiàn)花錢有實效、 有效防范化解財政和債務(wù)風險的目的。

二是用好數(shù)據(jù)要素支撐財政決策。首先， 在實現(xiàn)財政與外部數(shù)據(jù)對接和調(diào)整的過程中， 積極探索構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系， 謀劃推進社會數(shù)據(jù)集中采購、 數(shù)據(jù)要素市場化配置、 可交易數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記管理等在財政場景中的應(yīng)用， 加快探索數(shù)據(jù)要素的產(chǎn)權(quán)、 交易、 流通、 市場化配置以及治理等方面的制度體系， 全面激活數(shù)據(jù)要素在財政決策中的潛能。挖掘數(shù)據(jù)的核心價值， 把握關(guān)鍵數(shù)據(jù)， 避免不必要的數(shù)據(jù)信息對核心數(shù)據(jù)的干擾， 影響數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用的結(jié)果。構(gòu)建安全、 穩(wěn)定的數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)環(huán)境， 保護隱私數(shù)據(jù)、 防范涉密數(shù)據(jù)泄露。通過對數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化處理， 實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的有效發(fā)揮， 打造數(shù)據(jù)資產(chǎn)和構(gòu)建數(shù)據(jù)價值鏈， 形成完善統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫管理信息系統(tǒng)。其次， 通過搭建起數(shù)據(jù)分析網(wǎng)絡(luò)平臺， 提升數(shù)據(jù)處理使用和反饋能力， 探索將財政數(shù)據(jù)分析應(yīng)用功能與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)深度融合， 運用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)和手段， 以財政數(shù)據(jù)為主線， 將稅務(wù)、 發(fā)改等外部數(shù)據(jù)納入系統(tǒng)分析范疇， 實現(xiàn)一體化系統(tǒng)與大數(shù)據(jù)應(yīng)用的深度融合， 形成對經(jīng)濟活動的實時監(jiān)測， 利用大數(shù)據(jù)應(yīng)用分析改善對預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)、 各個模塊分析結(jié)果的反饋和輔助決策管理， 促進一體化系統(tǒng)智能化， 更好地支撐財政決策， 實現(xiàn)對財政風險的識別、 研判、 處置和模型迭代管理閉環(huán)， 更好地發(fā)揮財政在國家治理中的功能。推動轉(zhuǎn)移支付、 公共服務(wù)供給、 政府購買服務(wù)等財政政策實現(xiàn)融合促進公平和提升效率的政策效果， 實現(xiàn)預(yù)算收支與國家治理的一體化， 優(yōu)化政府與市場的作用邊界。最后， 打破財政部門和業(yè)務(wù)部門之間的職能隔閡， 轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)部門在財政資金分配中被動接受的局面， 進而成為財政資金使用的監(jiān)督者和主動實現(xiàn)“我要有績效”， 基于數(shù)據(jù)信息和預(yù)算管理一體化系統(tǒng)支撐進一步優(yōu)化業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)管理職責， 優(yōu)化中央與地方、 省以下事權(quán)和支出責任的匹配度。

【 注 釋 】

① 參見https：//www.ict.govt.nz/assets/Uploads/D%Charter-signed-accessible.pdf。

② 目前2.0版正在征求意見。

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（責任編輯·校對： 黃艷晶? 許春玲）

【基金項目】中國財政科學(xué)研究院招標課題“財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的理論、實踐與反思”（項目編號：20190001）