新時(shí)代邊疆公共安全治理研究

李雪峰 銀興

[摘要]邊疆公共安全治理性質(zhì)獨(dú)特，有別于一般公共安全治理。邊疆公共安全治理屬于國家安全治理的全局性問題，具有明顯的跨界性、跨國性與艱巨性。在邊疆公共安全治理原則上，要統(tǒng)籌國家安全與公共安全、統(tǒng)籌公共安全治理與社會治理、統(tǒng)籌各領(lǐng)域公共安全治理、統(tǒng)籌內(nèi)部安全和外部安全治理。在邊疆公共安全治理思路上，要完善統(tǒng)籌邊疆公共安全的領(lǐng)導(dǎo)體系、各公共安全治理的綜合性治理體系、基層公共安全治理體系、邊境地區(qū)國家安全-公共安全的整體安全體系、兼顧各類突發(fā)事件的應(yīng)急指揮體系、跨界應(yīng)急協(xié)同與應(yīng)急援助機(jī)制、涉外公共安全治理體系。

[關(guān)鍵詞]國家安全；邊疆安全治理；公共安全治理

[中圖分類號]D631? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1009—0274（2023）01—0005—07

[作者簡介]李雪峰，男，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）應(yīng)急管理培訓(xùn)中心（中歐應(yīng)急管理學(xué)院）教授，博士生導(dǎo)師，“一帶一路”風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新工程首席專家，《中國應(yīng)急管理科學(xué)》副主編，研究方向：應(yīng)急管理、“一帶一路”風(fēng)險(xiǎn)治理；銀興，男，西藏自治區(qū)黨委黨校（行政學(xué)院）公共管理教研部講師、《西藏發(fā)展論壇》編輯部編輯，研究方向：中國政治、應(yīng)急管理。

邊疆公共安全治理使命重大、任務(wù)艱巨。反“三股勢力”斗爭、固邊興邊強(qiáng)邊、“一帶一路”建設(shè)等使人真切感受到邊疆地區(qū)在統(tǒng)籌安全發(fā)展中的分量與使命；新冠疫情“動態(tài)清零”階段云南麗江、新疆伊犁和烏魯木齊、西藏拉薩等地所經(jīng)歷艱難時(shí)刻，顯示了邊疆地區(qū)公共安全治理基礎(chǔ)薄弱、安全環(huán)境復(fù)雜等現(xiàn)實(shí)困境。邊疆公共安全治理對于邊疆治理、對于國家的發(fā)展與安全有著重要意義，其特有本質(zhì)、原則與有效實(shí)現(xiàn)路徑亟待深入研究。

一、邊疆公共安全治理研究有待深化

在中國知網(wǎng)上檢索“邊疆公共安全”主題詞，可見直到2010年才出現(xiàn)第一篇研究文獻(xiàn)?？傮w上這一領(lǐng)域相關(guān)研究成果較少且高質(zhì)量研究成果不足，顯示出未來研究空間很大。學(xué)界對邊疆公共安全治理與應(yīng)急管理研究主要集中于邊疆公共安全治理研究的意義、各類突發(fā)事件應(yīng)急管理、維護(hù)邊疆社會安全穩(wěn)定、邊疆應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化等方面。

我國邊疆公共安全治理研究意義重大。通過對我國各個(gè)歷史時(shí)期的邊疆治理實(shí)踐進(jìn)行全景式追溯（青覺、岳清春，2021），可以凸顯邊疆地區(qū)公共安全治理的現(xiàn)實(shí)困境是對邊疆地區(qū)安全隱患意識缺乏警鐘長鳴、對邊疆地區(qū)宗教問題疏于從嚴(yán)治理、對民族區(qū)域自治制度的理解存有偏差（宋才發(fā)，2020）。為應(yīng)對上述問題，在當(dāng)下和今后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，我國需要把邊疆治理、邊疆安全、邊疆穩(wěn)定、邊疆發(fā)展放到同等重要的位置，以促進(jìn)其他各項(xiàng)治理目標(biāo)任務(wù)的完成（宋才發(fā)，2022）。

維護(hù)邊疆公共安全要做好各類突發(fā)事件應(yīng)急管理。邊疆地區(qū)各級地方政府在自然災(zāi)害應(yīng)對的制度法規(guī)和組織運(yùn)作層面還存在著許多問題，需要完善應(yīng)急管理體系、建立適應(yīng)民族地區(qū)特點(diǎn)的多層次應(yīng)急救援隊(duì)伍，揚(yáng)長避短提高邊疆地區(qū)自然災(zāi)害應(yīng)對能力（馬黎，2011）。邊境地區(qū)需探索口岸衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫關(guān)口外推，補(bǔ)齊公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)短板，構(gòu)建黨政軍警民“五位一體”協(xié)同治理機(jī)制，統(tǒng)籌常規(guī)治理和危機(jī)應(yīng)對，強(qiáng)化全球衛(wèi)生健康合作治理，著力推進(jìn)與周邊國家衛(wèi)生健康共同體建設(shè)（丁忠毅，2020）；應(yīng)基于韌性治理從魯棒性、冗余性、適應(yīng)性及多樣性方面增強(qiáng)邊疆防疫系統(tǒng)韌性以提高其防范重大風(fēng)險(xiǎn)能力（郗春嬡等，2021）。邊疆地區(qū)群體性突發(fā)事件具有性質(zhì)的復(fù)雜性、突出的民族性以及影響的廣泛性、處置的艱巨性等特征，誘發(fā)邊疆地區(qū)群體性突發(fā)事件的原因既有社會經(jīng)濟(jì)的根源，也有體制性、政治性、政策性、民族性、國際性、管理性的原因（袁明旭，2008），為此要建立邊疆民族自治地方群體性突發(fā)事件政府管理長效機(jī)制（段爾煜、陳旭東，2010）。隨著網(wǎng)絡(luò)自媒體的迅速普及，邊疆地區(qū)網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)亦不斷擴(kuò)大，體現(xiàn)出邊境地緣特點(diǎn)和民族特點(diǎn)的多民族性、復(fù)雜性和偶發(fā)性特征，需要有效應(yīng)對（劉建華，2014）。

邊疆平安建設(shè)與社會治理是邊疆穩(wěn)定發(fā)展的核心內(nèi)容。我國邊疆面臨諸如領(lǐng)土主權(quán)威脅、“三股勢力”侵?jǐn)_、國家認(rèn)同危機(jī)、經(jīng)濟(jì)利益分配失衡、邊疆群體性事件多發(fā)、邊疆網(wǎng)絡(luò)輿情傳播失序等傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)交織的政治安全挑戰(zhàn)（劉婷婷，2013），要構(gòu)建和運(yùn)用戰(zhàn)略邊疆、利益邊疆、文化邊疆、和諧邊疆、信息邊疆的理念與方略，保障我國陸地邊疆政治安全（史云貴，2016）；要根據(jù)公共安全事件的性質(zhì)、規(guī)模和程度，選擇“黨—政—民”“黨—政—警—民”“黨—政—軍—警—民”的不同治理模式，構(gòu)建合力治邊的協(xié)同框架，實(shí)現(xiàn)邊疆善治（王奕君，2022）。嚴(yán)厲打擊暴力恐怖勢力、積極探索構(gòu)建化解影響社會安全各類矛盾的長效機(jī)制是推進(jìn)公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的兩個(gè)主要方面（李俊清，2014）。

綜上，邊疆公共安全治理研究的成就主要體現(xiàn)在對其重要意義的論述、對各類突發(fā)事件應(yīng)對的分類研究、對平安建設(shè)的系統(tǒng)謀劃等方面。誠然，也可以看到邊疆公共安全治理研究仍有分類研究多、綜合研究少，以及平安邊疆研究與邊疆公共安全研究兩者有待打通等等可提升的空間。對此，應(yīng)加強(qiáng)研究如何構(gòu)建“邊疆”公共安全綜合性治理的“新格局”，著力打通邊疆各類突發(fā)事件應(yīng)對的實(shí)踐領(lǐng)域、打破邊疆社會治理中的平安建設(shè)與公共安全治理之間的藩籬。

二、邊疆公共安全治理的獨(dú)特屬性

一般意義上的公共安全治理主要指國內(nèi)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、社會安全等領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)治理。其關(guān)乎國家政治經(jīng)濟(jì)文化生態(tài)等方面安全，但聯(lián)系通常較為間接，屬于弱關(guān)聯(lián)；其也關(guān)乎國外、境外、“一帶一路”建設(shè)安全風(fēng)險(xiǎn)治理，但通常內(nèi)外有別，屬于間接關(guān)聯(lián)。而邊疆公共安全治理則有著有別于一般公共安全治理的屬性。邊疆公共安全治理則是更明顯、更直接地與國家安全相關(guān)聯(lián)，具有突出的國家安全治理屬性。

（一）邊疆公共安全治理的全局性

一般說來，直接服務(wù)于國家安全的領(lǐng)域更具全局性，需要在國家層級和全國范圍內(nèi)進(jìn)行布局的事業(yè)更具全局性。邊疆公共安全治理就是具有這樣全局性的領(lǐng)域。

使命定位上，邊疆公共安全治理使命更具有維護(hù)國家安全的全局性特點(diǎn)。一般說來，公共安全治理以維護(hù)“人民至上、生命至上”的國民安全為重要使命任務(wù)；而邊疆公共安全治理首先是直接服務(wù)于國家安全，尤其是國家政治安全。例如，對于西藏，“治國必治邊，治邊先穩(wěn)藏”；對于新疆，“長治久安”是總目標(biāo)。保持邊疆社會長期穩(wěn)定這一公共安全治理目標(biāo)是直接服務(wù)于國家安全這一全局的。

層級定位上，邊疆公共安全治理具有屬于國家級公共安全治理的全局性特點(diǎn)。正如總體邊疆安全首先是關(guān)乎全局的國家安全的一部分、其次才是具體?。ㄗ灾螀^(qū)）的地域安全一樣，邊疆公共安全也首先是國家層級的安全，涉及到全國性治理結(jié)構(gòu)與能力安排，其次才是具體?。ㄗ灾螀^(qū)）的安全。具體說，邊疆公共安全治理的主體包括中央、邊疆地區(qū)，以及支援邊疆的各方面力量，國家主導(dǎo)、全國支援的特征更為明顯，與一般公共安全治理的“屬地管理為主”有明顯不同?！爸螄叵戎芜叀?，邊疆公共安全治理在本質(zhì)上是一個(gè)全局性問題，是國家級的治理。

（二）邊疆公共安全治理的跨界性

國家安全涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等多領(lǐng)域，與多個(gè)安全領(lǐng)域相關(guān)的安全治理就是跨界性安全治理。公共安全治理就具有明顯的跨界性。

靜態(tài)地看，一般公共安全治理主要指社會領(lǐng)域安全治理，而邊疆公共安全治理涉及的不僅僅是社會領(lǐng)域安全，而且與其他領(lǐng)域國家安全相交織。邊疆地區(qū)有的處于反分裂斗爭前沿，有的面對著復(fù)雜嚴(yán)峻的邊境安全挑戰(zhàn)，有的兼而有之。其傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相交織，迫使邊疆公共安全治理要與國家政治安全、國土安全、經(jīng)濟(jì)安全等領(lǐng)域工作要相互支撐、相互融合。例如在西藏，民主改革以來社會安全與穩(wěn)定工作始終受著分裂勢力的干擾，社會安全工作要與反分裂斗爭同步部署；又如在新疆，新中國沿襲千年屯墾戍邊傳統(tǒng)，兵團(tuán)建制始終是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要制度安排，兵團(tuán)是邊疆社會穩(wěn)定、國土安全的重要力量；再如在云南，打擊跨境毒品犯罪、維護(hù)邊境祥和穩(wěn)定等既是國家安全事務(wù)，也是公共安全事務(wù)。

動態(tài)地看，邊疆公共安全治理跨界性突出表現(xiàn)為政治安全等國家安全問題與社會安全問題相互作用、互為因果。例如在西藏與新疆，境外分裂勢力策劃的政治分裂活動會直接引起社會不穩(wěn)定，造成人員流失等；而社會安全問題也極易給分裂勢力提供籍口，為其制造謠言、政治施壓創(chuàng)造條件。前者如拉薩“3·14”事件、烏魯木齊“7·5”事件，后者如2022年烏魯木齊“11·24”火災(zāi)事故后境外敵對勢力炒作。

（三）邊疆公共安全治理的跨國性

邊疆地區(qū)的安全事務(wù)天然具有跨國性，新時(shí)代國家發(fā)展使得這種跨國性特征更為突出。

當(dāng)今邊疆地區(qū)承載著推進(jìn)對外開放、支撐“一帶一路”發(fā)展的重要使命，與傳統(tǒng)帶有邊緣地帶色彩的邊疆地位有顯著不同。今天，新疆要建設(shè)成為絲路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)；云南要建設(shè)成為面向南亞東南亞的“輻射中心”；內(nèi)蒙古、黑龍江、西藏等無不在對外開放中發(fā)揮著重要的前沿陣地作用。相應(yīng)地，邊疆公共安全治理已經(jīng)絕不僅僅是邊緣地帶的安全工作，而是成為了維護(hù)國家核心利益、保障“一帶一路”安全發(fā)展的重要領(lǐng)域。

這突出表現(xiàn)在內(nèi)外關(guān)系上，邊疆公共安全治理不僅僅涉及內(nèi)部安全與自身安全，也涉及外部安全與共同安全，具有明顯的跨越內(nèi)部安全與外部安全的跨國性。邊疆地區(qū)連接境內(nèi)外，有的地方是口岸相對，人員貨物往來頻繁；有的地方是邊民比鄰而居，日常聯(lián)系密切；有的地方是重要中外交通運(yùn)輸大通道沿線，貨物運(yùn)輸量巨大。例如，在新疆阿拉山口口岸、霍爾果斯口岸、紅其拉普口岸等吞吐量驚人；在新疆和云南，中哈鐵路、中緬鐵路溝通內(nèi)外；在云南麗江，中緬兩國民眾相雜而居。所有這些都給邊疆地區(qū)帶來獨(dú)特的公共安全治理挑戰(zhàn)。邊疆公共安全治理工作不僅要維護(hù)好內(nèi)部公共安全，還要統(tǒng)籌推進(jìn)好內(nèi)外安全與公共安全協(xié)同治理。

（四）邊疆公共安全治理的艱巨性

安全治理的成效取決于涉及對象的復(fù)雜程度、治理體系的成熟程度、治理能力的強(qiáng)大程度。相對于其他地區(qū)，邊疆地區(qū)的公共安全治理顯得更為艱巨。

邊疆公共安全治理的指涉對象復(fù)雜，使得邊疆公共安全治理任務(wù)極為艱巨。在公共安全與其他領(lǐng)域安全相互交織的背景下，邊疆各種安全風(fēng)險(xiǎn)相互交織，極易傳導(dǎo)、連鎖、疊加、放大，使小的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為大的風(fēng)險(xiǎn)，外部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，社會領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)等等。

邊疆公共安全治理能力與任務(wù)不相匹配。一方面，國家治邊戰(zhàn)略、“一帶一路”發(fā)展對維護(hù)邊疆公共安全要求甚高；另一方面，邊疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不充分，一些地區(qū)生活條件差、生活成本高，造成這些地方社會管理人才匱乏、社會治理能力不足，與之相關(guān)聯(lián)的公共安全治理能力薄弱。在新冠肺炎疫情“動態(tài)清零”階段，邊疆地區(qū)的艱難防控歷程就突出反映出這樣的現(xiàn)實(shí)。

三、優(yōu)化邊疆公共安全治理的原則

在嚴(yán)峻的邊疆公共安全形勢和薄弱的邊疆公共安全治理面前，為切實(shí)推進(jìn)邊疆公共安全體系能力現(xiàn)代化，走出一條中國特色邊疆公共安全的道路，履行好維護(hù)邊疆自身公共安全、支撐國家安全、支撐“一帶一路”安全發(fā)展的目標(biāo)，必須推進(jìn)治理理念創(chuàng)新。根據(jù)黨的二十大精神，優(yōu)化邊疆公共安全治理應(yīng)遵從如下原則。

（一）以構(gòu)建新安全格局為引領(lǐng)，統(tǒng)籌維護(hù)邊疆國家安全與邊疆公共安全

黨的二十大確立國家安全體系和能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)之一是“以新安全格局保障新發(fā)展格局”。這一目標(biāo)可以理解為以新的安全治理體系結(jié)構(gòu)之“格”，來謀求新的安全能力之“勢”。當(dāng)前，邊疆地區(qū)維護(hù)大的國家安全的工作體系與維護(hù)具體公共安全的工作體系遠(yuǎn)沒有融合起來，國家安全治理的力量與公共安全治理的力量也沒有形成合力。這就需要進(jìn)一步確立“統(tǒng)籌維護(hù)邊疆國家安全與邊疆公共安全”的指導(dǎo)原則。

在一般意義上說，“統(tǒng)籌維護(hù)邊疆國家安全與邊疆公共安全”并不難接受。按照總體國家安全觀要求，維護(hù)國家安全要“堅(jiān)持以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)、以軍事科技文化社會安全為保障”。這其中，國家安全與公共安全（這里主要體現(xiàn)在社會安全）的種屬關(guān)系是明確的、清楚的。然而在實(shí)踐中，還是有一個(gè)怎樣處理好重大國家安全（政治安全、國土安全等方面）與具體公共安全（國民安全、民生安全方面）的關(guān)系問題。

這一問題解決不好，在國家治理實(shí)踐中就很容易出現(xiàn)顧此失彼。例如，2001年美國成立國土安全部，將原來相對獨(dú)立設(shè)置的聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）歸并為國土安全部的下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)，遵從的是公共安全從屬于重大國家安全的邏輯。但2005年卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)對中出現(xiàn)了FEMA不能像改革前那樣發(fā)揮巨災(zāi)應(yīng)對指揮中樞作用的問題，美國聯(lián)邦層面應(yīng)對災(zāi)害不力的狀況凸顯了這一改革思路的缺陷。我國由于有應(yīng)急管理部這樣獨(dú)立設(shè)置的應(yīng)對巨災(zāi)常設(shè)部門，能夠避免類似問題。但是在具體公共安全與重大國家安全風(fēng)險(xiǎn)密切交織的邊疆地區(qū)，則應(yīng)當(dāng)引以為戒，既要避免“兩層皮”現(xiàn)象，也要避免顧此失彼。

在我國，重大國家安全與具體公共安全本質(zhì)上是統(tǒng)一的，但是側(cè)重點(diǎn)不同。其共同之處在于，二者都是以人民安全為宗旨；不同點(diǎn)在于，重大國家安全強(qiáng)調(diào)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益的有機(jī)統(tǒng)一，公共安全強(qiáng)調(diào)人民至上、生命至上，安全第一、預(yù)防為主。在通常的安全治理實(shí)踐中，重大國家安全治理主要遵從總體國家安全觀的基本思想，具體公共安全治理則主要遵從黨的公共安全治理的指導(dǎo)思想。而邊疆公共安全由于其雙重屬性，尤其需要將這兩個(gè)層面統(tǒng)籌起來，這就要明確樹立統(tǒng)籌兼顧、有機(jī)融合邊疆國家安全與公共安全工作的原則，切實(shí)解決實(shí)際工作中的“兩層皮”的問題。

（二）以建設(shè)高水平平安中國為引領(lǐng)，統(tǒng)籌邊疆公共安全治理與社會治理

黨的二十大明確要求“建設(shè)更高水平的平安中國” 并將“提高公共安全治理水平”與“完善社會治理體系”兩方面任務(wù)并列于“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化”之下。這兩者相互關(guān)聯(lián)。但是在邊疆安全治理實(shí)踐中，卻仍存在著公共安全由政府應(yīng)急管理、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管等部門管理，而社會治理主要由政法系統(tǒng)負(fù)責(zé)的局面。在原本就行政資源緊張、尤其是基層管理薄弱的情況下，兩者分立，會使得兩個(gè)方面能力都不能得到有效加強(qiáng)。

其實(shí)，公共安全治理與社會治理指導(dǎo)思想上有諸多共同之處，如都強(qiáng)調(diào)共建共治共享，都強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。但兩者也有諸多不同之處，如公共安全治理強(qiáng)調(diào)“安全第一”，社會治理強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會秩序與穩(wěn)定。這兩者的不同在實(shí)踐上則體現(xiàn)為應(yīng)急管理等系統(tǒng)與公安政法系統(tǒng)的工作指導(dǎo)思想上的不同。因此，為建設(shè)更高水平平安中國，邊疆公共安全治理與社會治理應(yīng)該能夠而且也必須走相互結(jié)合、相互融合的統(tǒng)籌治理之路。

（三）以建立大安全大應(yīng)急框架為引領(lǐng)，統(tǒng)籌邊疆各領(lǐng)域公共安全治理

黨的二十大報(bào)告提出“建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系”，其含義十分深刻。所謂大安全，是一切民生領(lǐng)域安全的總和，是將各類公共安全視為一個(gè)整體的安全觀。大安全觀下的公共安全治理需要統(tǒng)籌應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件與社會安全事件風(fēng)險(xiǎn)。所謂大應(yīng)急，涵蓋了一切公共安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對活動，是各類主體廣泛參與到突發(fā)事件應(yīng)對的活動中去的大應(yīng)急觀。大應(yīng)急觀下的公共安全治理需要在突發(fā)事件應(yīng)對中堅(jiān)持統(tǒng)一指揮、上下聯(lián)動、社會協(xié)同、公眾參與。所謂大安全大應(yīng)急框架就是在公共安全治理的體系架構(gòu)上要各類主體相互協(xié)同，各類突發(fā)公共事件應(yīng)對機(jī)制相互融合，最大限度地發(fā)揮各方潛力的治理框架體系（李雪峰，2022）。

進(jìn)一步統(tǒng)籌各領(lǐng)域公共安全，“建立大安全大應(yīng)急框架”是全國各地的共同任務(wù)。但是對于應(yīng)急人才相對匱乏、各類行政資源更為緊缺的邊疆地區(qū)，更要結(jié)合其區(qū)域內(nèi)各領(lǐng)域公共安全風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，謀劃統(tǒng)籌社會安全、公共衛(wèi)生安全、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)各方面，形成公共安全治理的合力，構(gòu)建起全方位立體化公共安全網(wǎng)。

（四）“以促進(jìn)國際安全為依托”的思想為引領(lǐng)，統(tǒng)籌邊疆內(nèi)部安全和外部安全治理

在涉外安全治理方面，黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“以促進(jìn)國際安全為依托”，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全?！辈ｉT提出“加強(qiáng)海外安全保障能力建設(shè)，維護(hù)我國公民、法人在海外合法權(quán)益”的戰(zhàn)略任務(wù)。邊疆地區(qū)在落實(shí)涉外安全戰(zhàn)略任務(wù)方面有著特殊的責(zé)任。

相比之下，就內(nèi)外安全關(guān)系而言，內(nèi)地各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的公共安全主要是內(nèi)部的、自身的安全，涉外公共安全對其而言是點(diǎn)式的、少量的現(xiàn)象，內(nèi)外安全的統(tǒng)籌并非緊要與關(guān)鍵；而對于邊疆地區(qū)，由于沿邊開放的經(jīng)濟(jì)社會格局和“一帶一路”重要節(jié)點(diǎn)的地位，使得公共安全的內(nèi)外安全領(lǐng)域是天然混雜在一起的。這就需要對內(nèi)外公共安全兩個(gè)方面的統(tǒng)籌要有更為具體有力的指引。

目前，當(dāng)周邊國家發(fā)生重大災(zāi)害或涉我突發(fā)事件時(shí)，我國出面做出響應(yīng)的往往是國家層面，出境參與救援隊(duì)民間救援力量也大多來自內(nèi)地發(fā)達(dá)省份。相比之下，我國邊疆地區(qū)對境外公共安全治理與突發(fā)事件應(yīng)急處置大多存在著思想關(guān)注不夠、體系支撐不夠、投射能力不夠等短板弱項(xiàng)。

四、優(yōu)化邊疆公共安全治理的思路

根據(jù)黨的二十大精神，優(yōu)化邊疆公共安全治理就要全方位建設(shè)好符合邊疆公共安全治理的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體系、力量體系、安全保障體系和協(xié)調(diào)指揮體系，形成邊疆公共安全治理的體系、能力與社會治理基礎(chǔ)的更優(yōu)格局、更高的水平。

（一）完善統(tǒng)籌邊疆安全的領(lǐng)導(dǎo)體系

黨的十九屆三中全會提出構(gòu)建包括“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”在內(nèi)的國家應(yīng)急能力體系；十九屆四中全會提出構(gòu)建包括“統(tǒng)一指揮”在內(nèi)的應(yīng)急管理體制?？梢哉f，構(gòu)建新安全格局、落實(shí)大安全大應(yīng)急框架等戰(zhàn)略部署的頂層設(shè)計(jì)的首要任務(wù)是完善平時(shí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)一指揮的框架。鑒于邊疆公共安全治理需要統(tǒng)籌國家安全、公共安全、社會治理、對外關(guān)系等多個(gè)層面，將這些方面統(tǒng)一于黨的領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)統(tǒng)合相關(guān)方面、相關(guān)機(jī)構(gòu)與機(jī)制的力量，把邊疆公共安全治理有機(jī)融入國家安全、平安建設(shè)、社會建設(shè)、對外開放等體系中。

邊疆國家安全與公共安全要堅(jiān)持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，其領(lǐng)導(dǎo)體系首先是黨中央及中央國家安全委員會的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。其次，邊疆各級黨委及黨委國安委對邊疆國家安全與公共安全工作實(shí)施總體領(lǐng)導(dǎo)。這一總體領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在：對邊疆安全事務(wù)全局的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)，即通過各級黨委及其國安委作出本地安全事務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃、決策與布局；領(lǐng)導(dǎo)本地人大、政府、政協(xié)、政法委、紀(jì)委監(jiān)委、檢察、審判等系統(tǒng)依據(jù)各自的職責(zé)開展維護(hù)公共安全相關(guān)工作；在危害國家安全的重大突發(fā)事件或危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，作為各級頂格指揮者直接指揮應(yīng)急處置工作。第三，有關(guān)支援邊疆的地方與行業(yè)部門黨委（黨組）統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)支援邊疆安全工作。為此要完善各級黨委、各級黨委國家安全委員會的維護(hù)邊境安全的工作責(zé)任制、決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制。

（二）構(gòu)建與完善邊疆公共安全治理的綜合性治理體系

為統(tǒng)籌邊疆各領(lǐng)域公共安全治理、統(tǒng)籌邊疆公共安全治理與社會治理，建立健全有效的綜合性治理體系十分必要。在邊疆地區(qū)可考慮分兩個(gè)層次推進(jìn)。

首先，在省（自治區(qū)、兵團(tuán)）層級，著力建立完善綜合性決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)體系。目前，與內(nèi)地省份一樣，邊疆地區(qū)省級都分設(shè)減災(zāi)委、安委會、食安委、公共衛(wèi)生聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、綜治委等專項(xiàng)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還有防汛抗旱指揮部等發(fā)揮常態(tài)決策議事協(xié)調(diào)作用的專門機(jī)制。為有效應(yīng)對相互關(guān)聯(lián)的邊疆公共安全風(fēng)險(xiǎn)，這些機(jī)構(gòu)之間需要打通與整合。這就需要結(jié)合邊疆實(shí)際研究各種綜合性公共安全治理機(jī)構(gòu)的可能性。例如，可考慮設(shè)置各級黨委政府公共安全委員會，由黨政一把手任雙主任委員。該委員會可將專項(xiàng)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（如減災(zāi)委、安委會）納入其中，作為二級機(jī)構(gòu)存在；又如，也可考慮以平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組（建議更名為平安建設(shè)委員會）為黨的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制平臺，統(tǒng)籌各個(gè)專項(xiàng)公共安全決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

在市域/縣域?qū)用?，邊疆地區(qū)的市縣公共安全治理體系要結(jié)合實(shí)際作出新的系統(tǒng)性、適應(yīng)性安排。一是可切實(shí)精簡、整合公共安全決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。例如在縣一級，可考慮只設(shè)立分別應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件風(fēng)險(xiǎn)的四個(gè)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（它們也是突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急指揮部），在人口稀少的縣，甚至可以只設(shè)立一個(gè)綜合性公共安全委員會，以此解決目前各種相關(guān)機(jī)制繁多、影響管理效率的問題。二是將公共安全治理與市域縣域社會治理有機(jī)融合。按照黨中央關(guān)于提高市域社會治理能力等要求，在加強(qiáng)市縣平安建設(shè)制度建設(shè)、健全共建共治共享的社會治理制度等社會治理部署中，將公共安全治理有機(jī)融合到其中，使公共安全治理體系與社會治理體系同步完善，相互融合。

（三）完善和加強(qiáng)邊疆基層公共安全治理體系

邊疆地區(qū)基層公共安全治理力量薄弱、治理任務(wù)重的現(xiàn)實(shí)要求，需要切實(shí)加強(qiáng)公共安全治理，更好地統(tǒng)籌國家安全、公共安全與社會治理力量。按照黨的二十大關(guān)于“夯實(shí)國家安全和社會穩(wěn)定基層基礎(chǔ)”的要求，可考慮構(gòu)建以平安建設(shè)為引領(lǐng)的基層公共安全-社會治理協(xié)同體系，并切實(shí)探索挖掘潛力與整合力量的夯實(shí)基層治理能力建設(shè)的路子。一是完善基層綜合性治理體系。在邊疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（社區(qū)），可進(jìn)一步完善以社會治安綜合治理中心為主要社會治理與公共安全治理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以網(wǎng)格化管理為落實(shí)手段的基本社會治理與公共安全治理組織形式。二是建強(qiáng)基層公共安全管理機(jī)構(gòu)。目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層沒有專司公共安全的機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重影響基層公共安全工作的落實(shí)。為切實(shí)解決這一問題，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級，可設(shè)立專司負(fù)責(zé)公共安全與應(yīng)急管理的部門（內(nèi)地一些地方已經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成立了公共安全辦公室）。這一公共安全辦公室履行防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、社會綜治等職責(zé)，既是常備部門，也是專業(yè)部門，屬于專常合一的機(jī)構(gòu)設(shè)置。三是完善基層社會治理與公共安全治理機(jī)制。與內(nèi)地一樣，要完善基層公共安全風(fēng)險(xiǎn)隱患發(fā)現(xiàn)、排查與整治機(jī)制，把安全隱患消滅在萌芽狀態(tài)；因地制宜發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)，在社會基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制；加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道；善用技術(shù)賦能，完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺。四是加強(qiáng)基層安全治理隊(duì)伍建設(shè)。在基層普遍設(shè)立能夠有效應(yīng)對突發(fā)事件的基層應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，培育擁有必要應(yīng)急管理與服務(wù)技能的基層第一響應(yīng)人團(tuán)隊(duì)。

（四）構(gòu)建邊境地區(qū)統(tǒng)籌國家安全-公共安全的整體安全治理體系

在邊境地區(qū)國家安全治理與公共安全治理密切相關(guān)：強(qiáng)邊固邊既是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重大舉措，也是統(tǒng)籌邊境國家安全與公共安全的重大舉措；反蠶食反滲透斗爭是維護(hù)邊境地區(qū)國家安全的重大舉措，也為維護(hù)邊境公共安全提供了重要保證；維護(hù)邊境地區(qū)公共安全則以維護(hù)邊境地區(qū)人民切身利益、助其安居樂業(yè)為使命，也能夠有力支撐邊境地區(qū)國家安全。為此，要加強(qiáng)完善邊境地區(qū)統(tǒng)籌國家安全-公共安全的整體安全治理體系。一是進(jìn)一步完善黨政軍警兵民聯(lián)動機(jī)制，切實(shí)完善邊境地區(qū)安全力量布局，構(gòu)建全域聯(lián)動、立體高效的國家安全與公共安全防護(hù)體系。二是加強(qiáng)社會力量建設(shè)，提升民兵組織、志愿者組織維護(hù)邊境安全能力。三是通過持續(xù)不斷開展制度化安全教育、演練等活動，全面提升邊境地區(qū)基層群眾的安全意識與能力。

（五）構(gòu)建邊疆地區(qū)統(tǒng)籌兼顧各類突發(fā)事件的應(yīng)急指揮體系

各級各領(lǐng)域應(yīng)急指揮部及多指揮部構(gòu)成的應(yīng)急指揮體系是落實(shí)重大風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件應(yīng)對統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮的關(guān)鍵。邊疆地區(qū)要結(jié)合地區(qū)地域廣大、關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜難控的實(shí)際，完善應(yīng)急指揮體系。一是橫向上，完善省市縣各自層級應(yīng)急總指揮部+專項(xiàng)應(yīng)急指揮部的應(yīng)急指揮體系，調(diào)整、精簡專項(xiàng)應(yīng)急指揮部；完善突發(fā)事件應(yīng)對不同階段的各應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制；依托應(yīng)急管理部門建設(shè)好各級應(yīng)急指揮總部或應(yīng)急指揮中心。二是縱向上，要完善省市縣各級應(yīng)急指揮部之間的上下聯(lián)動機(jī)制，明確上下級指揮機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系，該賦權(quán)的賦權(quán)、該集中統(tǒng)一指揮的要集中統(tǒng)一指揮。

（六）構(gòu)建邊疆地區(qū)跨界應(yīng)急協(xié)同與應(yīng)急援助機(jī)制

2019年1月21日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)，要建立健全“風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同機(jī)制”；《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》要求“優(yōu)化應(yīng)急協(xié)同機(jī)制”。在協(xié)同機(jī)制方面，各級黨委政府內(nèi)部的上下左右協(xié)同由法定職責(zé)規(guī)范，也相對易于實(shí)行；難點(diǎn)在于橫向跨區(qū)域、縱向跨政社的協(xié)同，這是安全應(yīng)急協(xié)同機(jī)制建設(shè)要重點(diǎn)解決的問題，在邊疆地區(qū)也不例外。

一是切實(shí)落實(shí)邊疆跨地域應(yīng)急協(xié)同機(jī)制。要以制度保障需要聯(lián)動的災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系緊密區(qū)域的安全應(yīng)急協(xié)同需求，上級安全應(yīng)急綜合機(jī)構(gòu)要構(gòu)建對下級建立整合邊疆地區(qū)的跨省域、市域、縣域，以及河流流域、與境外國外地方政府等的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制予以指導(dǎo)和監(jiān)督。要用好中央機(jī)構(gòu)-地方機(jī)構(gòu)-對口援助機(jī)制開展應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動。

二是切實(shí)落實(shí)邊疆地區(qū)政社應(yīng)急協(xié)同機(jī)制。鑒于邊疆地區(qū)公共安全問題的敏感性，要規(guī)范邊疆地區(qū)與中央企業(yè)、其他大型企業(yè)、社團(tuán)組織（基金會、民非組織、志愿者隊(duì)伍）等的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制建設(shè)。要發(fā)揮好各類企業(yè)、基金會、救援隊(duì)、服務(wù)隊(duì)的自身特長，在應(yīng)急物資準(zhǔn)備、應(yīng)急能力準(zhǔn)備、應(yīng)急救援等各方面發(fā)揮好各具特色的作用。

（七）構(gòu)建統(tǒng)籌內(nèi)外安全的邊疆涉外公共安全治理體系

按照黨中央關(guān)于“積極塑造外部安全環(huán)境，加強(qiáng)安全領(lǐng)域合作，引導(dǎo)國際社會共同維護(hù)國際安全”的方針。要切實(shí)構(gòu)建起以邊疆地區(qū)為重要支點(diǎn)的“一帶一路”綜合安全協(xié)同體系。一是完善公共安全協(xié)同機(jī)制。建立完善境內(nèi)外相關(guān)方的安全應(yīng)急協(xié)同機(jī)制。在省區(qū)、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級，推動建立與境外毗鄰地方政府的安全應(yīng)急協(xié)同機(jī)制。二是加強(qiáng)涉外安全保障能力建設(shè)。在邊疆地區(qū)建設(shè)面向國內(nèi)外的公共安全與應(yīng)急管理培訓(xùn)基地、應(yīng)急救援基地、應(yīng)急物資保障基地，以利于平時(shí)開展對外安全能力建設(shè)援助工作，突發(fā)事件發(fā)生時(shí)就近高效開展災(zāi)害應(yīng)對援助工作。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗———在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]青覺，岳清春.總體國家安全觀視閾下的新時(shí)代邊疆治理研究[J].青海民族研究，2021（3）：51-57.

[3]宋才發(fā).陸地邊疆安全治理的目標(biāo)取向與路徑抉擇[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2022（2）：100-109.

[4]宋才發(fā).邊疆民族地區(qū)安全治理的法治思維探討[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020（2）：145-151.

[5]丁忠毅.中國陸地邊境公共衛(wèi)生安全治理研究[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2020（12）：182-194.

[6]郗春嬡，張凱，沙華國，許鵬.行動困境與韌性之治：邊疆地區(qū)應(yīng)急管理現(xiàn)代化瓶頸及其路徑——系統(tǒng)韌性視角下云南邊疆地區(qū)抗疫的實(shí)例分析[J].民族學(xué)刊，2021（9）：74-83+122.

[7]馬黎.加強(qiáng)云南邊疆民族地區(qū)自然災(zāi)害應(yīng)對的研究[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2011（6）：165-168.

[8]袁明旭.論民族地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的地方政府職能[J].思想戰(zhàn)線，2008（1）：50-55.

[9]劉建華.論邊疆民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)的政府應(yīng)急機(jī)制構(gòu)建[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（6）：80-85.

[10]段爾煜，陳旭東.邊疆民族自治地方群體性突發(fā)事件政府管理長效機(jī)制的建立——以云南省孟連傣族拉祜族佤族自治縣“7·19”事件為例[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（01）：20-23.

[11]劉婷婷.邊疆民族地區(qū)群體性突發(fā)事件的處置模式與治理機(jī)制[J].西藏大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2013（2）：35-40.

[12]史云貴.我國陸地邊疆政治安全：內(nèi)涵、挑戰(zhàn)與實(shí)現(xiàn)路徑[J].探索，2016（3）：27-34.

[13]王奕君.平安邊疆建設(shè)的內(nèi)涵解析與實(shí)現(xiàn)機(jī)制[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)，2022（1）：41-46.

[14]李俊清.邊疆民族地區(qū)公共安全治理體系與能力現(xiàn)代化[J].中國行政管理，2014（11）：52-55.

[15]李雪峰.提高公共安全治理水平的戰(zhàn)略意涵與實(shí)現(xiàn)路徑[J].中國應(yīng)急管理科學(xué)，2022（11）：11-24.

責(zé)任編輯：楊偉民