深化預(yù)算績效管理改革的地方實踐與建議

司 彤

一、問題的提出與相關(guān)研究文獻述評

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)的發(fā)布，拉開了我國全面實施預(yù)算績效管理改革的大幕。全面實施預(yù)算績效管理是推進落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的內(nèi)在要求，也是健全現(xiàn)代預(yù)算制度的重要一環(huán)，對于精準優(yōu)化財政資源配置、高效提升公共服務(wù)質(zhì)量發(fā)揮著重要的作用。當前，實施預(yù)算績效管理取得了較大成效，在提升公共服務(wù)的質(zhì)量上效果尤其顯著，但各地的改革力度、深度和推廣程度不同(王紅梅等，2022)，在節(jié)約單位產(chǎn)出成本和促進溝通等方面還存在改進空間(李祥云，2020)，如部分市縣預(yù)算績效管理工作在推進過程中遇到了績效管理意識淡薄、指標體系東拼西湊、評價結(jié)果運用不充分等問題，亟須參考先進地區(qū)實踐和經(jīng)驗。

從我國發(fā)展面臨的形勢看，后疫情時代國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展步入快速恢復(fù)期，生產(chǎn)持續(xù)提速、項目建設(shè)進度不斷加快，前期壓抑的需求快速釋放，2023年前三季度經(jīng)濟增長5.2%，比上年同期提高2.2個百分點。當然也要看到，目前經(jīng)濟較好恢復(fù)與三年多以來對市場主體的各項幫扶政策的助力密切相關(guān)，2023年6月13日發(fā)布的《關(guān)于做好2023年降成本重點工作的通知》再次調(diào)整并延長了前期幫扶政策，進一步增強稅費優(yōu)惠等政策的精準性、針對性。今年以來，隨著經(jīng)濟穩(wěn)健復(fù)蘇，財政收入總體回穩(wěn)向上，但也有一些地方政府財政緊平衡態(tài)勢持續(xù)，同時政策等因素對地方財政運行帶來的影響還未完全消除，財政運行還面臨一定壓力。鑒于此，科學統(tǒng)籌有限的財政資金，提高資金的使用效率極為必要，進一步深化預(yù)算績效管理改革正當其時，預(yù)算績效管理不僅是一種對支出效率進行評估的工具，更成為助力地方財政回暖、維持社會健康穩(wěn)定的催化劑(孫玉棟和席毓，2020)，從這個意義上說，預(yù)算績效管理也成為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。

公共經(jīng)濟學的理論表明，實施預(yù)算績效管理旨在解決組織內(nèi)部容易滋生的X-低效率問題，并通過匹配事權(quán)與支出責任，將其細化、量化為可衡量的計分體系，使預(yù)算軟約束成為責任硬約束，最大限度弱化公共部門自由裁量權(quán)(孫克競，2009)。我國的預(yù)算績效管理與西方績效預(yù)算理論還有很多不同之處，西方績效預(yù)算理論是在新公共管理理論、委托代理理論等基礎(chǔ)上形成的適應(yīng)西方政治體制與公共財政體制的概念(何文盛和杜曉林，2019)。預(yù)算績效管理作為一個政策性概念，集中反映了中國預(yù)算管理制度創(chuàng)新中所具有的鮮明本土化特征(趙早早和何達基，2023)。我國預(yù)算績效管理伴隨社會經(jīng)濟發(fā)展中全面配套改革的推進，植根于、內(nèi)生于預(yù)算管理制度之中，在已初具規(guī)模和成效的中國“四本預(yù)算”組成的預(yù)算體系框架下，順應(yīng)國家中長期戰(zhàn)略目標，規(guī)劃和設(shè)計可行的績效目標、指標體系，以提高對未來具有一定不確定性的經(jīng)濟社會變化趨勢分析與預(yù)測能力為基礎(chǔ)，適應(yīng)法治化、規(guī)范化、專業(yè)化、精細化的多維訴求(劉薇和賈康，2022)。經(jīng)過多年的探索和發(fā)展，預(yù)算績效管理經(jīng)歷了2010 年之前的“財政收支”“支出績效”“績效考評”和 2014 年之后的“預(yù)算管理”，已由預(yù)算績效評價階段轉(zhuǎn)向預(yù)算績效管理階段(何文盛和杜曉林，2019)，并已初步形成全方位、全過程、全覆蓋的管理框架，分別與預(yù)算管理的深度、廣度相契合，體現(xiàn)了“政府預(yù)算的績效管理”與“績效導(dǎo)向的預(yù)算體制管理”的雙重內(nèi)涵(趙早早和何達基，2023)。

現(xiàn)有文獻從預(yù)算績效管理目標設(shè)置、評價、過程等方面討論了這項改革。許冉(2020)、張曉杰(2020)、何文盛和包睿男(2020)從不同維度設(shè)置了預(yù)算績效管理的目標；申宇冰和程國強(2020)探討了預(yù)算績效管理評價問題；李祥云(2020)、孫玉棟和席毓(2020)、馬海濤和孫欣(2021)、李紅霞和周全林(2019)從預(yù)算績效管理的不同環(huán)節(jié)分析了我國預(yù)算績效管理改革中仍存在的問題；劉天琦和李紅霞(2019)從事前、事中、事后三個階段比較分析了北京、上海和廣東的實踐經(jīng)驗，并指出了三個地區(qū)在預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)存在的問題；張強和施晚弟(2022)、李佳鵬和王紅梅(2022)分別對中央與地方的預(yù)算績效管理改革進行效果評估。在預(yù)算績效管理的創(chuàng)新探索方面，王霏(2021)系統(tǒng)介紹了以全成本預(yù)算績效管理為基石的預(yù)算績效一體化管理“北京模式”；馬蔡琛和趙笛(2022)從政府財務(wù)報告的角度探索成本理念更好融入預(yù)算績效管理全過程的方式；朱虹怡(2022)、高曉樺(2023)通過將內(nèi)部控制引入預(yù)算績效管理制度以激勵和約束財政支出預(yù)算管理工作。前沿的研究集中在推動預(yù)算績效管理的數(shù)字化、智能化方面，如王敏和彭敏嬌(2019)、唐亮和童吟(2023)研究了數(shù)字化時代背景下預(yù)算績效管理面臨的機遇及可能的實施路徑。

全面實施預(yù)算績效管理從支出源頭上守住了財政資金使用的底線，發(fā)揮了績效評價用錢先問“績”、花錢必問“效”的關(guān)鍵作用。本文聚焦緩解地方政府財政支出壓力、優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)、提高地方財政支出效率的目標。考察北京市、上海市、天津市、廣東省、浙江省、江蘇省等地全面預(yù)算績效管理改革的成效及經(jīng)驗，為全國各地完善推進預(yù)算績效管理改革提供有益參考。

二、推進預(yù)算績效管理改革的現(xiàn)實原因

《意見》指出，以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題，推動財政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強政府公信力和執(zhí)行力。當前我國所處的發(fā)展階段、財政面臨的發(fā)展形勢、各項改革的推進進程，都需要科學運用系統(tǒng)觀念、問題導(dǎo)向等方法論，分析全面實施預(yù)算績效管理的基本價值和實踐必要性，推動預(yù)算績效管理在更高層次、更大范圍發(fā)揮作用，適應(yīng)新發(fā)展階段、契合新發(fā)展理念、支撐新發(fā)展格局構(gòu)建。

(一)地方財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整進展緩慢

一是剛性支出存在重規(guī)模不重績效導(dǎo)向。長期以來，地方財政在貫徹落實國家重大戰(zhàn)略、保障國家和地區(qū)安全、滿足基本民生需要、維持自身機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的支出規(guī)模不斷增加。2020～2021年，各省份剛性支出占一般公共預(yù)算支出的比重超過六成，183個地級市2021年剛性支出占比較2020年呈上升趨勢，有6個地級市的剛性支出占比同比增長率更是超過15%(楊業(yè)偉和趙增輝，2023)，地方政府的財政緊張程度明顯提升。地方政府安排財政預(yù)算時優(yōu)先保障剛性支出達到規(guī)模目標，而用于非剛性支出的資金往往“捉襟見肘”，更談不上實施支出績效評價了。

二是分稅制下地方政府普遍存在生產(chǎn)性支出沖動。滿足地方財政支出的資金主要來源于地方稅收收入和上級對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，“營改增”的過渡期內(nèi)，地方財政的三大主體稅種(增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅)都是采用稅收分成的方式劃分收入，地方實現(xiàn)的稅收收入越多獲得的分成收入也越高。生產(chǎn)性財政支出包括生產(chǎn)性基本建設(shè)投資、企業(yè)挖潛改造資金和新產(chǎn)品試制費、地質(zhì)勘探費、支援農(nóng)業(yè)支出、國家物資儲備支出等，不僅為當?shù)厮茉炝己玫陌l(fā)展環(huán)境、引進優(yōu)質(zhì)建設(shè)項目、支持企業(yè)快速發(fā)展，還能明顯帶動經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)造源源不斷的稅收收入，這也在一定程度上導(dǎo)致地方政府安排財政支出時側(cè)重生產(chǎn)性財政支出投入，較少重視消費性財政支出資金。

(二)在共同財政事權(quán)中實施預(yù)算績效管理存在阻礙

無論是中央與地方財政事權(quán)與支出責任、還是省以下財政事權(quán)與支出責任，都存在履行共同事權(quán)的支出活動，涉及資金既包括上級對下級的轉(zhuǎn)移支付，也包括下一級財政配套資金承擔的共同事權(quán)與支出責任。按照“誰分配資金，誰審核目標”的原則，由資金撥付部門實施預(yù)算績效評價，但其中的信息不對稱等諸多因素讓撥付資金部門的預(yù)算績效管理實績有待提升，而委托預(yù)算資金實際使用部門實施預(yù)算績效管理既違背原則，又存在“委托—代理”關(guān)系中的利益沖突等問題。當前地方實踐中多注重目標導(dǎo)向，對過程監(jiān)控較少，如湖北省規(guī)定下達轉(zhuǎn)移支付時須同步下達區(qū)域或項目績效目標，對于屬于共同事權(quán)且無明確分擔比例的轉(zhuǎn)移支付資金，設(shè)置整體績效目標可以只包含省級資金在一定期限內(nèi)預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果。

(三)財政收支緊平衡態(tài)勢下地方政府債務(wù)償還壓力有所增加

當前我國面臨的外部環(huán)境依然嚴峻復(fù)雜，仍需精準有力實施宏觀政策調(diào)控，具體到財政領(lǐng)域就是要加力提效實施積極的財政政策，加強預(yù)算執(zhí)行管理。地方政府在財政收支緊平衡態(tài)勢下更多通過發(fā)行地方政府債券籌措項目建設(shè)資金。地方債在發(fā)揮穩(wěn)增長、促投資、補短板作用的同時，在客觀上也增加了地方政府償還債務(wù)的壓力。一是財政緊平衡態(tài)勢下償債資金籌措渠道有限。從收入端看，經(jīng)濟仍處在恢復(fù)階段、減稅降費持續(xù)推進，財政收入增長面臨壓力；從支出端看，項目建設(shè)支出持續(xù)推進，社會保障等剛性支出只增不減，收支兩端擠壓債務(wù)還本付息資金流。同時，地方政府存量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的盤活周期長、力度有限，可用于償債的資金少。二是借新還舊的方式在一定程度上增加了償債壓力。當前地方政府多依賴發(fā)行再融資債的滾續(xù)方式償還到期債務(wù)，這種借新還舊在短期內(nèi)緩解債務(wù)壓力，但長期看僅是將壓力后延并且也會面臨利率波動的風險。由此也就需要在地方債務(wù)“借用管還”的全流程嵌入預(yù)算績效管理，以項目支出績效為導(dǎo)向，抑制地方政府舉債沖動，從源頭防范債務(wù)風險，提升資金使用效率，進一步完善償債保障機制，緩解債務(wù)償還壓力。

(四)部分財政資金存在低效使用現(xiàn)象

一是部分預(yù)算資金支出進度緩慢。特別是基層財政部門對政策缺乏了解，對資金使用范圍不能準確把握，“不敢用”財政資金；列支支出不符合標準，與執(zhí)行任務(wù)目標不匹配，“不會用”財政資金；甚至一些部門為減少審計、監(jiān)督檢查等，“不想用”財政資金，導(dǎo)致預(yù)算資金支出進度緩慢，有的在年終成為沉淀資金被收回，如北京市懷柔區(qū)2021年3家單位的8個項目推進緩慢，導(dǎo)致財政資金沉淀722.18萬元，(1)北京市懷柔區(qū)人民政府關(guān)于2021年度區(qū)級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告[EB/OL].北京市懷柔區(qū)人民政府網(wǎng)站，2022-09-05.上海市青浦區(qū)清理區(qū)級預(yù)算部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，截至2023年3月底，共收回部門存量資金0.8億元。(2)區(qū)財政“三步走”扎實推進部門存量資金清理工作[EB/OL].上海市青浦區(qū)人民政府，2023-04-17.

二是仍存在使用效率不高的沉淀資金。一方面，由于績效監(jiān)控中存在監(jiān)控不及時、績效自評不嚴格，或項目進展不暢導(dǎo)致支出進度與計劃不符，造成項目資金沉淀、閑置，資金使用效率不高。另一方面，由于一些特定用途資金涉及較多管理主體，多主體間關(guān)系復(fù)雜，資金使用機制不夠順暢，形成了使用效率低的沉淀資金。如經(jīng)過司法判決的生態(tài)修復(fù)資金，因缺乏明確的與生態(tài)修復(fù)責任承擔相適應(yīng)的使用規(guī)則，目前在地方財政專戶、法院執(zhí)行賬戶、環(huán)保公益基金賬戶等均有相應(yīng)沉淀資金。

三、部分地區(qū)預(yù)算績效管理改革的政策實踐與效果比較

根據(jù)《中國財政績效報告(2019)——地方經(jīng)驗》及財政部公布的《2021年度地方預(yù)決算公開度排行榜》，綜合考慮近年各省份預(yù)算績效管理實踐及財政收支水平，可知北京市、上海市、天津市、廣東省、浙江省、江蘇省六省市是擁有典型特征和優(yōu)秀實踐經(jīng)驗的地方，也是較早較快落實《意見》的地區(qū)，比較該六省市預(yù)算績效管理模式及改革效果有助于全國各地區(qū)深化財政預(yù)算績效管理改革，提高財政支出效率。

(一)六省市政策實踐對比

1.全面實施預(yù)算績效管理的評估機制特色探索

六省市在推進全面預(yù)算績效管理改革中都在不同環(huán)節(jié)結(jié)合各自實際情況不斷創(chuàng)新，形成了極具特色的經(jīng)驗和先行先試的探索。北京市持續(xù)探索全成本預(yù)算績效管理模式，以公共產(chǎn)品和服務(wù)為對象，運用成本效益分析法實施全成本核算，建立目標質(zhì)量導(dǎo)向的新型預(yù)算資金分配與管理模式，在預(yù)算目標評價中專門設(shè)置成本類指標。天津市以事前績效評估為切入點，根據(jù)支出政策、項目要素及成本、財力水平等，逐步構(gòu)建不同行業(yè)、分類分檔的預(yù)算項目支出標準體系和預(yù)算績效管理指標體系。廣東省在預(yù)算績效評價結(jié)果公開和應(yīng)用上全力突破，在向廣東人大公開所有的績效自評報告的同時，也在門戶網(wǎng)站向社會公眾公開了所有績效評價報告，對評價結(jié)果為“中”以下的，一律削減或取消相應(yīng)的財政資金額度。(3)廣東績效之“刃”更鋒利[EB/OL].廣東省財政廳官網(wǎng)，2020-05-09.江蘇省既將政府預(yù)算績效管理與全面推行權(quán)責發(fā)生制政府財務(wù)報告制度改革聯(lián)系起來，又在預(yù)算績效評價中建立以成本為衡量標尺的預(yù)算分配機制，設(shè)定運行成本指標，還通過建立專家咨詢機制、完善全省績效管理專家?guī)?，健全預(yù)算績效技術(shù)支撐體系。浙江省提出打造預(yù)算績效“浙江樣本”，一方面，建設(shè)預(yù)算績效管理數(shù)字化平臺，優(yōu)化預(yù)算績效管理流程，加強數(shù)據(jù)共享，提升預(yù)算績效管理數(shù)字化智能化智慧化水平；另一方面，先行試點探索中期財政規(guī)劃績效管理機制，按照“總體性+階段性”兩套績效目標，對每個政策從事前績效評估、預(yù)算編審、期中績效評估、績效監(jiān)控、到期評價各環(huán)節(jié)實行全生命周期績效管理，通過制訂完善政府投資項目標準體系建立項目事前績效評估機制。

2.績效目標設(shè)置對比

中央要求各地區(qū)各部門要全面設(shè)置部門和單位整體績效目標、政策及項目績效目標。績效目標不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度等績效指標。從北京市、天津市、廣東省、江蘇省四個典型省市已公布的預(yù)算績效目標管理辦法看，均明確了績效目標的設(shè)定、編制與報送、審核與調(diào)整、批復(fù)與應(yīng)用等環(huán)節(jié)內(nèi)容與流程。具體看，一是在設(shè)定績效目標時都按照指向明確、細化量化、合理可行、相應(yīng)匹配的要求，參考歷史標準、行業(yè)標準、計劃標準等，從產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標三個維度細化和量化描述，所有這些指標通過賦權(quán)打分的辦法量化。略有不同的是廣東省和江蘇省的預(yù)算績效目標僅為部門整體預(yù)算績效目標和項目績效目標，并沒有設(shè)置財政政策預(yù)算目標。值得注意的是，2018年廣東省出臺的《廣東省財政預(yù)算績效指標庫》和《廣東省財政預(yù)算績效指標庫管理暫行辦法》，收錄了20個行業(yè)大類、52個子類、277個資金用途、2589個績效指標，并制訂了動態(tài)調(diào)整機制。二是在報送時都將預(yù)算績效目標報送作為安排預(yù)算和項目入庫的前置條件。在績效目標的審核中注重完整性、相關(guān)性、適當性、可行性審核，審核結(jié)果分為“優(yōu)”“良”“中”“差”四個等級，作為預(yù)算安排的重要參考因素，所不同的是各省市對“中”“差”的審核結(jié)果處理方式有差異。例如，北京市審核結(jié)果為“中”的，修改完善后按程序重新報送審核，審核結(jié)果為“差”的，不得進入下一步預(yù)算安排流程；天津市和廣東省并未明確不同結(jié)果的處理辦法，僅籠統(tǒng)規(guī)定績效目標審核未通過的，不得納入項目庫管理；江蘇省對預(yù)算績效目標審核的結(jié)果檔次未作出明文規(guī)定，在公布的不同類型的預(yù)算績效目標審核表中有“通過”“不通過”兩種結(jié)果。

3.績效運行監(jiān)控對比

績效目標實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度監(jiān)控是及時糾正發(fā)現(xiàn)的問題、確保績效目標如期保質(zhì)保量實現(xiàn)的關(guān)鍵手段。目前，通過公開渠道可知北京市、浙江省、江蘇省、廣東省的部分地級市、上海市的部分區(qū)均出臺了預(yù)算績效監(jiān)控管理的辦法，規(guī)定了預(yù)算績效監(jiān)控的主體、監(jiān)控的范圍和內(nèi)容、監(jiān)控方式和流程、監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用等。這些地區(qū)基本參照了《中央部門預(yù)算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》，在基本原則、職責劃分、主要內(nèi)容、監(jiān)控方式方法等方面保持一致。廣東省的廣州市、佛山市，上海市奉賢區(qū)等在中央實施全面預(yù)算績效管理改革前就開展了先行先試，廣州市對部分財政支出項目的重點績效運行跟蹤經(jīng)過“前期準備、具體實施、信息運用”三個階段，在具體實施階段可以委托第三方中介機構(gòu)采取實地調(diào)研、公眾問卷、抽樣調(diào)查等方式對項目績效運行情況進行評判，形成績效運行跟蹤反饋意見。佛山市預(yù)算績效監(jiān)控改革走在前列，運用財政一體化平臺將績效監(jiān)控貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、核算決算等環(huán)節(jié)，并將專家評價從“事后”績效評價引進到“事中”績效監(jiān)控中，獨創(chuàng)績效監(jiān)控現(xiàn)場評價的指標體系，查找財政資金使用中的薄弱環(huán)節(jié)。上海市奉賢區(qū)打造“定向+自行”“完整+簡易”“監(jiān)控+整改”績效跟蹤模式，定向選取民生相關(guān)項目，預(yù)算單位自行跟蹤，根據(jù)預(yù)算金額和項目性質(zhì)設(shè)定完整或簡易跟蹤程序，與預(yù)算績效目標背離項目立行立改。

4.績效評價和結(jié)果應(yīng)用對比

開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用是實施預(yù)算績效管理改革的根本目的和落腳點，各地區(qū)都明確將績效評估結(jié)果與新政策的制定和新項目的設(shè)立掛鉤，將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤，將部門整體績效與部門預(yù)算安排掛鉤，將下級政府財政運行綜合績效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤。優(yōu)先保障績效評價結(jié)果好的政策和項目，督促整改評價結(jié)果為一般的項目，調(diào)整交叉重復(fù)、碎片化的政策和項目，削減低效無效資金，收回長期沉淀資金。各地區(qū)預(yù)算績效考核結(jié)果在應(yīng)用程度上的差異主要體現(xiàn)在與預(yù)算管理、政府績效考核的融合上，北京市和上海市緊密結(jié)合預(yù)算管理各環(huán)節(jié)，構(gòu)建預(yù)算績效管理鏈條，并將預(yù)算績效考核結(jié)果納入政府績效和干部政績考核體系，作為干部選拔任用的考核參考。天津市對績效考核排名末位的部門及績效評價結(jié)果為“中”的項目主管部門進行約談促整改。浙江省部分地區(qū)探索了績效評價結(jié)果的融合應(yīng)用和場景開拓，如新昌縣結(jié)合“共同富?！蹦繕巳蝿?wù)，構(gòu)建了“7+57+122”共富指標體系，指標體系可量化率高達95%以上。(4)浙江預(yù)算績效管理改革實現(xiàn)四突破[EB/OL].杭州市審計局網(wǎng)站，2022-09-20.廣東省在績效評價結(jié)果公開上取得明顯突破，并形成特色經(jīng)驗。

5.其他財政資金的預(yù)算績效管理

全面實施預(yù)算績效管理除了加強一般公共預(yù)算績效管理外，還要加強涉及一般公共預(yù)算財政資金的政府債務(wù)管理，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等的績效管理。目前，各地區(qū)都在不斷完善預(yù)算績效管理的政策體系，均形成了“四本預(yù)算”全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。在涉及一般公共預(yù)算的財政資金績效管理方面，廣東省試點評價地方政府債務(wù)、政府和社會資本合作(public-private partnership，PPP)項目。江蘇省明確提出開展涉及一般公共預(yù)算等財政資金的政府投資基金、主權(quán)財富基金、PPP項目、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項目的績效管理。上海市更進一步明確建立財政資金與資產(chǎn)管理相結(jié)合的統(tǒng)籌配置新體系，將超標準配置、低效運轉(zhuǎn)或長期閑置的資產(chǎn)納入“公物倉”集中管理、調(diào)劑使用。目前，北京市對市級政府投資基金績效評價制訂了專門的管理辦法，上海市、天津市、浙江省均對地方政府專項債券績效管理有相應(yīng)制度規(guī)定。

(二)六省市全面實施預(yù)算績效管理政策效果比較

1.地方財政收支壓力部分緩解

國家要求全面實施預(yù)算績效管理是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的現(xiàn)實需要，各地在推進過程中正值新冠疫情，這就為壓減一般性支出、嚴控“三公”經(jīng)費、集中財力保重點提供了方法，通過全面實施預(yù)算績效管理，真正實現(xiàn)“錢花在刀刃上”，部分緩解了地方財政收支矛盾。2019～2021年，北京市全成本預(yù)算績效改革更好地樹立了成本控制理念，實現(xiàn)節(jié)支超250億元；(5)探尋預(yù)算績效管理“北京模式” 破解北京成本控制管理密碼[EB/OL].財政部網(wǎng)站，2022-04-06.2019～2020年，廣東省共評審28項重大項目，評審資金421億元，核減支出達100億元；2021年對工程建設(shè)、規(guī)劃類等六大類經(jīng)費共153個市直項目和政策實施事前績效評估，核減19.42億元、核減率達28.8%。(6)無效低效資金怎么“砍”下來？廣東以事前績效評估為抓手，讓每一分財政資金用在刀刃上[EB/OL].廣東省財政廳網(wǎng)站，2021-06-25.浙江省杭州市在2021年預(yù)算編制中，市財政局牽頭審核項目20余個，涉及財政資金52.8億元，核減率達33%。(7)杭州市積極探索以績效為核心的集中財力辦大事管理機制改革[EB/OL].浙江省財政廳網(wǎng)站，2021-11-03.

2.財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整

全面實施預(yù)算績效管理一改過去政府支出的“大手大腳”，各項支出精打細算，用盡量少的資金向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)：對剛性財政支出不僅考核規(guī)模更考核績效，適當調(diào)整預(yù)算績效評價結(jié)果不符合預(yù)期的支出項目，讓剛性支出管理更加柔性；同時減少非必要的政府購買支出，核減生產(chǎn)性支出項目資金，進一步集中財力用于急需支持的重點事項，做到“花錢必問效，無效必問責”。這樣，既優(yōu)化財政資源配置，又調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，進而帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)乃至經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，如浙江省紹興市通過切實加強預(yù)算績效管理，把更多財力集中到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型等關(guān)鍵領(lǐng)域，為打好以“兩業(yè)經(jīng)”“雙城計”“活力城”為重點的高質(zhì)量發(fā)展組合拳提供了強大的財力支撐。

3.財政資金使用持續(xù)規(guī)范

全面實施預(yù)算績效管理保障了資金使用的科學合規(guī)，精準匹配了資金支出進度與項目建設(shè)或進展進度。廣東省佛山市在2016年納入績效監(jiān)控的項目中，24個項目被收回，涉及資金3.8億元，(8)佛山：預(yù)算績效監(jiān)控改革走在前列[EB/OL].廣東省財政廳網(wǎng)站，2017-08-21.收回的資金又可重新安排到其他急需資金的項目中。江蘇省徐州市對市本級承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)調(diào)查和集體土地所有權(quán)登記成果更新等8個項目開展事前績效評估。根據(jù)專家組意見，1個項目予以支持立項，4個項目按照要求修改方案后予以支持，3個項目不予支持立項，項目審減率達37.5%，審減金額近億元。(9)全面實施預(yù)算績效管理 提高財政資金使用質(zhì)效——市財政局解讀《徐州市市本級財政支出事前績效評估管理暫行辦法》[EB/OL].徐州市人民政府，2021-12-26.此外，預(yù)算績效管理明顯遏制了政府部門經(jīng)常存在的年底“突擊花錢”現(xiàn)象，根據(jù)筆者整理計算可知，六省市衡量“突擊花錢”的財政支出甩尾系數(shù)不同程度降低，北京市、天津市、廣東省、浙江省分別從2018年的1.3、2.0、1.6、1.7下降至2022年的1.0、1.4、1.4、1.5，上海市和江蘇省基本穩(wěn)定，近年來分別為1.8左右、1.7左右。(10)作者根據(jù)北京市財政局、天津市財政局、廣東省財政廳、浙江省財政廳網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)整理計算。

4.財政支出效率不斷提高

參考劉海兵等(2016)、王金秀和于井遠(2018)、袁芳和申振東(2022)等的文獻，運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法測度北京市、上海市、天津市、廣東省、浙江省、江蘇省的財政支出效率，投入指標選擇人均財政支出，產(chǎn)出指標選擇人均GDP、居民人均可支配收入、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，(11)所有指標均選擇黨的十八屆三中全會以來的數(shù)據(jù)，即2013～2022年的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來源為各地區(qū)統(tǒng)計年鑒及統(tǒng)計公報。利用DEA-Malmquist指數(shù)的Fare方法得到純技術(shù)效率、規(guī)模效率，進而計算得到綜合效率，其中純技術(shù)效率表示上述地區(qū)地方政府財政資金配置和管理水平，規(guī)模效率反映財政支出規(guī)模報酬對財政支出影響的程度。從計算結(jié)果可以看出，北京市、上海市、天津市、廣東省、浙江省、江蘇省分別在2018～2019年、2018～2019年、2019～2020年、2020～2021年、2020～2021年、2020～2021年出現(xiàn)綜合效率的明顯提升，這與上述地區(qū)全面實施預(yù)算績效管理的年份基本吻合；從綜合效率提升的主要驅(qū)動因素分析可知，純技術(shù)效率也就是地方財政支出管理和配置水平提升拉動財政支出效率不斷提高(廣東省、浙江省、江蘇省除外(12)廣東省、浙江省、江蘇省主要由規(guī)模效率拉動，主要是因為三地區(qū)的財政支出規(guī)模的報酬高于其他三個直轄市。)，由此可知全面實施預(yù)算績效管理在一定程度上提高了財政支出總體效率。

四、目前實施預(yù)算績效管理有待完善的問題

(一)實施預(yù)算績效管理部分環(huán)節(jié)存在形式化

一是在績效目標管理環(huán)節(jié)，僅將績效目標的報送作為條件，而沒有進一步提高門檻，將同一預(yù)算申請主體上一年度的績效目標完成條件與本年度的報送同時作為相應(yīng)的條件。當然，上一年度績效目標的評價往往與下一年度預(yù)算申請時間存在錯位，而更早年度對非延續(xù)性預(yù)算項目的績效評價又沒有可參考性，新的項目績效目標的設(shè)置過于依賴經(jīng)驗和主觀判斷，對專業(yè)性較強的預(yù)算項目即使有第三方評估也難保證評估的準確性，這就不可避免地出現(xiàn)績效目標審核流于形式的問題。二是在績效運行監(jiān)控環(huán)節(jié)，目前已有的跟蹤監(jiān)控制度都未制訂具體的實施細則，實踐中多以支出進度作為跟蹤監(jiān)控的“指揮棒”，這與績效管理的初衷有一定程度背離，階段性產(chǎn)出的完成進度及趨勢、階段性效益的實現(xiàn)進度及趨勢、跟蹤服務(wù)對象階段性滿意度及趨勢缺乏監(jiān)控，基本依靠預(yù)算執(zhí)行單位的自覺性和主動性推進。三是在績效評價和結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，較多預(yù)算項目評價目標完成表依賴自評，導(dǎo)致“誰分配資金，誰審核目標”的原則流于形式，第三方評估也僅審核支撐相應(yīng)目標分值的材料，缺乏對人員從事相應(yīng)業(yè)務(wù)的真實性、完整性等的審核。

(二)預(yù)算績效的執(zhí)行主體存在“道德風險”

一是“誰申請資金，誰設(shè)定目標”的原則給予部門(單位)、項目主辦方、政策受益主體較大的自由裁量權(quán)，容易出現(xiàn)目標設(shè)定中的避重就輕和模糊設(shè)定問題，如預(yù)算績效申報表的三級指標及權(quán)重分配基本由上述主體根據(jù)預(yù)算項目實際情況設(shè)定，在實踐中部分預(yù)算績效指標明顯是將準入條件當作衡量的標準，真正控制項目質(zhì)量的指標反倒不列選或采用定性表述，為以后的各環(huán)節(jié)留足了人為操作的空間。二是部分預(yù)算項目成為其他項目的“殼”資源，即預(yù)算執(zhí)行主體因資金用途或管理規(guī)范的限制，將本沒有資金來源的項目借助經(jīng)包裝后的預(yù)算項目來實施，這就導(dǎo)致預(yù)算績效評價的是作為“殼”的預(yù)算項目，而真正使用財政資金的項目卻脫離了績效管理的范圍。三是預(yù)算績效管理與中長期財政規(guī)劃脫節(jié)，當前普遍認為預(yù)算績效是對年度短期預(yù)算資金的規(guī)范，對統(tǒng)籌考慮中長周期內(nèi)的產(chǎn)出、成本、效益等的政策和計劃明顯不足，同時預(yù)算績效管理注重效率和效果卻忽視了資金結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

(三)預(yù)算績效的評價客觀性程度不高

一是在預(yù)算項目績效自評中，各地區(qū)目前公布的預(yù)算績效申報表中都涉及產(chǎn)出指標、投入指標、成本指標、滿意度指標，具體的三級指標由各自評主體自己擬定，預(yù)算績效指標體系設(shè)置不夠細化，且事前評估多以定性描述為主，缺乏量化指標，再加上自評主體承擔的是代理人的角色，與財政部門存在“委托—代理”關(guān)系中的問題，自評主體開展的預(yù)算績效評價顯然會降低客觀性。二是預(yù)算績效評價報告質(zhì)量不高、應(yīng)用性不強。目前，績效評價不通過的報告還是極少數(shù)，更多是報告出具前雙方經(jīng)過溝通與磋商，盡量避免申請不到財政資金的情況，這就沖擊了預(yù)算績效評價報告的真實性。根據(jù)李祥云(2020)對湖北省的問卷調(diào)查，八成以上市縣財政局對績效數(shù)據(jù)的真實性持懷疑態(tài)度，這一比例在省直預(yù)算單位更是高達90.3%。三是保證第三方評估客觀性的制度缺乏。與實施項目審計不同，預(yù)算績效評估或?qū)徲嫴]有一套標準體系可供執(zhí)行，一般會計師事務(wù)所沿用審計程序?qū)嵤╊A(yù)算績效評估，審計程序旨在保證財務(wù)報告的合規(guī)性，而績效評估這種專業(yè)性較高的評估難以匹配審計框架，自然會影響第三方的客觀性。

(四)預(yù)算績效的監(jiān)督和問責主體存在角色重疊

一是財政部門作為預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督審查方，在涉及財政部門自己的支出績效或者是承擔的項目績效評價時，就出現(xiàn)了既是“裁判員”又是“運動員”的矛盾，其他部門的預(yù)算部門與業(yè)務(wù)部門間也存在同樣的問題。引入會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估、行業(yè)咨詢等中介機構(gòu)和專家學者，及向人大、政協(xié)、紀檢監(jiān)察、審計等部門以及社會公眾主動公開預(yù)算績效能緩解上述矛盾，但上述主體參與程度往往不深，對部門多年的規(guī)劃和資金安排的了解、熟悉程度有限，起到的監(jiān)督作用也有限。二是預(yù)算績效問責主體也存在既是“裁判員”又是“運動員”的問題。當擬問責項目涉及問責主體時，該主體往往會避重就輕，再加上項目預(yù)算支出的復(fù)雜性，往往會模糊各部門應(yīng)承擔的具體責任。如跨部門項目，當出現(xiàn)預(yù)算績效失責情況時，涉及該項目的部門都存在僥幸心理，部門之間相互推諉責任，結(jié)果往往以問責依據(jù)不夠充分的結(jié)論結(jié)束追責，或采用“一刀切”的方式對項目涉及的部門進行全部追責，這不僅影響項目的改進，也打擊了部門及相關(guān)人員的工作積極性。

五、縱深推進預(yù)算績效管理改革的舉措

(一)構(gòu)建全方位、多層次、動態(tài)調(diào)整的績效目標體系

一是預(yù)算績效整體的目標和指標應(yīng)遵循成本性、相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟性原則，設(shè)計需兼顧定性指標和定量指標、長期指標和短期指標，并增設(shè)責任指標及生態(tài)指標等特色指標，以核心指標體系為基本評價框架，統(tǒng)一反映被評價對象的產(chǎn)出、投入、成本、效果、效率等，同時體現(xiàn)對象的個別性和差異性，在覆蓋所有預(yù)算資金的前提下，允許開展特色指標修訂。要使績效信息體現(xiàn)橫向可比性與縱向可追溯性特征，進而做到“可比較、可監(jiān)測、可評價、可報告”。最后要形成指標管理庫，其中涉及的各類指標要實時更新、動態(tài)調(diào)整，及時剔除與實際不符的指標，增加更能反映預(yù)算項目實質(zhì)的指標。二是在預(yù)算績效評價方法上，在目前現(xiàn)有的成本效益分析法、成本效用分析法、比較法、公眾評判法之外，結(jié)合不同的項目和指標，選擇符合項目特征及項目性質(zhì)的評價標準和評價方法，對于部門(單位)支出績效評價可以考慮公共基準定價法、可比預(yù)算主體估價法等方法，對于項目績效評價引入物有所值評價方法，建設(shè)實施周期較長的項目探索含實物期權(quán)的物有所值評價方法，上述評價方法還要廣泛征求相關(guān)利益主體、責任主體、專家學者及社會公眾的意見。三是跨周期目標設(shè)置與中長期財政規(guī)劃銜接，既設(shè)置全周期的績效目標，也設(shè)置當年的績效目標。全周期目標應(yīng)將整個周期內(nèi)的各項指標細化、量化且可分解，并能與年度績效目標銜接，每年對全周期績效目標進行評估調(diào)整，進一步探索跨周期目標的動態(tài)調(diào)整機制與滾動實施機制。

(二)進一步細化績效跟蹤監(jiān)控流程

一是制訂績效跟蹤監(jiān)控實施規(guī)范，明確跟蹤監(jiān)控細則。浙江省湖州市財政局發(fā)布全國首套市級地方政府標準《全周期預(yù)算績效監(jiān)督管理工作規(guī)范》，構(gòu)建包括黨委、人大、政府10多個部門在內(nèi)，橫向貫通、縱向協(xié)同的多部門預(yù)算績效監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制。二是按照“全面覆蓋，突出重點”原則，確定績效跟蹤監(jiān)控范圍，對納入預(yù)算績效管理系統(tǒng)中的部門整體支出和項目支出，全面開展預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標實現(xiàn)情況動態(tài)監(jiān)控跟蹤管理。三是依據(jù)“誰支出，誰負責”原則，從項目主要績效指標實現(xiàn)程度，評估項目年度績效目標是否偏離、年底績效目標預(yù)期能否達到，查找問題是否符合實際，采取措施是否合理。財政部門對預(yù)算單位的預(yù)算支出績效運行情況進行審核，并在預(yù)算單位自行監(jiān)控的基礎(chǔ)上，選擇社會關(guān)注度較高的民生項目，開展重點績效運行監(jiān)控，保證績效目標如期實現(xiàn)。四是強化預(yù)算跟蹤監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用。通過監(jiān)控信息反饋，對預(yù)期無績效、低效及未達到預(yù)期目標或預(yù)算執(zhí)行進度偏慢的項目，督促責任單位制定有效措施，加快支出進度，并將監(jiān)控結(jié)果作為調(diào)整當年預(yù)算和以后年度預(yù)算編制的參考依據(jù)。

(三)提高績效評價和結(jié)果應(yīng)用的客觀公正性

一是在細化和量化績效目標的基礎(chǔ)上，嚴格審核用于支撐目標實現(xiàn)材料的真實性，運用信息化手段對材料實施穿透式審查，將重大項目具體執(zhí)行人員、工作時間、工作地點、工作時長、工作量、工作成果進行稽核對比；對一般項目績效評價，與專項督查等形成聯(lián)合辦公機制，高效實施項目各階段監(jiān)控。二是進一步拓展績效評價標志性場景應(yīng)用。一方面，完善政府采購現(xiàn)行體系，從以程序為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以結(jié)果為導(dǎo)向，以需求方采購人為中心，注重績效目標，增加需求方管理的必要程序和新交易機制規(guī)則。另一方面，在地方政府債務(wù)風險防控中試行預(yù)算績效評價管理，基于全面預(yù)算績效管理體系模擬構(gòu)建地方政府債務(wù)風險分析平臺，搭建以績效驅(qū)動的動態(tài)風險測算模型，可在一定程度上提升債務(wù)風險測算質(zhì)量，以較少測算資源投入而獲取更高的財政資金支出效率。三是探索制定會計師事務(wù)所等第三方承接預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)的標準規(guī)范，從評估目標、評估流程、評估風險識別、評估風險評價、評估風險防范與應(yīng)對等方面形成預(yù)算績效評價框架，根據(jù)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域預(yù)算項目制定評價報告樣式，會計師事務(wù)所等第三方在承接預(yù)算評價業(yè)務(wù)時也要注重咨詢事務(wù)所外的專家，同時鼓勵多個第三方開展聯(lián)合評價。

(四)強化實施預(yù)算績效的支撐保障

一是對接數(shù)字政府、預(yù)算一體化管理平臺、公共資金績效管理服務(wù)平臺建設(shè)，在條件允許時上線運行績效監(jiān)控模塊，自動抓取預(yù)算項目、預(yù)算指標、資金支付、績效目標等信息，實時監(jiān)控預(yù)算績效實現(xiàn)進展。同時嵌入分類警示機制，根據(jù)評分結(jié)果自動按紅燈、黃燈和綠燈三檔進行預(yù)警，便于預(yù)算部門迅速定位問題項目，明確整改方向，進一步提高監(jiān)控的及時性和精準性。二是探索運用大數(shù)據(jù)技術(shù)實施預(yù)算績效評價，突破現(xiàn)有預(yù)算績效評價數(shù)據(jù)體系，加強大數(shù)據(jù)、云計算技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等的應(yīng)用，集成海量數(shù)據(jù)和信息，從宏觀、中觀和微觀角度建立支出結(jié)構(gòu)和預(yù)算績效數(shù)據(jù)庫，做實預(yù)算績效標準。合理利用大數(shù)據(jù)和信息需求來調(diào)控主體，促進評價方式的多元化，開展和實際要求一致的績效評價內(nèi)容，同時要和不斷變化的信息環(huán)境相適應(yīng)，規(guī)范化進行預(yù)算績效評價和跟蹤。三是統(tǒng)籌謀劃數(shù)字預(yù)算績效管理，將數(shù)字預(yù)算績效管理納入數(shù)字財政和預(yù)算一體化框架中一體規(guī)劃、一體推進，引入“循證決策”和立項評估決策的理念，將績效信息作為預(yù)算決策和政府決策質(zhì)量的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。

(五)增強各主體的預(yù)算績效管理意識

一是增強預(yù)算績效執(zhí)行主體的主人翁意識，引導(dǎo)預(yù)算績效執(zhí)行主體管理理念從“重分配輕管理”向“花錢必問效”轉(zhuǎn)變，常態(tài)化開展“以案為鑒”警示教育。制定預(yù)算績效自評規(guī)范和實施細則，指導(dǎo)預(yù)算績效執(zhí)行主體開展預(yù)算績效評價的規(guī)范性、科學性、合規(guī)性。二是提高預(yù)算績效評價主體的責任意識，建立專家?guī)?，對不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同專業(yè)專家進行分類，定期開展預(yù)算績效評價培訓(xùn)，實行專家簽字終身負責制。指導(dǎo)第三方中介機構(gòu)成立預(yù)算績效評價協(xié)會，定期開展討論、講座等活動，為規(guī)范績效評價建言獻策。三是明確劃分預(yù)算績效監(jiān)督和問責主體責任，進一步明晰黨委、政府、業(yè)務(wù)部門等主體的職能和職責，從源頭杜絕相關(guān)責任主體在預(yù)算績效管理上的隨意性，使績效評價結(jié)果應(yīng)用的持續(xù)性、規(guī)范性得到保障。進一步明確績效目標、績效評價指標以及結(jié)果問責中的責任因素，將績效評價結(jié)果作為部門業(yè)績考核、業(yè)務(wù)人員評優(yōu)評獎的重要依據(jù)。