澳門特區(qū)人才制度及政策面臨問題、影響因素及優(yōu)化建議

方木歡

回歸之初，澳門特區(qū)政府就意識(shí)到人才資源匱乏問題是澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。因此，人才培育與引進(jìn)工作一直成為歷屆澳門特區(qū)政府的施政重點(diǎn)。

澳門特區(qū)政府早在2003年就成立了“人力資源發(fā)展委員會(huì)”，引進(jìn)專才和輸入外勞是其工作重點(diǎn)。到了2014年，澳門特區(qū)政府更是專門設(shè)立了“人才發(fā)展委員會(huì)”，負(fù)責(zé)制定、規(guī)劃及協(xié)調(diào)人才培養(yǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展策略。由此可見，澳門特區(qū)政府自始至終都高度關(guān)注和注重解決澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的人才要素問題。目前，因應(yīng)國(guó)家在新時(shí)代新發(fā)展階段的任務(wù)要求，澳門特區(qū)政府制定與落實(shí)科學(xué)合理的人才引進(jìn)政策，是澳門深度參與大灣區(qū)建設(shè)與共商共建共管共享橫琴深合區(qū)的關(guān)鍵舉措，不僅有助於促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，也有助於澳門自身加快推動(dòng)本地發(fā)展融入國(guó)家發(fā)展大局。

推人才引進(jìn)法律制度的必要性

綜觀澳門人才政策實(shí)施的發(fā)展歷程，我認(rèn)為現(xiàn)階段澳門特區(qū)政府將要推出的人才引進(jìn)法律制度，在相當(dāng)程度上是有助於解決澳門近年來人才政策實(shí)施過程中存在的一些突出性問題。

第一，人才引進(jìn)制度規(guī)定不完善。澳門特區(qū)長(zhǎng)期以來缺乏如香港、新加坡等地建立的一套系統(tǒng)性及針對(duì)性的人才引進(jìn)機(jī)制，原有人才制度待遇缺乏吸引力。以涉外勞的21/2009號(hào)法律和涉人才引進(jìn)的第3/2005號(hào)行政法規(guī)等組成的外來人口就業(yè)法律體系，內(nèi)容上未形成高、中、低梯度發(fā)展的效果。整體立法宗旨以保障本地人優(yōu)先就業(yè)為前提，同時(shí)兼顧本地雇主基於成本考慮對(duì)外勞的強(qiáng)烈需求與吸引外地資本入澳。第3/2005號(hào)行政法規(guī)的內(nèi)容呈現(xiàn)窗口小、程序繁、門檻高等特點(diǎn)，對(duì)人才引進(jìn)的限制遠(yuǎn)勝於吸納。在立法策略上，外勞輸入與人才引進(jìn)議題差異化不明顯，人才引進(jìn)制度立法長(zhǎng)期與外勞輸入議題糾合，導(dǎo)致進(jìn)展緩慢滯後。

第二，人才引進(jìn)政策配套不健全。培養(yǎng)本地人才和鼓勵(lì)境外澳門人才回流一直是特區(qū)政府的工作重點(diǎn)，但是收效不明顯。由於人才引進(jìn)政策實(shí)施進(jìn)程較為緩慢，對(duì)引進(jìn)人才的生活、工作、就學(xué)、醫(yī)療等配套措施籠統(tǒng)化，尚未形成體系化、規(guī)範(fàn)化的政策保障，人才引進(jìn)政策環(huán)境整體來看是不容樂觀的。人才培養(yǎng)、回流與引進(jìn)出現(xiàn)不連貫、不緊密的現(xiàn)象，形成本地人才培養(yǎng)不起來、境外澳門人才不願(yuàn)回、外地人才引不進(jìn)來的困境。這對(duì)於澳門特區(qū)要著力解決的新興產(chǎn)業(yè)人才空心化問題，就顯得相當(dāng)棘手。

第三，人才發(fā)展內(nèi)容目標(biāo)不明確。特區(qū)政府雖在2003年成立“人力資源發(fā)展委員會(huì)”，並把引進(jìn)專才和輸入外勞作為工作重點(diǎn)，但是由於人才引進(jìn)政策內(nèi)容目標(biāo)不清晰，未能真正掌握人才需求缺口與有效回應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求。這表現(xiàn)在：一方面，在人才選調(diào)上，人才引進(jìn)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不匹配，不能有效服務(wù)於產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。另一方面，在人才培養(yǎng)上，澳門特區(qū)限制本地高校的外地人才在澳發(fā)展，形成外地畢業(yè)生不想留與特區(qū)政府不想留的雙重尷尬局面，造成本地人才培養(yǎng)與供給關(guān)係失衡的怪像。

認(rèn)清人才引進(jìn)制度的困擾與阻礙

而上述問題的出現(xiàn)，可能還要回到澳門特區(qū)人才政策實(shí)施過程之中尋找原因，因?yàn)檫@些根源性問題仍有可能對(duì)即將推出的人才引進(jìn)制度及其政策執(zhí)行產(chǎn)生不同程度的困擾與阻礙。具體而言，我認(rèn)為澳門人才制度及其政策執(zhí)行仍受到本土保守主義、官僚主義、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、外部競(jìng)爭(zhēng)等因素的不同程度影響，這將會(huì)使有關(guān)具體的人才政策執(zhí)行過程遇到不少挑戰(zhàn)。

首先，本土保守主義是重要的思想性因素。長(zhǎng)期以來，澳門特區(qū)政府擔(dān)憂人才引進(jìn)影響本地就業(yè)環(huán)境，無法保障本地人充分就業(yè)。澳門社會(huì)普遍認(rèn)為人才引進(jìn)阻礙本地人才向上流動(dòng)，擠壓其發(fā)展空間。特區(qū)政府為了保障本地居民就業(yè)，人才政策堅(jiān)持以培養(yǎng)本地人才和吸引海外澳門人才回流為主、引進(jìn)外地人才為輔。一定程度上，反向加深外地人才對(duì)居澳發(fā)展的厭棄。而本地人才培養(yǎng)品質(zhì)參差不齊、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性缺陷使澳門難以培養(yǎng)出符合高端產(chǎn)業(yè)需求的高層次人才，無法彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展人才需求缺口。澳門中等教育的封閉性使本地高中生水準(zhǔn)良莠不齊，澳生保送內(nèi)地政策亦有局限性，70%的澳生選文科，且培養(yǎng)方式存在特殊化，培養(yǎng)品質(zhì)與競(jìng)爭(zhēng)力與其他地區(qū)生源大相徑庭。澳門本地具高等教育學(xué)歷人口占就業(yè)人口40%，絕大多數(shù)集中於博彩業(yè)及公務(wù)員體系，高端產(chǎn)業(yè)缺乏及工作薪資比較優(yōu)勢(shì)不明顯是本地人才培養(yǎng)乏力的主因。

其次，深層次的官僚主義是行政性因素。澳門人才引進(jìn)政策滯後發(fā)展，與特區(qū)政府官員不作為有一定聯(lián)繫。不少官員對(duì)於向在澳升學(xué)外地人才提供在澳實(shí)習(xí)工作機(jī)會(huì)，懼怕監(jiān)管困難。由於陷於保障本地居民就業(yè)與引入外地人才之間非此即彼的二元關(guān)係，在實(shí)踐上堅(jiān)持前者優(yōu)先、後者服務(wù)於前者，人才引進(jìn)政策成效有限。在人才引進(jìn)制度立法上，特區(qū)政府與立法會(huì)為避免社會(huì)公眾非議，將時(shí)間耗在反復(fù)諮詢?cè)u(píng)估上，內(nèi)容突破性不足。人才引進(jìn)制度法案重在限制而非引進(jìn)，形式大於實(shí)質(zhì)，內(nèi)容與原有制度部分重複，高端人才計(jì)劃吸睛但缺乏現(xiàn)實(shí)性，功能突出的基礎(chǔ)人才引進(jìn)設(shè)置了諸多門檻或附帶條件，如留澳日數(shù)、履行責(zé)任等，不利及時(shí)系統(tǒng)推進(jìn)人才聚集流動(dòng)。而一般性討論及表決獲全票通過，反映立法意識(shí)拘泥於原有的傳統(tǒng)思維和人才儲(chǔ)備模式，不能很好地快速順應(yīng)市場(chǎng)變化。

再次，單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)性因素。澳門實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，一定程度上取決於人才要素的數(shù)量與品質(zhì)。然而，澳門現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第一產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重缺乏、第二產(chǎn)業(yè)日益萎縮，第三產(chǎn)業(yè)以博彩業(yè)為核心，其他產(chǎn)業(yè)依附博彩業(yè)發(fā)展。2020年澳門約有39.5萬名就業(yè)人口，博彩業(yè)就業(yè)人口近8.1萬人，居各行業(yè)就業(yè)人數(shù)首位。澳門新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚，面臨行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚未完全建立、技術(shù)支撐不成熟等因素制約。澳門不均衡發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，博彩業(yè)占主導(dǎo)地位的局面加劇了人力資源結(jié)構(gòu)失衡程度，澳門人才需求層次單一化，其他領(lǐng)域人才缺乏專業(yè)的發(fā)展空間，且上升通道相對(duì)狹窄，導(dǎo)致非本地人才與本地人才、海外澳門人才居澳留澳發(fā)展的意願(yuàn)相對(duì)不高。

此外，激烈的人才競(jìng)爭(zhēng)是重要外部性因素。澳門特區(qū)周邊的大灣區(qū)中心城市發(fā)展掀起“搶人才”的激烈競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)澳門自身人才引進(jìn)政策產(chǎn)生不小的衝擊。香港、深圳、廣州、珠海等城市為了提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，極為重視人才引進(jìn)的強(qiáng)度、開放度與優(yōu)厚待遇，積極實(shí)施引才政策或?qū)ｍ?xiàng)計(jì)劃。香港持續(xù)實(shí)施“優(yōu)秀人才入境計(jì)劃”“輸入內(nèi)地人才計(jì)劃”“科技人才入境計(jì)劃”，大灣區(qū)內(nèi)地城市近年相繼加入“搶人”浪潮，因地制宜地實(shí)施“廣州市引進(jìn)人才入戶管理辦法”、“深圳市海外高層次人才獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策”、“珠海英才計(jì)劃”等政策。反觀澳門特區(qū)，若是在人才引進(jìn)政策上並無過多的創(chuàng)新性舉措和提供更大的優(yōu)惠力度，外部城市的人才政策相當(dāng)程度上稀釋了澳門對(duì)境內(nèi)外人才“入澳、居澳、留澳”發(fā)展的吸引力。

突破性改革是解決人才問題的關(guān)鍵

基於前述對(duì)澳門人才引進(jìn)問題與原因的分析，我認(rèn)為新形勢(shì)下人才要素將是推動(dòng)澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的第一要素，科學(xué)合理的人才引進(jìn)制度及其執(zhí)行政策將是保持澳門長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的關(guān)鍵。為了突破澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的人才資源瓶頸，必須健全符合澳門發(fā)展實(shí)際的人才引進(jìn)政策，採取突破性的改革措施。政策建議具體體現(xiàn)在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才福利保障、人才觀念價(jià)值、宣傳工作機(jī)制等方面。

一是專設(shè)人才引進(jìn)政策執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)。理順行政長(zhǎng)官辦公室、人才發(fā)展委員會(huì)及其它履行人才引進(jìn)職能的行政機(jī)構(gòu)如治安警察局、貿(mào)易投資促進(jìn)局的權(quán)力關(guān)係，明確決策、諮詢與行政服務(wù)的職能性質(zhì)劃分。在整合人才引進(jìn)機(jī)構(gòu)權(quán)力關(guān)係上，在執(zhí)行與監(jiān)管層面成立“人才發(fā)展局”，提升人才引進(jìn)機(jī)構(gòu)的地位作用，專責(zé)人才引進(jìn)政策執(zhí)行管理、服務(wù)保障與監(jiān)督考核工作，包括按人才引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)分類執(zhí)行人才引進(jìn)政策；運(yùn)營(yíng)人才資料庫，紓緩行業(yè)人才緊缺問題；執(zhí)行人才引進(jìn)程序、全過程監(jiān)督人才選聘；深度開展緊缺人才需求調(diào)查，合理制定行業(yè)人才需求清單，建立彈性機(jī)制動(dòng)態(tài)調(diào)控和優(yōu)化配置人才引進(jìn)額度；建立“一站式”人才政務(wù)電子平臺(tái)，提供便利化服務(wù)；考評(píng)引進(jìn)人才的履職情況與工作成就。

二是完善引進(jìn)人才福利保障措施。從法制保障上完善境內(nèi)外人才在澳工作的配套設(shè)施，從補(bǔ)貼、居住、醫(yī)療、教育等方面推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過稅務(wù)優(yōu)惠或豁免、提供住房或增加住房補(bǔ)貼、現(xiàn)金補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，增強(qiáng)澳門吸引人才的優(yōu)勢(shì)。提升人才引進(jìn)制度的流動(dòng)性、靈活性，將人才制度與現(xiàn)有居民身份制度脫鉤。參考廣州、深圳等地建立人才綠卡制度，賦予優(yōu)秀人才在服務(wù)期內(nèi)享有與本地人才同等待遇與保障。完善各類人才出入境及現(xiàn)有的短期學(xué)術(shù)交流制度，避免與外勞審批制度相混淆，便利服務(wù)期屆滿後人才回流與持續(xù)交往，對(duì)有意留澳人才，研究改善居民身份證頒發(fā)制度，避免因單程證造成不便。

三是更新人才傳統(tǒng)觀念與價(jià)值觀。特區(qū)政府要摒棄傳統(tǒng)陳舊的人才觀念，更新人才發(fā)展思維。建立對(duì)引進(jìn)人才“平等對(duì)待、為我所用”的價(jià)值，從“人才建澳”向“人才建澳、人才興澳、人才強(qiáng)澳”的施政理念轉(zhuǎn)變，更強(qiáng)調(diào)人才引進(jìn)之於澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正面影響。正確發(fā)揮外地人才在澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位與作用，引導(dǎo)全社會(huì)樹立外地人才是澳門特區(qū)繁榮發(fā)展的建設(shè)者、貢獻(xiàn)者的共識(shí)，強(qiáng)調(diào)引進(jìn)人才與本地人才互補(bǔ)發(fā)展的關(guān)係，是支持澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的關(guān)鍵。在吸納非本地人才方面，逐步向本地高校的非本地畢業(yè)生開放留澳發(fā)展機(jī)會(huì)，適當(dāng)引進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)所屬境內(nèi)外高校學(xué)科中的成績(jī)優(yōu)異者，補(bǔ)充澳門所需的各類人才儲(chǔ)備，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展。

四是加強(qiáng)人才引進(jìn)政策宣傳工作機(jī)制。做實(shí)人才引進(jìn)政策的社會(huì)諮詢工作，利用政府宣傳機(jī)構(gòu)、社團(tuán)及其它協(xié)會(huì)組織等管道做好宣傳與解說，對(duì)內(nèi)撫慰澳門本地人消極抵觸的情緒，對(duì)外消除外地人才留澳發(fā)展的疑慮。特區(qū)政府人才引進(jìn)政策要建立社會(huì)公開透明機(jī)制，明確清晰人才引進(jìn)政策的目標(biāo)任務(wù)，規(guī)範(fàn)保障引進(jìn)人才的福利待遇，定期向民眾作政策解說並公開人才引進(jìn)資料信息，便於民眾查詢?nèi)瞬乓M(jìn)政策執(zhí)行情況並反映意見建議，在澳門爭(zhēng)取最大的社會(huì)共識(shí)。

五是抓緊機(jī)遇在橫琴先行先試更高層次的人才引進(jìn)制度。澳門特區(qū)作為共建共管橫琴深合區(qū)的一方，是人才需求的用人主體，澳門與廣東可結(jié)合各自優(yōu)勢(shì)，根據(jù)橫琴深合區(qū)的政策規(guī)定，在稅收補(bǔ)貼、通關(guān)便利、資格互認(rèn)等方面制定集聚境內(nèi)外優(yōu)秀人才的政策措施，先行先試地合作實(shí)施更高層次的人才引進(jìn)政策，建立人才共享機(jī)制和創(chuàng)新人才供給方式，吸納“高精尖缺”人才集聚，為澳門新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展建造“人才蓄水池”，在橫琴深合區(qū)打造區(qū)域性人才中心，興建澳門引進(jìn)人才公寓，實(shí)行人才引進(jìn)制度中的特別逗留許可，便利人才在琴澳自由流動(dòng)，彌補(bǔ)橫琴深合區(qū)建設(shè)的人才需求短板，並為澳門完善人才引進(jìn)政策提供探索經(jīng)驗(yàn)。

最後，對(duì)於即將推出的澳門人才引進(jìn)法律制度，我認(rèn)為尤為需要在執(zhí)行過程中處理好以下問題：其一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求與人才供給的關(guān)係問題。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，澳門以大健康、現(xiàn)代金融、高新科技及文化體育四大產(chǎn)業(yè)引進(jìn)領(lǐng)軍人物和高端人才，呼應(yīng)了橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)對(duì)澳門高層次人才的極度需求，但是與澳門社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀可能不甚相符，高級(jí)專才及其他人才實(shí)質(zhì)上才是推動(dòng)澳門產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量，設(shè)置如雇傭、薪資等非必要條件與原有制度無異，且高端人才往往作為團(tuán)隊(duì)領(lǐng)軍人物出現(xiàn)，若無高級(jí)專才及其他人才支撐，通過人才引進(jìn)推動(dòng)澳門產(chǎn)業(yè)發(fā)展之舉恐流於形式。因此，宜在澳門境內(nèi)外廣泛展開面向各層次人才居澳留澳發(fā)展意願(yuàn)的調(diào)查研究，更好與澳門產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相適應(yīng)。其二，兼顧本地人才與引進(jìn)境外人才的關(guān)係問題。即如何做到推動(dòng)澳門本地人才向上流動(dòng)和保障澳門本地人充分就業(yè)的同時(shí)，吸引高層次的外地人才居澳留澳發(fā)展，這需要澳門特區(qū)政府做好思想工作，引領(lǐng)全社會(huì)破除和摒棄本土主義與排外主義的思想認(rèn)識(shí)，大膽地邁開步子在人才引進(jìn)上推出更多扎實(shí)的革新性舉措，從而補(bǔ)足澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展人才需求的缺口。其三，防範(fàn)人才引進(jìn)政策執(zhí)行過程中的形式主義與貪污腐化現(xiàn)象。

從2003年成立“人力資源發(fā)展委員會(huì)”到2014年設(shè)立“人才發(fā)展委員會(huì)”，都顯示特區(qū)政府高度重視解決人才資源缺乏問題，但實(shí)際政策執(zhí)行過程卻相當(dāng)緩慢，如人才資料庫從2007年倡建，直到2012年得以籌設(shè)，至今人才資料庫仍在建設(shè)中且未能覆蓋全行業(yè)，這說明形式主義問題仍然存在，需要在往後人才引進(jìn)政策執(zhí)行過程中引起高度重視，並加以解決和優(yōu)化有關(guān)辦事程序問題。此外，2018年以來貿(mào)易投資促進(jìn)局在審批重大投資移民及技術(shù)移民申請(qǐng)上滋生了多起貪腐案件，引發(fā)相當(dāng)大的社會(huì)關(guān)注度和負(fù)面影響。這也將啟示有關(guān)部門在人才引進(jìn)審批上應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和堵住權(quán)力監(jiān)督的漏洞，防止政策過程中滋生貪污腐化的現(xiàn)象。