破除障礙，加速公共數(shù)據(jù)價值利用

楊東 李佩徽

國務(wù)院提出新一輪機(jī)構(gòu)改革擬組建國家數(shù)據(jù)局的決定已經(jīng)十四屆全國人大一次會議表決通過。根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，國家數(shù)據(jù)局成立后將負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)等，由國家發(fā)展和改革委員會管理。中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室承擔(dān)的研究擬訂數(shù)字中國建設(shè)方案、協(xié)調(diào)推動公共服務(wù)和社會治理信息化、協(xié)調(diào)促進(jìn)智慧城市建設(shè)、協(xié)調(diào)國家重要信息資源開發(fā)利用與共享、推動信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通等職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會承擔(dān)的統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、推進(jìn)數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度建設(shè)、推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)等職責(zé)劃入國家數(shù)據(jù)局。黨的十九屆四中全會以來的一系列中央文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素在促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵作用，要求加快數(shù)據(jù)要素市場化配置改革，更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用。公共數(shù)據(jù)是公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)、提供公共服務(wù)過程中制作或者獲取的，以電子或者非電子形式對信息的記錄。公共數(shù)據(jù)所體現(xiàn)的公共屬性擴(kuò)大了數(shù)據(jù)采集和處理的范圍，對于進(jìn)一步規(guī)范數(shù)據(jù)共享、開放和利用提出新的挑戰(zhàn)。建立健全公共數(shù)據(jù)的監(jiān)管和流通機(jī)制，推動公共數(shù)據(jù)資源實(shí)現(xiàn)安全開發(fā)利用，不僅有利于釋放公共數(shù)據(jù)價值，助力數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)，更對提升政府治理能力和公共服務(wù)水平具有重要意義。在此背景下，成立國家數(shù)據(jù)局是落實(shí)上述指示精神的重大舉措，將進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)治理體制機(jī)制，加快推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源化、要素化、價值化。

一、理順各部門公共數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)關(guān)系，強(qiáng)化中央統(tǒng)籌“全國一盤棋”

公共數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造是個復(fù)雜多變的過程，從公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、收集、處理、初次利用到流通與再利用，數(shù)據(jù)價值化各環(huán)節(jié)牽涉多元主體，各鏈條伴生多重風(fēng)險，需要兼顧個人、企業(yè)、社會與國家多方利益，平衡公平與效率、安全與發(fā)展兩對關(guān)系。隨著《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》陸續(xù)出臺，我國初步構(gòu)建起公共數(shù)據(jù)治理體制，特別是從安全角度構(gòu)筑了公共數(shù)據(jù)利用的監(jiān)管紅線。然而，目前的公共數(shù)據(jù)管理體制也存在各部門職能重疊、角色不清，缺乏縱向統(tǒng)籌指導(dǎo)等突出問題，成為制約進(jìn)一步推動公共數(shù)據(jù)流通利用與價值轉(zhuǎn)化的桎梏。相關(guān)調(diào)研顯示，近15個政府部門擁有數(shù)據(jù)管理權(quán)限，公共數(shù)據(jù)“九龍治水”的現(xiàn)象較為突出，多個部門治理手段不足、能力不匹配，各部門之間缺乏治理協(xié)同與分工合作。同時，盡管多個地方已經(jīng)先行在省、市級層面成立大數(shù)據(jù)局等類似專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)針對大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的管理、推動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但各地類似機(jī)構(gòu)的角色定位、職能權(quán)限、歸口級別等仍存在一定差異，或不利于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理“全國一盤棋”、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)要素全國統(tǒng)一大市場。

成立國家數(shù)據(jù)局是構(gòu)建融合數(shù)據(jù)利用、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、監(jiān)督管理等為一體的數(shù)據(jù)治理制度的關(guān)鍵一步，將數(shù)據(jù)資源利用與監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，有助于提高公共數(shù)據(jù)治理體制效率，提升治理科學(xué)性、透明性，降低公共數(shù)據(jù)治理成本與預(yù)期的不確定性，解決目前公共數(shù)據(jù)治理主體多元、治理權(quán)分散等諸多問題。同時，在國家層面成立專門的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)將形成垂直管理的公共數(shù)據(jù)治理體制，強(qiáng)化中央對全國數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，便于持續(xù)開展對地方數(shù)據(jù)治理工作的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。為研究公共數(shù)據(jù)治理問題，筆者自2015年起先后赴深圳、北京、貴州、婁底、杭州、上海等地開展與地方政府的合作，探索具有中國特色的公共數(shù)據(jù)流通機(jī)制。筆者受自然資源部和北京市不動產(chǎn)登記中心委托，研究推動利用區(qū)塊鏈技術(shù)提高自然資源登記效率。同時，筆者研究設(shè)計的婁底住建行業(yè)減負(fù)平臺，通過數(shù)據(jù)賦能為企業(yè)減負(fù)增效，利用技術(shù)手段推動公共數(shù)據(jù)開放共享中的可信機(jī)制建設(shè)，有力支撐數(shù)字政府建設(shè)與數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展之背景下，重要性日趨凸顯的數(shù)據(jù)已成為平臺的核心競爭力，平臺利用算法等技術(shù)優(yōu)勢強(qiáng)化其控制力以排除市場競爭，形成了“平臺-數(shù)據(jù)-算法三維競爭結(jié)構(gòu)”。建議國家數(shù)據(jù)局今后加強(qiáng)與國家市場監(jiān)督管理總局的配合，推動打破以社交平臺為代表的元平臺實(shí)施屏蔽斷鏈等數(shù)據(jù)壟斷行為，促進(jìn)互聯(lián)互通實(shí)現(xiàn)。值得一提的是，激活全社會數(shù)據(jù)資源實(shí)現(xiàn)價值化、要素化仍需多部門協(xié)同配合，特別是工業(yè)數(shù)據(jù)、交通運(yùn)輸數(shù)據(jù)、醫(yī)療數(shù)據(jù)等高價值數(shù)據(jù)的流通利用還需要國家數(shù)據(jù)局會同工信部、交通運(yùn)輸部等行業(yè)主管部門在分工明確的前提下共同制定具體規(guī)則辦法，這或許將成為國家數(shù)據(jù)局下一步工作的重點(diǎn)。

二、打破政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享制度瓶頸，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價值利用

以政府?dāng)?shù)據(jù)為代表的公共數(shù)據(jù)具有來源合法可靠、結(jié)構(gòu)化程度高、潛在聚合價值大等優(yōu)點(diǎn)，海量優(yōu)質(zhì)公共數(shù)據(jù)的開放共享有利于充分釋放數(shù)據(jù)價值，有效提升社會治理效率，然而現(xiàn)階段公共數(shù)據(jù)開放共享卻不盡如人意。究其原因，關(guān)鍵在于配套機(jī)制不甚完善，公共數(shù)據(jù)開放共享存在制度性瓶頸。一方面，高位階規(guī)范的缺失導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)開放共享的流程、種類、等級、邊界都不甚明確，亟須擴(kuò)大除授權(quán)運(yùn)營之外的流通渠道。另一方面，公共數(shù)據(jù)呈現(xiàn)“數(shù)據(jù)孤島”的割裂狀態(tài)，特別是政府部門之間、政府與市場主體之間存在層層制度壁壘，各部門對于共享開放政府?dāng)?shù)據(jù)力有不逮，當(dāng)數(shù)據(jù)開放可能涉及安全問題時更缺乏意愿與動機(jī)。

國家數(shù)據(jù)局的設(shè)立有助于疏通公共數(shù)據(jù)開放共享的制度性障礙，喚醒大量長期沉睡的政府?dāng)?shù)據(jù)?！蛾P(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（“數(shù)據(jù)二十條”）要求探索用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用機(jī)制，用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用機(jī)制，同時提出政府部門履職可依法依規(guī)獲取相關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)。成立國家數(shù)據(jù)局正是以高級別專門部門打通數(shù)據(jù)鏈路，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整合互通，推動打破“數(shù)據(jù)孤島”，強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)的開放共享，使其價值在流通利用中得以充分釋放。通過運(yùn)用隱私計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)平衡數(shù)據(jù)安全與利用的關(guān)系，打造公共數(shù)據(jù)資源開放共享系統(tǒng)，構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字治理的平臺政府，提高政府效能，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素賦能社會經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展?？梢越柚鷧^(qū)塊鏈技術(shù)不可篡改、公開透明的技術(shù)優(yōu)勢形成具有中國特色的公共數(shù)據(jù)分享利用基礎(chǔ)設(shè)施。此外，公共數(shù)據(jù)價值分配亦是未來探索重點(diǎn)，迫切需要扎根中國大地的創(chuàng)新理論指導(dǎo)，筆者提出原創(chuàng)的“共票”理論，主張通過“共票”作為權(quán)益憑證構(gòu)建公共數(shù)據(jù)流通的內(nèi)生激勵機(jī)制，使公共數(shù)據(jù)在流動共享中不斷增值以回報初始貢獻(xiàn)者，推動公共數(shù)據(jù)價值合理分配，促進(jìn)共同富裕實(shí)現(xiàn)。

三、優(yōu)化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制，發(fā)揮公私合力釋放數(shù)據(jù)價值

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是在保障公共數(shù)據(jù)安全的前提下，政府部門與符合規(guī)定安全條件的法人或者非法人組織簽訂協(xié)議，授權(quán)其運(yùn)營公共數(shù)據(jù)的方式。其對于盤活公共數(shù)據(jù)要素資源、釋放公共數(shù)據(jù)價值、推動我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要國家戰(zhàn)略意義。目前，我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是國家公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的創(chuàng)新形式，主要包括政府主導(dǎo)、行業(yè)主導(dǎo)、應(yīng)用導(dǎo)向三類模式。政府主導(dǎo)模式是以區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)管理方統(tǒng)籌建設(shè)公共數(shù)據(jù)管理平臺為基礎(chǔ)整體授權(quán)至綜合數(shù)據(jù)運(yùn)營方開展公共數(shù)據(jù)運(yùn)營平臺建設(shè)，但易形成區(qū)域壁壘，阻礙跨地區(qū)數(shù)據(jù)流動；行業(yè)主導(dǎo)模式主要由垂直領(lǐng)域行業(yè)管理部門統(tǒng)籌開展行業(yè)內(nèi)公共數(shù)據(jù)的管理、運(yùn)營、服務(wù)等各項(xiàng)工作，在我國以醫(yī)療、交通、氣象等行業(yè)實(shí)踐居多，也包括北京金控集團(tuán)在授權(quán)下運(yùn)營的公共數(shù)據(jù)金融專區(qū)、氣象專區(qū)等。該模式分行業(yè)對數(shù)據(jù)進(jìn)行授權(quán)利用，有利于提高開發(fā)利用效率，但也易形成數(shù)據(jù)壁壘，數(shù)據(jù)壟斷風(fēng)險較大；應(yīng)用導(dǎo)向模式主要由數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)在公共數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理基礎(chǔ)上，基于特定應(yīng)用場景對開發(fā)特定數(shù)據(jù)的強(qiáng)烈需求，通過針對性、專業(yè)化授權(quán)，引入專業(yè)數(shù)據(jù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，依托場景生態(tài)激活公共數(shù)據(jù)價值的運(yùn)營模式。該模式能夠避免數(shù)據(jù)壟斷并構(gòu)建共建共治產(chǎn)業(yè)生態(tài)，但存在數(shù)據(jù)開放范圍受限、政府多方部門授權(quán)管理競合問題。我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制尚處于起步階段，存在諸多障礙與挑戰(zhàn)。為了更有效、安全地開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營活動，釋放公共數(shù)據(jù)資源的價值，亟須建構(gòu)更具代表性、創(chuàng)新性和適用性的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制。

國家數(shù)據(jù)局具有職能任務(wù)集中化、權(quán)力運(yùn)行集約化、工作網(wǎng)絡(luò)集群化、資源運(yùn)作集聚化之特點(diǎn)，其秉持?jǐn)?shù)據(jù)開放共享之理念，能夠在復(fù)雜環(huán)境中對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用進(jìn)行全局性考量，兼顧市場和社會對數(shù)據(jù)產(chǎn)品的價值需求，通過一體化權(quán)力運(yùn)行有助于貫徹公共數(shù)據(jù)開放共享的整體性部署和一體化建設(shè)。為強(qiáng)化公私合作以釋放公共數(shù)據(jù)價值，國家數(shù)據(jù)局可以利用自身優(yōu)勢，在安全可控、非獨(dú)占性、適度激勵原則的指導(dǎo)下，構(gòu)建一套兼具高效利用與公平配置的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營新機(jī)制，并邀請專家結(jié)合具體案例進(jìn)行驗(yàn)證修正，為機(jī)制的落地推廣奠定基礎(chǔ)。在公私合作過程中，還要明確數(shù)據(jù)共享責(zé)任機(jī)制和救濟(jì)路徑。細(xì)化既有責(zé)任機(jī)制，各部門權(quán)責(zé)利效互相匹配，按照數(shù)據(jù)生命周期分別擔(dān)任數(shù)據(jù)源、數(shù)據(jù)保存者、數(shù)據(jù)利用者與數(shù)據(jù)銷毀者的不同角色，明確數(shù)據(jù)風(fēng)險責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。此外，還可將《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》（PPP條例）作為藍(lán)本，制定數(shù)據(jù)共享PPP規(guī)范，積極鼓勵私營部門和社會資本進(jìn)入數(shù)據(jù)公共空間，打造跨政府-企業(yè)數(shù)據(jù)共享平臺。國家數(shù)據(jù)局通過優(yōu)化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制推動公共數(shù)據(jù)的安全有序開發(fā)，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的市場化配置，從而實(shí)現(xiàn)有為政府和有效市場的結(jié)合，在公私合力下充分釋放公共數(shù)據(jù)價值。

四、成立國家數(shù)據(jù)局意義重大，集思廣益共建數(shù)字中國

國家數(shù)據(jù)局的成立將加快落實(shí)“數(shù)據(jù)二十條”提出的各項(xiàng)任務(wù)，有利于充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢、協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，對于構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場、推動中國式現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。數(shù)據(jù)要素治理對政府部門的治理能力和治理水平提出了更高的要求，數(shù)據(jù)要素本身也是法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、信息學(xué)、會計學(xué)等多學(xué)科交叉的領(lǐng)域，為了加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域研究、服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，北京數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字治理法治研究會等智庫機(jī)構(gòu)急國家之所急、應(yīng)國家之所需搭建政產(chǎn)學(xué)研交流合作平臺，在后續(xù)工作的開展中國家數(shù)據(jù)局可以積極獲取外部專家學(xué)者、高等科研院校、平臺企業(yè)的智力支持，匯聚各方力量共同推進(jìn)數(shù)字中國建設(shè)，做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)。