行政違法行為監(jiān)督的法治化分析

王勇　高鵬志

黨的二十大報(bào)告明確指出，全面依法治國總體格局基本形成。行政權(quán)、檢察權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)如何在全面依法治國格局中發(fā)揮好各自作用，是當(dāng)下法治研究的重要課題。在檢察機(jī)關(guān)行政違法行為監(jiān)督、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的履職過程中，涉及了行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)的關(guān)系問題、監(jiān)督問題、權(quán)力運(yùn)行問題等，對(duì)相關(guān)問題分析探討，很有必要。

摘 要：開展行政違法行為監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能，督促行政機(jī)關(guān)依法行政和協(xié)同推進(jìn)法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求，同時(shí)也是落實(shí)中央決策部署和助推國家法治進(jìn)程的重大舉措。實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)按照中央決策部署和有關(guān)法律規(guī)定探索開展行政違法行為監(jiān)督，但因缺乏法律直接規(guī)定，法治化程度仍有待提高。目前應(yīng)主要從有限范圍內(nèi)監(jiān)督、實(shí)行案件化辦理、完成基本制度構(gòu)造等方面，為行政違法行為監(jiān)督提供基本法治化保障，以便深入推進(jìn)實(shí)踐，積累豐富經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)立法提供有力支撐。

關(guān)鍵詞：行政違法行為 檢察監(jiān)督 法治化

一、引論：?jiǎn)栴}與視角

行政違法行為監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中央中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）首次在中央文件中明確提出開展行政違法行為監(jiān)督。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的說明中指出：“而實(shí)際情況是，行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為?！保?］有觀點(diǎn)對(duì)此作了解讀，如果對(duì)這類違法行為置之不理、任其發(fā)展，一方面不可能根本扭轉(zhuǎn)一些地方和部門的行政亂象，另一方面，可能使一些苗頭性問題演變?yōu)樾淌路缸铩?015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，重申了《決定》關(guān)于開展行政違法行為監(jiān)督，并要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合。最高檢在《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》中也對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督提出了要求和規(guī)劃，并陸續(xù)頒布了《關(guān)于深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》等，據(jù)此各地檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中陸續(xù)辦理了一批行政違法行為監(jiān)督案件。2014年至2015年，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)案件40838件。［2］但是，2019年以來，因相關(guān)法律規(guī)定遲遲未出臺(tái)和監(jiān)察體制改革等因素，缺乏必要的法治化保障，行政違法行為監(jiān)督案件辦案量急劇減少，監(jiān)督力度明顯減弱。［3］

2021年黨中央專門印發(fā)的《中央中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），再次強(qiáng)調(diào)和要求檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督。從《意見》的表述看，延續(xù)了《決定》以及《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》中關(guān)于行政違法行為監(jiān)督的內(nèi)容，表明黨中央對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展此項(xiàng)監(jiān)督的態(tài)度非常堅(jiān)決。同時(shí)有觀點(diǎn)認(rèn)為，如何監(jiān)督行政權(quán)，的確是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，亟須行政檢察監(jiān)督的介入，在促進(jìn)全面依法行政中形成有效合力。［4］

但是，檢察機(jī)關(guān)在探索過程中仍面臨法律供給不足的問題?！读⒎ǚā返?條明確規(guī)定，涉及人民檢察院的職權(quán)事項(xiàng)，需要有法律明確授權(quán)。因此根據(jù)現(xiàn)行法律，對(duì)行政違法行為監(jiān)督多是通過監(jiān)督法院行政審判的同時(shí)，督促糾正案涉行政違法行為，實(shí)行“穿透式”監(jiān)督。而沒有法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接開展監(jiān)督作出明確規(guī)定，并提供支撐、保障和規(guī)范。如何落實(shí)落細(xì)黨中央決策部署，實(shí)現(xiàn)行政違法行為監(jiān)督的法治化，是理論和實(shí)踐亟須回答的問題。

二、有限范圍內(nèi)開展行政違法行為監(jiān)督

《意見》明確要求，檢察機(jī)關(guān)具有在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)和督促糾正行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的職責(zé)。換言之，對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督的范圍有明確的限定，即在履職中監(jiān)督。

（一）行政違法行為監(jiān)督不是監(jiān)督一切，應(yīng)僅限于對(duì)行政違法行為的監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)成立之初，特別是1954年憲法和《人民檢察院組織法》頒布后，將檢察監(jiān)督定位為一般監(jiān)督。但隨之引起巨大爭(zhēng)議和受到嚴(yán)厲批判，因而逐漸沉寂。1979年頒布的《人民檢察院組織法》明確取消了原有的一般監(jiān)督。通常認(rèn)為，一般監(jiān)督是全領(lǐng)域、各方面的直接監(jiān)督，監(jiān)督范圍包括政府機(jī)關(guān)的行政行為、公務(wù)人員的違法犯罪行為、對(duì)企業(yè)的經(jīng)營行為以及公民的違法違規(guī)行為。［5］因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為一般監(jiān)督就是監(jiān)督一切。［6］對(duì)此，我們認(rèn)為行政違法行為監(jiān)督不是一般監(jiān)督。首先，不能監(jiān)督一切，監(jiān)督對(duì)象僅包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行政行為。其次，監(jiān)督的方式不是“一般監(jiān)督”時(shí)期所采用的建議書、提請(qǐng)書、抗議書、報(bào)告書等形式了，而是通常情況下依照《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》制發(fā)檢察建議。最后，監(jiān)督不能參與和影響行政行為決策和作出的過程，僅是事后對(duì)行政行為是否違法的判斷以及糾偏。

（二）行政違法行為監(jiān)督不是直接監(jiān)督，是結(jié)合履職的延伸監(jiān)督

1981年開始，黨中央提出司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參與社會(huì)治理、綜合治理，同年最高檢工作報(bào)告專門提出通過辦案，對(duì)一些機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在制度機(jī)制等方面存在漏洞的，及時(shí)提出建議，幫助其加強(qiáng)管理。該方式一直延續(xù)至今，特別是2011年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》，專門要求檢察機(jī)關(guān)更加積極參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理各項(xiàng)工作，促進(jìn)提升社會(huì)管理法治化水平。后續(xù)一系列文件如《決定》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》等均提出該方面要求。由此，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督作用不再局限于訴訟領(lǐng)域，通過監(jiān)督辦案工作延伸監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為成為常態(tài)并具有歷史發(fā)展的必然性。所以，此次《意見》要求開展行政違法行為監(jiān)督，也是延續(xù)上述之意，即在履職中進(jìn)行延伸監(jiān)督。一方面在法律沒有明確授權(quán)的情況下，不能對(duì)行政違法行為開展直接監(jiān)督，另一方面應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持履職這一監(jiān)督的前提條件，不能脫離履職隨意對(duì)行政違法行為開展監(jiān)督。換言之，延伸監(jiān)督應(yīng)是在檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督辦案工作基礎(chǔ)之上的延伸，目的是糾正行政違法行為和提升社會(huì)治理法治化水平。

（三）行政違法行為監(jiān)督不能超越職權(quán)獲取監(jiān)督線索

《人民檢察院組織法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能作了明確規(guī)定，在履行這些職能中獲取行政違法行為線索并予以監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是落實(shí)《意見》的應(yīng)有之義。除了法定職能之外，群眾舉報(bào)、人大代表、政委委員反映、有關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交、媒體報(bào)道、上級(jí)機(jī)關(guān)交辦等線索能否納入履職范圍之內(nèi)，的確有爭(zhēng)議。本文認(rèn)為，人大代表和政協(xié)委員反映、有關(guān)機(jī)關(guān)和上級(jí)檢察院交辦等方式是檢察機(jī)關(guān)完整意義上的履職所必然包含的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)納入獲取線索范圍，但對(duì)于媒體報(bào)道和群眾舉報(bào)能否作為監(jiān)督線索來源，目前在探索階段仍應(yīng)謹(jǐn)慎。一方面，如果將媒體報(bào)道納入線索獲取范圍，“履職過程中發(fā)現(xiàn)”這一前提很可能被虛置。另一方面，人民群眾單純對(duì)行政違法行為的舉報(bào)也不宜直接納入線索獲取范圍。根據(jù)中央政法委《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見》、最高檢《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》等文件要求，已經(jīng)把涉法涉訴和普通信訪剝離開來，檢察機(jī)關(guān)只受理涉法涉訴信訪，而對(duì)于一般意義上包括單純對(duì)行政違法行為的信訪則排除在外，所以，即使檢察機(jī)關(guān)的控告申訴職能也不應(yīng)包括單純對(duì)行政違法行為的信訪。

所以，探索開展行政違法行為監(jiān)督應(yīng)在有限范圍內(nèi)進(jìn)行，不能陷入一般監(jiān)督而監(jiān)督一切，不可脫離履職而直接監(jiān)督，也不能超越職責(zé)而隨意采取獲得監(jiān)督線索的方式，要牢牢把握“履職中發(fā)現(xiàn)”這一前提和原則。

三、實(shí)行行政違法行為監(jiān)督案件化辦理

目前檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督主要借助于“穿透式”監(jiān)督，即基于訴訟監(jiān)督這一基石和本權(quán)，“穿透式”監(jiān)督案涉行政行為，督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，從而促進(jìn)社會(huì)治理。［7］所以通常是隨案式監(jiān)督，沒有單獨(dú)流程、案號(hào)和案卷，本質(zhì)仍是一種辦事模式。但是，行政違法行為監(jiān)督不僅是基于訴訟監(jiān)督的“穿透式”監(jiān)督，還存在大量其他履職過程中發(fā)現(xiàn)后予以監(jiān)督的情形。如果說前者是借助訴訟監(jiān)督案件的監(jiān)督，受辦案規(guī)范化約束和保障，那么后者就是完全脫離辦案程序，必然受到法治化規(guī)范化的質(zhì)疑。所以，行政違法行為監(jiān)督事項(xiàng)納入重大監(jiān)督事項(xiàng)實(shí)行案件化辦理，不僅是規(guī)范監(jiān)督程序的需要，還是保障監(jiān)督質(zhì)效的前提。 實(shí)行行政違法行為監(jiān)督案件化辦理主要有三個(gè)方面：

（一）導(dǎo)入辦案流程

將監(jiān)督線索導(dǎo)入檢察辦案系統(tǒng)，進(jìn)行立案、受理和審查，建立相應(yīng)的案號(hào)、案卡和案卷，確保行政違法行為監(jiān)督從線索發(fā)現(xiàn)到最終辦結(jié)都全程留痕，循跡可查。

（二）遵守辦案程序

行政違法行為監(jiān)督案件化辦理的核心內(nèi)容是遵守辦案程序。不僅有利于辦案人員在辦案過程中充分利用相應(yīng)的辦案方式，還有利于規(guī)范其中的辦案行為。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，規(guī)范運(yùn)用調(diào)查核實(shí)手段，查清案件事實(shí)，以確認(rèn)是否存在行政違法行為。另一方面借助公開聽證，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、專家學(xué)者等擔(dān)任聽證員，形成聽證員意見，為案件依法處理提供重要參考，讓監(jiān)督的公平公正可感可觸。

（三）實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督

行政違法行為監(jiān)督案件化辦理的目的是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督意見精準(zhǔn)化，以自身監(jiān)督的精準(zhǔn)提高監(jiān)督的質(zhì)效和剛性。對(duì)不符合監(jiān)督條件的，不存在違法行為、違法行為情節(jié)輕微不需要予以監(jiān)督糾正的，或者行政機(jī)關(guān)已經(jīng)自行糾正解決的，按照規(guī)定終結(jié)審查；對(duì)符合監(jiān)督條件，存在違法行為且需要監(jiān)督糾正的，及時(shí)制發(fā)檢察建議等督促糾正。

四、完成行政違法行為監(jiān)督基本制度構(gòu)造

完成基本制度構(gòu)造是行政違法行為監(jiān)督法治化的核心內(nèi)容，也是該項(xiàng)工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)的基本保障?！稕Q定》公布以后，在地方立法和具體政策的支持下，部分地區(qū)探索構(gòu)建了行政違法行為監(jiān)督的基本制度。比如，江蘇省《常州市違法行政行為檢察監(jiān)督工作實(shí)施辦法（試行）》（2017年），明確了監(jiān)督的原則和重點(diǎn)、管轄和調(diào)查方式、監(jiān)督方式以及效力和保障等內(nèi)容。再如，吉林省《通化市行政執(zhí)法檢察監(jiān)督暫行規(guī)定》，列舉了監(jiān)督內(nèi)容包括行政行為是否具備合法要件，是否存在職務(wù)犯罪行為，是否損害公民、法人、其他組織的合法權(quán)益等。此外，還有山東省德州市出臺(tái)了《德城區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議》《齊河縣人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議》，等等。上述探索構(gòu)建基本制度后，該項(xiàng)監(jiān)督工作更有章法，監(jiān)督質(zhì)效更有保障，并且能夠按照制度規(guī)定常態(tài)化開展監(jiān)督。但是，構(gòu)建行政違法行為監(jiān)督基本制度規(guī)范仍是極少數(shù)，特別是國家層面并未就此出臺(tái)任何制度文件。總的來看，行政違法行為監(jiān)督制度化尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

為避免行政違法行為監(jiān)督再次陷入停滯，使得黨中央決策部署無法落地落實(shí)，必須借助相關(guān)基本制度的建立和完善，主要有兩個(gè)方面：

（一）由最高檢制定專門行政違法行為監(jiān)督工作指導(dǎo)意見

首先，明確監(jiān)督基本規(guī)范，保障監(jiān)督工作有章可循，規(guī)范運(yùn)行，有力開展。比如，明確行政違法行為監(jiān)督職能定位和立場(chǎng)，明確行政違法行為監(jiān)督案件的管轄范圍以及辦理流程，等等。其次，明確與監(jiān)察監(jiān)督的區(qū)別和銜接。比如，檢察監(jiān)督側(cè)重對(duì)行政機(jī)關(guān)“單位”所做的“事”所遵循的規(guī)章制度的監(jiān)督，目的是督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)建立或完善相關(guān)規(guī)章制度；監(jiān)察機(jī)關(guān)主要對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員履職過程中是否存在職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。同時(shí)做好銜接，對(duì)于行政違法行為的監(jiān)督可以移送檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)國家公職人員違法行政行為構(gòu)成犯罪的應(yīng)轉(zhuǎn)交監(jiān)察機(jī)關(guān)等。最后，明確職權(quán)界限及不宜開展監(jiān)督的情形。不介入行政權(quán)運(yùn)行過程，不代行行政權(quán)力。對(duì)于當(dāng)事人已經(jīng)啟動(dòng)行政復(fù)議或行政訴訟程序的，檢察機(jī)關(guān)不再進(jìn)行監(jiān)督或已監(jiān)督的應(yīng)決定中止或終結(jié)審查。

（二）各地結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定關(guān)于行政違法行為監(jiān)督具體實(shí)施制度規(guī)范

在最高檢制定的行政違法行為監(jiān)督工作指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，制定適合本地區(qū)實(shí)際的具體實(shí)施辦法。首先，爭(zhēng)取地方黨委和人大支持，出臺(tái)具體實(shí)施制度規(guī)范，如《常州市違法行政行為檢察監(jiān)督工作實(shí)施辦法（試行）》是以常州市全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過并實(shí)施的，并要求全市各地各部門，支持和理解行政違法行為監(jiān)督工作，主動(dòng)對(duì)接、積極作為，共同推動(dòng)法治?！锻ɑ行姓?zhí)法檢察監(jiān)督暫行規(guī)定》是通化市委、市政府共同制定出臺(tái)的，并且把違法行政行為檢察監(jiān)督工作納入黨委和政府直接部署的全局性重要工作。其次，加強(qiáng)與地方政府的銜接，建立健全信息共享、案情通報(bào)、卷宗調(diào)取、聯(lián)合督辦等溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保監(jiān)督工作運(yùn)行順暢，并積極爭(zhēng)取將行政違法行為監(jiān)督納入地方法治政府建設(shè)考核目標(biāo)，［8］同時(shí)將檢察建議的采納與反饋納入考核指標(biāo)。最后，暢通監(jiān)督線索來源渠道，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部線索移送，同時(shí)強(qiáng)化檢察履職中大數(shù)據(jù)應(yīng)用和發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的能力水平，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)賦能制度化常態(tài)化。

在形成行政違法行為監(jiān)督基本制度規(guī)范的同時(shí)，應(yīng)加大實(shí)踐力度，通過實(shí)踐發(fā)現(xiàn)問題，完善制度，對(duì)不適合的規(guī)定及時(shí)修正，對(duì)需要制定的規(guī)定及時(shí)補(bǔ)充制定，從而為下一步立法提供基本依據(jù)。

*中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部教授、博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士［100091］

**最高人民檢察院第七檢察廳檢察官助理［100726］

［1］ 習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，中國政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2014-10/28/content_2771717.htm，最后訪問日期 ：2022 年 10月 15 日。

［2］ 參見解文軼：《行政檢察工作的現(xiàn)狀與發(fā)展》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第5期。

［3］ 參見馮孝科、黃?。骸缎姓`法行為檢察監(jiān)督的探索與展望》，《中國檢察官》2022年第1期。

［4］ 參見常鋒：《行政檢察創(chuàng)新監(jiān)督理念回應(yīng)人民群眾更高要求——專訪中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年》，《人民檢察》2021年第21-22期合刊。

［5］ 參見李勇：《檢察監(jiān)督權(quán)的變遷與重構(gòu)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期。

［6］ 參見王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第190—191頁。

［7］ 參見張相軍、何艷敏、梁新意：《論“穿透式”行政檢察監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第10期。

［8］ 參見楊春雷：《深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監(jiān)督新要求 探索推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第21-22期合刊。