農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定實(shí)證研究

【摘" "要】 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有各種成員權(quán)的基礎(chǔ)?，F(xiàn)行立法在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定方面存在缺憾，結(jié)果導(dǎo)致在司法裁判相關(guān)案件時(shí)存在諸多困境。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，司法困境具體表現(xiàn)在司法審查介入成員自治的界限、成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)選擇、行政監(jiān)督與司法審查的處理順位等方面。明確司法機(jī)關(guān)介入成員自治的范圍與界限，遵循形式與實(shí)質(zhì)相結(jié)合的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、明晰行政監(jiān)督與司法審查在認(rèn)定成員資格時(shí)的關(guān)系應(yīng)是司法應(yīng)對(duì)之策。解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的根本之策在于通過《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》及其配套規(guī)則構(gòu)建起科學(xué)、系統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；集體成員資格認(rèn)定；成員自治；基本保障

中圖分類號(hào)：F321.32；D922.4" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" 文章編號(hào)：1673-8004（2023）01-0015-14

中共中央、國(guó)務(wù)院于2021年發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確指出，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須“堅(jiān)決懲治侵害農(nóng)民利益的腐敗行為”，保障集體成員①合法權(quán)益是發(fā)展新農(nóng)村法治建設(shè)的應(yīng)有之義。集體成員資格認(rèn)定對(duì)于明確成員身份歸屬、保障村民正當(dāng)權(quán)益具有重要意義。然而，在司法實(shí)踐中，因?yàn)榱⒎ㄈ蔽粚?dǎo)致司法失準(zhǔn)，在認(rèn)定集體成員資格時(shí)諸多問題缺乏共識(shí)，造成司法審查與成員自治的界限模糊、成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)多樣、行政與司法的處理順位爭(zhēng)議三重裁判困境。司法裁判對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定與否以及考量的要素各不相同，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)失范，忽略法律賦予集體成員資格本身的意義，導(dǎo)致侵害集體成員合法權(quán)益的糾紛時(shí)有發(fā)生。

集體成員資格認(rèn)定糾紛聚焦于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題上，關(guān)于該論題，學(xué)界有不同的認(rèn)識(shí)或主張。劉高勇、高圣平認(rèn)為，無論認(rèn)定集體成員時(shí)考量要素有多少，都應(yīng)遵循基本生存保障原則、平等保障原則、權(quán)利義務(wù)互聯(lián)原則、唯一性和確定性原則［1］；劉競(jìng)元認(rèn)為，成員資格是農(nóng)民讓渡財(cái)產(chǎn)權(quán)于集體獲得的身份或地位，應(yīng)以是否享有集體“資產(chǎn)份額”判斷成員資格得喪變更［2］；管洪彥認(rèn)為，以戶籍、長(zhǎng)期固定的生產(chǎn)與生活關(guān)系、生活保障基礎(chǔ)三方面因素作為一般認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)集體成員資格認(rèn)定的特殊情形進(jìn)行針對(duì)性的特別處理［3］；許明月、孫凌云認(rèn)為，集體成員身份的確認(rèn)只能以歷史與現(xiàn)實(shí)作為基本依據(jù)，確立以戶籍為基本依據(jù)的成員身份確認(rèn)制度，對(duì)新成員的吸收或接受，應(yīng)以自治原則進(jìn)行［4］；韓俊英認(rèn)為，集體成員資格的取得標(biāo)準(zhǔn)有必要綜合采用直接標(biāo)準(zhǔn)和靈活標(biāo)準(zhǔn)，直接標(biāo)準(zhǔn)以戶籍為導(dǎo)向，兼具權(quán)利義務(wù)對(duì)價(jià)性和保障性，靈活標(biāo)準(zhǔn)則是基于自治的重要補(bǔ)充［5］；吳昭軍認(rèn)為，基于動(dòng)態(tài)系統(tǒng)論下集體成員身份的認(rèn)定，不直接規(guī)定取得成員身份的諸情形，而是列舉出影響成員身份確認(rèn)的因素，依次按照是否以土地作為基本生存保障、血緣關(guān)系和地緣關(guān)系、戶籍等作為認(rèn)定的考量因素［6］；高飛認(rèn)為，立法應(yīng)確立以戶籍為原則、以基本生存保障為補(bǔ)充的集體成員資格取得與喪失標(biāo)準(zhǔn)［7］；王月英認(rèn)為，依土地用途不同劃分，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)+未在其他地方獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+姻親血緣聯(lián)系”為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，宅基地使用權(quán)人以“曾具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資格+一戶一宅”為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)［8］；戴威從集體成員確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)法定化視角出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集體資源分配的公平性，以及集體經(jīng)濟(jì)組織的保障智能和經(jīng)營(yíng)職能［9］。

基于上述學(xué)者的研究，本文嘗試從以下三方面進(jìn)行分析：第一，司法審查介入成員自治的界限，這是司法認(rèn)定集體成員的前提；第二，在甄別形式與實(shí)質(zhì)認(rèn)定集體成員要素的基礎(chǔ)上，形成形式與實(shí)質(zhì)相結(jié)合的認(rèn)定模式；第三，厘清行政監(jiān)督與司法審查在認(rèn)定集體成員時(shí)的順位問題。據(jù)此，本文基于司法裁判現(xiàn)狀，圍繞集體成員資格認(rèn)定糾紛，對(duì)集體成員資格認(rèn)定進(jìn)行研究，以期為突破司法裁判困境，合理認(rèn)定成員資格提供對(duì)策建議。

一、司法裁判概覽

（一）數(shù)據(jù)來源與樣本選取

整理分析的裁判文書來自于“聚法案例”②，截至2022年4月19日前，通過關(guān)鍵字“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”搜索得出裁判文書11.23萬份；通過設(shè)置爭(zhēng)議焦點(diǎn)“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定”以及民事案由，得出裁判文書8 176份；為確保裁判文書的質(zhì)量與權(quán)威性，將研究文本的法院層級(jí)限于“最高法院”③和“高級(jí)法院”，搜索得出134份裁判文書；經(jīng)過逐一的比較分析，剔除重復(fù)樣本55份與無關(guān)樣本8份，其中重復(fù)樣本通常是基于同一訴訟標(biāo)的，就相同或者類似情況下法院做出相同的處理，對(duì)于法院認(rèn)定成員資格沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別；無關(guān)樣本通常涉及時(shí)間問題，即補(bǔ)償方案確定時(shí)是否具備集體成員資格的問題，因本文在涉及成員資格認(rèn)定問題時(shí)主要討論認(rèn)定因素，故將此作為無關(guān)樣本處理。據(jù)此，確定在該范圍內(nèi)的有效研究樣本為71份。此外，為保證研究問題的延續(xù)性與論證邏輯的體系性，同時(shí)將13份中級(jí)人民法院的終審判決作為典型研究樣本④，最終篩選出84份具有研究?jī)r(jià)值的裁判文書，進(jìn)行整理分析。

（二）司法裁判結(jié)果分析

1.案由主要為侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛

法院案由分類，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的，包括侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同糾紛、承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛、共有糾紛四類案由。本文的84份樣本包含了前述案由，其中，81份為侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛，1份為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同糾紛，1份為承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛，1份為共有糾紛。侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛在認(rèn)定集體成員資格的案件中占絕大多數(shù)，在高級(jí)法院審理的案件中，通常以撤銷判決為訴訟請(qǐng)求，但其本質(zhì)上爭(zhēng)議焦點(diǎn)仍集中于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定，主要表現(xiàn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定因素和集體財(cái)產(chǎn)分配上，案由整體呈單一適用的特點(diǎn)。

2.實(shí)體法適用側(cè)重權(quán)益保障，程序法適用注重受案范圍

法律適用上，案涉法條涉及實(shí)體法與程序法。實(shí)體法方面，主要包括《農(nóng)村土地承包法》第二十六條、第三十一條⑤，《村民委員會(huì)組織法》第二十七條，《婦女權(quán)益保障法》第三十三條，《物權(quán)法》第六十三條，《農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋》第二十四條⑥。根據(jù)以上規(guī)定，法條雖不直接涉及集體成員資格的認(rèn)定，但均規(guī)定了村民合法權(quán)益的保障，是認(rèn)定集體成員資格的依據(jù)。其中，部分法院在認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)，適用地方性法規(guī)，例如《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》第十五條，《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第八條，通過“戶籍”“年齡”等要素認(rèn)定成員資格。程序法方面，主要包括《民事訴訟法》第一百一十九條、第一百二十四條⑦，《農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋》第一條。以上法條適用的焦點(diǎn)在于認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員是否屬于民事案件受案范圍，通常也是受理該類案件的前提，部分法院以成員自治、不屬于受案范圍為由駁回訴訟請(qǐng)求，沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理。

3.區(qū)分實(shí)體法和程序法論證

論證特點(diǎn)上，論證邏輯區(qū)分實(shí)體法和程序法論證。84份裁判文書的“本院認(rèn)為”部分，以論證邏輯區(qū)分可分為三類。第一類，對(duì)于以不屬于法院受案范圍為由駁回的案件，論證邏輯為，依據(jù)《民事訴訟法》和《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，直接以集體成員資格認(rèn)定屬于成員自治范疇駁回起訴或再審申請(qǐng)。第二、三類屬于對(duì)集體成員資格認(rèn)定與否的案件，在認(rèn)定時(shí)，考察的認(rèn)定要素大致相同，但標(biāo)準(zhǔn)各不相同，有的僅需具備單一要素即可認(rèn)定，有的則需要通過多要素相結(jié)合的方式對(duì)成員資格進(jìn)行確定。

4.未經(jīng)實(shí)體審查的案件較少，且理由各不相同

裁判結(jié)果上，84份裁判文書中有73份（占比87%）經(jīng)過實(shí)體審查解決了糾紛，11份（占比13%）僅進(jìn)行了程序性審查。未經(jīng)實(shí)體審查的裁判文書均以不屬于人民法院民事案件受理范圍而駁回訴訟請(qǐng)求。其理由各不相同，其中5份裁判文書認(rèn)為屬于成員自治范疇；3份裁判文書認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先經(jīng)行政部門處理，如不服再通過訴訟解決；3份裁判文書認(rèn)為，集體成員資格認(rèn)定問題屬于立法解決問題，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。經(jīng)過實(shí)體審查裁判文書與未經(jīng)實(shí)體審查裁判文書的分布情況如表1所示。總體來看，在74份經(jīng)過實(shí)體審查的裁判文書中，爭(zhēng)議焦點(diǎn)在是否為集體成員資格上，隱含的前提即為法院受理范圍；在10份僅經(jīng)程序?qū)彶榈牟门形臅?，不涉及成員資格認(rèn)定，爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于是否屬于法院民事受案范圍。

（三）司法裁判現(xiàn)狀反思

1.案由適用上，大多歸于侵害集體成員權(quán)益糾紛

涉及集體成員資格認(rèn)定的案件，絕大多數(shù)案由為因土地補(bǔ)償分配糾紛導(dǎo)致的侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員糾紛，成員資格往往是處理利益紛爭(zhēng)的邏輯起點(diǎn)和爭(zhēng)議焦點(diǎn)?！掇r(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋》第二十四條圍繞土地補(bǔ)償費(fèi)分配，為法院介入成員自治提供了正當(dāng)性依據(jù)。涉及成員資格認(rèn)定時(shí)，有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同糾紛、承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛和共有糾紛等，雖然案由不同，但在裁判中均表現(xiàn)為對(duì)集體組織成員的補(bǔ)償與否，涉及對(duì)集體成員基本保障的考慮。另外，現(xiàn)實(shí)中不乏存在因城市規(guī)模擴(kuò)展，集體經(jīng)濟(jì)組織被規(guī)劃為城中村，農(nóng)業(yè)用地喪失而依靠第三產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)來源，因此發(fā)生資金分配爭(zhēng)議的案例。以土地補(bǔ)償分配引起的集體成員資格認(rèn)定，通常表現(xiàn)為侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員糾紛，雖然具有代表性，但不能展現(xiàn)全部涉及集體成員資格認(rèn)定糾紛的發(fā)展態(tài)勢(shì)，更不能反映集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的整體情況。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)案由之下的具體案情進(jìn)行考察，在研究分析樣本的基礎(chǔ)上，厘清對(duì)集體成員資格的認(rèn)定思路。

2.法律適用上，區(qū)分實(shí)體法和程序法

實(shí)體法方面，不直接涉及集體成員資格認(rèn)定，且多數(shù)法條為原則性規(guī)定或者救濟(jì)性規(guī)定，在地方性法規(guī)中雖然規(guī)定了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但參考要素各不相同，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。程序法方面，集體成員資格認(rèn)定涉及成員自治，且關(guān)于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范長(zhǎng)期處于空白狀態(tài)，這使得部分法院在審理時(shí)以“不屬于受案范圍”或者“應(yīng)由立法解決”為由將案件駁回。而認(rèn)定集體成員資格時(shí)，不單以認(rèn)定為限，通常涉及集體成員的利益，在這種情況下，法官未經(jīng)實(shí)體審查而直接裁定，往往會(huì)忽略與集體成員相牽連的成員利益，侵害集體成員的合法權(quán)益。據(jù)此，法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線的作用，而如何妥善解決涉及集體成員資格認(rèn)定的糾紛，這是法院面臨的問題。

3.論證特點(diǎn)上，是否以成員自治為由選擇裁判介入與否

第一類裁判文書未經(jīng)實(shí)體審查，直接依據(jù)程序法規(guī)定或者成員自治事項(xiàng)予以駁回。認(rèn)定集體成員資格屬于村集體內(nèi)部事項(xiàng)，當(dāng)出現(xiàn)成員資格認(rèn)定糾紛時(shí)，往往因?yàn)槠浔砻媾迕褡灾蔚拿婕啠ㄔ翰]有實(shí)質(zhì)審理，這可能會(huì)忽略基于成員資格而享有的成員利益。第二、三類裁判文書經(jīng)過了實(shí)體審查，但認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)各不相同。造成不同的原因在于對(duì)認(rèn)定要素的理解上，各要素在表現(xiàn)形式上均體現(xiàn)為與集體成員有密切關(guān)聯(lián)，但認(rèn)定要素有形式與實(shí)質(zhì)之分。在認(rèn)定集體成員資格時(shí)，界定形式要素和實(shí)質(zhì)要素的標(biāo)準(zhǔn)，厘清兩者所發(fā)揮的作用，對(duì)于系統(tǒng)把握成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具有重要意義。

4.裁判結(jié)果上，司法是否有權(quán)認(rèn)定集體成員資格

在實(shí)踐中，是否應(yīng)通過司法裁判認(rèn)定集體成員資格的觀點(diǎn)各異，否定司法認(rèn)定的原因在于成員資格認(rèn)定屬于成員自治事項(xiàng)，非因法律規(guī)定事由司法不得干預(yù)。然而，隨著農(nóng)村深化改革的展開，越來越多的成員資格認(rèn)定糾紛本質(zhì)上都不僅限于認(rèn)定，往往涉及集體成員資格背后的集體成員利益。在此種情況下，法院能否將集體成員資格認(rèn)定納入受案范圍呢？如果可以，如何衡量其與成員自治的關(guān)系，確定司法能夠介入的程度和范圍，則是本文需要分析的問題。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的司法困境

經(jīng)過上述裁判文書分析，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的三重困境在樣本中的數(shù)量分布如表2所示。

（一）司法審查與成員自治的界限模糊

集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，是村民合法權(quán)益表現(xiàn)于外的身份彰顯，不單以資格本身為限，往往涉及村民的個(gè)體利益與基本生活保障，但由于立法層面的規(guī)制缺失，導(dǎo)致各地法院在審理認(rèn)定集體成員時(shí)，處理方法大相徑庭。在分析梳理的有效樣本中，有5份裁判文書認(rèn)為不屬于法院受案范圍而駁回訴訟請(qǐng)求，究其根本原因在于成員自治的范疇，為保障集體經(jīng)濟(jì)組織自治性，司法不能介入。另一方面，《農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋》第二十四條又為司法審查集體成員資格留下口子，賦予法院審查認(rèn)定成員資格的權(quán)利。雖然該條并未直接規(guī)定，但請(qǐng)求法院分配土地補(bǔ)償款的時(shí)候，其隱含的前提即為確定集體成員資格。在仲紀(jì)成、秦皇島市海港區(qū)海港鎮(zhèn)東鹽務(wù)居民委員會(huì)侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛再審審查與審判監(jiān)督民事案中，法院認(rèn)為，集體成員資格的確認(rèn)、集體收益的分配等涉及享受村民集體利益的問題，依法屬于成員自治的范圍，應(yīng)當(dāng)在不違反憲法、法律法規(guī)和國(guó)家政策強(qiáng)制性規(guī)定的情況下，由集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)村民自治章程、村規(guī)民約及村民或村民代表會(huì)議決定自主來處理⑧。在鄒平市黃山街道辦事處魯東村村民委員會(huì)、李浩等侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛民事再審案中，法院認(rèn)為，被申請(qǐng)人作為村民一直享有的土地對(duì)外承包經(jīng)濟(jì)分配費(fèi)產(chǎn)生的糾紛，并非單純確認(rèn)集體成員資格，其實(shí)質(zhì)系侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛，因此，本案屬于民事案件受理范圍⑨。上述兩種裁判文書，是現(xiàn)階段涉及集體成員資格認(rèn)定時(shí)關(guān)于受案范圍的不同處理意見，兩者之間的差異在于對(duì)民事訴訟受理案件范圍的考量以及對(duì)集體成員實(shí)質(zhì)性保障的考查上。本文認(rèn)為，成員自治的內(nèi)涵在于村集體進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)活動(dòng)，其中成員的自治權(quán)利要在保障集體成員的基礎(chǔ)上運(yùn)行，同樣成員自治的內(nèi)容也以保障集體組織成員權(quán)益為首要。對(duì)于以侵害集體組織成員實(shí)行的“成員自治”，有必要司法介入審查，有疑問的是，當(dāng)侵害到達(dá)何種程度時(shí)，司法才有介入的必要。因此，需要厘清成員自治與司法審查的行使界限，明確司法審查介入的條件、范圍，確保成員依法自治的同時(shí)又充分保障集體成員個(gè)人的合法權(quán)益。

（二）集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)多樣

法院在審查集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往是基于要素標(biāo)準(zhǔn)，即符合要素且有相應(yīng)證據(jù)證明就予以認(rèn)定，但現(xiàn)階段由于認(rèn)定成員資格的立法缺位，沒有法律層面認(rèn)定集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地法院審查時(shí)所依據(jù)的要素不盡統(tǒng)一，認(rèn)定模式多種多樣，如表3所示。經(jīng)過對(duì)樣本的分析，可以分為單一的認(rèn)定模式和綜合的認(rèn)定模式。單一認(rèn)定模式中，戶籍通常為法院認(rèn)定集體成員資格的要素，具有該集體戶籍即具有了該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。在南寧市江南區(qū)江南街道富德村12組、唐某侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛二審民事案中，法院認(rèn)為，唐某等人出生后落戶在富德村12組所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，自出生之日起，原始取得富德村12組的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格⑩?？梢娫摪钢袘艏钦J(rèn)定成員資格的唯一要素。綜合認(rèn)定模式中，法院所考查的要素較多，且需同時(shí)具備。在嚴(yán)月芬侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛再審民事案中，法院認(rèn)為，集體成員資格的取得，應(yīng)當(dāng)以其是否在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記常住戶口，以及是否獲得其他替代性基本生活保障為重要考量因素。該案中法院考量集體成員資格的要素，不僅限于戶籍，還拓展到與集體經(jīng)濟(jì)組織更多密切聯(lián)系的表現(xiàn)形式上。除了上述裁判文書認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)外，有的法院在認(rèn)定時(shí)還會(huì)考慮是否以集體經(jīng)濟(jì)組織的土地為基本生活保障、是否履行農(nóng)村集體義務(wù)與集體形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等。法院在認(rèn)定成員資格時(shí)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，但由于沒有全國(guó)性的認(rèn)定依據(jù)，往往以地方標(biāo)準(zhǔn)界定。通過對(duì)相關(guān)法規(guī)梳理，可見地方認(rèn)定集體成員標(biāo)準(zhǔn)通常以地方性法規(guī)、政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件或省級(jí)法院司法指導(dǎo)意見為依據(jù)，在法律淵源體系中的位階較低。地方認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)明確了以戶籍為基礎(chǔ)的認(rèn)定思路，通過列舉式明確規(guī)定何種情況下為集體成員。一方面除青海和安徽采取以戶籍為單一的認(rèn)定模式外，其他省份均采取綜合認(rèn)定模式，要素趨于多元，標(biāo)準(zhǔn)考量更具有實(shí)質(zhì)意義。但另一方面認(rèn)定要素繁多，全國(guó)性的統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在留白，地方標(biāo)準(zhǔn)在立法表達(dá)與司法適用時(shí)模糊，使得在司法認(rèn)定時(shí)給予法官更大的裁量空間，導(dǎo)致認(rèn)定集體成員時(shí)產(chǎn)生差異。雖然將一定的要素納入考量范圍有利于全面、整體的解決糾紛，但在審查要素時(shí)沒有目的性的甄別仍可能會(huì)損害集體成員的合法權(quán)益。本文認(rèn)為，法院在進(jìn)行集體成員資格認(rèn)定時(shí)，需要厘清各種要素在認(rèn)定過程中所發(fā)揮的形式抑或?qū)嵸|(zhì)作用，在把握成員資格本質(zhì)的基礎(chǔ)上，明確各種要素之間以及要素整合后與成員資格證成之間的邏輯關(guān)系。

（三）行政監(jiān)督與司法審查的處理順位困境

《村民委員會(huì)組織法》第二十七條第三款規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！痹诖迕駲?quán)益受到侵害時(shí)，通過行政監(jiān)督的手段尋求救濟(jì)，這為行政干預(yù)成員自治限定了條件，同時(shí)也提供了正當(dāng)性依據(jù)。在實(shí)踐中，法院對(duì)該條往往限于固化的理解，僅尋求字面意思的法律實(shí)現(xiàn)，而忽略了村民本該享有的體系性的救濟(jì)路徑。在黃金易、邱家萬侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛二審民事案中，法院認(rèn)為，解決問題的途徑應(yīng)是先由上訴人向相關(guān)行政職權(quán)部門申請(qǐng)確認(rèn)其集體成員資格，如果經(jīng)行政確認(rèn)上訴人確有集體成員資格，被上訴人仍不分配分紅款，則上訴人可再行提起民事訴訟。該說理中，潛在且人為地將集體成員資格認(rèn)定糾紛的化解順位進(jìn)行排序，認(rèn)為在處理該類案件時(shí)，應(yīng)首先尋找行政部門認(rèn)定成員資格，如果糾紛沒有妥善解決，才能尋求司法救濟(jì)。這使得行政監(jiān)督成為司法審查的前置程序，集體成員在面對(duì)該種情況時(shí)，只能僵硬地一步一個(gè)程序處理，在一定程度上剝奪了其尋求救濟(jì)的選擇權(quán)，而這可能會(huì)產(chǎn)生兩種不利的后果。第一，社會(huì)整體救濟(jì)資源的浪費(fèi)。如果經(jīng)過行政監(jiān)督后，糾紛沒有化解，村民仍然會(huì)選擇訴諸法院，而對(duì)于之前的救濟(jì)，一方面，看似運(yùn)用行政手段，履行了法律規(guī)定的職責(zé)，促成行政監(jiān)督在社會(huì)中的實(shí)現(xiàn)，但另一方面，村民之所以會(huì)訴諸法院是因?yàn)椴]有徹底解決糾紛，這更可能是因?yàn)榇迕駷榱藢で笏痉ň葷?jì)，而迫不得已需要先尋求行政部門解決這一前置程序，這顯然是一種救濟(jì)資源的浪費(fèi)。第二，降低政府行政部門的權(quán)威性，由行政部門通過行政監(jiān)督方式做出的行政決定代表了國(guó)家意志，具有權(quán)威性。在這種情況下，暫且不論對(duì)行政救濟(jì)不服尋求的司法救濟(jì)，如果是為了尋求司法救濟(jì)而使行政解決糾紛形式化，一方面，法律所設(shè)置的行政監(jiān)督就沒有了實(shí)質(zhì)意義，反而會(huì)徒增當(dāng)事人履行程序的成本，另一方面，行政決定可能會(huì)經(jīng)司法審查后被推翻，于當(dāng)事人和社會(huì)公眾而言，可能會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)威性的降低。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定糾紛的司法對(duì)策

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定既需要考慮不同歷史發(fā)展階段的時(shí)代意義，也需要從穩(wěn)定成員自治與社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的角度予以個(gè)案衡量。在現(xiàn)有的法律框架下，司法解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定，需要從以下方面予以規(guī)范。

（一）明確司法機(jī)關(guān)介入成員自治的范圍

在駁回起訴或者再審申請(qǐng)的裁判文書中，法院往往以“屬于立法問題”“成員資格認(rèn)定缺乏法律依據(jù)”“屬于成員自治范疇”等為由，認(rèn)定不符合民事訴訟的起訴條件，從而將案件排除在受案范圍之外?，F(xiàn)在看來，這種處理方式的法理依據(jù)值得商榷。

首先，從民事糾紛的主體性分析，民事糾紛主體的法律地位具有平等性，在涉及集體成員資格認(rèn)定的案件中，一方當(dāng)事人通常為村委會(huì)或村民小組，雖然集體成員資格認(rèn)定多數(shù)以土地征收補(bǔ)償款分配糾紛為前提，但因征收行政行為導(dǎo)致的補(bǔ)償款分配問題不能阻卻認(rèn)定民事糾紛的合法性，因?yàn)槌蓡T自治的內(nèi)涵在于村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)，其本質(zhì)上是直接民主性的社會(huì)自治，是全體成員的自治。在表現(xiàn)形式上要求反映村民關(guān)切，符合村民利益，維護(hù)村民權(quán)益，雙方雖然從外在來看具有不平等性，但其本質(zhì)上仍是平等的民事主體。因此，由于土地補(bǔ)償款分配糾紛導(dǎo)致的集體成員資格認(rèn)定屬于民事受案范圍具有合理性。其次，“法官在審理案件時(shí)不能拒絕裁判，這已經(jīng)成為公理性理念體現(xiàn)在我國(guó)的司法審判實(shí)踐中”［10］，如果僅以缺少法律依據(jù)為由，駁回當(dāng)事人起訴或者再審申請(qǐng)，而沒有對(duì)訴求背后進(jìn)行更深層次的審查，訴權(quán)無保障，其實(shí)體權(quán)利更易遭受損害。最后，司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，集體成員訴至法院，無不是想通過法院的公正判決維護(hù)自身利益，但如果法院以成員自治事項(xiàng)予以駁回，將未經(jīng)解決的糾紛原封不動(dòng)地送回農(nóng)村，這一方面會(huì)導(dǎo)致村民維權(quán)成本的耗費(fèi)，另一方面，又會(huì)加劇村民與集體之間的矛盾。

法院無權(quán)直接認(rèn)定集體成員資格，通常在出現(xiàn)土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛時(shí)，依據(jù)《農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋》第二十四條認(rèn)定集體成員資格的基礎(chǔ)上，依法解決糾紛。該條為法院認(rèn)定集體成員資格提供了正當(dāng)性依據(jù)，同時(shí)為司法介入成員自治留下了口子，這一缺口顯然是有必要的。法律賦予村集體享有自治權(quán)的目的在于，充分發(fā)揮集體在社會(huì)治理中的積極作用，通過民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，進(jìn)而建設(shè)好農(nóng)村，維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。但是，在成員自治的過程中，自治權(quán)的行使不能無所限制，少數(shù)農(nóng)村集體的決定打著自治的幌子，做出了侵害集體成員權(quán)益的決議。另外，對(duì)于尚未建立集體經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，認(rèn)定集體成員資格往往由村委會(huì)或者村民小組負(fù)責(zé)，但村民小組缺少組織形式，成員資格實(shí)際由組長(zhǎng)一人決定，這可能會(huì)出現(xiàn)組長(zhǎng)一言堂的現(xiàn)象，或者受村委會(huì)影響出現(xiàn)干預(yù)成員自治的情況［5］。這都導(dǎo)致部分成員的基本權(quán)利和利益在團(tuán)體自治的名義下遭到嚴(yán)重摧殘［11］，成為成員自治對(duì)社會(huì)治理的桎梏。因此，在司法審查中，應(yīng)充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)現(xiàn)成員自治時(shí)的具體決定，但其決定也應(yīng)以不違反法律法規(guī)或者政策性規(guī)定為限，以保障集體成員的合法權(quán)益。

對(duì)于法律法規(guī)以及政策性規(guī)定均呈現(xiàn)于字面，作為村民行使自治權(quán)的圭臬，同時(shí)基于法律的預(yù)測(cè)作用，權(quán)利行使通常不會(huì)超出規(guī)定的邊界。但是，集體成員的合法權(quán)益在表達(dá)和實(shí)現(xiàn)時(shí)具有抽象性，如果將保障權(quán)益停留在字面則會(huì)略顯空洞，權(quán)益保障應(yīng)當(dāng)落實(shí)在每個(gè)集體成員的自身關(guān)切上，因此，應(yīng)當(dāng)在成員自治的實(shí)現(xiàn)中尋求保障集體成員合法權(quán)益的定性和定量分析。集體成員資格作為村民的保障性權(quán)益，同應(yīng)賦有此意。如前所述，在出現(xiàn)土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛時(shí)，會(huì)涉及集體成員資格的認(rèn)定，土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)民集體所有的集體土地所有權(quán)消滅的補(bǔ)償，收益主體不是被征收土地的農(nóng)戶，也不是村委會(huì)、村民小組或者作為集體土地管理者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而是該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部所有具有成員資格的人，這是集體在集體所有制度中的應(yīng)有之義［12-13］。集體土地為集體成員提供了基本保障，土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)集體財(cái)產(chǎn)喪失或者財(cái)產(chǎn)性權(quán)利消滅的補(bǔ)償，同樣具有基本保障的性質(zhì)。除此之外，對(duì)于通過集體經(jīng)濟(jì)組織用地獲取的經(jīng)濟(jì)收益，在一些情況下同樣發(fā)揮著基本保障的功能。在南寧市興寧區(qū)民生街道辦事處官橋村一組、郭群花侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛案件中，由于城市化進(jìn)程加快，案涉集體經(jīng)濟(jì)組織被劃入城市規(guī)劃的城中村，其農(nóng)業(yè)用地已基本不存在，對(duì)于喪失承包土地的集體成員僅能依靠基于第三產(chǎn)業(yè)用地所產(chǎn)生的收益作為經(jīng)濟(jì)來源，在此情形下，涉案集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益即具備了與征地而產(chǎn)生的土地補(bǔ)償費(fèi)相同的生活保障功能。據(jù)此，從集體成員的基本保障角度考慮，司法在介入成員自治的過程中，首先要考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是具有獨(dú)立地位的特別法人，具有自主決定自身事務(wù)的能力［4］，應(yīng)充分尊重成員的意愿自治。其次應(yīng)把握好村民與集體之間的法律關(guān)系，注重雙方在糾紛中的法律地位，以審查不違反法律法規(guī)以及政策性規(guī)定為首要，審查保障集體成員合法權(quán)益為必要，在涉及認(rèn)定集體成員資格時(shí)，應(yīng)考慮與糾紛相關(guān)聯(lián)的案件事實(shí)，諸如分配土地補(bǔ)償款、集體經(jīng)濟(jì)組織收益是否為集體成員提供了基本保障功能，是否關(guān)乎集體成員切身利益等。對(duì)于因侵害集體成員權(quán)益，剝奪成員保障利益的決議而提起的訴訟，應(yīng)當(dāng)依法裁判，堅(jiān)決維護(hù)集體成員的合法權(quán)益。

（二）遵循成員資格形式與實(shí)質(zhì)相結(jié)合的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

成員資格作為認(rèn)定成員權(quán)的基礎(chǔ)，關(guān)乎每一個(gè)農(nóng)民的切身利益。集體成員以身份利益為基礎(chǔ)，將村民與集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)系起來，構(gòu)成成員對(duì)外標(biāo)識(shí)的身份外觀，通常以戶籍的形式表現(xiàn)出來。戶籍作為能夠直觀且簡(jiǎn)明有效地證明集體成員身份的證據(jù)，在司法實(shí)踐中往往作為認(rèn)定集體成員資格的依據(jù)，構(gòu)成認(rèn)定成員資格的要素。如前所述，基于戶籍的認(rèn)定要素，在司法認(rèn)定集體成員資格時(shí)，可能是認(rèn)定的唯一要素，具有戶籍即屬于集體成員；也可能是眾多要素的其中之一，即戶籍是認(rèn)定的基礎(chǔ)，不具有唯一性，仍需結(jié)合其他要素進(jìn)行綜合認(rèn)定。綜上可見，司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定集體成員資格過程中，戶籍屬于必備要素，也是基礎(chǔ)要素。但是，隨著農(nóng)村人口流動(dòng)性加強(qiáng)，單純以戶籍為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不免具有機(jī)械性，戶籍的標(biāo)識(shí)效果在認(rèn)定時(shí)往往起到形式意義上的作用，僅依靠形式層面的認(rèn)定很難整體性地把握集體成員在集體經(jīng)濟(jì)組織中的實(shí)質(zhì)意義，進(jìn)而影響集體成員的資格認(rèn)定，導(dǎo)致侵害集體成員的合法權(quán)益。

選擇綜合認(rèn)定模式是在城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)逐漸瓦解的背景下認(rèn)定成員資格的必然趨勢(shì)。伴隨社會(huì)人口流動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大，原本與集體成員具有緊密聯(lián)系的戶籍，其認(rèn)定成員資格的功能日趨弱化［1］。在綜合認(rèn)定的模式中，認(rèn)定集體成員資格不限于戶籍，法院還考慮了“是否以集體土地作為基本生活保障”“是否享有承包地”“是否有其他替代性的生活保障”“是否在集體組織形成較為固定的生產(chǎn)、生活關(guān)聯(lián)”“是否履行了村委換屆選舉，支付村建設(shè)費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)等村民義務(wù)”等參考要素。司法認(rèn)定跨過單一的認(rèn)定模式，不再以唯戶籍論的認(rèn)定思路，將更多相關(guān)要素納入考量范圍，使得認(rèn)定具有邏輯性與體系性。但是，如果將諸多要素不加以甄別即作為認(rèn)定時(shí)的參考，仍然會(huì)停留在形式層面上的審查，要素?cái)?shù)量的增加不必然實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的審查。法官在裁判案件時(shí)應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地引入利益衡量，采取更為彈性的思考方法，在基于實(shí)質(zhì)的判斷進(jìn)行解釋的基礎(chǔ)上做出裁判［14］。因此，需要對(duì)以上要素進(jìn)行形式與實(shí)質(zhì)意義上的區(qū)分。

生存權(quán)在人權(quán)體系中居于榜首，生存權(quán)的這種不可取代的崇高地位是由人權(quán)本身的要求決定的，也是人類活動(dòng)的客觀規(guī)律的集中反映［15］。社會(huì)財(cái)富分配的一般客觀標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)是使所有人能獲得與其生存條件相適應(yīng)的基本份額［16］。維護(hù)集體成員的合法權(quán)益、合理認(rèn)定成員資格就是保障集體成員的生存權(quán)。區(qū)分形式認(rèn)定與實(shí)質(zhì)認(rèn)定的目的在于整體性地確認(rèn)集體成員資格，區(qū)分的界限在于把握對(duì)集體成員的基本保障上，基本保障不僅關(guān)乎每個(gè)集體成員切身利益，更在于生存與發(fā)展的權(quán)利?；颈Ｕ蠟榧w成員提供了安定的生產(chǎn)、生活條件，同時(shí)又為追求美好生活的向往提供了保底的作用，通常表現(xiàn)為以集體土地為基本生活保障以及參加農(nóng)村或者城鎮(zhèn)社保體系。集體成員擁有土地，可以利用土地維持生計(jì)或者改善生活，他們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)中具有獲得感和幸福感，有了存在的自我肯定，同時(shí)有了生活的節(jié)拍與生命的節(jié)奏［17］。其次，以土地作為基本保障，是對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的保險(xiǎn)，因?yàn)閾碛型恋?，為進(jìn)城失敗的農(nóng)民預(yù)留了返鄉(xiāng)的退路，當(dāng)在城市無法很好安居時(shí)，仍然具有返鄉(xiāng)的權(quán)利。最后，不能認(rèn)為外出務(wù)工所得收入可以替代土地對(duì)集體成員的基本保障作用，務(wù)工收入提供了在城市生產(chǎn)、生活的保障性，但不具有穩(wěn)定性，務(wù)工過程中仍然會(huì)面臨種種城市風(fēng)險(xiǎn)，而土地在這樣一種情況下發(fā)揮了兜底保障功能，構(gòu)成對(duì)集體成員的基本保障。社會(huì)保障體系在于滿足公民的基本生活需要，集體成員對(duì)參與城鄉(xiāng)社保體系具有一定的依賴性，如果沒有其他替代性的生活保障，則可以作為認(rèn)定集體成員資格的實(shí)質(zhì)要素。擁有集體土地和參與農(nóng)村社會(huì)保障體系的共同點(diǎn)都在于為集體成員提供基礎(chǔ)保障功能，因而在認(rèn)定時(shí)具有實(shí)質(zhì)意義的作用。

“是否獲得其他替代性保障”通常以是否獲得其他集體經(jīng)濟(jì)組織土地或者取得其他社會(huì)保障為參考，是認(rèn)定集體成員的實(shí)質(zhì)要素。“一方面應(yīng)當(dāng)注重土地所發(fā)揮的基本保障作用，杜絕集體成員‘兩頭空’的現(xiàn)象，另一方面也要考慮自然資源及其他利益資源的稀缺性與保障社會(huì)利益分配的公平性，防止集體成員‘兩頭占’的現(xiàn)象?！保?8］

對(duì)于“形成較為固定的生產(chǎn)生活”這一要素而言，集體成員的資格取得是集體范圍自然人因其居住于社區(qū)集體，與集體土地世代相傳的自然關(guān)系以及因倫理習(xí)慣決定的與社區(qū)集體的生活聯(lián)系而產(chǎn)生的［19］。該要素以地緣與血緣為基礎(chǔ)，符合集體成員在集體經(jīng)濟(jì)組織中的歷史習(xí)慣。但伴隨大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，對(duì)于該要素不能單以形式認(rèn)定。首先，生產(chǎn)生活無論在何處都是每一個(gè)公民必須進(jìn)行的社會(huì)活動(dòng)，如果僅憑只有在村集體內(nèi)部進(jìn)行生產(chǎn)、生活，才能證明與集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生緊密的聯(lián)系，進(jìn)而認(rèn)定其集體成員資格的話，這一方面將會(huì)剝奪集體成員追求美好生活的權(quán)利，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)高速發(fā)展的當(dāng)下，城市具有相較于農(nóng)村更可觀的收入，越來越多的村民進(jìn)城務(wù)工，但此時(shí)他們與農(nóng)村的聯(lián)系還沒有斷裂，他們?nèi)砸赞r(nóng)村為歸宿，以土地為保障，這也使得他們?cè)诔鞘信^斗賺取相對(duì)較高收入時(shí)，沒有了后顧之憂，他們不會(huì)擔(dān)心因?yàn)椴辉诩w組織內(nèi)生產(chǎn)、生活被當(dāng)作外鄉(xiāng)人對(duì)待，因此，固化地認(rèn)為在集體生產(chǎn)、生活才能與集體產(chǎn)生聯(lián)系則會(huì)忽略集體成員追求美好生活的權(quán)利。另一方面，將不利于保障集體成員在集體內(nèi)部的合法權(quán)益，因?yàn)樯a(chǎn)、生活僅表明集體成員的活動(dòng)范圍，當(dāng)生產(chǎn)、生活在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部時(shí)，與集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生緊密的聯(lián)系，但如果出現(xiàn)上述外出務(wù)工的情形時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織的決議可能因未考慮其利益而損害其權(quán)益。其次，形成較為固定的生產(chǎn)及生活體現(xiàn)了農(nóng)民集體的自然共同體屬性，也正是基于血緣和地緣的維系，使得在某個(gè)特定地域內(nèi)成員可以長(zhǎng)期地生產(chǎn)生活［3］68。司法應(yīng)當(dāng)兼顧集體成員追求美好生活權(quán)利以及與集體組織結(jié)成的血緣、地緣關(guān)系，不能形式化地認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)注重與集體組織的關(guān)聯(lián)度，但不以密切關(guān)聯(lián)為必要。可以審查是否履行村民義務(wù)，行使村民權(quán)利，有無對(duì)集體組織的貢獻(xiàn)等。最后，對(duì)“較為固定”“生產(chǎn)生活”詞語的理解豐富多樣且主觀性較強(qiáng)，在適用該要素時(shí)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，生產(chǎn)生活不具有基本保障的性質(zhì)，應(yīng)作為認(rèn)定集體成員資格的形式要素。

“履行村民義務(wù)”通常表現(xiàn)為繳納村建設(shè)費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)，參與村委換屆選舉等，與村民權(quán)利相對(duì)，要求在享有村民待遇的同時(shí)，履行村民義務(wù)。這其中有兩個(gè)問題，其一，履行村民義務(wù)隱含的前提是具有集體成員資格，村民義務(wù)的主體限于集體成員，那么在認(rèn)定集體成員資格時(shí)又依據(jù)村民義務(wù)這一要素，稍有循環(huán)論證之嫌；其二，從村民義務(wù)的表現(xiàn)形式看，履行村民義務(wù)具有一時(shí)性特征，不具有狀態(tài)的持續(xù)性，履行村民義務(wù)雖然可以認(rèn)定與集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生了權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但以此為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員資格不具有合理性且不涉及集體成員的基本保障，故應(yīng)為認(rèn)定集體成員資格的形式要素。

形式要素的選擇體現(xiàn)了效率價(jià)值，實(shí)質(zhì)要素的考量體現(xiàn)了正義價(jià)值，形式與實(shí)質(zhì)的結(jié)合能夠兼顧效率與正義的統(tǒng)一［3］。在認(rèn)定集體成員資格時(shí)，應(yīng)遵循形式要素與實(shí)質(zhì)要素相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定順序?yàn)橄刃问胶髮?shí)質(zhì)，符合法官在審理案件時(shí)的認(rèn)知邏輯，同時(shí)符合裁判說理由淺及深的分析邏輯。形式要素與實(shí)質(zhì)要素兩者不是非此即彼的關(guān)系，在認(rèn)定時(shí)兩者在各自屬性范圍內(nèi)發(fā)揮著相互補(bǔ)充的作用，形式要素涉及與集體成員的外觀聯(lián)系，能夠從表面觀察認(rèn)定，實(shí)質(zhì)要素是認(rèn)定集體成員資格的必要條件，需要以基本保障為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析。在依據(jù)形式要素與實(shí)質(zhì)要素進(jìn)行分析認(rèn)定的過程中，單以形式要素認(rèn)定往往會(huì)忽略對(duì)集體成員的基本保障，如僅以實(shí)質(zhì)要素認(rèn)定又難以確定保障的主體范圍，割裂集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)系。列舉出可能影響集體成員資格認(rèn)定的要素，而不直接規(guī)定符合集體成員資格的諸情形，既可以避免無法窮盡現(xiàn)實(shí)情形的弊端，又緩和了要件式立法的法律剛性［6］138，因?yàn)椴煌赜蚪?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，鄉(xiāng)風(fēng)民俗文化不同，各地區(qū)在認(rèn)定時(shí)的依據(jù)也有所不同，基于要素的形式與實(shí)質(zhì)相結(jié)合的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)能夠兼顧不同地區(qū)的復(fù)雜情形。不同要素的組合并不影響集體成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此，應(yīng)遵循形式與實(shí)質(zhì)相結(jié)合的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以形式認(rèn)定為首要，以實(shí)質(zhì)認(rèn)定為必要，形成綜合性的集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

（三）明晰行政監(jiān)督與司法審查在認(rèn)定成員資格時(shí)的關(guān)系

無論是行政監(jiān)督抑或司法審查，在介入成員自治的案件時(shí)應(yīng)當(dāng)保持審慎的態(tài)度。在干預(yù)時(shí)應(yīng)當(dāng)保持克制，充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的決議，只有在決議違反法律法規(guī)以及政策性規(guī)定，或者損害集體成員權(quán)益時(shí)才應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以糾偏［20］?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十七條第三款規(guī)定了出現(xiàn)上述情形時(shí)，人民政府具有責(zé)令其改正的權(quán)利。責(zé)令改正具有監(jiān)督性質(zhì)，即通過行政監(jiān)督的方式促使集體經(jīng)濟(jì)組織在法律范圍內(nèi)行使權(quán)利，但其局限在于沒有采取更強(qiáng)制的措施的權(quán)利［21］；《農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋》第二十四條針對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，為司法介入成員自治，認(rèn)定集體成員資格提供了正當(dāng)性依據(jù)。二者規(guī)范意旨中均具有保護(hù)集體成員合法權(quán)益的功能，但區(qū)別在于，前者屬于行政監(jiān)督，在認(rèn)定集體成員資格時(shí)，雖具有定分止?fàn)幍淖饔?，但解決糾紛不具有終局性；后者屬于司法審查，認(rèn)定集體成員資格時(shí)往往以土地補(bǔ)償款分配糾紛、土地收益分配糾紛為前提，解決糾紛時(shí)具有終局性。

法律規(guī)范賦予的行政監(jiān)督功能與司法審查依據(jù)在保障集體成員權(quán)益的層面產(chǎn)生功能疊合，看似為集體成員權(quán)益提供了更為周全的保護(hù)，但在審判實(shí)踐中往往因?yàn)楣袒斫夥l而適得其反。如前所述，部分法院認(rèn)為，涉及認(rèn)定集體成員資格的案件，應(yīng)先申請(qǐng)相關(guān)行政部門確認(rèn)，如仍不服可提起民事訴訟，因此未經(jīng)過實(shí)體審查而駁回起訴或者再審申請(qǐng)，這直接損害的是集體成員的實(shí)體權(quán)利，割裂司法認(rèn)定集體成員資格與成員自治的關(guān)系［22］?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十七條第三款通常作為該類裁定理由的依據(jù)，其根本原因在于對(duì)該款的理解與適用上。根據(jù)第二十七條第三款的文義解釋，在出現(xiàn)侵害村民合法權(quán)益時(shí)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府有義務(wù)將其改正，確保村民的合法權(quán)益恢復(fù)到損害之前的狀態(tài)，該款基于人民政府視角，規(guī)定特定情況時(shí)的行政權(quán)力與義務(wù)。但僅表明的是行政行為單向介入成員自治的應(yīng)然狀態(tài)，并沒有規(guī)定集體成員在解決糾紛時(shí)必須優(yōu)先尋求行政救濟(jì)的順位，集體成員面臨涉及成員資格認(rèn)定的糾紛時(shí)，仍具有選擇解決糾紛途徑的權(quán)利。行政救濟(jì)不是司法救濟(jì)的前置程序，法律規(guī)定人民政府的行政監(jiān)督義務(wù)與集體成員尋求司法救濟(jì)沒有必然的順序關(guān)系。相反，如果成員資格必須先由人民政府認(rèn)定，而后才能進(jìn)行司法認(rèn)定，在一定程度上為集體成員提起訴訟增設(shè)門檻，增加維權(quán)成本?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十七條第三款規(guī)定了人民政府的監(jiān)督義務(wù)，同時(shí)為集體成員提供了更多解決糾紛的渠道，賦予集體成員在深陷漩渦時(shí)更為完善的選擇權(quán)。集體成員可以尋求政府通過行政監(jiān)督的方式解決，抑或直接提起訴訟，請(qǐng)求法院認(rèn)定集體成員資格，兩種救濟(jì)途徑并行不悖。

四、結(jié)語

我國(guó)《民法典》第九十六條將集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特別法人，對(duì)其成員資格認(rèn)定的問題，需要從立法、司法與成員自治全方位地予以系統(tǒng)考量、綜合審定。司法認(rèn)定集體成員資格時(shí)，往往面臨司法審查介入成員自治的界限不明、集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清、行政監(jiān)督與司法審查處理順位爭(zhēng)議等三重困境。提出明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定糾紛的司法對(duì)策，旨在為司法實(shí)踐提供化解糾紛的思路，從而保障集體成員合法權(quán)益。這對(duì)于厘清集體成員認(rèn)定思路，維護(hù)集體成員正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下新農(nóng)村法治建設(shè)具有重要意義。

注釋：

①" " 為行文方便考慮，本文將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員簡(jiǎn)稱為集體成員。

②" " 聚法案例與中國(guó)裁判文書網(wǎng)收錄的裁判文書內(nèi)容相同，在條件篩選處設(shè)置“爭(zhēng)議焦點(diǎn)”一欄，檢索時(shí)通過聚焦案件爭(zhēng)議，直接篩選出爭(zhēng)議內(nèi)容為涉及集體成員資格認(rèn)定的案件。

③" " 在選定“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定”選項(xiàng)后無“最高法院”選項(xiàng)，該處為先選擇民事案由后，出現(xiàn)最高法院選項(xiàng)，其中有7份裁判文書。

④" " 13份裁判文書的典型性體現(xiàn)在集體成員認(rèn)定的實(shí)體性、程序性問題上或者論證說理上。

⑤" " 《農(nóng)村土地承包法》（2009修改）。

⑥" " 《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》法釋〔2005〕6號(hào)，下同。

⑦" " 《民事訴訟法》（2012修改）（2017修改），下同。

⑧" " 參見河北省高級(jí)人民法院（2017）冀民申234號(hào)再審民事裁定書。

⑨" " 參見山東省高級(jí)人民法院（2021）魯民再187號(hào)再審民事判決書。

⑩" " 參見廣西壯族自治區(qū)南寧市中級(jí)人民法院（2019）桂01民終120號(hào)二審民事判決書。

參見海南省高級(jí)人民法院（2019）瓊民再67號(hào)簡(jiǎn)易程序民事判決書。

參見湖南省高級(jí)人民法院（2017）湘民申1322號(hào)民事再審裁定書。

參見湖南省高級(jí)人民法院（2020）湘民申4448號(hào)再審民事裁定書。

《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第六條。

《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第八條。

《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第六條。

《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第八條。

《青海省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第八條。

《四川省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第八條。

《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第八條。

《江西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第九條。

《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》第十五條。

《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第九條。

《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第十八條。

《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第十五條。

《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十七條。

《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧廳關(guān)于加快推進(jìn)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和集體成員身份確認(rèn)工作的通知》（內(nèi)農(nóng)牧法發(fā)（2019）80號(hào)）第二條。

云南農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳答復(fù) https：//nync.yn.gov.cn/html/2022/liuyanhuifu_0207/383185.html（最后訪問日期：2022年5月28日）。

《海南省高級(jí)人民法院關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件若干問題的意見》第三條。

《天津市村集體成員資格認(rèn)定指導(dǎo)辦法（試行）》第六條。

《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》第九條。

參見廣東省惠州市中級(jí)人民法院（2019）粵13民終1132號(hào)二審民事裁定書。

參見廣西壯族自治區(qū)南寧市中級(jí)人民法院（2019）桂01民終1466號(hào)二審民事判決書。

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責(zé)任編輯：吳" "強(qiáng)；校對(duì)：楊" "釗

An Empirical Study on the Determination of Membership of

Rural Collective Economic Organizations：An Analysis Based on 84 Adjudication Documents

FENG Yufan

（School of Law， Shandong Jianzhu University，Jinan Shandong 250101， China）

Abstract： The determination of membership in rural collective economic organizations is the basis for members of rural collective economic organizations to enjoy various membership rights. The current legislation is deficient in the determination of membership of collective economic organizations， which has resulted in many judicial dilemmas in adjudicating related cases. The empirical studies found that the judicial dilemma is manifested in the boundaries of judicial review intervention in membership autonomy， the choice of membership recognition criteria， the order of administrative supervision and judicial review， and so on. It is essential for the judiciary to clarify the scope and boundaries of judicial intervention in membership autonomy， follow the membership determination criteria that combine forms and substances， and elucidate the relationship between administrative supervision and judicial review in identifying membership. The fundamental solution to the determination of membership of collective economic organizations lies in the construction of scientific and systematic criteria for membership of rural collective economic organizations through the Law on Rural Collective Economic Organizations and its supporting rules.

Key words： membership of rural collective economic organizations; recognition of collective membership; member autonomy; basic living security

收稿日期：2022-08-31

作者簡(jiǎn)介：馮禹璠（1996— ），男，山西臨汾人，碩士研究生，主要從事民商法研究。