宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之博弈分析
——以遼寧省沈陽市沈北新區(qū)為例

吳 迪 叢 震

2020年6月30日，中央全面深化改革委員會(huì)審議并通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《方案》)，《方案》中重新劃定了三條紅線，即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。(1)曲頌、仲鷺勍、郭君平：《宅基地制度改革的關(guān)鍵問題：實(shí)踐解析與理論探釋》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2022年第12期，第73-89頁。該文件的精神為穩(wěn)中求變，強(qiáng)調(diào)以保障農(nóng)戶的居住權(quán)為前提，以激活宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性為抓手。2022年中央一號(hào)文件也強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，規(guī)范開展房地一體宅基地確權(quán)登記。(2)張艷芳：《2022年中央一號(hào)文件公布 提出全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作》，《鄉(xiāng)村振興》2022年第3期，第24頁。新一輪的宅基地改革要突出農(nóng)村宅基地資源的財(cái)產(chǎn)屬性，鼓勵(lì)村集體和農(nóng)戶通過開展多種經(jīng)營方式盤活農(nóng)村宅基地資源，通過宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，激活宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。宅基地“三權(quán)分置”模式的提出，是對現(xiàn)行“一地兩權(quán)”的宅基地制度的反思和探索。無論是“兩權(quán)分離”還是“三權(quán)分置”，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，其能否流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)，爭議不斷，這與其特殊的法律屬性密切相關(guān)。

宅基地使用權(quán)作為農(nóng)戶居住的福利性權(quán)利是客觀存在的，其集中體現(xiàn)在取得的無償性和使用的無期限性。宅基地的使用權(quán)可以由集體成員無償取得，并可以長期無償使用。由于宅基地使用權(quán)具有福利性質(zhì)，我國的法律條文中一直限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。正是由于宅基地的社會(huì)保障性，決定了宅基地只能作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員的專屬福利性權(quán)利，此時(shí)的宅基地使用權(quán)更多地體現(xiàn)的是身份性，而不是財(cái)產(chǎn)性。我國特定的歷史發(fā)展軌跡使農(nóng)民成了弱勢群體，因此賦予農(nóng)戶相應(yīng)的福利是符合我國當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的。(3)孟勤國：《禁止宅基地轉(zhuǎn)讓的正當(dāng)性和必要性》，《農(nóng)村工作通訊》2009年第12期，第18-19頁。但隨著我國貧富差距拉大趨勢越發(fā)明顯，土地作為稀缺資源，一旦允許城市居民或者財(cái)富資本到農(nóng)村購買房屋(取得宅基地使用權(quán))，那么我國可能也會(huì)面臨土地資源集聚的危機(jī)，這也是宅基地使用權(quán)難以放開流轉(zhuǎn)的根本所在。本文的研究旨在通過提煉相關(guān)學(xué)者對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)為該問題的解決給出一些建議，并以博弈論為研究方法，對沈陽市沈北新區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)分析，以期為我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的發(fā)展提供新的思路和完善意見。

一、宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)的爭鳴

由于當(dāng)前只是在一些試點(diǎn)地區(qū)有限度地流轉(zhuǎn)宅基地，因此梳理宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)，對于從宏觀上把握我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制制度、農(nóng)民增加收入渠道、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展等多個(gè)維度具有重要意義。本文綜合梳理了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、禁止和限制流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)，以期為宅基地使用權(quán)的改革提供借鑒。

(一)禁止的觀點(diǎn)

從地方立法和國家政策來看，我國之所以嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，主要有以下原因：首先，我國并不完備的農(nóng)村社會(huì)保障體系，能否支撐起農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地后可能發(fā)生的失地風(fēng)險(xiǎn)尚難以評(píng)估。(4)王利明：《我國民法典物權(quán)編中擔(dān)保物權(quán)制度的發(fā)展與完善》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期，第1-10頁。嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，實(shí)質(zhì)是為了保護(hù)農(nóng)戶的安身立命之本，保障農(nóng)戶的長遠(yuǎn)利益。(5)王兆國：《關(guān)于〈中華人民共和國物權(quán)法(草案)〉的說明》，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2007年第3期，第313頁。其次，我國城市化進(jìn)程的加快已經(jīng)激發(fā)了大量社會(huì)矛盾，如果完全放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，大量農(nóng)戶進(jìn)入城市，直接會(huì)沖擊城市的社會(huì)秩序，帶來的諸如就業(yè)、治安、教育、醫(yī)療問題都難以解決。(6)丁德昌：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視域下農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究》，《桂海論叢》2021年第4期，第101-106頁。最后，宅基地制度與土地承包經(jīng)營權(quán)制度緊密相連，給予農(nóng)戶必要的生存居住空間，有利于保護(hù)我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，對保護(hù)耕地亦有巨大作用。(7)張德元：《農(nóng)村宅基地的功能變遷研究》，《調(diào)研世界》2011年第11期，第21-23+54頁。

(二)流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)

禁止宅基地流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)主要從宅基地取得的無償性、宅基地的身份屬性和宅基地作為社會(huì)保障的福利性這三個(gè)角度出發(fā)。這些觀點(diǎn)為宅基地“三權(quán)分置”改革提供了反面的思考范本，其作為參考依據(jù)十分寶貴。但宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性決定了宅基地需要被激活，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)農(nóng)民土地資源的保值和增值，宅基地使用權(quán)如果不流轉(zhuǎn)，就會(huì)成為“死產(chǎn)”。而宅基地作為農(nóng)民為數(shù)不多的可供融資的財(cái)產(chǎn)，如果限制流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就難以進(jìn)行資本融通，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，通過戶籍制度將農(nóng)民限制在農(nóng)村，不利于我國的城市化進(jìn)程。伴隨著戶籍制度改革的初現(xiàn)成效，宅基地制度的改革也應(yīng)伴隨時(shí)代的進(jìn)步而進(jìn)步。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢與整個(gè)用益物權(quán)體系流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢是一致的，都是最大限度地激活其財(cái)產(chǎn)屬性，真正實(shí)現(xiàn)“物盡其用”。當(dāng)前的宅基地使用權(quán)屬于被嚴(yán)格限制的用益物權(quán)，其已經(jīng)違背了物權(quán)的基本原則，即物權(quán)平等原則。物權(quán)平等原則決定了宅基地使用權(quán)應(yīng)該放開流轉(zhuǎn)，《中華人民共和國民法典·物權(quán)編》突出的性質(zhì)就是物權(quán)平等原則，當(dāng)前同屬于建設(shè)用地的宅基地使用權(quán)和國有建設(shè)用地使用權(quán)卻在利用上受到完全不平等的對待。(8)吳迪、韓凌月：《宅基地“三權(quán)分置”法典化之芻議——兼論宅基地資格權(quán)之性質(zhì)爭議與法律屬性界定》，《上海法學(xué)研究》2020年第24卷，第83-90頁。放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，其中核心的部分是賦予宅基地使用權(quán)平等的物權(quán)性，平等的物權(quán)性既包括與國有建設(shè)用地使用權(quán)的平等性，也包含了對當(dāng)前宅基地使用權(quán)沒有收益權(quán)能的補(bǔ)充和完善。同時(shí)，針對宅基地使用權(quán)改革因不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化觀念、農(nóng)戶直接需求等條件差異而實(shí)踐成效內(nèi)容側(cè)重不同的情況，不同學(xué)者基于純農(nóng)戶-兼業(yè)戶-非農(nóng)戶、(9)徐忠國、卓躍飛、李冠、王雪琪、陳陽：《宅基地三權(quán)分置的制度需求、實(shí)現(xiàn)形式與法律表達(dá)》，《中國土地科學(xué)》2022年第1期，第1-9頁。鄉(xiāng)村振興模式、(10)夏柱智：《促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的宅基地制度改革有效路徑探討》，《探索》2021年第2期，第153-162頁。村莊發(fā)展模式(11)林超、呂萍：《農(nóng)村宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)形式及其理論解釋——基于義烏、湄潭、余江改革案例》，《中國土地科學(xué)》2022年第1期，第30-36頁。等不同且互相聯(lián)系的標(biāo)準(zhǔn)提出了關(guān)于宅基地使用權(quán)改革模式劃分標(biāo)準(zhǔn)及應(yīng)用對象的不同路徑。

(三)有限制流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)

有鑒于完全禁止宅基地流轉(zhuǎn)或者允許宅基地自由流轉(zhuǎn)都是不妥當(dāng)?shù)?，一些學(xué)者主張對宅基地實(shí)行有限制的流轉(zhuǎn)。朱巖等學(xué)者從宅基地使用權(quán)的身份性出發(fā)，認(rèn)為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該予以特定的條件限制。(12)朱巖主編：《中國物權(quán)法評(píng)注》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第487頁。宅基地限制流轉(zhuǎn)主要體現(xiàn)在宅基地來源方式、村民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的條件限制、本集體成員的優(yōu)先受讓權(quán)以及宅基地流轉(zhuǎn)的公示公信原則等方面予以法律規(guī)定。邱道持等學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前的戶籍制度和土地制度阻礙了宅基地進(jìn)一步流轉(zhuǎn)，因此放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)要有相應(yīng)完善的社會(huì)保障體系。(13)邱道持、趙亞萍、石永明、馮玲玲：《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制研究——以重慶市璧山縣為例》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)》(自然科學(xué)版)2008年第10期，第136-140頁。

綜上，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，本身就該由農(nóng)民自由處分，且根據(jù)我國“房地一體”原則，農(nóng)民不可能只處分自己的房屋而不處分宅基地。2021年，自然資源部、國家發(fā)展改革委和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》(以下簡稱《通知》)，《通知》明確提出在不違反國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，經(jīng)過依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地可以采取復(fù)合利用方式發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，如民宿、農(nóng)產(chǎn)品加工及電子商務(wù)等。(14)沙瑪建峰、朱彧：《保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地》，《浙江國土資源》2021年第2期，第13-14頁。以國家相關(guān)政策為導(dǎo)向，靈活利用宅基地使用權(quán)的勢頭開始明朗。囿于宅基地使用權(quán)集體所有，農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的前提是成員身份，宅基地絕對自由流轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)。因此，國家有必要通過監(jiān)管手段保障宅基地使用權(quán)人正確行使自己的權(quán)利，并保障農(nóng)村居民最基本的居住權(quán)不受侵害。然而，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，國家、農(nóng)戶以及流轉(zhuǎn)受讓方均有各自的利益需要加以維護(hù)，那么在選取宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式時(shí)，能夠使得三者之間的利益趨近均衡的模式應(yīng)當(dāng)被采用。

二、遼寧省沈陽市沈北新區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)分析

為了后文博弈論模型的建構(gòu)，本文先以遼寧省沈陽市沈北新區(qū)為例展開分析。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，解決農(nóng)村宅基地閑置問題的關(guān)鍵一環(huán)。在此背景下，遼寧省沈陽市沈北新區(qū)作為農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)，積極探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)方式，同時(shí)探索農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的新模式，尤其是在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)層面，試點(diǎn)村莊形成了較為典型的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，為未來在全國范圍內(nèi)推行的宅基地制度改革及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。(15)鄭慧媛、程銘、李祚：《沈陽市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中補(bǔ)償機(jī)制完善對策研究》，《國土資源》2017年第4期，第52-53頁。

沈北新區(qū)隸屬于遼寧省沈陽市，全區(qū)下轄10個(gè)街道、4個(gè)農(nóng)場、1個(gè)林場、1個(gè)畜牧場，(16)相關(guān)數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/sj/tjbz/tjyqhdmhcxhfdm/2022/21/01/210113.html。常住人口619 375人。(17)《沈陽市第七次全國人口普查公報(bào)》，http：//www.shenyang.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/tjxx/tjgb/202201/t20220123_2653146.html。區(qū)內(nèi)旅游資源較為豐富，但由于該地區(qū)屬于城郊地區(qū)，緊鄰市區(qū)，因此村莊空心化嚴(yán)重，大量宅基地、農(nóng)房閑置，未得到充分利用。2020年10月，沈北新區(qū)被確定為全國新一批宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)，試點(diǎn)工作開展以來，沈北新區(qū)把探索和完善閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為試點(diǎn)工作的重點(diǎn)和突破口，探索并初步構(gòu)建宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式。通過制度創(chuàng)新與實(shí)踐探索相結(jié)合，沈北新區(qū)先后出臺(tái)《沈北新區(qū)深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》《沈北新區(qū)農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》以及《沈北新區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》等指導(dǎo)性文件，并在實(shí)踐中不斷補(bǔ)充完善，結(jié)合實(shí)際出臺(tái)財(cái)政、金融等方面的扶持政策，支持和引導(dǎo)社會(huì)資本積極盤活、利用閑置宅基地。試點(diǎn)過程中也涌現(xiàn)出諸多具有代表性的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，打造了具有較高參考價(jià)值的“沈北經(jīng)驗(yàn)”。

(一)信息普查：為宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)

摸清當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜制定計(jì)劃是改革路上的關(guān)鍵一環(huán)。沈北新區(qū)在改革之初，通過采取農(nóng)房檔案電子化、房地?cái)?shù)據(jù)關(guān)聯(lián)等措施，對轄區(qū)內(nèi)部的宅基地宗數(shù)、面積以及閑置情況進(jìn)行摸底統(tǒng)計(jì)。據(jù)調(diào)研，轄區(qū)內(nèi)共有142個(gè)行政村，其中87個(gè)永久保留村的宅基地共35 245宗，面積28 975畝，閑置12 335宗，閑置率為35%，閑置面積約9 000畝。(18)《沈陽盤活農(nóng)村閑置宅基地開發(fā)文旅產(chǎn)業(yè)獲批全國改革試點(diǎn)》，https：//www.chinanews.com.cn/sh/2021/02-04/9404365.shtml。各試點(diǎn)村莊也對轄區(qū)內(nèi)的宅基地閑置情況做了更加細(xì)致的統(tǒng)計(jì)。例如，自2021年興隆臺(tái)街道被列為沈北新區(qū)宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)后，對轄區(qū)內(nèi)部的宅基地信息進(jìn)行全面普查，單家村共有92套民房，其中閑置32套，閑置率為35%；立新村共有民房256套，其中閑置198套，閑置率為77%。(19)李新：《關(guān)于農(nóng)村宅基地改革“沈北模式”的調(diào)查與思考》，《沈陽干部學(xué)刊》2020年第6期，第50-51頁。截至2022年5月11日，興隆臺(tái)街道完成了轄區(qū)內(nèi)全部18個(gè)村的宅基地信息普查工作，為全面推進(jìn)宅基地制度改革試點(diǎn)工作掃清障礙，提供基礎(chǔ)性支持。

(二)夯實(shí)集體所有權(quán)：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為流轉(zhuǎn)主體

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要目的就是盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，助力鄉(xiāng)村振興。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要引入社會(huì)資本，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給有能力利用、盤活閑置宅基地的受讓方。但是，社會(huì)資本與農(nóng)戶之間往往存在“信息鴻溝”，信息不對稱必然導(dǎo)致農(nóng)戶的利益受損。宅基地制度改革不僅不能讓農(nóng)戶的利益受損，還應(yīng)讓農(nóng)民分享到改革的紅利。因此，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，為了保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，沈北新區(qū)的試點(diǎn)村莊多由村集體牽頭，整合農(nóng)戶分散的閑置宅基地。換言之，農(nóng)戶將閑置的宅基地使用權(quán)以租賃的方式流轉(zhuǎn)給村集體，由村集體將各農(nóng)戶分散的閑置宅基地統(tǒng)一整合，再由村集體將整合后的宅基地使用權(quán)以轉(zhuǎn)租的形式流轉(zhuǎn)給受讓方。在這種模式中，村集體起到的更像是一個(gè)“中介”的作用，這樣能夠避免農(nóng)戶與社會(huì)資本直接接觸，降低社會(huì)資本侵害農(nóng)戶權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。例如，沈北新區(qū)單家村，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社與農(nóng)民簽署一份《不動(dòng)產(chǎn)租賃協(xié)議》，以此方式整合分散的閑置宅基地，而后由合作社尋找適宜的流轉(zhuǎn)受讓方，統(tǒng)一價(jià)格、統(tǒng)一模式、統(tǒng)一談判，雙方達(dá)成合意后，再簽署一份《不動(dòng)產(chǎn)租賃協(xié)議》，此時(shí)協(xié)議雙方是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社與宅基地流轉(zhuǎn)受讓方。確定此種模式后，單家村與受讓方計(jì)劃租用10宗閑置宅基地開發(fā)民宿旅游項(xiàng)目，計(jì)劃總投資3 000萬元，配套建設(shè)500平方米民俗館和700平方米油畫館。截至2021年2月，已經(jīng)建成10戶民俗館及油畫館，且均已營業(yè)。該項(xiàng)目可使農(nóng)民獲得租金、股金、薪金、現(xiàn)金收入，預(yù)計(jì)農(nóng)戶每年增收達(dá)到3.3萬元。(20)《沈陽盤活農(nóng)村閑置宅基地開發(fā)文旅產(chǎn)業(yè)獲批全國改革試點(diǎn)》，https：//www.chinanews.com.cn/sh/2021/02-04/9404365.shtml。

(三)保留農(nóng)戶資格權(quán)：用債權(quán)方式流轉(zhuǎn)閑置宅基地

孟家臺(tái)村借助此次宅基地制度改革，大力發(fā)展鄉(xiāng)村文化，打造鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)，吸引作家、畫家入村，將閑置宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給這些文藝從業(yè)人士，帶動(dòng)鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。孟家臺(tái)村依照《沈北新區(qū)深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，深入研究宅基地“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式。根據(jù)《沈北新區(qū)農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》《沈北新區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》等文件精神，反復(fù)推敲、打磨農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議，堅(jiān)持依法、自愿、有償、公平和誠實(shí)信用的原則，最大限度地保護(hù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶及入村作家的權(quán)益。流轉(zhuǎn)雙方先自行協(xié)商，協(xié)商之后提出申請，簽訂宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議，并經(jīng)街道辦事處核準(zhǔn)之后才可生效。依照“房地一體”原則，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，宅基地上的房屋及其他附屬設(shè)施一并流轉(zhuǎn)于受讓方。流轉(zhuǎn)期限20年，每年租金2 000元，流轉(zhuǎn)后作家可改造房屋，20年后房屋所有權(quán)歸農(nóng)戶所有，作家享有20年使用權(quán)和優(yōu)先續(xù)租權(quán)。此種規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序及規(guī)則能夠更加有力地吸引作家及有識(shí)之士回鄉(xiāng)建設(shè)，也能夠保障農(nóng)戶及宅基地使用權(quán)受讓方的合法權(quán)益。

(四)激活宅基地使用權(quán)：提高宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性

改革不是照搬前人經(jīng)驗(yàn)，也不是照抄現(xiàn)有模式，應(yīng)當(dāng)是結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，充分利用既有資源，形成具有本地特色的發(fā)展模式。在沈北新區(qū)成為全國宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)后，其轄區(qū)內(nèi)各街道、村莊積極響應(yīng)，充分利用、盤活閑置的宅基地。除上述單家村采取的宅基地使用權(quán)租賃模式外，黃家街道腰長河村采用“宅基地使用權(quán)入股模式”。因腰長河村是典型的錫伯族村落，全村75%以上的村民為錫伯族，因此該村利用社會(huì)資本開發(fā)具有當(dāng)?shù)靥厣腻a伯人家文旅項(xiàng)目。村集體整合村民宅基地和集體建設(shè)用地共117畝，其中17畝用于安居工程，建設(shè)農(nóng)戶回遷住宅，由遼寧地梵旅游管理有限公司出資，為村民建設(shè)二層聯(lián)排別墅，別墅戶均建筑面積132平方米。此外，參照沈北地區(qū)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予每戶村民19.68萬元園田地補(bǔ)償款。其余100畝以土地入股方式由村股份經(jīng)濟(jì)合作社與企業(yè)合作進(jìn)行特色旅游項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)。(21)《村企合力共建鄉(xiāng)村旅游特色小鎮(zhèn)——沈陽市沈北新區(qū)黃家街道腰長河村》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1721919264856207618&wfr=spider&for=pc。

通過宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，沈北新區(qū)取得了積極的成果，主要包括：一是推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大。盤活、利用農(nóng)村閑置的宅基地極大提升了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)力。以興隆臺(tái)街道腰長河村為例，該村借助市場化手段進(jìn)行資本運(yùn)作，將閑置宅基地?cái)n合為村集體資源，并將其投資入股轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)收入從無到有、從少變多，構(gòu)建了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展長效機(jī)制。如今村集體擁有的經(jīng)營性資產(chǎn)已由原來的幾百元激增到現(xiàn)在的900萬元，過去沈北新區(qū)有名的“空殼村”已變成了“富裕村”。二是保障農(nóng)戶的身份利益。無論怎樣改革農(nóng)村宅基地制度，都不能夠使農(nóng)戶喪失宅基地資格權(quán)。沈北新區(qū)為避免宅基地制度改革損害農(nóng)戶的資格權(quán)益，開展了農(nóng)房檔案電子化、房地?cái)?shù)據(jù)關(guān)聯(lián)等工作。2022年5月11日，沈北新區(qū)興隆臺(tái)街道煙臺(tái)村率先完成整村換發(fā)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證》工作，全村共有216戶換發(fā)了全新的《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證》。(22)《沈陽啟動(dòng)整村換發(fā)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證工作》，http：//www.ln.gov.cn/qmzx/dtzls/gztj_148685/202205/t20220513_4558316.html。此舉明晰了具有權(quán)屬爭議的宅基地權(quán)益歸屬，統(tǒng)計(jì)了農(nóng)村閑置宅基地情況，為落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”改革要求，規(guī)范開展宅基地有償退出和使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押等奠定了基礎(chǔ)。三是提升農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入。截至目前，沈北新區(qū)盤活閑置宅基地和相關(guān)建設(shè)用地300余畝。閑置宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也能夠?yàn)檗r(nóng)戶提供穩(wěn)定的收入來源，不論是以租賃方式還是入股方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，都能夠給農(nóng)戶帶來不錯(cuò)的收益，提升農(nóng)戶的家庭收入。另外，除了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的租賃收益及入股分紅以外，還有許多附加收益，讓農(nóng)民能夠安心流轉(zhuǎn)閑置的宅基地。腰長河村錫伯小鎮(zhèn)項(xiàng)目中，農(nóng)戶能夠獲得補(bǔ)償金、房屋返租租金、股金、商金(經(jīng)營店鋪)、薪金、溢金(房屋和股份升值)“六金”收入，每戶年均收入可增加1.5萬元以上。單家村民宿項(xiàng)目，農(nóng)戶除了每年可以獲得0.3萬的固定租金外，還可獲得保底性分紅、耕地流轉(zhuǎn)費(fèi)、打工收入等，每戶年均增收2萬元以上。村集體在前三年可獲得保底分紅2萬元，第四年可從企業(yè)處獲得項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)所生純利潤的8%，這個(gè)收入中的50%平均分配給參與項(xiàng)目建設(shè)的村民，另外的50%由村集體留存。由此可見，宅基地流轉(zhuǎn)在盤活閑置宅基地的基礎(chǔ)上，可以為農(nóng)戶帶來較為豐厚的收入。

三、博弈論下宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)取向

通過對沈陽市沈北新區(qū)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況的分析，可以發(fā)現(xiàn)目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主要受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、城鎮(zhèn)化水平、風(fēng)俗習(xí)慣等因素的影響。本文從交易費(fèi)用角度出發(fā)，分析在完美信息下宅基地流轉(zhuǎn)中各利益主體的靜態(tài)博弈行為，從而為宅基地未來流轉(zhuǎn)方式的選擇提供參考。

(一)假設(shè)條件

1.理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)中存在的利益主體大致可分為農(nóng)戶、政府和土地使用者。假設(shè)三者均為理性經(jīng)濟(jì)人，農(nóng)戶追求宅基地流轉(zhuǎn)收益最大化，政府追求宅基地有效流轉(zhuǎn)、社會(huì)穩(wěn)定與財(cái)政收入最大化，土地使用者追求土地流轉(zhuǎn)收益最大化或者支出最小化。

2.流轉(zhuǎn)中存在兩種模式。宅基地的流轉(zhuǎn)模式一種是政府主導(dǎo)模式，一種是市場主導(dǎo)模式。其中，政府主導(dǎo)模式下，主要由政府對宅基地的流轉(zhuǎn)制定相關(guān)規(guī)則，而農(nóng)戶與土地使用者需要遵守相應(yīng)規(guī)則，并向政府交納一定費(fèi)用，從而保證宅基地流轉(zhuǎn)有效進(jìn)行；市場主導(dǎo)模式下，市場起主要作用，幾乎很少需要政府的干預(yù)，市場機(jī)制因農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)需求的日益增加應(yīng)運(yùn)而生，此時(shí)，農(nóng)戶與土地使用者只需向市場相關(guān)組織提交一定費(fèi)用，便可實(shí)現(xiàn)宅基地的有效流轉(zhuǎn)。

3.各博弈主體行為假設(shè)。農(nóng)戶是宅基地轉(zhuǎn)出者，其策略包括轉(zhuǎn)出、不轉(zhuǎn)出，政府是市場的有效監(jiān)督管理者，其策略包括干預(yù)、不干預(yù)，土地使用者是宅基地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)入者，其策略包括轉(zhuǎn)入、不轉(zhuǎn)入。(23)胡振華、宋高慧、蔡耀中：《基于閑置宅基地休閑化利用的主體博弈分析》，《溫州大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2022年第5期，第1-12頁。

(二)宅基地流轉(zhuǎn)中各利益主體博弈分析

1.農(nóng)戶與政府之間的博弈。宅基地流轉(zhuǎn)中各利益主體對流轉(zhuǎn)方式的選擇都起著至關(guān)重要的作用。假定農(nóng)戶宅基地的價(jià)值為OIB，而轉(zhuǎn)出土地之后農(nóng)戶可將流轉(zhuǎn)所得資金用于其他投資，從而獲得的稅后收入為SO，在政府干預(yù)下農(nóng)戶所需繳納交易費(fèi)用為FO，若轉(zhuǎn)出則為政府繳納稅收為OT，政府在農(nóng)戶方的干預(yù)成本為OC。如果政府采取不干預(yù)的政策，則農(nóng)戶交易費(fèi)用為FO*，若轉(zhuǎn)出則為政府繳納稅收為OT*，同時(shí)帶來其他中間機(jī)構(gòu)的額外稅收為OPT*；若農(nóng)戶宅基地不轉(zhuǎn)出，繳納稅收為Ot。稅收與農(nóng)戶的總收入成正比。自然狀態(tài)下，政府與農(nóng)戶的博弈收益矩陣如表1所示：

表1 政府與農(nóng)戶博弈的收益矩陣

對于農(nóng)戶來說，無論宅基地流轉(zhuǎn)中是否存在政府干預(yù)，只要其宅基地流轉(zhuǎn)后投資收入(或因?yàn)樯a(chǎn)力的解放而從事非農(nóng)收入)大于交易成本(SO>FO，或者SO>FO*)，則農(nóng)戶總會(huì)選擇轉(zhuǎn)出，否則將會(huì)選擇不轉(zhuǎn)出。一般而言，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對宅基地流轉(zhuǎn)的需求性較強(qiáng)，因此會(huì)對市場機(jī)制的形成產(chǎn)生助推效應(yīng)，“看不見的手”發(fā)揮主導(dǎo)作用，從而市場交易費(fèi)用FO*小于政府干預(yù)下的交易費(fèi)用FO，于是有農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收入OIB+SO-FOOT。市場在進(jìn)行資源配置時(shí)，由于農(nóng)戶的需要會(huì)有諸如金融機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中間機(jī)構(gòu)的配合，該類機(jī)構(gòu)的收益增加，同樣會(huì)為政府帶來額外稅收OPT*。加之發(fā)達(dá)地區(qū)市場復(fù)雜，雖然政府干預(yù)費(fèi)用FO較高，但是其干預(yù)成本OC同樣較高，否則便會(huì)產(chǎn)生一系列社會(huì)問題。對于政府來說總體會(huì)呈現(xiàn)出OT*+OPT*>FO+OT-OC的結(jié)果，于是無論是對于農(nóng)戶還是政府，此時(shí)“轉(zhuǎn)出，不干預(yù)”為最優(yōu)策略。對于農(nóng)戶和政府來說，“轉(zhuǎn)出，干預(yù)”為該博弈的納什均衡。(24)付宗平：《農(nóng)村宅基地退出的權(quán)利主體利益取向博弈分析及政策選擇》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì))》2021年第11期，第26-34頁。

2.土地使用者與政府之間的博弈。假定土地使用者轉(zhuǎn)入宅基地之前的收入為IIB，而轉(zhuǎn)入土地之后所獲得的稅后收入為SI，在政府干預(yù)下農(nóng)戶所需繳納交易費(fèi)用為FI，若轉(zhuǎn)入則為政府繳納稅收為IT，政府在土地使用者一方的干預(yù)成本為IC；在政府未干預(yù)情況下土地使用者交易費(fèi)用為FI*，若轉(zhuǎn)出則為政府繳納稅收為IT*，同時(shí)帶來其他中間機(jī)構(gòu)的額外稅收為IPT*；若土地使用者選擇不轉(zhuǎn)入土地，則繳納稅收為It。政府與土地使用者之間的博弈收益矩陣如表2所示：

表2 政府與土地使用者博弈的收益矩陣

對于土地使用者而言，只要宅基地轉(zhuǎn)入后的收入SI大于宅基地成本與交易費(fèi)用之和(OIB+FI或者OIB+FI*)，便會(huì)采取轉(zhuǎn)入的策略。與農(nóng)戶和政府的博弈類似，在發(fā)達(dá)地區(qū)，由于市場主導(dǎo)下交易費(fèi)用較小，因此IIB-OIB+SI-FI*>IIB-OIB+SI-FI且存在額外稅收IPT*，加上高昂的政府干預(yù)費(fèi)用IC，于是最終將有IT*+IPT*>FI+IT-IC，此時(shí)，土地使用者和政府的納什均衡為“轉(zhuǎn)入，不干預(yù)”。

3.農(nóng)戶與土地使用者之間的博弈。由于發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)所適用的宅基地流轉(zhuǎn)模式不同，因此需分別考慮政府主導(dǎo)模式與市場主導(dǎo)模式下農(nóng)戶與土地使用者之間的博弈。發(fā)達(dá)地區(qū)因市場交易成本較低，通常采取市場主導(dǎo)模式，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)通常采取政府主導(dǎo)模式。(25)孫秋鵬：《農(nóng)戶抵制、地方政府懲罰與跨期選擇：宅基地征收中的博弈分析》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期，第92-102頁。兩種不同模式下農(nóng)戶與土地使用者之間的博弈收益矩陣分別如表3和表4所示：

表3 發(fā)達(dá)地區(qū)市場主導(dǎo)模式下農(nóng)戶與土地使用者博弈的收益矩陣

表4 欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府主導(dǎo)模式下農(nóng)戶與土地使用者博弈的收益矩陣

對于農(nóng)戶和土地使用者來說，只要宅基地周轉(zhuǎn)后的收入大于周轉(zhuǎn)成本，其博弈的納什均衡均為“轉(zhuǎn)出，轉(zhuǎn)入”。因此，由農(nóng)戶、土地使用者及政府之間的博弈可以得出：對于農(nóng)戶和土地使用者來說，在宅基地周轉(zhuǎn)后的收入大于周轉(zhuǎn)成本的情況下，農(nóng)戶、政府與土地使用者的博弈的納什均衡為“轉(zhuǎn)出，不干預(yù)，轉(zhuǎn)入”。同時(shí)，在這兩種選擇下，市場的整體收益水平最高。但是，我們也應(yīng)該看到，如果農(nóng)戶或者土地使用者任何一方在宅基地周轉(zhuǎn)后的收益小于周轉(zhuǎn)成本，則該均衡便不會(huì)產(chǎn)生。比如，農(nóng)戶缺乏投資渠道，導(dǎo)致即使轉(zhuǎn)出宅基地，其周轉(zhuǎn)收益仍然不會(huì)帶來其他收入，此時(shí)農(nóng)戶便沒有轉(zhuǎn)出宅基地的動(dòng)力，于是不轉(zhuǎn)出成為其最優(yōu)策略；同理，對于土地使用者而言，如果土地轉(zhuǎn)入之后所帶來的收益小于宅基地的成本及費(fèi)用之和，便不會(huì)有宅基地轉(zhuǎn)入的需求，此時(shí)不轉(zhuǎn)入是土地使用者的最優(yōu)策略。但在現(xiàn)實(shí)中，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)戶越是能夠獲得更多收入渠道，土地使用者越是能夠獲得更多收益，此時(shí)市場機(jī)制產(chǎn)生，宅基地有效流轉(zhuǎn)。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)戶缺乏非農(nóng)收入來源，或者即使農(nóng)戶擁有投資渠道，但對于土地使用者而言，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)獲得宅基地盈利的空間十分有限，因此宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)就不可能實(shí)現(xiàn)，此時(shí)便需要政府的有效干預(yù)，這種干預(yù)除了對宅基地的流轉(zhuǎn)本身的干預(yù)之外，還需要為農(nóng)戶未來生活提供有效保障機(jī)制，同時(shí)積極探索諸如宅基地退耕等流轉(zhuǎn)方式。(26)古圣鈺、吳英偉：《基于演化博弈理論的農(nóng)村宅基地退出模式》，《江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)》2019年第16期，第344-346頁。

四、結(jié)語

根據(jù)上文的分析，流轉(zhuǎn)宅基地的核心動(dòng)力就是博弈論下的成本和產(chǎn)出比。無論是轉(zhuǎn)入者還是轉(zhuǎn)出者，最看重的都是這種經(jīng)濟(jì)效能。遼寧省屬于我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因此市場經(jīng)濟(jì)較之發(fā)達(dá)地區(qū)并不活躍，但沈陽市沈北新區(qū)利用自身的優(yōu)勢，在政府宏觀統(tǒng)籌下，通過盤活閑置宅基地資源，取得了不錯(cuò)的社會(huì)效果和經(jīng)濟(jì)收益。在博弈論指導(dǎo)下，沈陽市沈北新區(qū)的主要舉措和經(jīng)濟(jì)總結(jié)如下：

一是宅基地流轉(zhuǎn)模式的選取需結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，發(fā)揮特有優(yōu)勢，要在“宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游”的原則下，探索多種閑置宅基地開發(fā)模式，用以支持和引導(dǎo)工商資本參與閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用。農(nóng)村宅基地制度改革以及宅基地流轉(zhuǎn)模式的選擇都要求村集體經(jīng)濟(jì)組織摸清當(dāng)?shù)厍闆r，把握特有優(yōu)勢，確立具有當(dāng)?shù)靥厣恼厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)模式。

二是穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革及宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地“兩權(quán)分離”時(shí)期，宅基地使用權(quán)具有極強(qiáng)的身份屬性及社會(huì)保障屬性，如今，對于農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的探索，就是為了剝離宅基地使用權(quán)的身份屬性，使其能夠順利進(jìn)入市場進(jìn)行流動(dòng)，消解因資源閑置而給鄉(xiāng)村振興帶來的阻礙。但是，在充分利用閑置宅基地價(jià)值的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)重視農(nóng)村宅基地的社會(huì)保障屬性，一旦農(nóng)戶無法融入城市，要保證其能夠順利“回流”農(nóng)村。這就要求各地在進(jìn)行農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)過程中，必須堅(jiān)持“穩(wěn)慎推進(jìn)”原則，無論宅基地制度如何改革，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)如何實(shí)現(xiàn)，都必須要把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為一條不容觸碰的底線。村集體經(jīng)濟(jì)組織作為“中間人”，既能夠避免農(nóng)戶的合法權(quán)益因信息不對稱而遭受侵害，也能夠?qū)Φ谌劫Y本進(jìn)行監(jiān)管，村集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地的所有權(quán)人，由其對閑置宅基地進(jìn)行管理合乎法理。

三是在穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，深度探索宅基地流轉(zhuǎn)模式。沈北新區(qū)各試點(diǎn)村莊所采用的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式多為租賃或者入股，二者固然是宅基地流轉(zhuǎn)最為便捷的實(shí)現(xiàn)形式，但是相較于發(fā)達(dá)地區(qū)將宅基地使用權(quán)直接用于融資擔(dān)保，沈陽市沈北新區(qū)的舉措就過于保守。比如在收益層面，租賃所帶來的收益較之抵押的融資功能明顯不足；在資金的可支配程度層面，入股并不能滿足農(nóng)戶的經(jīng)營需要，不能靈活地使用經(jīng)營資金。因此，租賃或入股在一定程度上限制了宅基地使用權(quán)所具備的金融屬性，無法為農(nóng)戶提供足夠的經(jīng)營資金，一些生活較為貧困的農(nóng)戶，難以通過流轉(zhuǎn)宅基地而取得更大的經(jīng)濟(jì)效益。所以，試點(diǎn)地區(qū)可以在完善現(xiàn)有模式的基礎(chǔ)上，探索更加有利于農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式。