國民黨中央設(shè)計局與設(shè)計制度的初創(chuàng)

李俊杰

(清華大學(xué) 歷史系,北京 100084)

抗日戰(zhàn)爭是近代中國生死存亡的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn),同時也成為中國涅槃重生的機(jī)遇點(diǎn)。1938年國民黨在重慶召開臨時全國代表大會,會上通過了所謂《抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)》,以期“抗戰(zhàn)必勝,建國必成”。1940年10月國民黨成立中央設(shè)計局(以下簡稱“設(shè)計局”),“主持全國政治、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)之設(shè)計及考核”[1],由此設(shè)計局承擔(dān)謀劃藍(lán)圖、建設(shè)現(xiàn)代中國的重任,設(shè)計一個戰(zhàn)后新秩序是設(shè)計局的使命所在。設(shè)計局勠力于建立設(shè)計制度,奠定計劃政治之基礎(chǔ)。

目前學(xué)界對設(shè)計局成立的背景以及其初創(chuàng)中國設(shè)計制度的研究較少,現(xiàn)有研究分析不夠詳盡,細(xì)節(jié)有待補(bǔ)充(1)目前關(guān)于中央設(shè)計局的研究,可以參見:陳敏《中央設(shè)計局與戰(zhàn)時鐵路的設(shè)計規(guī)劃(1940—1945)》(南京師范大學(xué)2019年碩士學(xué)位論文);祝帥《設(shè)計政策和制度史視野中的“中央設(shè)計局”研究(1940—1946)》(《南京藝術(shù)學(xué)院學(xué)報(美術(shù)與設(shè)計)》,2021年第1期30-35頁);李俊杰《全面抗戰(zhàn)時期的中央設(shè)計局——對設(shè)計制度、國防建設(shè)和工業(yè)建設(shè)的考察》(《抗日戰(zhàn)爭研究》,2021年第4期48-59頁)。。本文利用中國第二歷史檔案館所藏設(shè)計局檔案,結(jié)合其他資料,從抗日戰(zhàn)爭的宏觀背景和國民黨的政治治理邏輯出發(fā)來探析設(shè)計局的成立,探究設(shè)計局建立設(shè)計制度的過程和努力。

一、經(jīng)濟(jì)困境與“萬能”政府:設(shè)計局的成立

(一)經(jīng)濟(jì)困境的制度性解決方案

設(shè)計局成立之際正處于近代中國歷史演變的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。1937年抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)以后,國民政府逐漸建立起了戰(zhàn)時體制。1938年10月廣州淪陷后,抗日戰(zhàn)爭進(jìn)入相持階段,國民黨當(dāng)局更加重視確立戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)體制,其中以統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)政策為核心,實行對物資的管理和統(tǒng)制。隨著戰(zhàn)線的擴(kuò)大和戰(zhàn)事的持續(xù),戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)十分沉重[2]431-441。

1940年國際局勢于中國亦不利,1940年6月法國戰(zhàn)敗向德國求降,歐戰(zhàn)戰(zhàn)局逆轉(zhuǎn),日本借機(jī)迫使法國中止中國假道印度支那運(yùn)輸物資,同時要求英國禁止經(jīng)由緬甸和中國香港向中國內(nèi)陸輸入軍火和其他物資[2]790。英國對日本態(tài)度曖昧,不愿與日本直接發(fā)生戰(zhàn)爭,決定關(guān)閉滇緬公路,再加上此前越南當(dāng)局已經(jīng)關(guān)閉滇越鐵路,中國更難獲得外援,國內(nèi)經(jīng)濟(jì)困難進(jìn)一步加重。

為解決財政困難,國民政府采取通貨膨脹政策。進(jìn)入1940年后,后方各地物價、糧價騰漲,以陪都重慶為例,若以1937年重慶物價指數(shù)為100,則1940年已攀升至1 094(2)參見:呂芳上主編《中國抗日戰(zhàn)爭史新編》四《戰(zhàn)時社會》(臺北 “國史館”,2015年版第147-148頁);李新、吳景平、曹振威等編著《中華民國史》(第九卷下)(中華書局,2011第459頁)。。長期在國民政府供職的經(jīng)濟(jì)學(xué)家何廉后來用“漲上了天”形容1940年前后米價的夸張。國民政府承擔(dān)了來自各方的壓力,何廉主持的農(nóng)本局也成為這一經(jīng)濟(jì)災(zāi)難的替罪羊[3]。

經(jīng)濟(jì)形勢的持續(xù)惡化,尋找治本之策已成當(dāng)務(wù)之急,經(jīng)濟(jì)制度的設(shè)計迫在眉睫。除了采取常規(guī)的經(jīng)濟(jì)手段外,尚需謀劃從制度上規(guī)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,希望以人事組織與制度法規(guī)為立國要道,致力于為社會政策與經(jīng)濟(jì)文化等制度定立規(guī)范(3)《蔣介石日記(手稿)》,1940年,“重要雜記”,美國斯坦福大學(xué)胡佛研究院檔案館藏。。

當(dāng)時黨政軍各部門貪污腐敗已十分嚴(yán)重,其設(shè)計各行其是,不相為謀,設(shè)計事項凌雜瑣碎,不能提綱挈領(lǐng),理想狀況應(yīng)是“集中力量,確定中心,從全體事項中分別出輕重緩急,使各部門工作都能相互密切配合起來”(4)蔣中正《半年來工作之檢討與中樞機(jī)構(gòu)之調(diào)整》,《總統(tǒng)蔣公思想言論總集》卷十七《演講》,中國國民黨中央委員會黨史委員會,1985年版第391頁。,而這一希望寄托在成立設(shè)計局?！霸O(shè)計總局之重點(diǎn)應(yīng)先注重于經(jīng)濟(jì)之制度,其設(shè)計尤須注重于人、地、事物之實際情形與實施辦法……尤其對于糧食之統(tǒng)制(不許自由買賣)以及農(nóng)工商學(xué)各種職業(yè)之統(tǒng)制,然國有之交通運(yùn)輸工具、人力、獸力之制更應(yīng)注重……財政制度及各種稅則自澈底改正”(5)《蔣中正電示張群陳布雷設(shè)計總局應(yīng)注重經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制并速著手設(shè)計財稅制度》(1940年9月20日),臺北“國史館”藏,蔣中正總統(tǒng)文物檔案,002-010300-00038-041。。

1940年7月,國民黨五屆七中全會通過設(shè)置設(shè)計局的決議后,各方均有很大的期待。對于設(shè)計局成立初期的工作,各方也都提出期待,其中對經(jīng)濟(jì)設(shè)計關(guān)切尤甚。抗戰(zhàn)時期原燕京大學(xué)教授黃卓是設(shè)計局的熱情鼓吹者。他在《大公報》上發(fā)表文章,設(shè)想設(shè)計局的初期工作,以為“設(shè)計局對于現(xiàn)存各部門的經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)設(shè)計加以調(diào)整”,現(xiàn)階段要檢討過去三年的經(jīng)濟(jì)建設(shè),“設(shè)計局應(yīng)當(dāng)把現(xiàn)時業(yè)經(jīng)完成或正在進(jìn)行中的各種建設(shè)事業(yè),一一加以澈底地檢討,健全者加強(qiáng),不健全者改善,使現(xiàn)存各種經(jīng)濟(jì)建設(shè),成為真正‘經(jīng)濟(jì)是’建設(shè),加強(qiáng)三年來政府在抗戰(zhàn)建國方面所樹立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),同時對經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略加以檢討與研究,備供當(dāng)局的參考”。黃卓認(rèn)為設(shè)計局初期工作最重要的一項是擬定具體的經(jīng)濟(jì)政策,“經(jīng)濟(jì)政策包括經(jīng)建途徑與經(jīng)濟(jì)制度兩種元素”[4]。新上任的設(shè)計局秘書長張群在回答《大公報》記者關(guān)于設(shè)計局進(jìn)行情況的采訪時亦言:“在經(jīng)濟(jì)方面,根據(jù)民生主義原理,以樹立國家戰(zhàn)時戰(zhàn)后之政策,完成抗戰(zhàn)建國之使命?！盵5]蔣介石也企圖“用百分之七十以上的人力、財力和時間,在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的設(shè)計方面”(6)蔣中正《中央設(shè)計局之使命及其工作要領(lǐng)》(《福建訓(xùn)練月刊》,1943年11月第2卷第5期第3頁)。。

(二)創(chuàng)設(shè)“萬能”政府

設(shè)計局的設(shè)立反映了建構(gòu)“萬能”政府的政治意圖,要求設(shè)計局重視專家人才,專注于設(shè)計制度的建立和完善。

所謂“萬能”政府的思想淵源是孫中山的權(quán)能區(qū)分。孫中山認(rèn)為:“機(jī)器是很有能的東西,工程師是很有權(quán)的人。人民管理政府,如果把權(quán)和能分開了,也要像工程師管理機(jī)器一樣。”[6]340在孫中山的政治設(shè)計中,“國民是主人,就是有權(quán)的人;政府是專門家,就是有能的人。由于這個理由,所以民國的政府官吏,不管他們是大總統(tǒng),是內(nèi)閣總理,是各部總長,我們都可以把他們當(dāng)作汽車夫。只要他們是有本領(lǐng),忠心為國家做事,我們就應(yīng)該把國家的大權(quán)托付于他們,不限制他們的行動,事事由他們自由去做,然后國家才可以進(jìn)步,進(jìn)步才是很快”[6]331。

“萬能”政府導(dǎo)向的是專家治國。孫中山提出的“人民四權(quán)”“憲法五權(quán)”設(shè)想,是建立在近代中國處于弱肉強(qiáng)食的國際環(huán)境之上的。孫中山學(xué)說的信奉者認(rèn)為,民治政體的弊端是不能產(chǎn)生有創(chuàng)造力的政府,而中國正處于偉大而緊急的建設(shè)時代,懦弱的政府是不能勝任的;要進(jìn)行偉大的建設(shè),必須要有一個強(qiáng)有力的政府[7]。萬能政府需要有能力者、專門者治理,即孫中山所說的“管理政府的人,便要付之于有能的專門家”[6]333,因此有人認(rèn)為孫中山的政治設(shè)想會導(dǎo)致“專家政治”的實現(xiàn)(7)朱光?！陡锩駲?quán)與萬能政府》(《滿地紅》,1939年第1卷第4期第12頁)。。

慣以孫中山學(xué)說為衣缽的蔣介石發(fā)揮了孫中山的權(quán)能區(qū)分說,尤其是注重建立“萬能”政府,他關(guān)注的是行政效率和吸納有能力之人,而設(shè)立設(shè)計局是他建立“萬能”政府的重要一步。在他看來,抗戰(zhàn)時期的一個任務(wù)是要創(chuàng)設(shè)各級的“萬能”政府,而“萬能”政府是可以設(shè)計出來的,設(shè)計局的一大任務(wù)就是進(jìn)行行政的設(shè)計,“我們目前要從事于各級行政的改造的設(shè)計”。有感于過去中央與地方政府的計劃都是零碎的,并且各自擬議、各自執(zhí)行,不能集中在一個大原則下,導(dǎo)致只有枝枝節(jié)節(jié),不是各種計劃彼此不聯(lián)系,就是彼此失其輕重緩急之分,甚至彼此發(fā)生矛盾沖突或重復(fù)浪費(fèi)的毛病(8)蔣中正《建設(shè)基本工作——行政三聯(lián)制大綱》,《總統(tǒng)蔣公思想言論總集》卷十七《演講》(中國國民黨中央委員會黨史委員會,1985年版第525-548頁)。。因此,他提出行政三聯(lián)制主要部分在于設(shè)計,如果設(shè)計不能完善,執(zhí)行就不能順利,考核也就不能精密(9)蔣中正《中央設(shè)計局之使命及其工作要領(lǐng)》(《福建訓(xùn)練月刊》,1943年11月第2卷第5期第1頁)。。

作為設(shè)計部門,設(shè)計局的重要任務(wù)是建立起設(shè)計制度。能夠“創(chuàng)造新的行政設(shè)計的方法,樹立行政設(shè)計的楷?！薄υO(shè)計局的設(shè)想:一是確定設(shè)計指導(dǎo)原則,即依據(jù)抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)和三民主義;二是確定設(shè)計的方法,“在方法方面來講,最少有兩種工作是十分重要的,第一種就是搜集各種的材料,試行擬訂總預(yù)算中各部門工作的預(yù)算百分比,擬定了預(yù)算的百分比之后,第二種重要工作,就是分別規(guī)定各部門的中心工作,并力求其工作上的聯(lián)系”;三是設(shè)計局核考各部門計劃,“各部會去擬定每月每季每部分詳細(xì)的計劃,由其主管者詳細(xì)分門負(fù)責(zé)審核確實之后,再送設(shè)計局核準(zhǔn)備考,經(jīng)過這核準(zhǔn)公布的手續(xù),就可以付諸實施,不特中央要這樣做法,省市縣政府,亦要仿照這個辦法去做,則設(shè)計的工作方算完成”⑧。

抗日戰(zhàn)爭所造成的嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題使得蔣介石尋求制度性的解決方式,設(shè)計局則應(yīng)時而生。建立“萬能”政府,走向計劃政治是設(shè)計局成立背后的政治性邏輯,這一邏輯導(dǎo)引中央設(shè)計局重視專家人才,樹立設(shè)計制度。但是,這一邏輯制度的背后出現(xiàn)了一個最大的漏洞,那就是國民黨各部門已腐敗至深,此政治性邏輯并無實現(xiàn)的政治基礎(chǔ)。

二、鼎新之舉:設(shè)計制度的初創(chuàng)

設(shè)計局自1940年10月成立,先后歷經(jīng)張群、王世杰、熊式輝和吳鼎昌四位秘書長。其中張群志不在此,很快就領(lǐng)銜四川省主席一職而去;王世杰身兼數(shù)職,無暇顧問設(shè)計局事務(wù)。對設(shè)計局的完善和設(shè)計制度的建立傾心傾力頗多的是第三任秘書長熊式輝。設(shè)計局在組織變革、招攬人才、統(tǒng)一設(shè)計規(guī)范、宣傳設(shè)計理念等方面做了許多嘗試,設(shè)計制度作為國民黨的鼎新之舉,這些措施有助于創(chuàng)新和完善設(shè)計制度。

(一)組織變革

設(shè)計局創(chuàng)立之初,根據(jù)《設(shè)計局組織大綱》規(guī)定,設(shè)計局設(shè)總裁,由國防最高委員會委員長兼任,實際上一直由蔣介石兼任。該局設(shè)秘書處,秘書長承總裁之命處理局務(wù),副秘書長兩人,協(xié)助秘書長工作。1940年9月蔣介石派張群任秘書長,甘乃光、顧翊群任副秘書長,在國防最高委員會辦公。該局設(shè)置設(shè)計委員會,設(shè)計委員由總裁遴派或聘任,另有專員助理設(shè)計工作,設(shè)計委員分組辦事。設(shè)計委員會下設(shè)三組,分掌政治、經(jīng)濟(jì)及財政金融之設(shè)計,各組設(shè)有召集人。

按照規(guī)定,設(shè)計局應(yīng)設(shè)有審議會,審議事項有三:政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃與預(yù)算;黨政制度機(jī)構(gòu)及重要法規(guī)之調(diào)整;重要政策之建議。設(shè)計局還計劃成立預(yù)算委員會。但是,審議會和預(yù)算委員會都未能如期設(shè)置(10)《中央設(shè)計局1941年至1946年工作報告》(1945年5月5日),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171(2)/159。原檔案日期有誤?！吨醒敕ㄒ?guī):設(shè)計局組織大綱》(《浙江省政府公報》第3263期,1940年12月11日,第1-2頁)。。

王世杰是第二任秘書長,在其任職后期,迫于檢討行政三聯(lián)制的壓力,1943年1月,王世杰醞釀?wù){(diào)整設(shè)計局內(nèi)部組織,這次改革主要集中于三個方面:一是將審議會改為非常設(shè)機(jī)關(guān);二是縮小預(yù)算委員會的工作范圍,只專門負(fù)責(zé)審查建設(shè)計劃中性質(zhì)特殊之預(yù)算,而與其他通常工作計劃之經(jīng)費(fèi)預(yù)算,仍由國防最高委員會之財政專門委員會審議;三是將設(shè)計委員會原有的三個分組擴(kuò)充為六組,第一組審擬內(nèi)政、軍事、邊疆等事項,第二組審擬財政金融、糧政、貿(mào)易等事項,第三組審擬工業(yè)、礦業(yè)、交通等事項,第四組審擬農(nóng)林、畜牧、地政、水利等事項,第五組審擬教育文化衛(wèi)生、社會、行政等事項,第六組審擬外交、僑務(wù)、國際關(guān)系等事項,各組設(shè)置設(shè)計委員和專門委員若干人,并設(shè)置正、副主任(11)《中央設(shè)計局工作報告》(1944年2月21日),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171(2)/56。王世杰著,林美莉編輯校訂《王世杰日記》(上冊)(近代史研究所2012年版第483)。。這次改革增強(qiáng)了設(shè)計委員會的規(guī)模和力量,著力提升了設(shè)計局的專業(yè)化程度。

1943年,王世杰決意離職。此時,熊式輝離美回國,尚未在黨政系統(tǒng)中擔(dān)任新職,蔣介石便有意將熊式輝安排進(jìn)入設(shè)計局。

熊式輝(1893—1974),字天翼,江西人,早年跟隨蔣介石北伐,后又成為蔣介石剿共的得力干將,素為蔣介石所倚重。熊式輝于1931—1941年主政江西10年,貪污大量民脂民膏,但因積極圍剿工農(nóng)紅軍而頗受蔣介石贊譽(yù)。1942年熊式輝擔(dān)任中國軍事代表團(tuán)團(tuán)長赴歐美考察,1943年4月回國[8]。

熊式輝出國前夕,蔣介石就曾囑咐其需注意研究戰(zhàn)后建設(shè)問題[9]183。甫一歸國,熊式輝在與蔣介石單獨(dú)會談時被蔣告知擔(dān)任設(shè)計局秘書長,以便企劃復(fù)員建設(shè),熊式輝答應(yīng)考慮此建議[9]229。此后蔣介石多次有意與熊式輝談?wù)撝袊ㄔO(shè)與設(shè)計事宜。但是,熊式輝不想接手一個受多方掣肘的設(shè)計局,也不愿設(shè)計局只是眾多疊床架屋機(jī)構(gòu)中的一個。因此,他在正式接管設(shè)計局前,打消了蔣介石另設(shè)復(fù)員委員會和戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會的念頭[9]235,因為復(fù)員和戰(zhàn)后建設(shè)設(shè)計本是設(shè)計局的工作內(nèi)容。熊式輝希望有一個得力助手,他向蔣介石推薦了經(jīng)濟(jì)學(xué)家何廉擔(dān)任副秘書長,蔣介石慷慨承允。其實在此之前蔣介石亦向何廉提及戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)計劃問題[3]239。

熊式輝到任后,對設(shè)計局的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一次大刀闊斧的改革,以期更適合于復(fù)員與戰(zhàn)后建設(shè)設(shè)計。熊式輝認(rèn)為設(shè)計局過去工作未能迅速推進(jìn)的原因之一,就是在組織上設(shè)計局分組太少,設(shè)計人員專任者亦不足,根本不敷分配(12)《中央設(shè)計局局務(wù)會議記錄與復(fù)員計劃綱要草案及有關(guān)文書》(1944年1月—1944年3月),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171(2)/15。。為了集思廣益,熊式輝決定設(shè)置局務(wù)會議,并于1943年11月召開第一次局務(wù)會議(13)《中央設(shè)計局各科大事記》(1940年9月—1943年12月),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171(2)/26。。局務(wù)會議是設(shè)計局重要的決策及工作檢討之機(jī)構(gòu)(14)《中央設(shè)計局局務(wù)會議執(zhí)行及稽核辦法》(1944年8月),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171/2。,根據(jù)其規(guī)則,局務(wù)會議主要討論“重要來往文件之報告事項,重要工作之報告與檢討事項,單行規(guī)章之討論事項,秘書長交議及提請交議事項”。據(jù)統(tǒng)計,僅1943年11月到1944年11月一年間,局務(wù)會議就召開了31次,雖然與“局務(wù)會議每星期開會一次”之規(guī)定有所出入,但是亦可見局務(wù)會議召開之勤。在實際運(yùn)作中,局務(wù)會議確定建設(shè)計劃制定的原則和程序,對建設(shè)計劃內(nèi)容進(jìn)行審查和決議(15)《修正中央設(shè)計局局務(wù)會議規(guī)則》,《設(shè)計局工作人員手冊》,中央設(shè)計局人事室1946年編印,第25-26頁。,許多重要的建設(shè)計劃都在局務(wù)會議上進(jìn)行討論。局務(wù)會議的設(shè)置和召開的常態(tài)化,改變了設(shè)計局此前各委員各自為政的局面,是熊式輝推動設(shè)計工作制度化的起步式。

熊式輝不滿足原先設(shè)計委員會六組的安排,決定另起爐灶。熊式輝以為設(shè)計局應(yīng)在政治和經(jīng)濟(jì)設(shè)計兩方面著力,因此成立政治計劃委員會和經(jīng)濟(jì)計劃委員會。兩個委員會主要負(fù)責(zé)政治或經(jīng)濟(jì)建設(shè)政策之?dāng)M定,國際政治或經(jīng)濟(jì)合作之籌劃,以及所屬各組計劃之審核(16)《中央設(shè)計局1941年至1946年工作報告》(1945年5月5日),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171(2)/159。。

對于政治、經(jīng)濟(jì)計劃委員會各組之分類,副秘書長何廉主張兩種委員會應(yīng)有一個分類原則,其中關(guān)系制度之設(shè)計者由政治計劃委員會負(fù)責(zé),關(guān)系物資生產(chǎn)者由經(jīng)濟(jì)計劃委員會負(fù)責(zé)(17)《中央設(shè)計局局務(wù)會議記錄及其有關(guān)文書(內(nèi)附簽到薄)》(1944年3月—1944年11月),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171(2)/16。。兩委員會下設(shè)置與其性質(zhì)相近的組別,政治計劃委員會設(shè)立政制、軍事、財政、教育文化、社會、土地、衛(wèi)生、國際關(guān)系、特種計劃等九組;而經(jīng)濟(jì)計劃委員會則設(shè)立工業(yè)、礦冶、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、資金金融、水利、交通、公共工程、動力、人力、組織管理等十一組(18)《中央設(shè)計局政治經(jīng)濟(jì)計劃委員會會議記錄》(1944年3月—1945年5月),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171(2)/75。。經(jīng)濟(jì)計劃委員會各組的名稱因職掌內(nèi)容的變化而有所變動,其中資金金融組本掌理有關(guān)建設(shè)資金及貨幣銀行制度之設(shè)計,后奉命將工作范圍集中于貨幣及銀行制度,故改名為貨幣銀行組,而建設(shè)資金之籌措設(shè)計工作則歸1944年9月成立的資金組(19)《中央設(shè)計局財政組土地資金化之要義及實施要點(diǎn)(附土地組關(guān)于政治建設(shè)計劃專題座談會一覽表)》(1945年8月),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171/162。。

關(guān)于各組之間如何配合,何廉以為應(yīng)以重點(diǎn)與主體為原則,即各組工作范圍之劃分以主管組為主體,與重要供求有關(guān)各組取得聯(lián)系,如農(nóng)田水利問題以水利組為主體,與農(nóng)業(yè)組聯(lián)系,兵工工業(yè)及航空工業(yè)以工業(yè)組為主體,與軍事組聯(lián)系。

兩個委員會的設(shè)置顯示設(shè)計局的設(shè)計范圍廣泛,“舉凡國家政治、軍事、經(jīng)濟(jì)各項重要建設(shè)計劃暨計劃與預(yù)算之配合,以及制度機(jī)構(gòu)之調(diào)整等等,幾于國家要政,無所不包”。此外,設(shè)計局在兩種委員會以外還設(shè)置了設(shè)計委員會議,由100多位專任設(shè)計委員、專門委員和專員充實之,設(shè)置計劃平衡組及區(qū)域計劃組以負(fù)責(zé)審查綜合性、跨組別計劃。

1943年11月下旬中英美三國元首在開羅會晤,發(fā)表了《開羅宣言》,宣言要求戰(zhàn)后日本必須將非法占領(lǐng)的東三省、臺灣和澎湖列島歸還給中國,從法律上保障了中國戰(zhàn)后的領(lǐng)土權(quán)益。

為便于戰(zhàn)后收復(fù)臺灣和東北,設(shè)計局于1944年3月17日成立臺灣調(diào)查委員會,并于1944年7月7日成立東北調(diào)查委員會。臺灣調(diào)查委員會在資料搜集、干部訓(xùn)練、輿論宣傳、成立各種研究會,以及制定臺灣接管計劃等方面做了一些事情,它對《臺灣接管計劃綱要》和戰(zhàn)后臺灣行政長官公署制的制定和設(shè)計發(fā)揮了一定作用。

東北調(diào)查委員會的主要任務(wù)是:(1)搜集有關(guān)東北之資料;(2)調(diào)查東北實況;(3)研究有關(guān)東北問題之意見與方案。在東北調(diào)查委員會存續(xù)期間,該委員會草擬了《東北復(fù)員計劃綱要草案》,編制統(tǒng)計手冊,翻譯偽滿重要法令,并且草擬東北干部訓(xùn)練辦法要點(diǎn)等[10]。在設(shè)計局的組織架構(gòu)中,臺灣調(diào)查委員會和東北調(diào)查委員會屬于臨時的特種委員會,而特種委員會主管特種事件的調(diào)查與研究。

(二)集聚人才

設(shè)計局作為設(shè)計中樞,必須重視設(shè)計局汲取人才的能力?！坝绕涫菍τ诂F(xiàn)在各機(jī)關(guān)原有的設(shè)計人員,凡是真正有能力、有經(jīng)驗的都要使其與本局發(fā)生聯(lián)系,借重他們,設(shè)法幫助他們的工作,切不可只看到自己局內(nèi)的人員,而對于局外真正的人才,反而棄置不顧”?！叭斡萌藛T一定要使人人都能健全稱職,都能勝任愈快,然后社會人士看到我們才會尊重,而社會上有真實學(xué)問和能力的專家,也才樂于接受本局的延攬”(20)蔣中正《中央設(shè)計局之使命及其工作要領(lǐng)》(《福建訓(xùn)練月刊》,1943年11月第2卷第5期第1-5頁)。。并對局內(nèi)各級人選訂立標(biāo)準(zhǔn):“(1)現(xiàn)任各部門之設(shè)計或?qū)ｉT委員會主任皆派為該局設(shè)計委員;(2)集中各部門之設(shè)計或?qū)ｉT委員為處員,而選擇其中之最優(yōu)秀者為處長;(3)聘請中外專家為顧問或?qū)T以為設(shè)計督導(dǎo)實施工作之助;(4)局內(nèi)各職員須物色最有能力與經(jīng)驗者充之,必須專任不得兼任?！?21)《中央設(shè)計局召開戰(zhàn)后建設(shè)方案綱要起草會議記錄及新經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃大綱》(1940年10月—1940年11月),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171(2)/97。

在國民黨當(dāng)時腐朽的政治體制中尋求人才已經(jīng)無法滿足設(shè)計局的需求,對專業(yè)人才的渴求迫使設(shè)計局加強(qiáng)與高校、科研院所以及其他社團(tuán)團(tuán)體的聯(lián)系。設(shè)計局任用人員的要求相當(dāng)高,其中設(shè)計委員、專門委員、專員、研究員、助理研究員均要求國內(nèi)外大學(xué)或獨(dú)立學(xué)院畢業(yè),其中設(shè)計委員、專門委員還要求在學(xué)術(shù)上有所貢獻(xiàn),專員、研究員和助理研究員雖降低要求,但亦要有專門著作或發(fā)明,或有在國內(nèi)外著名事業(yè)或?qū)W術(shù)機(jī)關(guān)服務(wù)的經(jīng)歷。設(shè)計局既需要學(xué)識豐富之人,也需要有實際經(jīng)驗之士。設(shè)計局對黨政人士的吸納密切了設(shè)計局與其他黨政部門的聯(lián)系,也方便了設(shè)計局搜集各種設(shè)計所需之資料。

從設(shè)計局的職員錄可以發(fā)現(xiàn),許多兼任、專任設(shè)計委員、專門委員、專員都是當(dāng)時名噪一時之士,或身居黨政高位,或有相當(dāng)?shù)膶W(xué)術(shù)造詣,或社會名望高。設(shè)計局檔案中保留一份1944年的含有171人的不太完整的職員錄。通過對這171人的學(xué)習(xí)經(jīng)歷和工作經(jīng)歷進(jìn)行對比分析,可以看到有留學(xué)或海外實習(xí)經(jīng)歷的至少有83人,占到48.5%,其中留學(xué)國家主要是美國、英國、德國、日本和蘇聯(lián)。在專長方面,這份名單中的設(shè)計人員專長領(lǐng)域主要集中在工程科學(xué)方面,包括礦冶、材料、水利、電機(jī)、航空、化工、鐵路、電信、土木、郵電等,至少有44人,占到1/4,此外至少有33人專門于經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、會計學(xué)、財政以及地政,醫(yī)學(xué)和農(nóng)學(xué)的人才也是設(shè)計局羅致人才的重點(diǎn),何廉認(rèn)為需要委派熟悉國家經(jīng)濟(jì)資源分布的經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家負(fù)責(zé)區(qū)域設(shè)計,于是設(shè)計局邀請了地理學(xué)專家[3]244。

設(shè)計局的設(shè)計人員來源不一。費(fèi)孝通認(rèn)為鄉(xiāng)土中國呈現(xiàn)為一個基于血緣、地緣和業(yè)緣的差序格局。人與人之間的往來形成人際關(guān)系,進(jìn)而聯(lián)成人際網(wǎng)絡(luò),因此分析設(shè)計局設(shè)計人員的人際網(wǎng)絡(luò),可以理解設(shè)計人員的來源構(gòu)成,人員的來源也影響著設(shè)計局設(shè)計方向和設(shè)計理念。熊式輝時期的設(shè)計局人員主要有以下幾個來源:一是熊式輝主贛時期的舊部,如徐晴嵐、王又庸,兩人被外界認(rèn)為是新政學(xué)系的核心人物。徐晴嵐為設(shè)計局專任設(shè)計委員,秘書處處長,王又庸同為專任設(shè)計委員,并任東北調(diào)查委員會政治組召集人。二是何廉所創(chuàng)南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所的舊故和學(xué)生,以及其在農(nóng)本局的舊部。1931年何廉在南開大學(xué)成立了經(jīng)濟(jì)研究所,聘請了一些在國外得過博士學(xué)位的研究和教學(xué)人員,設(shè)計局設(shè)計委員方顯廷、張純明、李卓敏等人就是何廉在南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所時的同事[3]46-47。何廉也承認(rèn),“事實上,設(shè)計局研究處的工作人員全部由南開經(jīng)濟(jì)研究所人員擔(dān)任”[3]244。1938年已經(jīng)從政的何廉接任經(jīng)濟(jì)農(nóng)本局總經(jīng)理,負(fù)責(zé)農(nóng)本局的實際工作,一直持續(xù)到1941年農(nóng)本局被撤[3]135-165,而設(shè)計局的謝家聲、翁之鏞曾擔(dān)任農(nóng)本局理事。三是陳誠領(lǐng)導(dǎo)的軍事委員會政治部,政治部容納各黨各派參加活動,因為陳誠曾受教于鄧演達(dá),因此第三黨甚獲器重。除此之外,里面還有一些秘密的中共黨員。如在設(shè)計局中甚為活躍的朱代杰原為政治部總務(wù)廳廳長和設(shè)計委員會設(shè)計委員,深受陳誠信賴,他也是秘密的中共黨員,于1943年奉召赴重慶研究國家建設(shè)計劃事宜(22)《湖北省政府大事記(民國三十二年九月)》)(1943年9月1日),臺北“國史館”藏,陳誠副總統(tǒng)文物檔案,008-010402-00004-001。,后任設(shè)計局設(shè)計委員。四是資源委員會和原建設(shè)委員會的成員。建設(shè)委員會于1928年成立,張靜江任委員長,招致了數(shù)以百計的專門委員、設(shè)計委員及其他工程技術(shù)人員。如設(shè)計局設(shè)計委員潘銘新原為建設(shè)委員會電氣事業(yè)處,張自立、須愷原為建設(shè)委員會水利處。設(shè)計局還吸納了資源委員會的一些專家,如孫越崎、包可永、許本純、張家祉等。

設(shè)計局為集中更多專門人才,加強(qiáng)與各學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)的聯(lián)系,決定約聘國內(nèi)各研究機(jī)關(guān)及學(xué)術(shù)團(tuán)體人員參加設(shè)計工作,參加方式包括兩種,一是調(diào)用專才到局工作,二是邀集上述人員舉行或參加設(shè)計局各種會議和會談。設(shè)計局曾經(jīng)就建都、聘用外籍人員等問題舉行過座談會,各小組也經(jīng)常邀請局外專家召開座談會。專題研究、實地調(diào)查、資料搜集等是局外專家參加設(shè)計工作的主要形式,如橋梁專家茅以升、地理學(xué)家胡煥庸都曾受邀為設(shè)計局做過專題研究。設(shè)計局還曾就草擬“戰(zhàn)后五年國防及經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃”向各公私立大學(xué)及研究院征求意見(23)《中央設(shè)計局草擬“戰(zhàn)后五年國防及經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃”向各公私立大學(xué)及研究院征求意見辦法及文書(內(nèi)附學(xué)校名冊)》(1942年6月—1942年7月),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171/4426。。

設(shè)計局從研究機(jī)關(guān)及學(xué)術(shù)團(tuán)體中羅致人才,其中農(nóng)學(xué)專家主要出自沈宗瀚領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)業(yè)試驗所,醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生專家主要來自金善寶領(lǐng)導(dǎo)的衛(wèi)生署,地理學(xué)專家則來自黃國璋領(lǐng)導(dǎo)的地理研究所。此外,市政工程學(xué)會、工程師學(xué)會、農(nóng)學(xué)會、林學(xué)會等團(tuán)體也與設(shè)計局互有往來。

設(shè)計局人員構(gòu)成在一定程度上左右了設(shè)計局戰(zhàn)后國家建設(shè)規(guī)劃的傾向,占較大比例的工程科學(xué)專家從一開始就將工業(yè)化視為戰(zhàn)后國家建設(shè)理所當(dāng)然的目標(biāo),原建設(shè)委員會和資源委員會出身的技術(shù)專家則對管制經(jīng)濟(jì)、實行國營推崇備至,有中共和第三黨背景以及留蘇經(jīng)歷的專家則希望仿照蘇聯(lián)建立計劃經(jīng)濟(jì),而這與工業(yè)化的目標(biāo)以及統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)的主張并不沖突。

(三)統(tǒng)一設(shè)計規(guī)范

設(shè)計局希望能夠制定統(tǒng)一的設(shè)計規(guī)范。在設(shè)計委員、交通組召集人趙曾鈺看來,簡化手續(xù)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、提高效率是科學(xué)管理的金科玉律[11]。設(shè)計局的設(shè)計委員們將科學(xué)管理的理念引入設(shè)計工作,規(guī)范設(shè)計程序則是對科學(xué)管理的要求。

針對設(shè)計程序,1940年10月,設(shè)計局開會討論如何制定戰(zhàn)后建設(shè)方案和新實業(yè)計劃,參會的設(shè)計委員在設(shè)計程序上各抒己見。陳濟(jì)棠提議“各設(shè)計委員分別研究,然后意見匯交秘書處整理,再開會商討”。陳果夫則擔(dān)心起草人員過多,議論難取一致。翁文灝的意見是秘書處可以先統(tǒng)計各個設(shè)計委員的呈復(fù),再指定專人負(fù)責(zé)匯編,格式仿照孫中山的國防十年計劃。甘乃光則認(rèn)為最好確定一個大前提,各設(shè)計委員盡量提供意見,然后著手草擬。最后大家決議推舉吳尚鷹等九人組成小組,負(fù)責(zé)草擬綱要,作為討論的根本,然后請各部會主管人員貢獻(xiàn)意見,著手?jǐn)M具詳細(xì)計劃(24)《蔣介石召集中央設(shè)計局設(shè)計委員談話記錄》(1940年10月—1941年2月),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171(2)/67。。

在設(shè)計步驟上,大家亦注重主次、順序問題。鄧飛黃主張戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)建設(shè)方案應(yīng)分三步實施:一是一切均以國防為重心,規(guī)定工業(yè)之種類,然后分地區(qū)及每年進(jìn)度;二是以整個民生為前提,確定經(jīng)濟(jì)計劃基礎(chǔ);三是以完成民生主義為目標(biāo),但在每步實施過程中須有準(zhǔn)備時間。甘乃光則提出四項步驟和方法:一是分權(quán),如中央與地方;二是分區(qū),如戰(zhàn)區(qū)與非戰(zhàn)區(qū),前方與后方;三是分期;四是分事,如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、礦冶、交通等。顧翊群則認(rèn)為草案應(yīng)關(guān)注七項:一是時間;二是國防與民生之分量;三是區(qū)域;四是權(quán)限;五是公營與私營之程度及方式;六是公營事業(yè)之公務(wù)員與工人之培養(yǎng)訓(xùn)練;七是經(jīng)費(fèi)。陳介生主張起草方案應(yīng)分農(nóng)業(yè)、工業(yè)、礦業(yè)、貿(mào)易、財政、交通、社會政策等部門。最后,會議綜合大家的意見做出決議:(1)政治制度必須以經(jīng)濟(jì)制度為根據(jù);(2)以民生為重心,以國防為前提;(3)先起草“戰(zhàn)后建設(shè)方案之經(jīng)濟(jì)部門”,其內(nèi)容可分為原則與政策、步驟與方法,并以分權(quán)、分區(qū)、分期、分事分別規(guī)定。

設(shè)計局制定戰(zhàn)后五年國防及經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃過程中所遵循的設(shè)計思路正是基于以上討論。設(shè)計局于1942年起開始籌劃制定戰(zhàn)后五年國防及經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃,這是一項規(guī)模宏大的工程,沒有統(tǒng)一的設(shè)計規(guī)范很難順利進(jìn)行。因此,從一開始,設(shè)計局在給國防最高委員會和國民政府各部會的函件中就設(shè)計程序進(jìn)行了說明:一是由設(shè)計局邀集各部會主管人員決定起草計劃要領(lǐng),以其為各機(jī)關(guān)草擬計劃之依據(jù)。各機(jī)關(guān)草擬計劃期間,應(yīng)隨時與設(shè)計局接洽,以便溝通意見;二是各主管機(jī)關(guān)草擬計劃時,應(yīng)特別注意國防與經(jīng)濟(jì)重要建設(shè)方面,不必列入普通行政和例行事項;三是計劃以五年為期,計劃內(nèi)容以國防及經(jīng)濟(jì)建設(shè)為限(25)《各機(jī)關(guān)草擬戰(zhàn)后五年國防及經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃》(1942年),臺北 “國史館”藏,行政院檔案,014-070100-0029。。設(shè)計局就計劃內(nèi)容的范圍作出規(guī)定,主要涵蓋三個方面,即戰(zhàn)后國防建設(shè)、戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)建設(shè)和戰(zhàn)后復(fù)員與救濟(jì)。其中,戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)建設(shè)涉及的部門包括交通、工礦、農(nóng)林漁牧、水利、財政金融、貿(mào)易、土地、糧食和勞工等;戰(zhàn)后復(fù)員與救濟(jì)計劃則關(guān)注復(fù)員所必須之措施及抗戰(zhàn)軍士及其家屬之安置、難民救濟(jì)與復(fù)業(yè)和災(zāi)荒救濟(jì)。

1943年熊式輝上任后,設(shè)計局集中精力制定戰(zhàn)后五年國防及經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃。設(shè)計局對之前的設(shè)計程序進(jìn)行修正,使之更加程式化和簡潔:一是擬定建設(shè)目標(biāo);二是草擬各項政策;三是擬定建設(shè)總計劃綱要;四是各機(jī)關(guān)根據(jù)綱要擬編計劃;五是匯齊各機(jī)關(guān)所擬計劃后編成建設(shè)總計劃(26)《中央設(shè)計局政績交代比較表》(1941年5月—1945年9月),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171(2)/10。。

設(shè)計局先對前兩項進(jìn)行分工準(zhǔn)備。根據(jù)熊式輝的建議,建設(shè)目標(biāo)由其本人主持起草,何廉主持草擬經(jīng)濟(jì)政策,彭學(xué)沛主持起草政治政策,杜建時主持草擬國防方面之需要與可能,方顯廷主持起草民生方面之需要與可能,資金方面由劉攻蕓主持草擬,外資方面由陳輝德主持草擬,資源方面由譚伯羽主持草擬,技術(shù)方面由包可永主持草擬(27)《中央設(shè)計局局務(wù)會議記錄與復(fù)員計劃綱要草案及有關(guān)文書》(1944年1月—1944年3月),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171(2)/15。。經(jīng)蔣介石批準(zhǔn),戰(zhàn)后建設(shè)目標(biāo)是充實國家安定之最低需要,建設(shè)工業(yè)化之初步基礎(chǔ)和提高人民健康及知識之水準(zhǔn)三項。

設(shè)計局尤其注重物資建設(shè)的數(shù)目字估計。設(shè)計局先對國防與民生兩方面之最低需要與最大可能之?dāng)?shù)字作初步之估計,再根據(jù)各部門草擬的初步建設(shè)計劃草案擬就物資建設(shè)綱領(lǐng)數(shù)字,最后按照資金、資源和人才三方面確定需要之?dāng)?shù)字。此外,戰(zhàn)后五年國防及經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃在分事原則下,將經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門分為交通、動力、礦冶、工業(yè)、農(nóng)業(yè)和水利六個部門;遵循分區(qū)的原則,劃分了九個經(jīng)濟(jì)區(qū)域[12]。戰(zhàn)后五年國防及經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃的擬定工作直到吳鼎昌主持設(shè)計局時方告完成。曾在臺灣經(jīng)濟(jì)部門任職的周開慶認(rèn)為這個計劃是國民政府成立以來最為完整的一個經(jīng)濟(jì)建設(shè)方案(28)周開慶《記中央設(shè)計局物資建設(shè)五年計劃草案》(《傳記文學(xué)》,第27卷第5期第71頁)。。

在設(shè)計局制定的各種計劃中,大多會有進(jìn)行程序或建設(shè)程序一項,而用圖示法呈現(xiàn)設(shè)計程序表明設(shè)計局將科學(xué)管理推行到極致。圖1從右往左展示了設(shè)計局復(fù)員計劃程序。大體而言,設(shè)計局制定復(fù)員計劃的程序是:(1)由設(shè)計局草擬復(fù)員計劃綱要;(2)各機(jī)關(guān)根據(jù)綱要各就主管領(lǐng)域草擬復(fù)員工作計劃或復(fù)員事別計劃;(3)設(shè)計局搜集各機(jī)關(guān)前項計劃配合審查,并抽出有關(guān)人才物資及特定地區(qū)之材料分類綜合擬定,而后匯編為復(fù)員總計劃(29)《中央設(shè)計局與黨政工作考核委員會及學(xué)術(shù)界人士組織中國計劃建設(shè)學(xué)會案》(1945年2月—1945年4月),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171(2)/5。。

從圖1見,設(shè)計局在復(fù)員計劃編審工作中處于統(tǒng)攝地位,由其制定原則,各部會在這一原則下制定本機(jī)關(guān)的復(fù)員計劃,由設(shè)計局進(jìn)行審核。

圖1 設(shè)計局復(fù)員計劃編審工作程序圖

(四)宣傳計劃建設(shè)理念

設(shè)計局的成立代表當(dāng)時國民政府計劃建設(shè)時代的到來,設(shè)計局則通過發(fā)行內(nèi)部刊物、組織學(xué)會和制造社會輿論來倡導(dǎo)計劃建設(shè)理念。

1943年設(shè)計局決定編印該局宣傳刊物《設(shè)計匯刊》,“闡揚(yáng)設(shè)計理論,普及設(shè)計知識”,“研究設(shè)計方法,交換設(shè)計理念”(30)《<設(shè)計匯刊>創(chuàng)刊號相關(guān)內(nèi)容》,中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171/638。。該刊創(chuàng)刊號上的兩篇發(fā)刊詞,彰顯了設(shè)計局更大的雄心,那就是宣告計劃時代的來臨。

兩篇發(fā)刊詞將國民政府計劃時代到來視為順應(yīng)世界大勢之為,以為從世界范圍而言,蘇、德走在計劃政治的前列,“蘇聯(lián)是第一個實施計劃政治的國家,經(jīng)過20年的努力,雖未完全達(dá)到,但已有了長足的進(jìn)步,成績至足驚人。蘇聯(lián)以外行計劃政治而收效的要算德國,1919年的共和憲法,設(shè)立一經(jīng)濟(jì)會議為德國走上計劃政治的第一步,國社黨1933年掌握政權(quán),經(jīng)過三年的準(zhǔn)備,于1936年施行第一個四年經(jīng)濟(jì)計劃,以改造全國的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu),使全國經(jīng)濟(jì)為戰(zhàn)時狀態(tài)”。在設(shè)計局看來,英、美走在計劃經(jīng)濟(jì)之途,如一戰(zhàn)后英國設(shè)立的經(jīng)濟(jì)顧問委員會以及羅斯福新政,并且有由計劃經(jīng)濟(jì)“走入計劃政治途徑的趨勢”。

在這種世界大勢下,或者說設(shè)計局設(shè)計委員們所理解的世界大勢下,國民政府走向計劃政治乃是形勢使然,設(shè)計局所謀劃的設(shè)計制度則顯得分外重要,因此發(fā)刊詞宣稱,“設(shè)計制度是近代政治的特征,不僅為當(dāng)前行政制度上所必需,同時也是國家建設(shè)的張本”,設(shè)計局的設(shè)計對象“殆為國家建設(shè)之大經(jīng),決大計,范疇至廣,影響至深”。

1945年,熊式輝希望在更大范圍引發(fā)人們對計劃政治、計劃經(jīng)濟(jì)的討論,于是計劃建設(shè)學(xué)會應(yīng)運(yùn)而生。其工作計劃明白表示計劃建設(shè)學(xué)會之目的“在闡揚(yáng)計劃建設(shè)之重要性,以期喚起輿論,對于計劃建設(shè)有熱烈之同情與擁護(hù)”。

計劃建設(shè)學(xué)會名義上是由王世杰發(fā)起,實際上是由設(shè)計局、黨政工作考核委員會以及學(xué)術(shù)界人士組織而成,它最初被命名為“計劃時代社”,可見是《設(shè)計匯刊》發(fā)刊詞主張的延續(xù)。在計劃建設(shè)學(xué)會組織緣起書中,可以看到熟悉的表達(dá):“政治與經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃化,乃歷史發(fā)展之要求與世界潮流之趨勢?！?/p>

熊式輝在學(xué)會成立大會上痛批過去是奉行故事,如不改頭換面實行計劃建設(shè),中國難以在世界立足:“中國需要建設(shè),需要計劃建設(shè),此乃歷史發(fā)展之必然階段,過去中國之建設(shè),一切均系奉行故事,所謂‘頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳’,極端保守,鮮有建設(shè)性,建設(shè)亦僅憑個人之直感而已。政治如此,逞言經(jīng)濟(jì)建設(shè)?；T史籍,吾人之失敗,咸由于缺乏整個統(tǒng)一的計劃建設(shè),加緊計劃建設(shè)為歷史之使命,時代之要求,尤其戰(zhàn)后計劃建設(shè)更為迫切需要,此時亦中國建設(shè)之黃金時代,寶貴時間不容放過,于此期間,倘吾人不能集中全力從事建設(shè)工作,縱使建設(shè),建設(shè)缺乏統(tǒng)一之整個計劃,則吾人之建設(shè)決無法急起直追,以求與列強(qiáng)并駕齊驅(qū),惟有徒耗人力物力與寶貴時間,形成有名無實之建設(shè),而陷國家前途于危險之境?！?/p>

該學(xué)會的主要任務(wù)是:(1)闡揚(yáng)三民主義計劃建設(shè)之理論;(2)研究三民主義計劃建設(shè)之實際問題;(3)研討計劃建設(shè)之設(shè)計技術(shù);(4)介紹各國計劃建設(shè)之理論與經(jīng)驗;(5)促進(jìn)有關(guān)計劃建設(shè)之工作[13]。

該學(xué)會計劃推出四種刊物,在一份擬發(fā)行的名為《計劃時代》刊物的編輯條例里,可以看到該學(xué)會試圖給國人灌輸?shù)挠^念是計劃建設(shè)需要有目標(biāo)、重效能,并要趕超發(fā)達(dá)國家:(1)國家建設(shè)之目標(biāo)為決定國家建設(shè)工作及其進(jìn)度之主要因素;(2)工作效能及人事行政之決定應(yīng)以能按期完成國家建設(shè)總計劃為標(biāo)準(zhǔn);(3)計劃建設(shè)為我國迎頭趕上經(jīng)濟(jì)技術(shù)先進(jìn)國家之唯一途徑;(4)我國應(yīng)按照既定之建設(shè)目標(biāo)與政策訂定國家建設(shè)總計劃,并以最高速及最經(jīng)濟(jì)辦法促其如期完成。

設(shè)計局還通過在報紙發(fā)文以制造輿論來啟發(fā)民眾,倡言計劃建設(shè)。1943年底,設(shè)計局在討論國營與民營問題時認(rèn)為,“國營事業(yè)與民營事業(yè)除其資本之來源不同外,應(yīng)無重大區(qū)別,然社會上尚無明白正確之認(rèn)識”。于是他們希望能夠統(tǒng)一社會認(rèn)識。1944年1月8日,薛光前在《大公報》上發(fā)表的《國營事業(yè)非速確立制度不能健全發(fā)展論》即是在熊式輝的授意下寫成的。如設(shè)計局所愿,此文一出立刻引來回應(yīng),唐有烈、徐景、陳明遠(yuǎn)等人在《大公報》上圍繞薛文和國營企業(yè)制度問題進(jìn)行激辯?！洞蠊珗蟆返挠绊懥κ沟眠@次討論不可能不在社會上激起一些漣漪,這次討論也是抗戰(zhàn)時期對該問題的一次集體反思。而大家一般很難想到,這是設(shè)計局的一場有預(yù)謀的安排,是權(quán)力對輿論的利用,無形中引導(dǎo)和規(guī)范著民眾的思想。

三、余論:國民黨中央設(shè)計局的“外國思想資源”

作為設(shè)計局前輩的蘇聯(lián)國家設(shè)計委員會和抗戰(zhàn)時期新成立的日本綜合計劃局都被設(shè)計局作為學(xué)習(xí)的模板,但是熊式輝更多地使其為一種思想資源。這種思想資源不是只起到純粹的信息性的作用,同時也具有構(gòu)建性的作用。蘇聯(lián)國家設(shè)計委員會和日本綜合計劃局作為一種外國思想資源,熊式輝利用它們?yōu)樘嵘O(shè)計局地位服務(wù)。

設(shè)計局在一份呈給蔣介石的關(guān)于蘇聯(lián)國家設(shè)計委員會的組成及成就的文件中,有意突出該委員會在蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國家政治中的地位。這份文件將蘇聯(lián)新經(jīng)濟(jì)政策及三個五年計劃之成功以及蘇聯(lián)成功抵御德國進(jìn)攻都?xì)w功于該委員會;關(guān)注到了該委員會在蘇聯(lián)憲法中的重要地位,作為全國經(jīng)濟(jì)的中樞組織,它是全國國民經(jīng)濟(jì)計劃之最高指導(dǎo)機(jī)關(guān),主要任務(wù)在設(shè)計并處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)與五年計劃之技術(shù)問題,創(chuàng)制分季、分年或五年計劃,并督導(dǎo)計劃之完成。更為重要的是,這份文件特別提及,蘇聯(lián)國家設(shè)計委員會有權(quán)監(jiān)督各生產(chǎn)部門,并設(shè)有全權(quán)代表派駐各重要企業(yè)及生產(chǎn)部門,負(fù)有督導(dǎo)、考核計劃執(zhí)行之責(zé)任,而且凡有關(guān)完成計劃之問題,亦有權(quán)建議人民委員會會議指令執(zhí)行(31)《蘇聯(lián)國家計劃委員會之組織及其成就》(1945年2月),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171/4259。。

日本綜合計劃局亦曾被熊式輝作為外國資源來改造設(shè)計局。1944年年底,日本政府為發(fā)揮戰(zhàn)力,綜合并統(tǒng)一國策,決置直屬內(nèi)閣總理大臣的綜合計劃局,管轄與增強(qiáng)國力有關(guān)之企劃、調(diào)整統(tǒng)一及綜合考查之事項[14]。但是,熊式輝并未擬立一個類似的機(jī)構(gòu)。因為日本綜合計劃局的職能與設(shè)計局相仿,如果在設(shè)計局之外再設(shè)一個類似綜合計劃局的機(jī)構(gòu),不但有疊床架屋之弊,而且無形中削弱了設(shè)計局的作用,這絕不是有意擴(kuò)充設(shè)計局權(quán)力的熊式輝所愿看到的。他比較了設(shè)計局與日本綜合計劃局的區(qū)別,繼而提出一個擴(kuò)充設(shè)計局權(quán)限的建議。

熊式輝比較了兩者的任務(wù),設(shè)計局主持國家建設(shè)之設(shè)計,并且審定各類計劃與預(yù)算,較綜合設(shè)計局為廣泛。但是他認(rèn)為設(shè)計局的政治地位不及綜合計劃局,因為綜合計劃局是日本內(nèi)閣總理大臣的輔佐機(jī)關(guān),而日本的幕僚機(jī)構(gòu)已趨于一元化,日本的內(nèi)閣又為國務(wù)大政之總樞紐,這使得綜合計劃局處于絕對的智囊團(tuán)地位。相較而言,設(shè)計局只不過是國防最高委員會的輔佐機(jī)關(guān)之一,國防最高委員會所屬各專門委員會和軍事委員會參事室也有幕僚機(jī)構(gòu)的功能,因此設(shè)計局無法擔(dān)負(fù)綜合設(shè)計之責(zé)任。熊式輝對于設(shè)計與考核分開也頗有微詞,他以為計劃必須以現(xiàn)實為根據(jù)方不至于閉門造車,由此設(shè)計局應(yīng)統(tǒng)一設(shè)計與考核。

最后,他提出三點(diǎn)建議:一是將設(shè)計局與最高國防委員會之各專門委員會及軍事委員會參事室合并,而另成一統(tǒng)一的綜合設(shè)計機(jī)關(guān);二是這個新的綜合設(shè)計機(jī)關(guān)最好能與黨政考核委員會合并,減少機(jī)關(guān)重復(fù)之弊,另外該設(shè)計機(jī)關(guān)可以對一般行政實施情形進(jìn)行檢查,以此作為設(shè)計之根據(jù);三是該設(shè)計機(jī)關(guān)之職掌應(yīng)參照現(xiàn)行設(shè)計局組織大綱重新擬定(32)《中央設(shè)計局研擬類似日本綜合計劃局之組織方案》,中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171(2)/35。。熊式輝實際上意圖以設(shè)計局為基礎(chǔ),整合其他幕僚機(jī)構(gòu),這無疑是在擴(kuò)大設(shè)計局之職能范圍,統(tǒng)一設(shè)計與考核權(quán)力。

由此可見,蘇聯(lián)國家設(shè)計委員會和日本綜合計劃局作為設(shè)計局可資參考的外國資源,并不是以完全真實的形象存在于設(shè)計局的文件中。設(shè)計局和熊式輝匯報時,在自己理解的基礎(chǔ)上重新構(gòu)建了兩個機(jī)構(gòu)的形象,這種構(gòu)建既體現(xiàn)在文件話語的描述上,也體現(xiàn)在被隱藏的話語中。蘇聯(lián)國家設(shè)計委員會作為設(shè)計局的前輩機(jī)構(gòu),熊式輝對它超乎熱情的贊美,與他對綜合計劃局的冷淡態(tài)度一樣,都是在突出設(shè)計局的重要作用。強(qiáng)調(diào)蘇聯(lián)國家設(shè)計委員會的權(quán)力之大和提出整合設(shè)計機(jī)構(gòu)一樣,他意在建立更加統(tǒng)一有效的設(shè)計制度。

設(shè)計局經(jīng)過一系列的改革和發(fā)展,組織架構(gòu)漸趨合理化,組織規(guī)模已蔚為大觀,人才濟(jì)濟(jì),并且極力在社會上掀起計劃建設(shè)的輿論思潮。根據(jù)設(shè)計局的統(tǒng)計,截至1945年,中央黨政機(jī)關(guān)一共有44個單位,省市一級有34個單位已經(jīng)設(shè)置設(shè)計考核委員會,省市以下及業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)計考核委員會,亦均逐漸設(shè)置。設(shè)計局則采取分區(qū)通訊聯(lián)絡(luò)的辦法與全國各省市設(shè)計考核委員會進(jìn)行聯(lián)系。

從其設(shè)計成果看,以熊式輝任期內(nèi)的成績?yōu)槔?一是草擬復(fù)員計劃;二是草擬了戰(zhàn)后五年建設(shè)計劃;三是編擬年度施政方針;四是擬定各機(jī)關(guān)年度計劃編審辦法;五是審查各機(jī)關(guān)年度計劃;六是研擬蔣介石交辦的各種案件(33)《中央設(shè)計局政績交代比較表》(1941年5月—1945年9月),中國第二歷史檔案館藏,中央設(shè)計局檔案,171(2)/10。。其中戰(zhàn)后五年國防與經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃工作浩繁,且與國家命運(yùn)息息相關(guān)。曾在設(shè)計局工作過的張希哲認(rèn)為,設(shè)計局是政治建設(shè)的參謀部,所謂政治建設(shè),不局限于行政的設(shè)計,還涵蓋經(jīng)濟(jì)、國防之設(shè)計(34)張希哲《記抗戰(zhàn)時期中央設(shè)計局的人與事》(《傳記文學(xué)》,第27卷第4期第40頁)。。

總體而言,設(shè)計局在初創(chuàng)設(shè)計制度、刷新政治、打造計劃時代、奠定計劃建設(shè)基礎(chǔ)上做出了較大的努力,但其制定的戰(zhàn)后建設(shè)計劃并沒有得到當(dāng)時國民政府足夠的重視。事實上,國民政府的行政本質(zhì)已經(jīng)腐朽至深,導(dǎo)致中央設(shè)計局的一系列設(shè)計制度的探索方案難以實施。