行政爭議實質(zhì)性化解的地方實踐

摘 要：山東省臨沂市檢察機(jī)關(guān)在行政檢察監(jiān)督實踐活動中，堅持依法能動履職，積極探索規(guī)范爭議化解程序、領(lǐng)導(dǎo)包案、類案治理、多方聯(lián)動、公開聽證、司法救助等措施開展行政爭議實質(zhì)性化解，提升了矛盾爭議化解效果，實現(xiàn)訴源治理。針對實踐中存在的檢察聽證運用不均衡、類案指導(dǎo)作用和檢察一體化機(jī)制發(fā)揮不充分、案件風(fēng)險評估機(jī)制不完善等問題和不足，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從深化檢察聽證制度、推動類案系統(tǒng)治理、完善一體化辦案機(jī)制、健全協(xié)作聯(lián)動機(jī)制、構(gòu)建辦案風(fēng)險評估與預(yù)警機(jī)制等方面發(fā)力，切實提升行政爭議實質(zhì)性化解工作質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：行政爭議實質(zhì)性化解 實踐探索 建議

最高檢部署開展行政爭議實質(zhì)性化解工作以來，臨沂市檢察機(jī)關(guān)按照《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》和《人民檢察院開展行政爭議實質(zhì)性化解工作指引（試行）》、山東省人民檢察院《關(guān)于規(guī)范行政爭議實質(zhì)性化解工作的若干意見（試行）》等相關(guān)文件要求，全面履行法律監(jiān)督職責(zé)，采取有效的行政爭議實質(zhì)性化解措施，有力提升行政爭議實質(zhì)性化解的質(zhì)效。2020年至2022年，山東省臨沂市檢察機(jī)關(guān)共化解行政爭議案件183件，其中裁判結(jié)果監(jiān)督案件37件，占比20.21%。執(zhí)行活動監(jiān)督案件111件，占比60.6%。審判人員違法行為監(jiān)督案件2件，占比1.1%。其他類型案件35件，占比19.1%。

一、臨沂檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作的實踐

（一）嚴(yán)格規(guī)范爭議化解程序

1.強(qiáng)化案件審查。堅持全面審查原則，在審查行政生效裁判、審判、執(zhí)行活動和行政行為合法性的同時，審查有無實質(zhì)性化解行政爭議的可能性，積極尋找行政爭議產(chǎn)生根源、過程及化解的突破口。對于審查過程中發(fā)現(xiàn)凡是有化解可能的，堅決從政治自覺、法治自覺和檢察自覺的高度，以求極致的態(tài)度做好化解工作。

2.深入調(diào)查核實。在調(diào)查核實中查清事實，分清是非，是化解行政爭議的前提和基礎(chǔ)。要充分利用行政檢察調(diào)查核實權(quán)，圍繞行政相對人訴求，把查明事實、界定訴求是否合理作為化解工作的前提，采用走訪調(diào)查、專家咨詢、公開聽證、委托檢測鑒定等方式，確保調(diào)查核實的信息全面、準(zhǔn)確、真實。其中檢察聽證會是檢察調(diào)查核實權(quán)的重要組成部分，也是實現(xiàn)檢察調(diào)查核實權(quán)的重要路徑和形式。［1］

3.全面分析研判。在調(diào)查核實基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮司法專業(yè)的研判優(yōu)勢，論證分析案涉爭議焦點、法律適用、情理認(rèn)知，剖析可能產(chǎn)生的后果與影響，根據(jù)研判情況，綜合運用監(jiān)督糾正、促成和解、調(diào)查核實、公開聽證、司法救助等方式開展化解工作。對于能夠通過法院審判直接解決，且申請人對該方式實現(xiàn)行政訴訟監(jiān)督結(jié)果表示接受或者認(rèn)可的，以提出抗訴或者再審檢察建議為化解方式。對于法院裁判錯誤，但難以通過糾正法院裁判直接得到解決的，在依法監(jiān)督同時，繼續(xù)發(fā)揮能動性，以抗促和。對于法院裁判并無不當(dāng)?shù)姓袨檫`法并損害相對人合法權(quán)益的或者法院裁判錯誤但屬于法定可以調(diào)解的案件，著力促成雙方當(dāng)事人和解，減少其訴累。對于申請人訴求具有一定合理性但通過法律途徑難以解決，且當(dāng)事人生活困難的，可采取給與司法救助或者引導(dǎo)其申請其他救助的方式。

（二）通過個案推動類案治理

在對個案進(jìn)行檢察監(jiān)督時，對一定時期內(nèi)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)類型相同、情節(jié)相似的案件，通過檢察建議等手段，推動出臺類案治理的指導(dǎo)性意見，高效糾正普遍性問題。比如在辦理冒名頂替或弄虛作假登記結(jié)婚案件中，通過制發(fā)檢察建議進(jìn)行督促糾正后，臨沂市人民檢察院（以下簡稱“臨沂市院”）指導(dǎo)全市各縣區(qū)檢察院開展了冒名頂替或弄虛作假登記結(jié)婚類案專項檢察監(jiān)督行動，積極與相關(guān)行政部門溝通協(xié)作，全面篩查糾正類似問題，推動解決此類案件35件。同時，及時向上級檢察機(jī)關(guān)匯報情況，建議對同類案件形成一體治理的決策，最終促進(jìn)省民政廳、省高法、省檢察院、省公安廳聯(lián)合出臺《關(guān)于妥善處理當(dāng)事人冒名頂替或弄虛作假辦理婚姻登記問題的若干意見》（以下簡稱《妥善處理意見》）。

（三）建立多方聯(lián)動化解機(jī)制

1.建立與政府部門的協(xié)作聯(lián)動機(jī)制。積極組織會簽相關(guān)協(xié)作文件，以能動檢察彌補(bǔ)執(zhí)法監(jiān)督和復(fù)議權(quán)的薄弱與不足，確?；夤ぷ饔袚?jù)可依。在恪守檢察權(quán)與行政權(quán)邊界的同時，堅持客觀公正、適度參與，避免造成對行政管理的不當(dāng)干預(yù)。比如，臨沂市院與市司法局聯(lián)合會簽《關(guān)于在行政復(fù)議中共同推進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解的工作意見》，建立了在行政復(fù)議環(huán)節(jié)引入檢察參與化解爭議制度。

2.建立與法院協(xié)作聯(lián)動機(jī)制。對于涉及國家利益或者社會公共利益、利害關(guān)系復(fù)雜、法院不作實質(zhì)性審理擬裁定駁回起訴等的特定案件，或者在辦理監(jiān)督案件過程中發(fā)現(xiàn)的處于法院審理過程中的關(guān)聯(lián)案件，臨沂市檢察機(jī)關(guān)與同級法院加強(qiáng)協(xié)作，通過制發(fā)工作建議函、接受法院邀請等方式，積極參與訴中調(diào)解，防止程序空轉(zhuǎn)。

3.建立與其他單位協(xié)作聯(lián)動機(jī)制。積極推進(jìn)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)協(xié)作聯(lián)動，在對行政行為及審判行為進(jìn)行檢察監(jiān)督時，發(fā)現(xiàn)政府機(jī)關(guān)工作人員、法院審判人員涉嫌違法犯罪的，及時將線索依法移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)。對涉及增進(jìn)民生福祉、解決民眾急難愁盼問題的復(fù)雜疑難案件，注重加強(qiáng)與社會力量協(xié)作聯(lián)動，如對涉企非訴執(zhí)行案件，邀請工商界人士、對口行業(yè)的人大代表、政協(xié)委員作為聽證員和監(jiān)督員參與，發(fā)表專業(yè)聽證和監(jiān)督意見，促進(jìn)案件順利化解。

（四）探索檢察簡易聽證

公開聽證可以充分保障當(dāng)事人的知情權(quán)和參與權(quán)，消除當(dāng)事人、利害關(guān)系人及社會公眾對司法辦案的疑慮，增強(qiáng)監(jiān)督質(zhì)效和公信力。但由于組織公開聽證需要提前做充分準(zhǔn)備，邀請聽證員，做好整理記錄工作等，投入大量人力物力，因此在行政檢察部門人員緊張的情況下很難對行政爭議案件大量進(jìn)行公開聽證。臨沂檢察機(jī)關(guān)在組織公開聽證時，針對案情相似、矛盾不復(fù)雜的非訴執(zhí)行案件，探索推行簡易聽證辦法，對類案開展集中公開聽證，提高了案件辦理效率。

（五）積極開展司法救助

對行政裁判和行政行為并無明顯不當(dāng)、但因多年訴訟導(dǎo)致生活確有困難的行政相對人，臨沂市檢察機(jī)關(guān)積極協(xié)調(diào)給予司法救助，用真心真情感化當(dāng)事人。2020年至2022年，為生活困難當(dāng)事人提供司法救助7件，發(fā)放救助金5萬元。如C縣人民檢察院辦理的盧某某婚姻登記案，被冒名登記結(jié)婚23年的先天智力障礙病人盧某某因生活困難，多次到村鎮(zhèn)縣反映情況，均未能得到有效解決。C縣檢察院啟動行政爭議實質(zhì)性化解程序后，深入調(diào)查，建議有關(guān)部門對錯誤婚姻登記信息進(jìn)行整改，并給予盧某某司法救助5000元，幫助其辦理了殘疾證、低保等國家補(bǔ)貼，讓其生活有了保障。［2］Y縣人民檢察院辦理的劉某訴該縣某村委會行政賠償檢察監(jiān)督案，劉某與村委會行政賠償問題因超過法定申請執(zhí)行期限法院不予受理，多次反映情況未果，后申請監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)依法審查后針對法院以口頭方式代替書面裁定的立案程序違法情形進(jìn)行了監(jiān)督，同時根據(jù)規(guī)定向劉某發(fā)放司法救助金5000元，劉某感恩黨和國家對退役軍人的關(guān)心，當(dāng)場表示放棄剩余賠償款，一場歷時18年的爭議得到化解。［3］

二、臨沂檢察機(jī)關(guān)行政爭議實質(zhì)性化解工作存在的問題和不足

實踐中，臨沂市檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解工作還存在一些問題和不足。

（一）檢察聽證運用不均衡，配套制度不完善，影響聽證質(zhì)效

從公開聽證運用次數(shù)看，2020年至2022年，臨沂市檢察機(jī)關(guān)化解的183件行政爭議案件中，舉行公開聽證的有119件，占65%，距離“應(yīng)聽盡聽”要求還有差距。從聽證配套制度看，已經(jīng)組建了由人大代表、政協(xié)委員、法律專家、社會行業(yè)專家、律師精英、人民監(jiān)督員等99名社會各界專家學(xué)者組成的第三方專家?guī)?，但專家?guī)斐蓡T的分類管理、精準(zhǔn)抽取、動態(tài)管理制度還不完善。從聽證效率上看，探索開展簡易公開聽證辦法，但是僅限于類案，而且各基層院運用不均衡，還需要深度推廣實踐。

（二）類案指導(dǎo)作用發(fā)揮不充分，系統(tǒng)治理、源頭治理不足

一方面，類案辦理的理念沒有樹牢，部分基層院習(xí)慣于就案辦案，不善于總結(jié)類案規(guī)律，一案一建議、一案一聽證，影響了工作效果。另一方面，由于案件受理存在時間差和地域差，同一類案件由同一檢察機(jī)關(guān)多次辦理，或者同一類案件可能甲乙地檢察院同時辦理，導(dǎo)致類案的實踐指導(dǎo)客觀上存在難點，影響了“辦理一案、治理一片”的效果。

（三）檢察一體化機(jī)制發(fā)揮不充分，聯(lián)動協(xié)作機(jī)制不健全

從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部看，由于上下級院不同類型案件分布不均衡，在市級院行政檢察力量不足的情況下，很難大規(guī)模進(jìn)行一體化辦案。比如，2021年，臨沂檢察機(jī)關(guān)運用一體化機(jī)制化解爭議的案件為6件，約占7.7%。從外部看，目前，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)協(xié)作聯(lián)動的部門基本為同級政府下轄的司法行政復(fù)議調(diào)解中心，而與其他行政機(jī)關(guān)聯(lián)動機(jī)制還較少。與審判機(jī)關(guān)的協(xié)作聯(lián)動還在探索階段，主要依靠基層院自身溝通協(xié)調(diào)，在市級層面上還沒有形成統(tǒng)一的制度機(jī)制。

（四）案件風(fēng)險評估機(jī)制不完善，復(fù)雜爭議案件化解合力不夠

一方面，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部還沒有建立統(tǒng)一的案件風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)或團(tuán)隊，案件風(fēng)險評估工作主要是由承辦案件的檢察官個人承擔(dān)。由于檢察官對案件信息掌握不全面、辦案經(jīng)驗差距等方面原因，導(dǎo)致對案件風(fēng)險程度預(yù)估不精準(zhǔn)，常常付出大量時間精力化解案件卻效果不理想。另一方面，檢察機(jī)關(guān)作為多元預(yù)防調(diào)處化解主體之一，在案件風(fēng)險評估方面還沒有與黨委、政府及相關(guān)行政機(jī)關(guān)建立有效的信息共享、預(yù)防處置機(jī)制，復(fù)雜爭議案件的化解合力還不足。

三、檢察機(jī)關(guān)深化行政爭議實質(zhì)性化解工作的建議

（一）深化檢察聽證制度

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)貫徹落實“應(yīng)聽證盡聽證”要求，創(chuàng)新聽證方式，探索簡易公開聽證，根據(jù)具體案情實行聽證繁簡分流，提高聽證效率。同時，完善第三方參與聽證制度。在完善第三方專家?guī)鞎r，應(yīng)根據(jù)專業(yè)知識大類背景以及行政爭議的案件性質(zhì)進(jìn)行分類，一旦對同類案件進(jìn)行檢察監(jiān)督，可以及時抽取相應(yīng)專家參加聽證，提高聽證效率。另外，目前檢察機(jī)關(guān)對檢察聽證的宣傳力度仍不夠，除了少數(shù)案件邀請新聞媒體參與并進(jìn)行宣傳外，多數(shù)聽證沒有進(jìn)行宣傳，民眾對檢察聽證的知悉度不夠，不能借此了解檢察監(jiān)督的救濟(jì)途徑，因此，檢察機(jī)關(guān)在對重大復(fù)雜案件舉行檢察聽證后，可加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，減少民眾行政爭議后的申訴、信訪等。

（二）推動類案系統(tǒng)治理

注重發(fā)揮類案指引和治理作用，在行政檢察監(jiān)督、推動化解每一個行政爭議案件后，對于同類案件應(yīng)加強(qiáng)分析總結(jié)，對同類問題提出社會治理類檢察建議進(jìn)行系統(tǒng)糾正。同時，加強(qiáng)情況反映和匯報，爭取上級檢察機(jī)關(guān)支持幫助，推動在全省甚至全國范圍內(nèi)解決類似案件問題，形成類案治理決策，為同類案件提供實踐和政策指引。同時，根據(jù)辦案實踐，建議將非法建筑拆除、農(nóng)村集體土地征收、拖欠農(nóng)民工工資等常見檢察監(jiān)督案件納入類案治理體系，推動形成統(tǒng)一類案治理指導(dǎo)意見，為高效精準(zhǔn)一致解決類似案件提供參考借鑒。

（三）完善一體化辦案機(jī)制

根據(jù)《人民檢察院開展行政爭議實質(zhì)性化解工作指引（試行）》規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立上下級檢察院之間的聯(lián)動機(jī)制，發(fā)揮檢察一體優(yōu)勢，形成化解行政爭議的合力。上級人民檢察院可以統(tǒng)一調(diào)配轄區(qū)內(nèi)的行政檢察人員參與行政爭議實質(zhì)性化解。對于案情復(fù)雜需要調(diào)查核實案情，或者需要與當(dāng)事人多次溝通的案件，上級人民檢察院可以交下一級人民檢察院辦理或協(xié)助辦理。對符合化解條件的重大疑難復(fù)雜敏感案件，上級人民檢察院可以掛牌督辦，或者和下級人民檢察院共同組建臨時辦案組。下級人民檢察院需要上一級人民檢察院督導(dǎo)、協(xié)調(diào)或指揮調(diào)度的，可以向上一級人民檢察院申請、報告。同時，人民檢察院應(yīng)建立行政爭議實質(zhì)性化解異地監(jiān)督協(xié)作機(jī)制。原審人民法院所在地與被訴行政機(jī)關(guān)所在地不一致的，原審人民法院所在地人民檢察院和被訴行政機(jī)關(guān)所在地人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)配合，共同做好行政爭議化解工作。

（四）健全協(xié)作聯(lián)動機(jī)制

1.健全與同級政府協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，提前介入行政爭議。認(rèn)真落實《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，全面深化行政檢察監(jiān)督，促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解，檢察機(jī)關(guān)可以與同級人民政府建立協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，探索將人民政府及其職能部門履行法定職權(quán)或法律法規(guī)授予職權(quán)作出的行政行為納入檢察監(jiān)督范圍。檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，在依法調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正，督促規(guī)范行政執(zhí)法，化解潛在的行政爭議。

2.健全與審判機(jī)關(guān)協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，對訴訟案件開展行政爭議實質(zhì)性化解。除對特定案件應(yīng)邀參與行政爭議化解外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)加大與法院的協(xié)作聯(lián)動力度，就行政訴訟案件基礎(chǔ)爭議及關(guān)聯(lián)爭議，建立一攬子解決行政爭議機(jī)制。如房屋征收補(bǔ)償訴訟案件，相對人圍繞一個基礎(chǔ)性的房屋征收補(bǔ)償而提起的若干衍生行政訴訟，如補(bǔ)償協(xié)議、強(qiáng)拆行為、賠償數(shù)額、信息公開、行政復(fù)議等，甚至一家人或同批行政征收涉及的相對人分別提出訴求，導(dǎo)致圍繞一個基礎(chǔ)性行政征收補(bǔ)償訴訟可能有十幾個甚至二十幾個行政訴訟案件，而這些衍生的關(guān)聯(lián)行政訴訟案件的解決卻無助于基礎(chǔ)性行政爭議的解決，導(dǎo)致浪費了大量的人力成本和行政、司法資源。對此類案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)立足法律監(jiān)督定位，健全與法院的協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，一攬子“穿透式”解決相關(guān)行政爭議，避免無休止地濫訟、纏訟，從根本上化解行政爭議。

（五）構(gòu)建辦案風(fēng)險評估與預(yù)警機(jī)制

健全辦案風(fēng)險評估機(jī)制，對個案中相對人的性別、年齡、職業(yè)、性格、受教育程度、收入、成長生活的背景、心理精神健康程度等個人因素以及案涉人數(shù)、所在地域、可能發(fā)生的后果、訴求利益的合理合法性等案件因素進(jìn)行全方位評估，防止因辦案引發(fā)次生矛盾，減少社會不穩(wěn)定因素。建議在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立辦案風(fēng)險評估委員會或者檢察監(jiān)督案件風(fēng)險評估與預(yù)警小組，對于被評為高度風(fēng)險的案件或者在辦案中發(fā)現(xiàn)存在重大群體性風(fēng)險隱患、較為明顯的社會不穩(wěn)定因素案件，可由辦案風(fēng)險評估委員會決定，報同級黨委政法委備案，商請共同開展矛盾化解。同時，建立多元糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解機(jī)制，對復(fù)雜爭議案件強(qiáng)化風(fēng)險評估和信息共享，形成預(yù)防化解爭議風(fēng)險案件合力。

*山東省臨沂市人民檢察院民事、行政、公益訴訟研究基地成員包括：李文玲，臨沂大學(xué)法學(xué)院副教授；胡友章，山東省臨沂市人民檢察院第八檢察部主任、四級高級檢察官；鄭璇，山東省臨沂市人民檢察院第六檢察部主任、一級檢察官；陳箏，山東省臨沂市人民檢察院第六檢察部副主任、一級檢察官；劉磊，山東省臨沂市人民檢察院研究室副主任［276000］

［1］ 參見李瑞林：《實質(zhì)性行政爭議的確定及化解路徑》，《檢察日報》2021年11月17日。

［2］ 參見郭樹合、王洪松、張慧：《山東臨沂：傳承沂蒙精神 展現(xiàn)檢察新面貌》，正義網(wǎng)http：//www.jcrb.com/procuratorate/jcpd/202107/t20210712_2297893.html，最后訪問時間：2022年3月23日。

［3］ 參見《“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例（第七批）》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/dxal/202209/t20220906_576248.shtml，最后訪問日期：2022年9月23日。