新時代國家監(jiān)督體系中多種監(jiān)督類型貫通路徑研究

王凱偉，夏湘玉

摘 要：各類監(jiān)督貫通是完善黨和國家監(jiān)督體系的重要一環(huán)，對于實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有重要的意義。當(dāng)前，各類監(jiān)督貫通工作已經(jīng)初具規(guī)模和形態(tài)，但各類監(jiān)督在實現(xiàn)監(jiān)督貫通的過程中，仍存在一些“堵點”“盲點”“難點”，將其表現(xiàn)形式進行分類整理，并深入分析背后的體制機制、主體響應(yīng)、貫通生態(tài)等方面生成的原因，逐步打通“堵點”、消除“盲點”、破解“難點”，以實現(xiàn)各類監(jiān)督有效貫通。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督體系；黨內(nèi)監(jiān)督；監(jiān)督貫通；全面從嚴(yán)治黨

中圖分類號：D262.6文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1009 - 5381（2023）02 - 0054 - 08

一、引言

黨的十九大以來，在完善黨和國家監(jiān)督體系中，中國共產(chǎn)黨十分重視各類監(jiān)督貫通。2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中首次提出各類監(jiān)督貫通，要求“把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力”。[1]2019年，黨的十九屆四中全會再次指出“健全黨和國家監(jiān)督制度”，“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)”。[2]2022年，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議要求“ 堅持以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，做實專責(zé)監(jiān)督、貫通各類監(jiān)督”。[3]近年來，黨和國家多次強調(diào)各類監(jiān)督貫通的重要性和必要性，將監(jiān)督貫通提到了前所未有的戰(zhàn)略高度。相關(guān)文獻整理顯示，就兩種監(jiān)督貫通或一種監(jiān)督對其他監(jiān)督貫通的研究較多，而對于整體性的各類監(jiān)督貫通的研究則較少。沒有體現(xiàn)出各類監(jiān)督整體貫通的重要性，不利于相關(guān)研究理論的深化以及現(xiàn)實問題的解決。在實踐中，諸多案例已經(jīng)展現(xiàn)出各類監(jiān)督貫通起來的協(xié)作效果往往要比單個監(jiān)督的效果更好。強化對監(jiān)督貫通的研究，不僅能夠有效提升監(jiān)督質(zhì)效，對強化監(jiān)督合力具有重要意義，同時還能進一步提升監(jiān)督治理效能，為完善黨和國家監(jiān)督體系提供實踐基礎(chǔ)。然而，監(jiān)督機關(guān)在高度重視并加強對各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的同時，仍要關(guān)注監(jiān)督貫通過程中所面臨的挑戰(zhàn)和困境，其中存在的“堵點”“盲點”“難點”，使各類監(jiān)督難以有效貫通，貫通工作難以展開。

基于此，需要重點分析當(dāng)前監(jiān)督貫通工作中所出現(xiàn)的“堵點”“盲點”“難點”的表現(xiàn)形式，深入探討其原因所在，提出實際可行的解決策略，將對有效貫通各類監(jiān)督、增強監(jiān)督合力、提升監(jiān)督效能、完善黨和國家監(jiān)督體系具有深刻的理論價值和時代意義。

二、各類監(jiān)督貫通中的“堵點”“盲點”“難點”

所謂“堵點”是指在各類監(jiān)督貫通過程中所出現(xiàn)的“障礙物”，強調(diào)的是在各類監(jiān)督貫通中內(nèi)部因素對它產(chǎn)生的消極影響，致使監(jiān)督貫通對外輸出不通，未能達到暢通無阻。“盲點”強調(diào)的是在各類監(jiān)督貫通過程中容易忽視的、不易發(fā)現(xiàn)的因素，致使監(jiān)督貫通渠道不暢?！半y點”則是指在各類監(jiān)督貫通過程中不容易解決的、難以突破的地方，致使很多問題懸而未決、監(jiān)督貫通不暢。當(dāng)前在各類監(jiān)督貫通過程中“堵點”“盲點”“難點”的表現(xiàn)形式主要有以下幾種：

（一）各類監(jiān)督貫通中的“堵點”

1.監(jiān)督案件積壓。新時代，我們黨和國家開展了史無前例的反腐敗斗爭，各地政府和監(jiān)督機關(guān)紛紛響應(yīng)，在高壓震懾和政策感召之下，黨的十九大以來，監(jiān)督類案件數(shù)量大幅上升。僅就湖南省紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站上所公布的2018年和2019年兩年的數(shù)據(jù)而言：2018年湖南省共立案29429件、結(jié)案28290件，同比分別增長18.4%、13%；2019年共立案查處各類違紀(jì)違法案件23552件、結(jié)案20380件，未結(jié)案數(shù)量3172件，占總數(shù)的13%。這表明當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)未結(jié)案數(shù)量占據(jù)了立案總數(shù)的相當(dāng)比例，且立案增速大于結(jié)案增速，容易造成案件積壓。在具體實踐中，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)督貫通過程中存在監(jiān)督人員有限、其他工作任務(wù)繁多、移送案件不及時等情況，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的工作時間被大量案件占滿，自然無暇顧及各類監(jiān)督貫通的工作任務(wù)。目前紀(jì)檢部門面臨前期的監(jiān)督案件仍有存留，新的監(jiān)督案件又不斷增加的尷尬局面，在各類監(jiān)督貫通的過程中被大量監(jiān)督案件所占據(jù)而又沒有全部清理，由此循環(huán)往復(fù)，產(chǎn)生積壓，造成監(jiān)督貫通過程堵塞，形成“堵點”。

2.案件辦理超時?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》規(guī)定：紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)案件辦理時間不得超過90日，在特殊情況下，經(jīng)上一級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)批準(zhǔn)，可以延長一次，延長時間不得超過90日。當(dāng)前，一些地方存在案件辦理超時的現(xiàn)象，如：2022年廣西壯族自治區(qū)某縣公布了在抽查復(fù)核過程中發(fā)現(xiàn)了過去幾年存在超期限未辦理的12件案件，最短的超期2個月，最長的超期9個月；海南省某市通報該市受理案件2044件，超期辦理的有8件。諸如此類的實例還很多，盡管超期案件的相關(guān)責(zé)任人會受到處罰，但從客觀上來講，由于監(jiān)督案件種類多樣，不同的案件有不同的分類、啟動程序、對接程序等，加上各類監(jiān)督貫通工作還在探索階段，監(jiān)督貫通流程的設(shè)置還有待完善等，耽誤了案件辦理時間，易出現(xiàn)各類監(jiān)督貫通順序混亂的情況，被調(diào)查者因同一件事情接受不同監(jiān)督機關(guān)的反復(fù)調(diào)查，不斷延長辦案的時長，超出規(guī)定時間，形成“擁堵”。此外，部分監(jiān)督機關(guān)各類貫通監(jiān)督的工作程序種類繁多、流程煩瑣、內(nèi)容復(fù)雜，貫通過程冗長，不斷影響案件辦理時間，耗時耗力，造成“擁堵”。

（二）各類監(jiān)督貫通中的“盲點”

1.多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督。在各類監(jiān)督貫通工作中交叉領(lǐng)域和范圍較多，多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督的問題比較突出。頻率過高、復(fù)雜多樣、多頭重復(fù)的檢查在無形之中不僅加重了基層一線工作人員的負擔(dān)，還給被監(jiān)督部門和人員造成了干擾，浪費監(jiān)督資源。在日常工作中，各類監(jiān)督容易忽視多頭監(jiān)督和重復(fù)監(jiān)督的現(xiàn)象，常常是督察考評辦人員督察完，緊接著紀(jì)委又來監(jiān)督，說明當(dāng)前各類監(jiān)督存在職能交叉、職責(zé)相融的現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)督機關(guān)的工作出現(xiàn)失衡、缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題。這反映了各類監(jiān)督貫通的主體還未達成有效合作，信息溝通渠道尚不健全，相關(guān)職能部門未能縱向、橫向有效貫通，在具體工作中仍然存在各自為戰(zhàn)、獨立行動的問題，不利于促進各類監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)。

2.紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)“燈下黑”。自監(jiān)察體制改革以來，紀(jì)委和監(jiān)委作為權(quán)力監(jiān)督專責(zé)機關(guān)采取合署辦公的形式，政治權(quán)威和法律權(quán)威得到了前所未有的提升，鑒于紀(jì)委監(jiān)委有較大的裁量權(quán)，因此需要設(shè)計嚴(yán)格縝密的程序有效規(guī)范監(jiān)察權(quán)力的正確行使[4]。諸多案例和數(shù)據(jù)已經(jīng)表明，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)“燈下黑”的問題已經(jīng)展現(xiàn)，監(jiān)督權(quán)的腐敗問題成為橫亙在管黨治黨進程中的障礙[5]、成為監(jiān)督機關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的梗阻。由于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)都同屬于一個機關(guān)，監(jiān)督機關(guān)針對自身權(quán)力的運行機制進行自我管理和監(jiān)督就成了完善監(jiān)督體系的薄弱環(huán)節(jié)，對監(jiān)督權(quán)進行再監(jiān)督已然變成貫通各類監(jiān)督、健全黨和國家監(jiān)督體系的一個盲區(qū)。

（三）各類監(jiān)督貫通中的“難點”

1.黨內(nèi)監(jiān)督和專責(zé)監(jiān)督與部分監(jiān)督的監(jiān)督權(quán)力發(fā)揮不平衡。從縱向來看，金字塔式的科層制結(jié)構(gòu)更加凸顯黨的權(quán)威性，能更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督在監(jiān)督體系中的主導(dǎo)作用。在實際運用中，黨內(nèi)監(jiān)督對其他類型的監(jiān)督發(fā)生作用往往較為容易，能夠產(chǎn)生良好的貫通效果，其他監(jiān)督在監(jiān)督貫通過程中往往依賴于黨的指令，沒有充分行使監(jiān)督權(quán)。事實上，黨內(nèi)監(jiān)督不能替代其他監(jiān)督，其他監(jiān)督也不從屬于黨內(nèi)監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通有限，難以體現(xiàn)其他監(jiān)督在監(jiān)督貫通過程中的重要作用，助力貫通效果有限。從橫向來看，監(jiān)督貫通質(zhì)效的提升需要各類監(jiān)督主體充分行使法定權(quán)力、左右配合、共同發(fā)力。監(jiān)察體制改革以來，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力擴大，獨立性和權(quán)威性顯著提高。在具體實踐中，其他監(jiān)督主體的地位遠不如紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，在各類監(jiān)督貫通中處于被動位置，聯(lián)合其他監(jiān)督共同貫通的效果不明顯。主要表現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督拼盡全力、成績斐然，而其他監(jiān)督主體在各類監(jiān)督貫通過程中單純依賴紀(jì)委監(jiān)委的指令行事，相對乏力。黨內(nèi)監(jiān)督和專責(zé)監(jiān)督強而其他監(jiān)督弱，容易出現(xiàn)“大塊吸附”效應(yīng)，不符合各類監(jiān)督貫通共同發(fā)力的本質(zhì)。

2.監(jiān)督貫通依據(jù)缺乏。貫通依據(jù)是各類監(jiān)督貫通的首要原則和基礎(chǔ)，沒有貫通依據(jù)，監(jiān)督貫通過程就不可能暢行無阻。經(jīng)過黨和國家的不懈努力，貫通各類監(jiān)督具有相當(dāng)豐富和成熟的頂層設(shè)計理念，表明黨和國家高度重視各類監(jiān)督貫通。但是，就規(guī)范黨和國家監(jiān)督的法律制度方面來看仍有欠缺，更遑論制定針對各類監(jiān)督貫通的法律法規(guī)。事實上，雖然個別地區(qū)頒布了各類監(jiān)督貫通的法規(guī)條例，但要么是從宏觀角度出發(fā)，過于籠統(tǒng)，只停留于表面，執(zhí)行度不高；要么僅僅制定了一種監(jiān)督與另一種監(jiān)督的貫通條例，沒有將其他監(jiān)督都納入進來，缺少系統(tǒng)性和全面性，參考性低。各類監(jiān)督在貫通過程中應(yīng)依法貫通，卻面臨無法可依的境地，更多依靠過往的經(jīng)驗和上級指示實現(xiàn)貫通，顯然缺乏一定的科學(xué)性和規(guī)范性，不利于監(jiān)督貫通相關(guān)機制的建設(shè)和完善。此外，就不同監(jiān)督類型貫通的具體細則和優(yōu)先順序來看，也缺少對監(jiān)督要素貫通融合的設(shè)置。貫通依據(jù)的缺乏導(dǎo)致最直接的后果就是監(jiān)督貫通過程出現(xiàn)無法可依而隨意判斷的情況，反映出現(xiàn)階段監(jiān)督貫通的法律依據(jù)設(shè)置仍然是一個相對薄弱的環(huán)節(jié)。

三、監(jiān)督貫通中“堵點”“盲點”“難點”的生成原因

各類監(jiān)督貫通過程中“堵點”“盲點”“難點”的出現(xiàn)是多方面因素綜合作用的結(jié)果。從體制機制、各類監(jiān)督響應(yīng)、貫通生態(tài)等方面分析其深層次的生成原因，有助于破解各類監(jiān)督貫通中的“堵點”“盲點”“難點”。

（一）體制機制不夠健全

1.信息交互機制亟待完善。信息交互機制作為監(jiān)督貫通配套機制的重要組成部分，其完善程度將直接影響著監(jiān)督貫通的質(zhì)效高低。只有各監(jiān)督部門人員相互配合和有效溝通，才能實現(xiàn)貫通效果增強、貫通效率提升的重要目標(biāo)。問題、信息、線索等溝通渠道是否暢通，往往是檢驗各類監(jiān)督貫通成效的試金石。一些地區(qū)在推進各類監(jiān)督貫通過程中存在數(shù)據(jù)壁壘等“堵點”，由于案件中相關(guān)問題線索存在一定的涉密性，監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督等在監(jiān)督力量整合、監(jiān)督工作協(xié)作、監(jiān)督信息互通等方面協(xié)調(diào)銜接有待進一步完善。各類監(jiān)督在各自領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的信息互通、工作對接和協(xié)調(diào)配合上還存在較大的差距，導(dǎo)致各類監(jiān)督之間的關(guān)聯(lián)性和互動性不強，程序銜接不完整，鏈條轉(zhuǎn)動不緊密，監(jiān)督協(xié)同配合的默契度不高。

2.落實頂層設(shè)計有待加強。黨和國家監(jiān)督體系是一個龐大的復(fù)雜性系統(tǒng)，內(nèi)部機制的構(gòu)建和運行以及各監(jiān)督主體的職能發(fā)揮都離不開頂層設(shè)計和長遠規(guī)劃。當(dāng)前，習(xí)近平總書記強調(diào)，“要加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效?！盵6]這表明我國已經(jīng)開始探索各類監(jiān)督貫通的頂層規(guī)劃和發(fā)展方向，但在具體落實中缺乏相應(yīng)的統(tǒng)領(lǐng)機關(guān)統(tǒng)籌和管理各監(jiān)督機構(gòu)間的貫通工作。各類監(jiān)督貫通缺少上級機關(guān)的正確領(lǐng)導(dǎo)和指揮，容易出現(xiàn)混亂無序。由于各類監(jiān)督貫通頂層設(shè)計不足，各類監(jiān)督主體在監(jiān)督貫通過程中缺乏依據(jù)，這反映了監(jiān)督機關(guān)職能分散、各行其是、難以形成監(jiān)督合力等問題，使得各類監(jiān)督貫通難以開展。

3.缺乏對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督。自國家監(jiān)察體制改革以來，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的獨立性和自主性顯著增強，監(jiān)督權(quán)限和監(jiān)督范圍不斷擴大，從客觀上來說，紀(jì)檢檢察機關(guān)相較以往可能存在更多腐敗機會。根據(jù)哪里有權(quán)力，哪里就需要監(jiān)督的理論設(shè)計思路，對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督將成為實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督閉環(huán)的重要環(huán)節(jié)，是有效提升監(jiān)督貫通水平的重要體現(xiàn)。當(dāng)前，人大對紀(jì)委監(jiān)委的監(jiān)督仍在探索階段，社會對紀(jì)委監(jiān)委的監(jiān)督力量稍顯不足，《監(jiān)察法》對監(jiān)委提出了協(xié)作配合的要求，但在具體操作中缺乏精細可行的具體措施和相關(guān)機制。紀(jì)委監(jiān)委實行的是“兩塊牌子一套人馬”的運作方法，限于地理位置、時空等原因，上級監(jiān)督太遠；由于分工合作和人情關(guān)系等因素，同級監(jiān)督太軟；再加上權(quán)力的不對等性與信息的不對稱性，外界難以窺探其內(nèi)部情況實施有效監(jiān)督，無疑給監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督加大了困難，致使針對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督仍然是監(jiān)督貫通過程中的“難點”問題。

（二）各類監(jiān)督響應(yīng)乏力

1.監(jiān)督貫通意識薄弱。意識能夠指導(dǎo)、控制人的行為和生理活動，意識對人的行為具有支配性作用，強化監(jiān)督貫通意識是監(jiān)督貫通的“難點”所在。當(dāng)前，監(jiān)督機關(guān)及其人員對各類監(jiān)督貫通工作的認識還不夠明確，主動性不強，對程序性、政策性和協(xié)作性的監(jiān)督貫通問題把握得不夠精準(zhǔn)，依賴上級的監(jiān)督、定期檢查和工作考核，自身發(fā)現(xiàn)問題意識不足；各類監(jiān)督尤其是紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)利用外部監(jiān)督資源的意識不夠、積極性不強，未能探索多種有效的方式方法來提升監(jiān)督人員的工作熱情，不僅導(dǎo)致各類監(jiān)督貫通的效能難以提升，也致使各類監(jiān)督貫通銜接不夠充分。貫通主動性不強反映了監(jiān)督機關(guān)及工作人員貫通責(zé)任意識不足。鑒于監(jiān)督貫通的職責(zé)規(guī)定并沒有上升至法律法規(guī)層面，各類監(jiān)督主體在履行監(jiān)督貫通職責(zé)時，出于一種自我保護心理，將“不出錯”作為行為準(zhǔn)則，選擇漠視甚至主動避開與監(jiān)督貫通職責(zé)相關(guān)的風(fēng)險，以避免承擔(dān)監(jiān)督貫通的主體責(zé)任。

2.監(jiān)督要素協(xié)同不足。各類監(jiān)督要素繁多復(fù)雜，只有使其有效運轉(zhuǎn)、展現(xiàn)整體監(jiān)督功能，才能進一步實現(xiàn)完善黨和國家監(jiān)督體系的發(fā)展目標(biāo)，這就要求各類監(jiān)督要素加強密切配合與協(xié)同合作。然而，在實踐中不時出現(xiàn)各類監(jiān)督主體各自為政、獨立作戰(zhàn)的局面，易造成各單位、各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域的監(jiān)督要素參與不足、協(xié)同不夠，不能有效暢通各類監(jiān)督渠道。監(jiān)督貫通的方式和形式單一，貫通缺乏深度、廣度和力度。目前個別監(jiān)督主體的主要監(jiān)督方式還是依靠聽取匯報、找人談話等常規(guī)途徑，沒有真正實現(xiàn)紀(jì)法貫通、法法銜接，難以運用不同的監(jiān)督方式進行分工協(xié)作。此外，各類監(jiān)督工作內(nèi)容、流程等存在諸多差異，由于缺乏完善的協(xié)作機制，讓原本存在差別的各類監(jiān)督更加難以貫通起來，致使在辦案過程中各類監(jiān)督未能達成良好協(xié)作、彼此缺少銜接與配合，難以形成系統(tǒng)化的貫通鏈條。

3.監(jiān)督專業(yè)人才缺乏。人才是第一資源，各類監(jiān)督貫通過程需要專業(yè)的監(jiān)督人員執(zhí)行工作，只有這樣才能有效打破貫通的“堵點”，暢通貫通軌道，有效提升貫通效能。就紀(jì)委監(jiān)委的人員構(gòu)成來看，人員比例設(shè)置不甚合理，監(jiān)督辦案人員比例較低，未組成專門的辦案團隊，監(jiān)督力量不足，辦理案件時常常從其他部門和單位借調(diào)人員，但這些借調(diào)人員的業(yè)務(wù)水平和法律法規(guī)知識相對薄弱，在調(diào)查取證、談話方式、筆錄制作等方面的能力有所欠缺。就紀(jì)檢隊伍中專業(yè)人才構(gòu)成來看，在紀(jì)檢干部隊伍中財務(wù)、審計、法律等相關(guān)專業(yè)人才緊缺，關(guān)于具體辦案技巧和專業(yè)知識的系統(tǒng)培訓(xùn)較少，監(jiān)督人員主觀能動性不強，助力作用不明顯。這反映了當(dāng)前監(jiān)督隊伍力量薄弱、監(jiān)督人員業(yè)務(wù)能力不足的問題，直接導(dǎo)致有些部門在監(jiān)督上走形式、走過場等，沒有把心思真正用到監(jiān)督事業(yè)上，在監(jiān)督過程中容易形成“堵點”，不利于促進監(jiān)督精準(zhǔn)化、長效化。

（三）貫通生態(tài)尚未形成

1.網(wǎng)絡(luò)輿論的誤導(dǎo)。良好的監(jiān)督貫通生態(tài)是有效提升貫通質(zhì)效的重要基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)輿論作為監(jiān)督貫通外部生態(tài)的基本組成部分，對于各類監(jiān)督貫通效果產(chǎn)生深刻的影響。當(dāng)前，我國已經(jīng)進入高度信息化時代，人人都有發(fā)言權(quán)，人人都是諫言者，人人都能通過網(wǎng)絡(luò)平臺、自媒體等傳播媒介，直接對國家、社會生活中出現(xiàn)的違反公共道德或法律法規(guī)的事情和行為進行揭露和批評。一旦有輿論集成，勢必會對監(jiān)督機關(guān)及其工作人員形成輿論壓力。而輿論往往從情感出發(fā)去判斷，一般不會考慮監(jiān)督機關(guān)在履行職責(zé)過程中法律所規(guī)定的保持獨立性、技術(shù)性、理性化等原則。在網(wǎng)絡(luò)輿論的猛烈沖擊下，各地政府及監(jiān)督機關(guān)經(jīng)常難以正確應(yīng)對，要么是被網(wǎng)絡(luò)輿情 “牽著鼻子走”，其行政管理活動可能偏離依法行政的軌跡[7]，要么是忽視、拒絕回應(yīng)輿論。倘若監(jiān)督效果不符合大眾輿論和人們的預(yù)想，很可能引發(fā)沖突，甚至引起人民群眾對監(jiān)督機關(guān)不信任，影響其良好公信度和美好形象。同樣，網(wǎng)絡(luò)輿論對于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督工作以及案件辦理也會造成一定程度的影響或誤導(dǎo)，降低監(jiān)督人員的辦案效率，致使監(jiān)督貫通不暢。

2.“條塊”關(guān)系的影響。“條塊”關(guān)系是監(jiān)督貫通內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)的重要構(gòu)成部分，同樣能夠?qū)ΡO(jiān)督貫通的效果產(chǎn)生作用?！皸l塊”關(guān)系對監(jiān)督機關(guān)獨立性的束縛主要體現(xiàn)在當(dāng)各類監(jiān)督貫通涉及多部門和多地區(qū)時，既有縱向間的協(xié)調(diào)配合，即從中央到地方同一系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督機關(guān)，或上下級專項監(jiān)督工作機構(gòu)之間，通過合理配置形成“條”上行動的統(tǒng)一，也有橫向間的協(xié)調(diào)配合，即同一級政府間的監(jiān)督機關(guān)，或同一級政府不同監(jiān)督機關(guān)之間，通過合理配置形成本地區(qū)“塊”的統(tǒng)一[8]。各監(jiān)督機關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合程度也反映了“條塊”關(guān)系間是否協(xié)調(diào)配合。當(dāng)“條塊”關(guān)系未能理順時，容易導(dǎo)致“條塊”分割，各類監(jiān)督面臨多頭領(lǐng)導(dǎo)、重復(fù)指揮等狀況，監(jiān)督貫通職責(zé)相互交叉、工作相互沖突，監(jiān)督貫通局面出現(xiàn)混亂，不利于統(tǒng)一管理，難以發(fā)揮各監(jiān)督機關(guān)協(xié)作的整體功能，從而產(chǎn)生監(jiān)督貫通失效的弊端。

3.其他部門過度干預(yù)。正如反腐敗機構(gòu)的獨立性是反腐敗能否取得成效的核心因素一樣[9]，監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督貫通效能與自身能否獨立處理監(jiān)督事務(wù)也密切相關(guān)。我國監(jiān)督機構(gòu)職能的發(fā)揮在很大程度上受制于同級黨委、政府，盡管監(jiān)督機構(gòu)有法定的垂直獨立性，但依然難以擺脫同級黨委、政府和各實權(quán)部門由于利益驅(qū)動所帶來的干預(yù)[10]。倘若紀(jì)檢部門在執(zhí)行各類監(jiān)督貫通過程中受到眾多非監(jiān)督部門的干預(yù)，缺乏一定的原則性與獨立性，即便貫通機制相當(dāng)完善，貫通效果也不一定呈現(xiàn)出令人滿意的答案，致使各類監(jiān)督貫通流于形式、浮于表面。當(dāng)前，紀(jì)委監(jiān)委實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，紀(jì)委監(jiān)委干部的任免權(quán)掌握在上級黨委、同級黨委和其他組織部門手中。故而，紀(jì)委監(jiān)委在履行職責(zé)的過程中迫于現(xiàn)有行政體制的限制，不僅需要考慮同級黨委的建議，還需考慮在長期工作中所積累的人情等，而其他監(jiān)督機關(guān)也面臨同樣的境地，即使各類監(jiān)督達成了完美的協(xié)調(diào)配合，也難以沖破這些桎梏和鉗制，對開展各類監(jiān)督貫通工作造成了嚴(yán)重的影響。

四、各類監(jiān)督貫通的實現(xiàn)進路

黨的十九大以來，反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利，展現(xiàn)了各類監(jiān)督貫通在增強監(jiān)督合力、提升監(jiān)督質(zhì)效等方面的重要作用。為進一步發(fā)揮各類監(jiān)督貫通的功能和效果，必須高度重視當(dāng)前在監(jiān)督貫通過程中存在的“堵點”“盲點”“難點”問題，從渠道、過程和質(zhì)效三個方面提出有效可行的解決方案，助力多種監(jiān)督要素相互融合、各類監(jiān)督主體相互配合、多種監(jiān)督貫通機制建立健全，確保各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)。

（一）打通“堵點”——全方位拓展貫通渠道

1.增強監(jiān)督主體的協(xié)同。監(jiān)督合力是黨和國家監(jiān)督制度系統(tǒng)性的重要實踐形態(tài)，是各類監(jiān)督主體共同協(xié)作配合所形成的，也是在深化這一領(lǐng)域研究時必須著力關(guān)注的[10]。在當(dāng)代中國的政治體系中，黨對各類權(quán)力監(jiān)督力量具有天然的整合力[12]。一是應(yīng)當(dāng)在政黨引領(lǐng)的監(jiān)督模式下，發(fā)揮黨在權(quán)力監(jiān)督制度中核心領(lǐng)導(dǎo)作用，加強政治領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)制度整合，鼓勵社會積極參與，貫通不同的監(jiān)督權(quán)，將所有行使公權(quán)力的公職人員納入到監(jiān)督中[13]。二是在推進監(jiān)督主體貫通方面需要注入新鮮血液。紀(jì)委監(jiān)委的工作人員熟悉監(jiān)督業(yè)務(wù)、了解辦案流程，但也會面臨其他行業(yè)業(yè)務(wù)不熟悉等情況，應(yīng)當(dāng)借調(diào)或抽調(diào)與案件相關(guān)的其他職能部門的工作人員參與相關(guān)工作，協(xié)助案件調(diào)查和辦理。三是建立專門的人才庫或?qū)＜規(guī)?，持續(xù)為聯(lián)合辦案、貫通各類監(jiān)督提供人員儲備。

2.加深監(jiān)督內(nèi)容的貫通。重點關(guān)注各類監(jiān)督內(nèi)容的共同點，拓展監(jiān)督貫通的深度。各類監(jiān)督既有自己的獨特性，也有高度的趨同性，尤其體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)和審查違法違紀(jì)違規(guī)案件、積極推進反腐敗等方面。在具體實施過程中，監(jiān)督機關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)及時有效地開展對違法違紀(jì)違規(guī)等行為的檢查，重點關(guān)注在黨政機關(guān)中發(fā)生的重大違法行為情況、相關(guān)政策的貫徹情況、紀(jì)委監(jiān)委已經(jīng)查處的與其他單位有關(guān)的重大違法行為的事件或線索、可能導(dǎo)致重大違法行為的動機與原因等內(nèi)容，將嚴(yán)和實的要求貫徹到底，為后續(xù)線索交接和查案提供基礎(chǔ)支持；統(tǒng)籌各類監(jiān)督內(nèi)容的交叉性，延伸監(jiān)督貫通的廣度，重點關(guān)注各類監(jiān)督的共性與個性問題，尤其是關(guān)注不同對象、不同環(huán)節(jié)和不同領(lǐng)域中監(jiān)督的異同點，找到各類監(jiān)督的同類項，相互貫通，形成合力，協(xié)同合作解決監(jiān)督貫通的重要問題，使其成為有效打通貫通“堵點”的重要途途徑。

3.規(guī)范監(jiān)督紀(jì)法銜接制度。完善的監(jiān)督貫通紀(jì)法銜接制度，既是深入貫徹依法治國和依規(guī)治黨的必然要求，也是有力推動各類監(jiān)督貫通銜接順暢的基本保障。因此，在監(jiān)督貫通過程中，我們要認真落實習(xí)近平總書記的相關(guān)重要指示，制定監(jiān)督貫通的紀(jì)法銜接規(guī)范，將當(dāng)前黨章和在監(jiān)督貫通條例中概念化和原則性的規(guī)定進行細化、具體化；健全監(jiān)督貫通的工作程序，各類監(jiān)督機關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)行管理規(guī)范，確保監(jiān)督貫通紀(jì)法銜接的可行性和有效性，提升監(jiān)督貫通的權(quán)威性；加強各類監(jiān)督貫通的紀(jì)法銜接，還需要不斷創(chuàng)新貫通方式和渠道，整合監(jiān)督要素，讓各類監(jiān)督有效參與到監(jiān)督貫通過程中，豐富各監(jiān)督機關(guān)內(nèi)部統(tǒng)一決策和一體運行的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作內(nèi)容，深化監(jiān)察調(diào)查與刑事司法的結(jié)合，完善紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)和相關(guān)部門的聯(lián)合監(jiān)督機制，形成監(jiān)督合力，全力打通“堵點”。

（二）消除“盲點”——多形式優(yōu)化貫通過程

1.完善監(jiān)督貫通責(zé)任制度。一是落實各監(jiān)督機關(guān)的主體貫通責(zé)任。認真貫徹現(xiàn)有的關(guān)于監(jiān)督貫通的法規(guī)條例，將監(jiān)督貫通的任務(wù)合理分解，探索制定監(jiān)督貫通責(zé)任清單，指定各監(jiān)督機關(guān)的第一責(zé)任承擔(dān)人，明確其對監(jiān)督貫通工作所具有的直接部署、直接參與、直接督察、溝通協(xié)助等責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)將監(jiān)督貫通的相關(guān)責(zé)任納入到日常工作當(dāng)中，站好監(jiān)督貫通責(zé)任的“第一班崗”，堅持持續(xù)貫通、長效貫通、有效貫通。二是加強監(jiān)督貫通效果的督促檢查。監(jiān)督機關(guān)應(yīng)主動跟進，將督促檢查作為有效提升監(jiān)督貫通效果的有力抓手，把日常督察工作做實做深做細，將問責(zé)機制利用起來，對沒有履行監(jiān)督貫通責(zé)任或監(jiān)督貫通不力的機關(guān)以及責(zé)任人采取嚴(yán)肅問責(zé)，堅決查處以權(quán)謀私、超越權(quán)力、避責(zé)懶政等行為，解決監(jiān)督機關(guān)“燈下黑”問題，以問責(zé)機制倒逼監(jiān)督貫通責(zé)任落實，逐漸完善監(jiān)督貫通的責(zé)任落實和追究制度。

2.發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的協(xié)調(diào)樞紐功能。當(dāng)前以紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)為主干、融合其他各種監(jiān)督方式的全息監(jiān)督體系，在結(jié)構(gòu)上就具有了初步的融貫性[14]，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要主動向其他監(jiān)督主體對接，依照相關(guān)法律規(guī)定向其他監(jiān)督主體提供信息線索，主動將在監(jiān)督工作中所發(fā)現(xiàn)的有關(guān)各行業(yè)各領(lǐng)域的共性問題和相關(guān)情況提供給協(xié)作機關(guān)，為其加強監(jiān)督貫通提供參考。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)還應(yīng)履行好協(xié)調(diào)職責(zé)，落實好監(jiān)督責(zé)任，定期匯總整理各類監(jiān)督主體遇到的具體問題，向上級黨委提出深入推進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的建議對策。紀(jì)委監(jiān)委作為專責(zé)機關(guān)，應(yīng)做到：一要充分發(fā)揮監(jiān)督安排的主動性、組織模式的靈活性、監(jiān)督覆蓋的廣泛性等獨特優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)問題和線索，揭示由點及線、由線及面的問題，更好地整合各類監(jiān)督要素，發(fā)揮聯(lián)合監(jiān)督效能，進一步為貫通各類監(jiān)督提供助力和貢獻。二要積極加強與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督等其他監(jiān)督的溝通交流，聚焦制約各類監(jiān)督有機貫通、協(xié)調(diào)合作的障礙和困境，并及時進行解決。

3.加強各類監(jiān)督部門的協(xié)作。加強各類監(jiān)督貫通的主要目的就是完善黨和國家監(jiān)督體制，提升治理效能，推動制度創(chuàng)新發(fā)展。各類監(jiān)督部門應(yīng)在統(tǒng)一的監(jiān)督理念、目標(biāo)和原則下，將本機關(guān)本部門的實際業(yè)務(wù)內(nèi)容與職能監(jiān)督有效地結(jié)合起來。人大監(jiān)督和民主監(jiān)督應(yīng)依托人大代表制度和新型政黨制度在完善黨和國家治理體系中的優(yōu)勢和功能，充分發(fā)揮其圍繞黨中央重大決策部署、文件綱領(lǐng)等監(jiān)督作用；司法監(jiān)督、審計監(jiān)督等國家機關(guān)監(jiān)督應(yīng)根據(jù)其在權(quán)力運行過程中的專業(yè)性特征，發(fā)揮其關(guān)于行政行為與司法活動等在日常監(jiān)督中的重要作用；群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等社會監(jiān)督應(yīng)立足于反映群眾呼聲的現(xiàn)實要求，圍繞社會生活中的重點話題和現(xiàn)實問題建言獻策，推動相關(guān)監(jiān)督部門履行職責(zé)、協(xié)同合作。各類監(jiān)督部門在監(jiān)督的具體實踐中，要嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)助辦案，互相督促、互相學(xué)習(xí)，更好地為各類監(jiān)督貫通服務(wù)。這充分展現(xiàn)了黨和國家監(jiān)督制度的互動邏輯，有效拓寬了人民監(jiān)督的渠道，更好保障了監(jiān)督權(quán)的人民性[15]。

（三）破解“難點”——深層次提升貫通質(zhì)效

1.健全監(jiān)督貫通的規(guī)范依據(jù)。無規(guī)矩不成方圓，各類監(jiān)督貫通規(guī)范的明確性、科學(xué)性和權(quán)威性可以保障監(jiān)督貫通過程有序運行，增強監(jiān)督合力，提升監(jiān)督貫通質(zhì)效。一要加強監(jiān)督貫通的立法立規(guī)等工作，系統(tǒng)梳理現(xiàn)有的能夠確保各類監(jiān)督貫通的黨內(nèi)法規(guī)、國家法律、政策條例等文件，統(tǒng)籌推進“立、改、廢、釋”，不斷推動黨內(nèi)法規(guī)和國家法律實現(xiàn)銜接貫通。二要建立健全在監(jiān)督貫通過程中各類監(jiān)督主體的職責(zé)規(guī)范，對各類監(jiān)督的多種要素融合作出規(guī)定，包括各類監(jiān)督貫通的邊界和運作程序，對相關(guān)監(jiān)督事項制定細化、量化的標(biāo)準(zhǔn)，確保各類監(jiān)督主體履行監(jiān)督貫通職責(zé)和在相互貫通過程中有法可依、有規(guī)可循、有章可鑒。各類監(jiān)督主體應(yīng)認真貫徹監(jiān)督貫通的法律規(guī)范，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督貫通的法規(guī)條例，實現(xiàn)監(jiān)督貫通職責(zé)的統(tǒng)籌銜接、優(yōu)勢互補，不斷加強對監(jiān)督貫通法規(guī)條例執(zhí)行的監(jiān)督檢查，對違反相關(guān)法律規(guī)范的監(jiān)督主體給予嚴(yán)肅追責(zé)，提升法律法規(guī)的剛性，不斷推動監(jiān)督貫通依據(jù)的制度化、規(guī)范化、具體化。

2.提升非權(quán)力監(jiān)督的地位。監(jiān)察體制改革以后，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的地位得到了顯著提升，為有效發(fā)揮監(jiān)督職能奠定了基礎(chǔ)。各類監(jiān)督貫通的題中之義就是要發(fā)揮各類監(jiān)督主體的優(yōu)勢功能，需要各方主體共同發(fā)力、同時行使權(quán)力，不能“一家獨大”。首先，從法律層面確定各類監(jiān)督主體的地位和重要性，明確規(guī)定各類監(jiān)督主體的具體職能和監(jiān)督貫通的責(zé)任，根據(jù)反腐敗力度和程度及時更新并完善各類監(jiān)督貫通的流程和順序，設(shè)立嚴(yán)格有序的工作流程，在不同類型的案件中采取不同的辦案順序和監(jiān)督方式，讓各類監(jiān)督都能充分參與到監(jiān)督過程中來，使其有法可依。各省市也應(yīng)根據(jù)具體情況設(shè)置監(jiān)督貫通條例，加強除紀(jì)檢檢察監(jiān)督外的其他監(jiān)督主體的廣泛有序參與，不斷適應(yīng)各類監(jiān)督貫通的要求和本地區(qū)反腐敗斗爭的需求。其次，建立各類監(jiān)督主體參與程度的評估機制，通過量化評估的方式可以檢測出監(jiān)督貫通過程是否出現(xiàn)監(jiān)督主體參與過少，僅有紀(jì)委監(jiān)委履職等情況，確保各類監(jiān)督主體同向發(fā)力，增強部分監(jiān)督機關(guān)的地位和作用。

3.營造監(jiān)督貫通的政治生態(tài)。各類監(jiān)督主體要切實履好職、盡好責(zé)，充分發(fā)揮監(jiān)督貫通合力。首先，要樹立全天候監(jiān)督的理念，通過黨組織策劃的工作會議等向有關(guān)監(jiān)督機關(guān)及其工作人員及時解讀并學(xué)習(xí)上級精神與相關(guān)指示，充分認識到各類監(jiān)督貫通的重要性以及監(jiān)督人員的職責(zé)所在，培養(yǎng)各類監(jiān)督主體貫通協(xié)作的思想共識，促使不同監(jiān)督主體積極推動各類監(jiān)督貫通協(xié)作的思想走深走實。其次，要不斷加大監(jiān)督貫通的宣傳力度，發(fā)揮新聞媒介以及自媒體等傳播媒介的橋梁樞紐作用，積極向人民群眾和全社會宣傳黨中央對于各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的指導(dǎo)方針和政策文件以及各類監(jiān)督貫通工作的深刻意義，推動監(jiān)督貫通內(nèi)容真正走進一線、貼近生活、深入基層，使監(jiān)督貫通的思想廣為人知、深入人心。再次，要不斷為推動黨內(nèi)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督類型有機貫通提供思想基礎(chǔ)，塑造良好的監(jiān)督貫通生態(tài)環(huán)境。

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Study on the Connecting Path of Various Supervision Types in the National Supervision System in the New Era

Wang Kaiwei， Xia Xiangyu

（Xiangtan University，Xiangtan 411105，Hunan，China）

Abstract：The implementation of various types of supervision is an important part link of improving the Party and state supervision system，and is of great significance to the modernization of national governance. At present，the implementation of various kinds of supervision has begun to take shape，but in the process of implementing the implementation of supervision，there are still some“blocking points”，“blind spots”and“difficulties”. Classify and organize its manifestations， and deeply analyze the reasons behind the institutional mechanisms，subject responses，and ecological connectivity，gradually break through the“blocking points”，eliminate the“blind spots”and solve the“difficulties”，So as to realize the effective implementation of all kinds of supervision.

Key words：supervision system；inner-party supervision；supervision；full and rigorous governance over the Party

責(zé)任編輯：陳文蘭