基層“信息避責(zé)”緣何成治理難題

王湘軍

【關(guān)鍵詞】“信息避責(zé)” 權(quán)責(zé)配置 治理效能 【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

一國(guó)之治理，離不開(kāi)信息的通暢傳達(dá)與交流。社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通指出：“一個(gè)健全的、能持久的政治必須是上通下達(dá)，來(lái)往自如的雙軌形式?！泵绹?guó)管理學(xué)家切斯特·巴納德認(rèn)為，信息交流是復(fù)雜的正式組織生存與發(fā)展的必要條件，作為協(xié)作系統(tǒng)的組織的一切活動(dòng)都以信息交流為基礎(chǔ)。在當(dāng)今信息時(shí)代，信息之于國(guó)家治理的重要性尤甚。在現(xiàn)代國(guó)家治理中，政府運(yùn)作過(guò)程最基本的內(nèi)容可以抽象為：公眾意愿的表達(dá)——公眾意愿的搜集和綜合——政府的決策規(guī)劃——政府組織實(shí)施——對(duì)政府工作的監(jiān)督與檢查，整個(gè)過(guò)程都需要并依賴于信息的流動(dòng)、傳遞與交換。正因?yàn)榇?，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要構(gòu)建完備的信息傳遞渠道和機(jī)制，確保信息的順捷、無(wú)障礙流通。但在具體的治理實(shí)踐中，存在基層“信息避責(zé)”現(xiàn)象，既阻塞了基層信息真實(shí)、客觀、全面地向上傳遞，更影響了國(guó)家治理效能的提升。

基層“信息避責(zé)”的表征

就詞義而言，避責(zé)即主觀上有意地規(guī)避責(zé)任，其本質(zhì)是對(duì)責(zé)任的甩鍋或轉(zhuǎn)嫁。避責(zé)現(xiàn)象早已有之，是人類社會(huì)政府運(yùn)行過(guò)程中的一種古老行為，并非某個(gè)國(guó)家或某個(gè)時(shí)代的特例。從類型來(lái)看，避責(zé)既可分為事前的避責(zé)、事中的避責(zé)和事后的避責(zé)，也可分為自上而下的避責(zé)和自下而上的避責(zé)。自下而上的避責(zé)是下級(jí)通過(guò)采取隱瞞、修飾、篡改等手段，使上級(jí)無(wú)法掌握下級(jí)的真實(shí)情況，從而達(dá)到規(guī)避責(zé)任的目的。基層“信息避責(zé)”作為一種自下而上的避責(zé)方式，是一些基層政府和工作人員出于避責(zé)需要，在向上呈報(bào)信息時(shí)采取一些策略性行為，致使上報(bào)信息失真的一種現(xiàn)象?；鶎印靶畔⒈茇?zé)”現(xiàn)象的生成既受問(wèn)責(zé)壓力、“權(quán)責(zé)分立”等外在因素的影響，也與能力不足、為官不為等內(nèi)在因素有關(guān)。具體來(lái)看，基層“信息避責(zé)”主要有以下幾種類型：

一是選擇性上報(bào)。選擇性上報(bào)是指一些基層政府和基層干部從自身利益出發(fā)，在向上級(jí)呈報(bào)信息時(shí)，將對(duì)自己不利的信息進(jìn)行過(guò)濾、遮掩、屏蔽，挑選出對(duì)自己有利的信息進(jìn)行上報(bào)，企圖搪塞、蒙混過(guò)關(guān)。選擇性上報(bào)的基本特征是下情上傳的不全面、不充分。一些基層政府和基層干部在面對(duì)考核時(shí)，只挑選個(gè)別好的做法、事跡、成效等資料向上報(bào)送，以偏概全，以期通過(guò)考核。選擇性上報(bào)中，并非“只報(bào)好不報(bào)壞”，有時(shí)上報(bào)的信息會(huì)故意往“差”里挑、往“壞”選，以期為到期完不成任務(wù)、達(dá)不成指標(biāo)找借口和由頭作鋪墊。

二是粉飾性上報(bào)。與選擇性上報(bào)不同，粉飾性上報(bào)是現(xiàn)代信息技術(shù)興起后在基層“信息避責(zé)”中才更常使用的一種類型，其是指基層政府和基層干部在向上呈報(bào)信息時(shí)對(duì)信息進(jìn)行“美容”修飾，美化治理成效、夸大自身政績(jī)。粉飾性上報(bào)的基本特征是包裝、美化、修飾、夸大、渲染真實(shí)信息，玩圖片、視頻、數(shù)字和表演游戲。在全媒體時(shí)代，有的基層政府和基層干部信奉“做得好不如說(shuō)得好、拍得好、剪輯得好、包裝得好”，利用現(xiàn)代信息技術(shù)修改圖片、嫁接視頻、捏造數(shù)據(jù)，挖空心思包裝粉飾真實(shí)信息。

三是摻水性上報(bào)。有的基層政府和基層干部為了通過(guò)上級(jí)考核、逃避問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，在向上呈報(bào)信息時(shí)會(huì)在原有工作的基礎(chǔ)上進(jìn)行適量“注水”，篡改上報(bào)信息，拔高考核對(duì)象。在一些地方層層加碼、考核“過(guò)密”的大環(huán)境下，摻水性上報(bào)成為基層“信息避責(zé)”的慣用手段。

四是投機(jī)性上報(bào)。投機(jī)性上報(bào)亦即在向上呈報(bào)信息時(shí)進(jìn)行投機(jī)取巧，其主要包括兩種形式，一是只報(bào)重點(diǎn)任務(wù)。黨建、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境整治和發(fā)展經(jīng)濟(jì)等事務(wù)是目前重要的政治任務(wù)，為確保考核檢查萬(wàn)無(wú)一失，在實(shí)際工作中，有的基層政府和基層干部會(huì)集中關(guān)注這些任務(wù)，其他工作則任其“躺平”，并圍繞這些重點(diǎn)任務(wù)組織材料、上報(bào)信息，這是考核達(dá)標(biāo)百試不爽的妙招。二是投領(lǐng)導(dǎo)所好。將上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的喜好作為上報(bào)信息的重點(diǎn)，濃墨重彩，而對(duì)其他方面則輕描淡寫。

五是敷衍性上報(bào)。敷衍性上報(bào)是指有的基層政府和基層干部在工作中信奉“多做多錯(cuò)、少做少錯(cuò)、不做不錯(cuò)”的所謂“準(zhǔn)則”，“守?cái)傋印薄氨Ｎ蛔印保凰歼M(jìn)取、不求創(chuàng)新。在向不同部門上報(bào)信息時(shí)，炮制四平八穩(wěn)、“包無(wú)過(guò)錯(cuò)”的模板，采取“復(fù)制粘貼”的方式，敷衍應(yīng)付。敷衍性上報(bào)的基本特征是應(yīng)付交差，“不求出彩、但求無(wú)責(zé)”，實(shí)質(zhì)是懶政怠政不作為。與投機(jī)性上報(bào)相反，敷衍性上報(bào)的信息一般是主要領(lǐng)導(dǎo)很少關(guān)注的事項(xiàng)，有的基層政府和基層干部在面對(duì)此類任務(wù)時(shí)，經(jīng)常按照“做一次報(bào)十次”的準(zhǔn)則“充分利用”資料。例如，在某些周報(bào)月報(bào)時(shí)，拿著模板式信息向上匯報(bào)，甚至連基本表述都不做更新，直接應(yīng)付交差。

基層“信息避責(zé)”的危害

我國(guó)作為一個(gè)超大規(guī)模國(guó)家，政府層級(jí)鏈長(zhǎng)且區(qū)域差異大，客觀上影響政府層級(jí)間信息流通的因素本就較多，而基層“信息避責(zé)”更是人為制造“信息難題”，具有多重危害。

其一，降低政府治理效能。公共治理的過(guò)程是信息的發(fā)送、傳遞、呈現(xiàn)和利用的過(guò)程，完整、準(zhǔn)確、真實(shí)、有效的信息對(duì)國(guó)家治理體系的運(yùn)行尤為重要。政策制定者只有充分了解和掌握真實(shí)信息，才可能在復(fù)雜多變的環(huán)境下作出科學(xué)決策，但無(wú)論是選擇性上報(bào)、粉飾性上報(bào)、摻水性上報(bào)，還是投機(jī)性上報(bào)、敷衍性上報(bào)，其實(shí)質(zhì)都是信息的失真，很難想象上級(jí)依據(jù)這些信息如何能作出完全科學(xué)的決策?？茖W(xué)性受損的決策一經(jīng)作出且被加以執(zhí)行，極有可能會(huì)帶來(lái)有限公共資源的無(wú)謂耗損，增加治理成本，降低政府治理效能。

其二，危害民眾利益。基層“信息避責(zé)”現(xiàn)象，尤其是發(fā)生在重大突發(fā)公共危機(jī)事件中的謊報(bào)、瞞報(bào)行為會(huì)嚴(yán)重危害公眾利益。德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克指出，當(dāng)今人類社會(huì)已步入“風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代”。風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)是一對(duì)孿生兄弟，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)危機(jī)無(wú)處不在，而危機(jī)的解決能力和處理時(shí)效不僅考驗(yàn)著一國(guó)的治理能力，而且直接關(guān)乎人民群眾的切身利益。眾所周知，危機(jī)事件尤其是重大突發(fā)危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)在時(shí)間上具有緊迫性，只有處于一線的基層政府和基層干部及時(shí)準(zhǔn)確地上報(bào)信息，上級(jí)才能在最短的時(shí)間內(nèi)作出正確的指示，將危機(jī)損害降到最低。但在應(yīng)急處理中，一些基層政府和基層干部為了避免被追責(zé)，采取“捂蓋子”策略，刻意延報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)、謊報(bào)相關(guān)信息，最終會(huì)延誤危機(jī)處理的最佳時(shí)機(jī)，給人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)巨大損失。

其三，減損政府公信力。從信息傳輸鏈條的三個(gè)節(jié)點(diǎn)即信源、信道和信宿來(lái)看，在從下往上的信息傳遞途徑中，基層政府和基層干部作為信息發(fā)送方，具有操縱信息的空間，在信息鏈條中本就處于優(yōu)勢(shì)地位。此外，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的推動(dòng)下，“數(shù)字化”成為信息傳輸?shù)闹饕绞?，這進(jìn)一步為一些基層政府和基層干部包裝、加工甚至捏造信息提供了便利。然而畢竟“紙是包不住火的”，再精美的包裝也是偽裝，下級(jí)基于避責(zé)需要上報(bào)的失真信息終究會(huì)有被暴露的可能，一旦被公眾發(fā)現(xiàn)，很可能引發(fā)負(fù)面輿論，負(fù)面輿論的發(fā)酵、擴(kuò)散自然會(huì)消減政府權(quán)威，減損政府公信力。

其四，挫傷基層干部積極性。處于行政鏈條底層的不少基層干部任務(wù)重、壓力大且待遇相對(duì)較低、上升通道較窄，干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力存在不足，而基層“信息避責(zé)”現(xiàn)象的滋生蔓延會(huì)進(jìn)一步削弱基層干部的工作獲得感，挫傷其奮勇?tīng)?zhēng)先的積極性?；鶎印靶畔⒈茇?zé)”現(xiàn)象是形式主義的一種表現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“形式主義實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績(jī)觀錯(cuò)位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問(wèn)題。”形式主義作為基層治理難題，不僅會(huì)讓不少負(fù)荷超載的基層干部步履維艱，而且還會(huì)帶來(lái)負(fù)面激勵(lì)、反向引導(dǎo)。一些年輕干部開(kāi)始在基層工作時(shí)也曾想腳踏實(shí)地好好干事，但當(dāng)發(fā)現(xiàn)周邊有同事憑借修圖、注水等就能通過(guò)考核甚至拿到“優(yōu)秀”，而自己辛辛苦苦扎實(shí)干事還不一定能“及格”時(shí)，心理就會(huì)失衡，久而久之干事創(chuàng)業(yè)的熱情逐漸消減。

基層“信息避責(zé)”的治理

基層“信息避責(zé)”現(xiàn)象與國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求截然相左?；膺@一難題，可從德、能、制三個(gè)維度共同發(fā)力，讓基層政府和基層干部既擔(dān)得起責(zé)，也避不了責(zé)。

第一，以德為魂，加強(qiáng)基層誠(chéng)信建設(shè)。“百行以德為首”，解決基層“信息避責(zé)”需要以德為魂，加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)。一是要重視基層誠(chéng)信政府建設(shè)。在現(xiàn)代政府的“道德譜系”中，誠(chéng)信處于毋庸置疑的基礎(chǔ)性地位，決定著整個(gè)政府道德體系的性質(zhì)，也影響著政府其他道德規(guī)則的實(shí)現(xiàn)。政府應(yīng)具備誠(chéng)信品質(zhì)，勇敢地承擔(dān)起對(duì)社會(huì)和公眾的義務(wù)和責(zé)任。政府的誠(chéng)信不僅體現(xiàn)于對(duì)社會(huì)、對(duì)公眾，也體現(xiàn)于政府系統(tǒng)內(nèi)部?；鶎印靶畔⒈茇?zé)”現(xiàn)象的滋生甚至蔓延反映出基層誠(chéng)信政府建設(shè)存在一定短板?；鶎诱幱谛姓?zhí)行的末端，是落實(shí)國(guó)家政策、服務(wù)民眾的“最后一公里”，其特殊的地位決定了基層誠(chéng)信政府建設(shè)尤為重要，需要將其與基層法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)一體化擘畫與推進(jìn)。

二是要強(qiáng)化基層干部的誠(chéng)信操守。在人類行為倫理中，誠(chéng)信是使一切道德行為和德性真正成為道德的基礎(chǔ)?；仡欀腥A民族數(shù)千年的歷史可見(jiàn)，對(duì)誠(chéng)信的推崇綿延不絕。孔子強(qiáng)調(diào)：“人而無(wú)信，不知其可也。”孟子認(rèn)為：“誠(chéng)者，天之道也；思誠(chéng)者，人之道也?！避髯又赋觯骸胺蛘\(chéng)者，君子之所守也，而政事之本也。”周敦頤更是直言：“誠(chéng)，五常之本，百行之源也。”基層干部作為國(guó)家公職人員，要以誠(chéng)信為本。在此方面，國(guó)外針對(duì)公職人員出臺(tái)專門的倫理道德法規(guī)和我國(guó)香港地區(qū)設(shè)置公務(wù)員品行管理專門機(jī)構(gòu)的做法值得借鑒。

第二，以能為本，提高基層治理能力。國(guó)家治理實(shí)踐中，治理能力的高低與強(qiáng)弱，直接關(guān)系著制度優(yōu)勢(shì)是否可以順利轉(zhuǎn)化為治理效能。基層“信息避責(zé)”的生成與基層政府和基層干部治理能力不足、無(wú)力擔(dān)責(zé)密不可分，故而，解決基層“信息避責(zé)”難題需要從提升基層治理能力上下功夫。一是要提高協(xié)調(diào)整合基層治理資源的能力?；鶎又卫硎聞?wù)包羅萬(wàn)象、紛繁復(fù)雜，僅憑基層政府和基層干部依靠自身力量“孤軍奮戰(zhàn)”，往往手忙腳亂、焦頭爛額?？梢?jiàn)公共事務(wù)的應(yīng)對(duì)應(yīng)該跳出公共機(jī)構(gòu)的邊界，尋求政府、市場(chǎng)與社會(huì)等多元力量的協(xié)同合作。依照現(xiàn)代治理理論，國(guó)家治理中政府應(yīng)通過(guò)伙伴關(guān)系，把市場(chǎng)、社會(huì)中的其他行動(dòng)者、其他資源吸納、整合起來(lái)，形成合力。所以面對(duì)復(fù)雜的基層治理任務(wù)，基層政府和基層干部應(yīng)學(xué)習(xí)如何高效組織、協(xié)調(diào)、整合基層各種治理資源，學(xué)會(huì)“指揮樂(lè)隊(duì)”而不僅僅是只會(huì)“獨(dú)奏”，以協(xié)同治理基層公共事務(wù)。比如，與鄉(xiāng)村賢達(dá)、民間志愿者、基層社會(huì)組織、基層行業(yè)協(xié)會(huì)等形成穩(wěn)定的治理網(wǎng)絡(luò)；將外來(lái)人力資源、物質(zhì)資源、權(quán)力資源與本地資源聚合轉(zhuǎn)換、互嵌共融，充分激活本地治理資源，等等。

二是要提高現(xiàn)代新技術(shù)的運(yùn)用能力。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的新技術(shù)突飛猛進(jìn)，以磅礴之勢(shì)改變著時(shí)代場(chǎng)景，對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。在此背景下，基層政府和基層干部一方面要轉(zhuǎn)變理念，充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代新技術(shù)在基層治理中“倍增器”式的賦能作用，在工作中積極接納、主動(dòng)擁抱新技術(shù)。另一方面應(yīng)有計(jì)劃地開(kāi)展各種形式的技能培訓(xùn)，提升在基層治理具體場(chǎng)域中運(yùn)用現(xiàn)代新技術(shù)的技能。比方說(shuō)，采取現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)的方式，深入到一些大型線上購(gòu)物平臺(tái)和高科技企業(yè)，現(xiàn)場(chǎng)感知、體認(rèn)大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代新技術(shù)的具體應(yīng)用場(chǎng)景；與現(xiàn)代新技術(shù)領(lǐng)域知名企業(yè)、高等院校、科研院所等開(kāi)展深度合作，對(duì)基層政府業(yè)務(wù)骨干和年輕干部開(kāi)展現(xiàn)代新技術(shù)應(yīng)用的輪訓(xùn)，等等。

第三，以制為重，加強(qiáng)基層治理制度建設(shè)?！叭适ブ?，在乎制度而已”，制度建設(shè)具有根本性，破解基層“信息避責(zé)”難題需要以制為本，不斷加強(qiáng)基層治理相應(yīng)制度建設(shè)。一是要完善激勵(lì)制度和容錯(cuò)制度。首先，要完善問(wèn)責(zé)制度。基層政府和基層干部作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，當(dāng)面對(duì)一些地方問(wèn)責(zé)“過(guò)多、過(guò)濫、過(guò)嚴(yán)、過(guò)重”的工作環(huán)境時(shí)，想法設(shè)法避責(zé)就容易成為其本能反應(yīng)。問(wèn)責(zé)權(quán)力的行使，務(wù)必要把握好尺度，需要有清晰的邊界、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序，防止問(wèn)責(zé)泛化。其次，要重視正向激勵(lì)制度建設(shè)。激勵(lì)機(jī)制除問(wèn)責(zé)懲處等負(fù)面激勵(lì)之外，還應(yīng)有相應(yīng)的正向激勵(lì)手段，如拓寬基層干部的晉升通道，改善一些地方基層干部在住房、醫(yī)療、子女教育等方面面臨的實(shí)際困難，提高基層政府公共治理的硬件水平等，以充分激發(fā)基層政府和基層干部“勇于擔(dān)當(dāng)”的內(nèi)生動(dòng)力。最后，要健全容錯(cuò)制度?！叭朔鞘ベt，孰能無(wú)過(guò)”，因?yàn)槿祟愔R(shí)的有限性，面對(duì)基層紛繁復(fù)雜的治理環(huán)境和層出不窮的新生事物，基層政府和基層干部在干事創(chuàng)業(yè)的過(guò)程中難免出錯(cuò)，對(duì)待這些錯(cuò)誤，應(yīng)嚴(yán)格按照“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”進(jìn)行分析，明確錯(cuò)誤“可容”和“不可容”的邊界，寬容因客觀條件或勇敢擔(dān)當(dāng)?shù)仍蛟斐傻腻e(cuò)誤。

二是要建立權(quán)責(zé)動(dòng)態(tài)調(diào)整制度。責(zé)任的承擔(dān)和權(quán)力的行使是進(jìn)行公共事物治理的一體兩面，有權(quán)力無(wú)責(zé)任易導(dǎo)致腐敗，有責(zé)任無(wú)權(quán)力會(huì)誘發(fā)避責(zé)，基層“信息避責(zé)”與基層政府和基層干部“責(zé)大權(quán)小”甚至“有責(zé)無(wú)權(quán)”密不可分。一方面，要進(jìn)一步深化改革，優(yōu)化政府層級(jí)間的權(quán)責(zé)配置，從“權(quán)責(zé)分立”走向“權(quán)責(zé)匹配”，改變基層政府“責(zé)任超載”而“權(quán)力缺位”的現(xiàn)狀，使基層政府和基層干部有多少權(quán)力就擔(dān)多大責(zé)任。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界會(huì)相應(yīng)變動(dòng)，政府的整體職能和各級(jí)政府的職能也會(huì)因之變化，因而應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整各級(jí)政府權(quán)責(zé)，其中一個(gè)可嘗試的途徑是進(jìn)一步優(yōu)化政府權(quán)責(zé)清單制度。

三是要完善信息報(bào)送監(jiān)督制度。一些基層政府和基層干部之所以能通過(guò)謊報(bào)、瞞報(bào)、虛報(bào)信息等手段加以避責(zé)，一個(gè)重要的原因是信息傳送過(guò)程中的監(jiān)督缺位。為保證基層上報(bào)信息的客觀真實(shí)性，可以利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，對(duì)上報(bào)的信息進(jìn)行比對(duì)分析，以精準(zhǔn)甄別出上報(bào)的異常信息、虛假信息和抄襲信息。此外，也可以將基層上報(bào)的非涉密信息通過(guò)官方網(wǎng)站、官方微信等“曬”在網(wǎng)上，接受民眾監(jiān)督，讓謊報(bào)、瞞報(bào)、虛報(bào)等行為無(wú)處藏身。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生康芳對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“健全城鄉(xiāng)基層治理體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20ZDA080）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲