監(jiān)管認定所需假劣藥檢驗模式的建立*

黃寶斌，洪建文，倪維芳，張煒敏，薛 晶△，黃清泉

（1. 中國食品藥品檢定研究院，北京 102629； 2. 廣東省藥品檢驗所，廣東 廣州 510663； 3. 浙江省食品藥品檢驗研究院，浙江 杭州 310052）

2015 年8 月啟動的藥品審評審批制度改革重新調整了藥品審評與檢驗的關系，提出“（以）審評為核心，檢驗為支撐”的工作模式［1］，藥品檢驗機構基于審評需要開展注冊檢驗。上市后的假藥、劣藥（簡稱假劣藥）認定，相關政策法規(guī)將監(jiān)管與檢驗“部分解綁”。2019年12月起施行的《藥品管理法》要求，假劣藥認定需要依法載明檢驗結論［2］。2020年7月，《國家藥監(jiān)局綜合司關于假劣藥認定有關問題的復函》（以下簡稱《復函》）明確了需要和不需要檢驗支撐的假劣藥認定情形［3］。2022 年3 月，中華人民共和國最高人民法院和最高人民檢察院（簡稱“兩高”）聯(lián)合發(fā)布《關于辦理危害藥品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高司法解釋》）［4］，進一步明確了檢驗機構在假劣藥認定中應發(fā)揮作用的情形。然而，各地藥品監(jiān)管部門和司法部門對“依法載明”理解不同，執(zhí)行不一，易形成“逢認定必檢驗”的誤解?；谒幤繁O(jiān)管認定需求和相關法規(guī)政策調整，本研究中建立了假劣藥認定工作模式，提出其有效運行的基本條件，既能合理有效利用檢驗資源，又能提高假劣藥認定的量與效率?，F(xiàn)報道如下。

1 假劣藥定義及認定要求

1.1 假劣藥定義

《藥品管理法》第九十八條重新調整了假劣藥定義，刪除“按假劣藥論處”的形式假劣藥，保留以療效為核心的實質假劣藥［5］。詳見表1。

表1 《藥品管理法》假劣藥定義及類型Tab.1 Definitions and types of falsified and substandard drugs in the Drug Administration Law

1.2 法規(guī)政策明確假劣藥認定要求

《藥品管理法》的要求：2015 年4 月修正的《藥品管理法》第七十七條規(guī)定，“對假藥、劣藥的處罰通知，必須載明藥品檢驗機構的質量檢驗結果”［6］?！端幤饭芾矸ā返谝话俣粭l規(guī)定，“對假藥、劣藥的處罰決定，應依法載明藥品檢驗機構的質量檢驗結論”?？梢姡端幤饭芾矸ā分匦陆缍思倭铀幷J定時的檢驗支撐作用，實現(xiàn)了從“必須”到“依法”的轉變，對檢驗依賴程度有所減輕。但各地藥品監(jiān)管和司法機關對“依法載明”理解不一，執(zhí)行尺度不同。

國家藥品監(jiān)督管理局解讀：《復函》認為，對假劣藥的認定應當以合法、有效、充分的證據(jù)為基礎，藥品質量檢驗結論并非認定必要依據(jù)。其中1種認定為假藥的情形及5 種認定為劣藥的情形，僅需事實認定，無需檢驗。詳見表2。

表2 假劣藥的監(jiān)管認定與檢驗需求Tab.2 Regulation identification and testing requirement for falsified and substandard drugs

“兩高”出臺法律解釋：《兩高司法解釋》從法律層面明確了假劣藥認定程序［7］，在《復函》基礎上，對于假劣藥認定所需檢驗作出進一步解釋?！秲筛咚痉ń忉尅返谑艞l明確了4 種需要檢驗支撐的情形及6 種不需要檢驗支撐的情形（但其中2 種情形認定時如存在爭議，仍需檢驗來支撐）。詳見表2。

假劣藥認定是假劣藥案件移送和辦理的重要前提，需要兼顧質量與效率，以有效支撐行政執(zhí)法和刑事司法為最終目標［8］。

2 檢驗模式的建立

2.1 檢驗結果用于藥品質量判定的局限性

檢驗是依靠檢驗標準來得出檢驗結果，繼而形成檢驗結論。依據(jù)檢驗標準判定藥品質量的前提是藥品按照核準的處方、生產(chǎn)工藝，在藥品生產(chǎn)質量管理規(guī)范（GMP）條件下生產(chǎn)。任何違反GMP 或有未經(jīng)批準添加物質所生產(chǎn)藥品，即使符合《中國藥典》或按《中國藥典》未檢出其添加物質或相關雜質，亦不能認為其符合規(guī)定。如不符合上述前提條件，正常藥品標準就會“失靈”，無法對藥品質量作出客觀判定。在此情況下，一是可以考慮借助藥品補充檢驗方法［9］；二是需要結合其他監(jiān)管手段提供信息或線索，建立適合的檢驗方法。由于檢驗的局限性，如果產(chǎn)品生產(chǎn)過程不規(guī)范，會導致檢驗結論無法反映真實情況，或檢驗機構無法檢驗。

2.2 符合法規(guī)政策的新要求

《復函》和《兩高司法解釋》相繼明確了假劣藥認定中監(jiān)管部門與檢驗機構的職責，檢驗由傳統(tǒng)意義上的“必選項”變?yōu)樾乱笙碌摹翱蛇x項”。按照《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》要求［10］，作為行政執(zhí)法部門，藥品監(jiān)管部門出具假劣藥認定意見，與司法機關直接銜接，檢驗機構為監(jiān)管部門出具認定意見提供技術支撐，或是應司法機關請求，監(jiān)管部門委托檢驗機構為司法部門提供檢驗結論。

2.3 借鑒國際假藥認定工作實踐

世界衛(wèi)生組織（WHO）疑似假藥認定工作指南采取遞進式策略開展疑似假藥認定工作［11］。首先，藥品監(jiān)管部門開展基于風險的調查，包括生產(chǎn)現(xiàn)場、投訴舉報、供應鏈中異常情況等；然后再通過包裝鑒別和實驗室檢驗進行產(chǎn)品認定。為更有針對性地支撐藥品監(jiān)管部門認定工作，WHO建議明確需要檢驗機構回答的問題，包括是否符合注冊證書所載明的注冊標準，標準內外的目標成份，不同可疑產(chǎn)品之間是否存在聯(lián)系，是否有適合的檢驗標準。

3 新假劣藥檢驗工作模式有效運行的基本條件

3.1 判斷產(chǎn)品性質工作

對于在“黑窩點”查獲的無功能聲稱、無標識、無說明書類產(chǎn)品，可按照《藥品管理法》第二條藥品的定義，從是否用于預防、治療、診斷人的疾病，是否有目的地調節(jié)人的生理機能并規(guī)定有適應癥或功能主治、用法和用量的物質的角度判斷該產(chǎn)品是否屬藥品。如能初步判斷其為非藥品，則無須再進行是否屬于假劣藥的判定。

3.2 明確檢驗需求

監(jiān)管部門在已掌握的現(xiàn)場、產(chǎn)品和嫌疑人供訴等信息基礎上，對法規(guī)要求檢驗的，可與檢驗機構進行充分溝通，明確檢驗需求。確保這些需求確實需要檢驗來解決，且是檢驗能解答的問題?？蓞⒖糤HO 在疑似假藥認定程序中提出的需要檢驗機構來回答的問題。

3.3 劃清檢驗事權

《兩高司法解釋》第十九條規(guī)定，認定所需檢驗應當由省級以上藥監(jiān)部門設置或確定的藥品檢驗機構承擔。國家藥品監(jiān)督管理局規(guī)定疑似假劣藥案件辦理采取分級管理和屬地管轄相結合原則［12］。作為監(jiān)管技術支撐機構，藥品檢驗機構在開展假劣藥認定所需檢驗時，要劃清與監(jiān)管事權相匹配的檢驗事權。原則上藥品監(jiān)管部門出具假劣藥認定意見需要的，應委托同級藥品檢驗機構開展檢驗。特殊情況下，如果省級藥品檢驗機構尚不具備相關項目的檢驗資質或能力，可由省級藥品監(jiān)督管理部門或省級藥品檢驗機構委托國家級藥品檢驗機構開展檢驗。從長期發(fā)展來看，省級藥品監(jiān)管部門或藥品檢驗機構應按照《“十四五”國家藥品安全及促進高質量發(fā)展規(guī)劃》要求，補齊短板，加強檢驗機構的能力建設［13］。

3.4 規(guī)范檢驗要素

檢驗要求有3個方面：樣品的真實性和代表性是保障檢驗結果準確性的重要物質基礎。對于規(guī)范條件下生產(chǎn)藥品的符合性檢驗［14］，樣品應滿足以下3 項基本要求。1）數(shù)量。一般情況下，應為1次檢驗用量的3倍，特殊情況下可酌情減量，但不得少于1 次檢驗用量。2）包裝與標識。包裝完整，有完整標簽，標簽內容應至少包括名稱、批號、規(guī)格、有效期、生產(chǎn)單位、特殊貯存條件等信息。3）剩余效期。不得短于2個完整的檢驗周期。此外，由于疑似假劣藥調查性檢驗的樣品來源廣泛且復雜，存在數(shù)量不足、批次混亂、儲運條件不符合要求等影響樣品真實性和代表性的問題，特別是樣品的真實性。為盡量確保樣品滿足檢驗需要，建議藥品監(jiān)管部門或司法機關與檢驗機構建立有效溝通協(xié)調機制，根據(jù)檢驗目的共同商定樣品需求。確需抽樣的，可請藥品監(jiān)管部門指導，按規(guī)范抽樣［15］。如樣品量僅能滿足1次檢驗，需由監(jiān)管部門出具“檢驗不復試，檢驗結果只供參考”的書面承諾；對于來自“黑窩點”的疑似假藥，可接受包裝不完整樣品；對于過效期樣品，如果監(jiān)管部門明確需要檢驗標準以外的非法添加成份，檢驗機構也可以受理。

檢驗依據(jù)要合法合理：檢驗依據(jù)是藥品檢驗機構對樣品進行檢驗時所依據(jù)的標準，是得出檢驗結果，出具檢驗結論的重要參考。調查性檢驗的主要目的是識別涉案產(chǎn)品中的嫌疑物質，檢驗含量和純度，需有初篩和確證方法。如需進行含量測定，則需要定量方法。對于疑似假劣藥，監(jiān)管部門或司法機關要與藥品檢驗機構共同做好受理合同評審，根據(jù)樣品特點、監(jiān)管部門需求，選擇或商定合適的檢驗依據(jù)，兼顧法定性與可行性［15-16］。首先，選擇法定標準，出具法定檢驗報告，包括國家藥品標準、藥品注冊標準和藥品補充檢驗項目與方法［17］，且前兩者不適用時，需考慮使用后者。其次，考慮標準獲得的及時性?？紤]到行藥品補充檢驗時檢驗方法的起草、復核、審評批準需要一定時間，不一定能滿足監(jiān)管急需。如無已批準的藥品補充檢驗方法，可考慮使用實驗室自建方法，在出具檢驗結果時提供方法驗證資料；再次，藥品監(jiān)管部門或司法機關應提供與樣品或違規(guī)生產(chǎn)等相關的信息，為檢驗方法的選擇或建立提供線索，盡量確保檢驗機構能及時開展檢驗。

檢驗結論具法律效力：《兩高司法解釋》第十九條及《藥品管理法》第一百一十三條、第一百二十一條均規(guī)定，在假劣藥認定時需要載明“檢驗結論”。根據(jù)檢驗依據(jù)不同，檢驗結論分為2 種形式，一是格式化的檢驗報告書，依據(jù)國家藥品標準、經(jīng)核準的注冊標準、經(jīng)批準的藥品補充檢驗方法，出具法定檢驗報告，給出檢驗結論；二是檢驗意見書，在無法定標準，需參照已注冊品種標準或國外藥典方法，或根據(jù)樣品摻雜摻假線索新建方法，檢驗機構以發(fā)函形式報告檢驗結果。另外，雖使用法定方法，如樣品不符合質量體系的要求，也可采用檢驗意見書的形式。但不論是按照質量管理體系要求出具的制式化報告書，還是出具的檢驗意見書，藥品檢驗機構均應承擔相同的法律責任，對出具的結果負責。

4 結語

本研究中提出以監(jiān)管認定為核心的假劣藥檢驗模式，打破了傳統(tǒng)的檢驗與監(jiān)管過度“捆綁”的思維定式，可更好地指導藥品監(jiān)管部門按照新的法規(guī)政策要求開展假劣藥認定工作，既能合理有效利用檢驗資源，將檢驗與監(jiān)管適度“解綁”，又能提高假劣藥認定工作的質量與效率，還能實現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。