淺析事業(yè)單位全員聘用制面臨的困境

閏子旺 馮慶

摘要：事業(yè)單位是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，聘用制作為事業(yè)單位的一項基本用人制度經(jīng)過了20年的發(fā)展，問題凸顯。研究事業(yè)單位聘用制及存在的問題，及時總結(jié)經(jīng)驗、完善制度，對深化事業(yè)單位改革具有十分重要的意義。中國科學(xué)院項目聘用制度其本質(zhì)亦是聘用制，但在實際司法實踐中并未得到司法機(jī)關(guān)認(rèn)可，導(dǎo)致同一單位內(nèi)部因用工制度不同而人力資源矛盾突出。建議從國家層面出臺事業(yè)單位工作人員管理的有關(guān)法律，完善事業(yè)單位法制建設(shè)。中國科學(xué)院重新修訂人員聘用管理制度，淡化人員編制管理，建立科學(xué)、合理、可操作的全員聘用制管理體系，真正實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理的根本轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 中國科學(xué)院全員聘用制 項目聘用制度

中圖分類號：F240

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）05-263-03

一、前言

事業(yè)單位是社會公共服務(wù)體系中不可或缺的組成部分，是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。隨著構(gòu)建更高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷深入，事業(yè)單位人事制度改革刻不容緩，改革事業(yè)單位用人制度，實行全員聘用制勢在必行[1]。2002年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》（以下簡稱《意見》）的通知表明：通過實行人員聘用制度，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機(jī)制，實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變[2]。早在1998年，中國科學(xué)院就率先提出加快實施全員聘用合同制，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新型人事管理制度。

2001年，為進(jìn)一步推進(jìn)用人制度改革，建立與國際接軌的用人制度，在全員聘用合同制的基礎(chǔ)上，中國科學(xué)院開始全面實行“按需設(shè)崗、公開招聘、擇優(yōu)聘任、合同管理”的全員崗位聘任制。全員崗位聘任制是按照平等自愿、雙向選擇的原則，通過簽訂聘用合同確定研究所與個人之間工作關(guān)系的用人制度，其用人制度的本質(zhì)是事業(yè)單位聘用制。與此同時，為滿足各類重大科技任務(wù)和專項工作的階段性人才需求，中國科學(xué)院在全面實施崗位聘任制的同時，首次提出實行項目聘用制。項目聘用是為完成專項科研任務(wù)或管理工作而設(shè)置的階段性工作崗位，由研究所與受聘人員建立相應(yīng)的項目聘用關(guān)系的用人制度，以形成崗位聘用相對固定和項目聘用相對流動相結(jié)合的人才隊伍結(jié)構(gòu)，從而激發(fā)人才創(chuàng)新活力和促進(jìn)人員有序流動[3]。項目聘用用人制度的本質(zhì)仍然是事業(yè)單位聘用制。

二、中國科學(xué)院項目聘用制度及面臨的困境

自2001年中國科學(xué)院首次提出項目聘用制度已過去20余年，項目聘用職工仍然是中國科學(xué)院人力資源的重要組成部分。截至2021年底，中國科學(xué)院共有項目聘用職工約1.57萬人，占在冊總?cè)藬?shù)的22%。中國科學(xué)院K研究所在冊崗位聘用和項目聘用職工共2080人，其中，項目聘用職工378人，占在冊總?cè)藬?shù)的18%。另有人才派遣職工778人（見表1）。

近三年，中國科學(xué)院項目聘用職工人數(shù)從1.3萬人增長到1.57萬人，項目聘用職工占比增長3.2%，部分原因在于2019年中國科學(xué)院提出大力實施特別研究助理制度，即與用人單位建立聘用關(guān)系且從事科技工作的具有博士學(xué)位的非在編專業(yè)技術(shù)人員：中國科學(xué)院K研究所項目聘用職工從430人減少至378人，項目聘用職工占比減少2.7%，主要原因是從2020年開始，K研究所進(jìn)行了大量的項目聘用職工結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有98人選擇人才派遣用工形式繼續(xù)工作或自謀職業(yè)，總體上，K研究所項目聘用職工人數(shù)仍在逐年增加。

項目聘用人員為有效解決研究所編制不足和重大專項任務(wù)地順利實施提供了重要的人力資源保障。同時，為建立公平公正的用人環(huán)境，項目聘用人員與崗位聘用在編人員在管理上幾乎完全一致，以中國科學(xué)院K研究所為例，項目聘用職工同等享有同在編人員一樣的崗位晉升、績效考核和薪酬福利等權(quán)利義務(wù)。

2006年8月，為進(jìn)一步深化中國科學(xué)院項目聘用制度，完善項目聘用人員管理，中科院出臺了《中國科學(xué)院進(jìn)一步推進(jìn)項目聘用制度的實施辦法》，明確項目聘用制度是為完成專項科研任務(wù)或管理工作而設(shè)置的階段性工作崗位，并由研究所與工作人員建立相應(yīng)聘用關(guān)系的用人制度。執(zhí)行項目聘用制的人員為項目聘用人員。項目聘用人員可以是研究所事業(yè)編制內(nèi)職工，也可以是非事業(yè)編制職工。由此可以看出，中科院項目聘用制度的建立是與我國事業(yè)單位試行人員聘用制度相輔相成的，其用人制度的本質(zhì)是實行聘用制，與企業(yè)的勞動合同制相對立，且與是否具有事業(yè)編制無關(guān)。事業(yè)單位聘用制與企業(yè)勞動合同制相對立，人事關(guān)系與勞動關(guān)系相對立?！吨腥A人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》）第九十六條也明確指出：事業(yè)單位聘用制是得到法律認(rèn)可的有別于企業(yè)勞動合同制的基本用人制度。中國科學(xué)院項目聘用人員同樣適用聘用制有關(guān)規(guī)定。

然而，通過北京地區(qū)司法實踐和近三年中國科學(xué)院K研究所發(fā)生的3起勞動人事爭議來看，事業(yè)單位除編制內(nèi)職工外，非在編項目聘用職工盡管與用人單位簽訂聘用合同，崗位晉升、績效考核及薪酬福利等完全等同于在編職工，地方法院仍然認(rèn)為雙方系勞動關(guān)系，適用于勞動關(guān)系有關(guān)法律。法官傾向于通過職工是否具有事業(yè)編制來確認(rèn)雙方是勞動關(guān)系還是人事關(guān)系，從而適用法律條款不同。以北京市海淀區(qū)為例，如職工具有事業(yè)編制，參加在京中央國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險，則認(rèn)為用人單位與職工雙方系人事關(guān)系：如職工不在編，參加北京市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，則認(rèn)為雙方系勞動關(guān)系，并未考慮國家、中國科學(xué)院發(fā)布的有關(guān)事業(yè)單位聘用制的行政法規(guī)和規(guī)章制度。

長期以往，項目聘用職工連續(xù)簽訂兩期固定期限項目聘用合同后，即可提出按照《勞動合同法》的有關(guān)規(guī)定簽訂至退休的無固定期限聘用合同。而同一單位的崗位聘用在編職工卻因適用《事業(yè)單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》）而不能享有同樣的權(quán)利，不僅引起同一單位內(nèi)部用工制度不公平，也極大導(dǎo)致項目聘用人員流動困難，人才創(chuàng)新活力不足，這與中國科學(xué)院提出的項目聘用制度的初衷相背離。以中國科學(xué)院K研究所為例，在事業(yè)編制數(shù)保持相對穩(wěn)定的情況下，考慮到項目聘用人員流動困難，則會嚴(yán)重影響招聘人員規(guī)模，從而加劇了不斷擴(kuò)大的科技事業(yè)與人力資源短缺的矛盾（如圖1）。

據(jù)調(diào)研，中國科學(xué)院化學(xué)研究所等單位已經(jīng)不再招聘項目聘用人員，來規(guī)避未來可能出現(xiàn)的勞動人事爭議：中科院軟件研究所、網(wǎng)絡(luò)中心等單位，在同一研究所內(nèi)，在編人員簽訂聘用合同，非在編人員簽訂勞動合同，也會導(dǎo)致同一單位內(nèi)部用人制度不統(tǒng)一，用工不公平，不利于非在編項目聘用人員職業(yè)發(fā)展。有的研究所大力擴(kuò)招勞務(wù)派遣人員，用于補充因項目聘用人員減少帶來的人力資源短缺。雖然當(dāng)前對事業(yè)單位勞務(wù)派遣用工比例和崗位性質(zhì)并沒有明確規(guī)定，但勞務(wù)派遣用工形式的普遍化、長期化和用工合同短期化，未來可能導(dǎo)致大量派遣人員流動困難，也可能會與事業(yè)單位人事制度改革對派遣人員予以規(guī)范相矛盾。

2019年，中國科學(xué)院開始大力實施“特別研究助理制度”，截至2020年底，中國科學(xué)院特別研究助理人員已經(jīng)達(dá)到1.05萬人，如非在編人員聘用制得不到法律上的有效規(guī)范，未來幾年，特別研究助理人員將會面臨同中國科學(xué)院項目聘用人員同樣存在的人員流動困難問題，也可能引起不少勞動人事爭議，極大占用社會資源，牽動各方目光[4]。

三、全員聘用制難以全面實施的原因分析

2002年，我國首次以行政法規(guī)的形式提出在事業(yè)單位試行人員聘用制度。然而，以中國科學(xué)院下屬單位為例，大部分研究所在實際用工中并沒有實現(xiàn)全員聘用制，究其原因主要有以下幾點：

我國的事業(yè)單位聘用制改革過程中，僅以國務(wù)院等有關(guān)部門頒布的行政法規(guī)對實施人員聘用制予以規(guī)制，例如《意見》《條例》及中國科學(xué)院項目聘用管理有關(guān)制度等。在實施聘用制的具體操作層面上缺乏相關(guān)法律規(guī)范的指導(dǎo)，也沒有從系統(tǒng)上通過法律對聘用制予以健全。規(guī)范事業(yè)單位聘用制運行的行政法規(guī)和制度體系相較于公務(wù)員單位的《公務(wù)員法》、企業(yè)的《勞動合同法》，在一定程度上體現(xiàn)出了法律效力不足，導(dǎo)致聘用制在實施過程中，一旦遇到勞動人事爭議問題，便會在某種程度上進(jìn)入無法可依、無章可循的境地。

2003年，人事部印發(fā)的《解釋》中，確定了聘用制的適用范圍，《條例》也未明確規(guī)定編外人員不適用[5]。但上述法規(guī)條款并未就實行全員聘用制后，編外人員的崗位設(shè)置、績效考核、職級晉升和薪酬福利等出臺相應(yīng)的政策規(guī)定，再結(jié)合一些地區(qū)的司法判例，導(dǎo)致用人單位只能對編制外人員實行勞動合同制，對編制內(nèi)人員實行聘用制，進(jìn)而造成同一單位的內(nèi)部用工不公，勞動合同制人員歸屬感不強[6]。

《勞動合同法》第九十六條規(guī)定：“事業(yè)單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！钡秳趧雍贤▽嵤l例》等有關(guān)政策文件并未就“國務(wù)院另有規(guī)定”給出明確的解釋。盡管國務(wù)院法制辦及全國人大法工委在回復(fù)地方有關(guān)問題解釋時，明確《意見》屬于《勞動合同法》第九十六條規(guī)定的范圍，但僅以國務(wù)院等部門頒布的《意見》、《條例》等行政法規(guī)作為地方法院審理勞動人事爭議案件的實體依據(jù)，并不符合法律適用的基本原則[7]。

中國科學(xué)院作為我國科學(xué)技術(shù)的最高研究機(jī)構(gòu)，于1998年就率先提出加快實施全員聘用合同制，并在知識創(chuàng)新工程時期，先后發(fā)布了《中國科學(xué)院知識創(chuàng)新工程試點全面推進(jìn)階段全員崗位聘任制試行辦法》和《中國科學(xué)院知識創(chuàng)新工程試點全面推進(jìn)階段項目聘用制試行辦法》，首次提出崗位聘用和項目聘用相結(jié)合的新的用人制度，并明確無論是崗位聘用還是項目聘用，均為聘用制，而非勞動合同制。將用人制度與身份管理分離，從而實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理的巨大轉(zhuǎn)變。然而，在2016年最新發(fā)布的《中國科學(xué)院人員聘用制度實施辦法》中提出：“院屬事業(yè)單位與事業(yè)編制工作人員建立人事關(guān)系，實行崗位聘用。……對非事業(yè)編制工作人員實行項目聘用，院屬單位可與其訂立勞動合同，建立勞動關(guān)系?！表椖科赣弥贫葘嵤┦迥暌院?，中科院提出院屬單位可與項目聘用職工訂立勞動合同，建立勞動關(guān)系，對院屬研究所本以成熟的用人制度和相對規(guī)模較大的項目聘用人員隊伍穩(wěn)定造成了一定的影響。

四、建議

隨著我國進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要時刻，市場經(jīng)濟(jì)公平公正契約價值理念與傳統(tǒng)的人事管理現(xiàn)狀的矛盾日益突出，事業(yè)單位在完成社會公益職能的前提下，不可避免地需要引入優(yōu)勝劣忒的競爭機(jī)制，從而促進(jìn)人員流動，盤活人力資源，進(jìn)而激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力。事業(yè)單位聘用制是一種市場化的用人制度，雖然在改革初期取得了一定的成績，但聘用制在我國的大規(guī)模推廣和實施過程中，與傳統(tǒng)的人事管理制度相比，在各方面都還不太完善，因此，必然難以在短期內(nèi)迅速、完全取代傳統(tǒng)的人事管理制度。采用全員聘用制，轉(zhuǎn)變固有的納入編制思維，促進(jìn)人員與崗位的匹配程度[8]。

從國家層面出臺事業(yè)單位工作人員管理的有關(guān)法律，完善事業(yè)單位法制建設(shè)。事業(yè)單位聘用制在現(xiàn)實應(yīng)用中陷入困境的一系列具體表現(xiàn)集中體現(xiàn)在頂層法律制度缺失的問題，聘用合同雖作為單位和個人責(zé)權(quán)關(guān)系的約定書，但在其制定和履行方面缺乏法律層面的支持，在具體實施過程中也容易流于形式。通過出臺事業(yè)單位治理的相關(guān)法律，進(jìn)一步明確事業(yè)單位全員聘用制，激發(fā)人員有序流動、提高創(chuàng)新活力，為事業(yè)單位聘用制的全面實施提供制度保障。

中國科學(xué)院作為我國科學(xué)技術(shù)的最高研究機(jī)構(gòu)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新的歷史時期，應(yīng)重新審視1998年提出的全員聘用合同制和知識創(chuàng)新工程時期提出的項目聘用制度，從中國科學(xué)院層面重新修訂人員聘用管理制度，淡化人員編制管理，無論編制內(nèi)還是編制外，全面實施全員聘用合同制．有效解決當(dāng)前科研任務(wù)不斷增加與人力資源短缺、事業(yè)編制不足的突出矛盾，全面激發(fā)科技創(chuàng)新活力，促進(jìn)良性流動。

建立科學(xué)、合理、可操作的全員聘用制管理體系。摒棄傳統(tǒng)觀念，在全員聘用制前提下，無論是否有編制，從中國科學(xué)院層面建立、完善研究所資源生產(chǎn)與分配系統(tǒng)[9]。例如：統(tǒng)一項目聘用人員與在編人員招聘程序、科學(xué)制定聘用合同并推廣、科學(xué)設(shè)置崗位、完善績效考核制度和退出機(jī)制、深化按勞分配薪酬體系、暢通各類人員晉升渠道等，實現(xiàn)事業(yè)單位工作人員統(tǒng)一招聘、崗位管理、績效考核和有效退出等，徹底轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機(jī)制，真正實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理的根本轉(zhuǎn)變。

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