宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制

鄢德奎 林利芳

(福州大學(xué)法學(xué)院, 福建福州 350108)

一、問題提出

自黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來,宅基地使用權(quán)制度改革成為中央農(nóng)業(yè)政策頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn),學(xué)界和試點(diǎn)地區(qū)也拉開了學(xué)術(shù)研究與改革探索的序幕。從宅基地“三權(quán)”分置試點(diǎn),到宅基地審批、退出等改革成果制度化,再到宅基地管理、取得、使用、流轉(zhuǎn)等制度和要素市場化配置機(jī)制的健全完善,均是近年來中央一號文件所強(qiáng)調(diào)和明確的宅基地使用權(quán)市場化改革的具體方向。原本作為農(nóng)民生活資料的宅基地,不斷被賦予生產(chǎn)資料的財(cái)產(chǎn)性和資源性功能(1)張清勇、劉守英:《宅基地的生產(chǎn)資料屬性及其政策意義——兼論宅基地制度變遷的過程和邏輯》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第8期。,宅基地的權(quán)能激活和有序流轉(zhuǎn)也被視作鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“牛鼻子”。為促進(jìn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)增收、農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)資源的集約利用,各地圍繞著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié),并形成了具體的政策規(guī)范。但就當(dāng)前部分試點(diǎn)地區(qū)的情況而言,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)由原本的嚴(yán)格限制到現(xiàn)今的全面開放,一定程度上消解了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的特殊性和宅基地使用權(quán)的社會保障功能,突破了當(dāng)前農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有的內(nèi)在邏輯和農(nóng)村土地權(quán)利體系的根本運(yùn)行規(guī)則。(2)宋志紅:《宅基地“三權(quán)”分置:從產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)到立法實(shí)現(xiàn)》,《中國土地科學(xué)》2019年第6期。缺乏法律限制的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),非但不能維護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展,反而會加劇社會矛盾、拉大城鄉(xiāng)差距,也背離了中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的初衷。為此,本文根據(jù)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法規(guī)定和試點(diǎn)改革,梳理宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展邏輯和改革形式,在此基礎(chǔ)上對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制進(jìn)行正當(dāng)性證成并提出完善方案。

二、從限制到放開:宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定與試點(diǎn)改革

(一)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制:以法律規(guī)范為分析對象

宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在依法取得集體土地的前提下,利用宅基地建造住宅及其附屬設(shè)施而享有的對集體土地占有、使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)在一定程度上具有福利和社會保障的功能,屬于有法律限制的用益物權(quán)。當(dāng)前,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在主體資格、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)權(quán)利等方面受到嚴(yán)格的法律限制。

第一,主體身份的嚴(yán)格限制?！睹穹ǖ洹?物權(quán)編)第261條規(guī)定,農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有。因此,宅基地使用權(quán)的主體具有身份上的嚴(yán)格限制,只有具備農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)成員身份的人、農(nóng)村戶籍才能申請并獲得宅基地的使用權(quán)。這些身份限制總稱為成員權(quán),成員權(quán)與城鎮(zhèn)居民身份相區(qū)別,原則上僅存在于集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員中,并通過居住事實(shí)被擬制、定格為一種“世襲性”權(quán)利。當(dāng)宅基地使用權(quán)人不再具備集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)成員身份,則意味著權(quán)利人喪失了對宅基地占有和使用的權(quán)利,且將被排除在宅基地申請資格之外。宅基地的申請以戶為單位,一戶有且只可有一處宅基地。這種身份和數(shù)量上的限制體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的社會保障屬性,凸顯了其社會本位的功能。顯然,宅基地使用權(quán)是與成員資格互相綁定的保障性權(quán)利,不具備集體建設(shè)用地的價值屬性、流通屬性。

第二,流轉(zhuǎn)方式的嚴(yán)格限制。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式主要有六種類型。一是原始取得。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》(2021年)第34條規(guī)定,集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位,通過向政府申請,經(jīng)過審核批準(zhǔn)后方可無償取得宅基地的使用權(quán)。二是同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。宅基地使用權(quán)和農(nóng)房只有經(jīng)過本集體同意后方可轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織中符合條件的成員,城市居民被嚴(yán)格排除在外。三是國家基于公共利益需要實(shí)施的征收行為。四是租賃。集體經(jīng)濟(jì)組織成員出租其合法取得的宅基地使用權(quán),是現(xiàn)行法律和政策框架下外部主體利用宅基地使用權(quán)的唯一合法途徑。(3)宋志紅:《鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地權(quán)利制度重構(gòu)》,《法學(xué)研究》2019年第3期。五是經(jīng)過地方政府批準(zhǔn),集體經(jīng)濟(jì)組織對違反土地管理規(guī)定的宅基地使用權(quán)人的宅基地進(jìn)行收回。六是依法繼承。根據(jù)《民法典》中“物權(quán)編”和“繼承編”規(guī)定,當(dāng)村民作為被繼承人,基于成員權(quán)和宅基地使用權(quán)享有宅基地上建成房屋的所有權(quán),被繼承人的房屋作為其遺產(chǎn)由繼承人依法繼承,又因“房地一體化”原則,繼承人繼受取得宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。

第三,流轉(zhuǎn)權(quán)利的嚴(yán)格限制。宅基地使用權(quán)作為一種身份性大于物權(quán)性的用益物權(quán),具有長期無償?shù)恼加袡?quán)能、有限的收益和處分權(quán)能。在占有權(quán)方面,宅基地使用權(quán)取得的用途是自用住宅的建造。此處所指的住宅,不僅包括生活居住的住房,還包括與居住、生活和生產(chǎn)相關(guān)的附屬設(shè)施,比如農(nóng)房的前后院,儲存農(nóng)用器具、飼養(yǎng)家禽家畜、種植瓜果所占的土地等。在有限的收益權(quán)方面,法律允許通過前述的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式得到一定的收益,但是宅基地的設(shè)立終究是以生活(居住)保障為目的,不存在自由流轉(zhuǎn)以獲益的可能。在有限的處分權(quán)方面,無論是作為公法的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號),還是私法的《民法典》(物權(quán)編)第363、399條,均規(guī)定了禁止將農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員或城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn),不得用于非農(nóng)化建設(shè),也不準(zhǔn)將宅基地作為抵押物,而且,農(nóng)民處分宅基地上的住宅后,便不再享有該宅基地使用權(quán)。

(二)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的全面放開:基于試點(diǎn)政策的考察分析

政策試點(diǎn)作為一種以“局部試驗(yàn)帶動整體改革”的漸進(jìn)式國家治理機(jī)制與政策創(chuàng)新手段,存在于各個重要的公共行政領(lǐng)域之中,宅基地使用權(quán)制度改革也不例外。2015年,政府開始以試點(diǎn)改革方式探索具有普遍價值的宅基地制度優(yōu)化方案。2017年,改革試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)展到全國33個縣(市、區(qū))。2020年,全國104個縣(市、區(qū))和3個地級市在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部決策下啟動新一輪農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革試點(diǎn),具體流轉(zhuǎn)模式如表1所示。

表1 試點(diǎn)地區(qū)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)模式

在中央農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革的頂層設(shè)計(jì)指引下,各試點(diǎn)地區(qū)圍繞宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)展開實(shí)踐探索。通過梳理各地出臺的政策文本,可以發(fā)現(xiàn)宅基地改革突破了集體成員居住自用權(quán)的初始用途,流轉(zhuǎn)主體和流轉(zhuǎn)方式超越了現(xiàn)行法律限制,流轉(zhuǎn)后的用途也從單純居住擴(kuò)展至經(jīng)營性用途(見表2)。其實(shí),中央宅基地“三權(quán)”分置政策的提出,系以維護(hù)農(nóng)民居住保障利益為前提,探尋農(nóng)民處分農(nóng)房所有權(quán)時“松綁”宅基地使用權(quán)的妥適路徑。但試點(diǎn)地區(qū)宅基地使用權(quán)制度改革均強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)的擴(kuò)權(quán)賦能(收益權(quán)能和處分權(quán)能)(4)陳小君:《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》,《法學(xué)研究》2019年第3期。,著眼于走出宅基地保障維穩(wěn)功能的慣性及財(cái)產(chǎn)功能的限制性(5)張勇:《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇——基于農(nóng)民市民化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同視角》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2018年第6期。,致力盤活農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)和增加農(nóng)民收入,并將打破農(nóng)民與農(nóng)村宅基地之間的捆綁關(guān)系作為衡量改革成功與否的主要標(biāo)準(zhǔn)。

表2 試點(diǎn)地區(qū)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)探索特點(diǎn)

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律限制的正當(dāng)性基礎(chǔ)

提高宅基地資源配置效率,兼顧宅基地使用權(quán)居住保障功能與財(cái)產(chǎn)價值功能,實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)配置開放性與封閉性的平衡(6)李國權(quán):《論宅基地“三權(quán)”分置的可能風(fēng)險(xiǎn)及防范對策》,《河南社會科學(xué)》2020年第12期。,是宅基地使用權(quán)制度改革的核心。而宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法規(guī)范與政策試點(diǎn)的兩個極端——嚴(yán)格限制和自由流轉(zhuǎn),均難以達(dá)成宅基地使用權(quán)制度改革的政策意蘊(yùn)。其中,放活宅基地使用權(quán)是農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié),這里的放活并不是無限制的流轉(zhuǎn),而是一種有限度的流轉(zhuǎn)。法律限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于,宅基地使用權(quán)的功能仍然是保障農(nóng)民生活安居和農(nóng)村的社會安定,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的目標(biāo)是要堅(jiān)守保障功能底線、激活宅基地財(cái)產(chǎn)收益功能。

(一)宅基地使用權(quán)功能:保障農(nóng)民生活安居和農(nóng)村的社會安定

一直以來,農(nóng)村宅基地制度是中國農(nóng)村社會基礎(chǔ)性制度之一,承載著安定農(nóng)民、穩(wěn)定社會的政治功能,對保障農(nóng)村居民居有其所、促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮著“穩(wěn)定器”的作用。因此,無論從歷史維度和社會現(xiàn)實(shí)都公認(rèn)宅基地是中國農(nóng)村農(nóng)民最為根本的社會保障。

當(dāng)前部分學(xué)者否認(rèn)宅基地是國家給予農(nóng)民的社會保障,其認(rèn)為:“國家因?yàn)榭陀^原因沒有充分保障農(nóng)民依照憲法所享有的社會保障權(quán),而非通過宅基地和承包地的分配擁有社會保障功能?！?7)程雪陽:《重建財(cái)產(chǎn)權(quán):我國土地制度改革的基本經(jīng)驗(yàn)與方向》,《學(xué)術(shù)月刊》2020年第4期。但是,現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村宅基地使用權(quán)已然成為農(nóng)民的住房福利。農(nóng)民以宅基地使用權(quán)建造住宅滿足生活居住,從事生產(chǎn)活動以減少生活開支,實(shí)現(xiàn)葉落歸根的養(yǎng)老生活?？梢?宅基地對農(nóng)民的福利屬性遠(yuǎn)大于其商品屬性,這也是農(nóng)民不愿意放棄宅基地的重要原因。

進(jìn)入農(nóng)民的階級層次和生計(jì)模式層面。自1986年中央一號文件“允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商”政策的提出,農(nóng)民工成為一種跨越城鄉(xiāng)的新興群體。調(diào)查顯示,2020年全國務(wù)工的農(nóng)業(yè)戶口人員總量仍有28 560萬人,其中外出進(jìn)入城鎮(zhèn)從事工作的有16 959萬人。(8)國家統(tǒng)計(jì)局:《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》,http://www.gov.cn/xinwen/2021-04/30/content_5604232.htm,2021年4月30日。但是,大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民是“半城市化”的流動人口,僅實(shí)現(xiàn)了職業(yè)與地域上的變化,尚未實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的社會身份轉(zhuǎn)變,未能在住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利。農(nóng)民工進(jìn)城并非學(xué)者所言的“農(nóng)民城市化”,絕大多數(shù)農(nóng)民工未能在城鎮(zhèn)購房并融入城市,即使在城里擁有住房的農(nóng)民也不都能融入和適應(yīng)城市生活。(9)祝仲坤:《過度勞動對農(nóng)民工社會參與的“擠出效應(yīng)”研究——來自中國流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》,《中國農(nóng)村觀察》2020年第5期。多數(shù)農(nóng)民工最終還是返回農(nóng)村生活養(yǎng)老,所以他們并沒有將宅基地退出的意愿。雖然地方政府大力推動宅基地使用權(quán)制度改革,試點(diǎn)地區(qū)也并未出現(xiàn)農(nóng)民大量退出宅基地的情形。這是因?yàn)楫?dāng)前農(nóng)民家庭普遍形成了“老年勞動力在村務(wù)農(nóng)、年輕勞動力進(jìn)城務(wù)工”的以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕型生計(jì)模式。(10)賀雪峰:《三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)中的土地利用問題》,《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2018年第3期。這種生計(jì)模式并非優(yōu)越更非先進(jìn)的模式,而是一種農(nóng)民在社會發(fā)展下無可奈何的選擇。因?yàn)檗r(nóng)民若需要獲得再生產(chǎn)的保障,單純地在家務(wù)農(nóng)或出外打工都不可能滿足其生存發(fā)展的需要,不僅需要去城市務(wù)工經(jīng)商,又需要接受農(nóng)村低成本的生活補(bǔ)償。

正因如此,宅基地才對農(nóng)民家庭生產(chǎn)、生活保障起著舉足輕重的作用,是農(nóng)民的活路也是退路。從農(nóng)民進(jìn)城到農(nóng)民真正具備退出宅基地的條件需要長期的時間性緩沖,宅基地是農(nóng)民在這個過程中積極主動保留的。對于整個農(nóng)村社會而言,農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的避風(fēng)港,可以抵御城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)波動的風(fēng)險(xiǎn)。無論是2008年的金融危機(jī)還是2019年底暴發(fā)的新冠疫情,在大量工廠企業(yè)減產(chǎn)倒閉或停工停產(chǎn)導(dǎo)致農(nóng)民工失業(yè)的情況下,社會仍能保持穩(wěn)定的原因在于,農(nóng)民工有自己的宅基地,能夠“有家可回”。正是因?yàn)檗r(nóng)村宅基地為進(jìn)城農(nóng)民提供了生存退路,也為國家應(yīng)對各種危急狀況提供了彈性空間。倘若放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制,允許宅基地進(jìn)入市場自由買賣,表面上是將農(nóng)村土地納入國土空間統(tǒng)籌規(guī)劃,實(shí)質(zhì)卻割斷了農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間的紐帶。我國法律之所以嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),其目的就是維護(hù)農(nóng)民“居者有其屋”的基本權(quán)益和生存條件。只有農(nóng)民安居樂業(yè),廣大農(nóng)村欣欣向榮,全社會的民康物阜才成為可能。

在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中,即使宅基地使用權(quán)試點(diǎn)改革政策三令五申強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民意愿,但當(dāng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成為地方政府需要達(dá)成的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)和考核任務(wù)時,違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地、強(qiáng)制低價置換宅基地等各種非正當(dāng)方式強(qiáng)勢推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象卻屢禁不止。從當(dāng)前各地的做法來看,農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民生活保障方面多限于住房置換和金錢補(bǔ)償。具體而言,建設(shè)安置房是政府在推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)后最為普遍的補(bǔ)償方式,農(nóng)民入住安置房實(shí)際上打破了農(nóng)民原有的生活方式,從獨(dú)門獨(dú)棟的獨(dú)立住宅搬進(jìn)格子間的高層樓房,住房面積縮小的同時,各種生活成本驟增,這些都會使得那些沒有其他經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)民雪上加霜。(11)梁發(fā)超、林彩云:《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地有償退出的運(yùn)行機(jī)制、模式比較與路徑優(yōu)化》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)觀察》2021年第3期。金錢補(bǔ)償是農(nóng)民退出宅基地獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼,但這不足以保證其能在城市購買居住用房。可見,在配套機(jī)制暫未健全的情況下,農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)非但不能使農(nóng)民致富,反而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)之后的農(nóng)民生活水平大不如前。

(二)宅基地使用權(quán)制度改革的目標(biāo):堅(jiān)持保障、激活財(cái)產(chǎn)

農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革目標(biāo)是要預(yù)設(shè)一項(xiàng)既保證農(nóng)民不失去宅基地,又能讓宅基地財(cái)產(chǎn)價值變現(xiàn)的制度。(12)賀雪峰、桂華、夏柱智:《論土地制度改革的方向與思路——〈土地管理法修正案(草案)〉解讀》,《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2019年第4期。通過放寬宅基地使用權(quán)交易范圍,可以吸引社會資本、工商資本等進(jìn)入宅基地交易市場,釋放宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價值,盤活閑置宅基地,還有利于提高農(nóng)村土地利用的效率。(13)葉興慶:《有序擴(kuò)大農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第4期。(14)王成、徐爽:《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的制度邏輯及使用權(quán)資本化路徑》,《資源科學(xué)》2021年第7期。因此,呼吁賦予宅基地使用權(quán)完整的物權(quán)屬性,允許宅基地使用權(quán)人享有自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押宅基地使用權(quán)的權(quán)利(15)靳相木、王海燕、王永梅、歐陽亦梵:《宅基地“三權(quán)分置”的邏輯起點(diǎn)、政策要義及入法路徑》,《中國土地科學(xué)》2019年第5期。,以市場機(jī)制激發(fā)出其市場價值,產(chǎn)生較大的級差收益。這一論斷顯然忽視了土地的級差收益原理和影響農(nóng)村宅基地管理基礎(chǔ)薄弱、規(guī)劃缺失的問題。(16)夏柱智:《有限市場宅基地財(cái)產(chǎn)化改革的制度實(shí)踐及解釋》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第3期。

應(yīng)當(dāng)指出的是,土地所處區(qū)位優(yōu)勢差異是決定農(nóng)村土地級差收益的重要因素。土地所處的區(qū)位決定了其級差收益,離城市近的農(nóng)村土地可以獲得可觀的經(jīng)濟(jì)利益,而離城市較遠(yuǎn)的農(nóng)村土地即使可以順利非農(nóng)化也少人問津。換言之,現(xiàn)有的一些農(nóng)村宅基地使用權(quán)能夠產(chǎn)生巨大的級差收益是因其恰好位于城市擴(kuò)展的邊緣地帶,城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和聚集效應(yīng)使得該區(qū)位的宅基地使用權(quán)附著城市建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價值,即土地非農(nóng)使用的增值收益。之所以城市建設(shè)用地價格高,正是因?yàn)槲覈鴩?yán)控土地用途和建設(shè)用地指標(biāo),實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策和農(nóng)村宅基地制度,而這些被部分學(xué)者視為“沉睡的資源”的農(nóng)村宅基地存量僅占5%-10%。(17)賀雪峰:《地權(quán)的邏輯Ⅱ——地權(quán)變革的真相與謬誤》,東方出版社,2013年,第80頁。因此,如果允許宅基地使用權(quán)無限制流轉(zhuǎn),進(jìn)入市場用作商業(yè)目的,緊張的建設(shè)用地的確能得以緩解,但原本用以保障農(nóng)民生存權(quán)益的宅基地使用權(quán)也將在權(quán)力和資本的推動下低價賤賣。(18)桂華:《論社會主義地利共享秩序及其制度實(shí)現(xiàn)——兼評〈土地管理法〉修訂》,《社會科學(xué)》2018年第6期。

對于在市場信息獲取、交易價格談判、利益訴求表達(dá)等方面存在天然不足的農(nóng)民來講,其在宅基地使用權(quán)交易的市場博弈中處于弱勢地位。因此,在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中,政策預(yù)期目標(biāo)和學(xué)術(shù)話語所構(gòu)設(shè)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的高效益經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)并未出現(xiàn),反之是權(quán)力和資本協(xié)力推進(jìn)下出現(xiàn)宅基地“非農(nóng)化”“非糧化”和下鄉(xiāng)圈地、排擠農(nóng)民等現(xiàn)象的出現(xiàn)。相當(dāng)一部分的地方資本涌入農(nóng)村對宅基地使用權(quán)進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游、特色文化體驗(yàn)等改造,使得當(dāng)前中國鄉(xiāng)村旅游存在顯著的產(chǎn)能過剩,同質(zhì)化的經(jīng)營管理往往是將本來具有比較優(yōu)勢的真正靠市場發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)邊緣化,如此便造成了資源錯配。且資本一旦經(jīng)營不善就很可能違約甚至“跑路”,給農(nóng)民和農(nóng)村留下諸多后遺癥。對于宅基地使用權(quán)的第三方主體而言,現(xiàn)行試點(diǎn)地區(qū)的政策更偏向于對農(nóng)民的保護(hù),對第三方的權(quán)益保護(hù)不夠健全。宅基地實(shí)際使用人在開展經(jīng)營性活動中,不僅面臨經(jīng)營活動中的各種市場風(fēng)險(xiǎn),還要預(yù)防宅基地使用權(quán)主體收回使用權(quán)、單方毀約等風(fēng)險(xiǎn)。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配也是極易引發(fā)社會風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火索。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策中,大部分地方政府為減少農(nóng)村建設(shè)用地中的經(jīng)濟(jì)成本(拆舊建新、征地、安置補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用),將宅基地復(fù)墾后產(chǎn)生的指標(biāo)用以新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地,對于農(nóng)民退出宅基地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償自行裁量決定。換句話說,在城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移用地指標(biāo)的有償收購方面,由政府制定收購價,農(nóng)民沒有議價空間,而農(nóng)民從政府所獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償僅僅是指標(biāo)收益中的一小部分。地方政府可以將新增的建設(shè)用地指標(biāo)用來征收地理位置優(yōu)越且增值潛力巨大的農(nóng)地作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地,所收購新增建設(shè)用地指標(biāo)在城鎮(zhèn)建成后所產(chǎn)生的土地差級收益,以及城市建成區(qū)范圍內(nèi)宅基地整理集中的農(nóng)村建設(shè)用地直接轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)收益,并未惠及這些宅基地的原住民。

四、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律限制的具體路徑

當(dāng)前,法律上對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制,導(dǎo)致農(nóng)村宅基地?zé)o法得到最大限度的利用。宅基地使用權(quán)制度改革試點(diǎn)地區(qū)的自由流轉(zhuǎn)也不利于保障農(nóng)民的住房和經(jīng)濟(jì)權(quán)益。因此,有序流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)改革的重要內(nèi)容,即宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)有一定的限制,這個限制的“度”處在嚴(yán)格限制和自由流轉(zhuǎn)之間。具體來說,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制需在規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式上,建立公平的流轉(zhuǎn)利益分配機(jī)制,夯實(shí)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的配套制度。

(一)規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式和范圍

第一,拓寬宅基地使用權(quán)的交易范圍,實(shí)行差別的交易規(guī)則。具體而言,根據(jù)交易對象(城鎮(zhèn)居民和本村居民)來確定宅基地使用權(quán)主體的流轉(zhuǎn)權(quán)限。受讓人為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的,只能獲取宅基地使用權(quán)的租賃權(quán),轉(zhuǎn)讓人并不喪失宅基地使用權(quán);受讓人為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的,可以取得宅基地的使用權(quán),轉(zhuǎn)讓人喪失宅基地使用權(quán);若受讓方條件相同,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可優(yōu)先享有宅基地受讓權(quán)。

第二,規(guī)范宅基地使用權(quán)的交易條件。首先,重點(diǎn)核查宅基地提供方與建房出資方的資質(zhì)是否滿足要求,如宅基地使用權(quán)的出讓方用于交易的宅基地是否符合申請和取得的法律規(guī)定,以及宅基地交易面積是否超出國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)等。(19)胡新艷、許金海、陳卓:《中國農(nóng)村宅基地制度改革的演進(jìn)邏輯與未來走向》,《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2021年第1期。其次,宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后的用途是否符合土地規(guī)劃用途管制,以及附帶協(xié)議、方案等是否通過集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)證、村委會同意、鎮(zhèn)級(縣級)人民政府審批等。最后,對不同的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式設(shè)置不同交易條件,如:本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以將宅基地自主轉(zhuǎn)向經(jīng)營性活動的形式,以及向非集體經(jīng)濟(jì)組織租賃等形式。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民將農(nóng)房自行轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村旅游、文化體驗(yàn)、餐飲民宿等場所,使得宅基地具備生產(chǎn)經(jīng)營功能;向非集體經(jīng)濟(jì)組織租賃是農(nóng)民向社會第三人出租,應(yīng)當(dāng)設(shè)定宅基地使用權(quán)的最高租賃年限和到期無條件回收權(quán),杜絕以租代買的情形發(fā)生。與資本合伙或股份經(jīng)營開發(fā),是農(nóng)民出讓宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)與社會資本合作經(jīng)營商業(yè)活動,或者將其折算為現(xiàn)金價值入股以獲取分紅收益的模式,這種模式對于農(nóng)村的區(qū)位和數(shù)量有特殊要求,并非所有農(nóng)村都適宜。農(nóng)村宅基地使用權(quán)入市交易應(yīng)當(dāng)審慎推行,盡力避免變相的土地私有化。

(二)完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配方法

各試點(diǎn)地區(qū)多由政府主導(dǎo)完成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),并統(tǒng)一將土地發(fā)展權(quán)收歸地方財(cái)政再通過補(bǔ)償政策對農(nóng)民予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制與增值收益模式無法形成對等法律關(guān)系,因此需要構(gòu)建一個合理的流轉(zhuǎn)利益分配機(jī)制。首先,確保農(nóng)民在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中獲得應(yīng)有的收益。其次,無償取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)民,根據(jù)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的次數(shù)和面積向集體繳納集體收益金。由宅基地使用權(quán)的第三方主體向集體繳納宅基地調(diào)節(jié)金,以緩解宅基地使用權(quán)經(jīng)營性用途擴(kuò)張后帶來的農(nóng)村公共管理成本的提高,以及對宅基地的后續(xù)規(guī)劃管理的壓力。集體收益金和宅基地調(diào)節(jié)金由集體收取后?？顚Ｓ糜谠摯迩f的公共服務(wù),不得將該款項(xiàng)作為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的其他用途。再次,政府應(yīng)該尊重基層組織意思自治,由集體決議決定集體收益金和宅基地調(diào)節(jié)金的用途和分配方案。在程序設(shè)計(jì)上,集體宅基地收益金分配和使用方案應(yīng)當(dāng)按照《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《土地管理法》《村民委員會組織法》的規(guī)定,依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案,以此保障成員從集體經(jīng)營收入中獲得收益分配的權(quán)利。最后,應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行法中的“土地增值稅”概念予以擴(kuò)張解釋,適用范圍在國有土地適用之外增加宅基地等農(nóng)村土地(20)楊雅婷:《〈民法典〉背景下放活宅基地“使用權(quán)”之法律實(shí)現(xiàn)》,《當(dāng)代法學(xué)》2022年第3期。,即對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓征收土地增值稅,并專門用于農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民生活福利的提高。政府征收的相關(guān)稅款也應(yīng)當(dāng)專款專用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及區(qū)位環(huán)境的提升等方面。如此,不僅可以調(diào)節(jié)土地增值收益的功能,還能反哺農(nóng)村建設(shè),促進(jìn)宅基地使用權(quán)經(jīng)營性利用和流轉(zhuǎn)秩序的健康發(fā)展。(21)楊雅婷:《“三權(quán)分置”下宅基地增值收益分配研究》,《法學(xué)家》2021年第5期。

(三)夯實(shí)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的配套制度

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),必須重視宅基地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)性作用,因地制宜推進(jìn)差別化流轉(zhuǎn)模式。根據(jù)農(nóng)村的資源稟賦條件,科學(xué)制定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的利用規(guī)劃,合理引導(dǎo)宅基地資源的有效利用。(22)林津、劉向南、吳群:《宅基地制度的優(yōu)化路徑研究——基于財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾偏的分析框架》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第6期。當(dāng)前我國的宅基地約有95%位于不具備區(qū)位優(yōu)勢(經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和偏遠(yuǎn)的地區(qū))的農(nóng)村,5%位于具有區(qū)位優(yōu)勢(經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城中村、城郊及工業(yè)地區(qū))的農(nóng)村。不具備區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村地區(qū)更加重視宅基地使用權(quán)承載的社會保障性功能,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)需求不旺盛、財(cái)產(chǎn)性價值不高,主要是進(jìn)城農(nóng)民之間的宅基地使用權(quán)村內(nèi)調(diào)劑和農(nóng)房閑置化的問題,該地區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以允許農(nóng)民零散退出宅基地,強(qiáng)化農(nóng)村內(nèi)部宅基地的再分配。對于宅基地退出的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)給予貨幣補(bǔ)償、資產(chǎn)置換、指標(biāo)置換等不同的退出補(bǔ)償方式,并且建立宅基地退出“權(quán)證”制度,即允許原集體經(jīng)濟(jì)組織成員中確實(shí)不適宜城市生活的進(jìn)城農(nóng)民,持有效的宅基地使用“權(quán)證”在十年或者十五年后回本集體經(jīng)濟(jì)組織申請宅基地。對于具備區(qū)位優(yōu)勢的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城中村、城郊及工業(yè)地區(qū)、特色旅游保護(hù)類地區(qū)而言,這類地區(qū)需要合理調(diào)整農(nóng)村居住、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等的用地布局,推動農(nóng)村宅基地的利用以融入城市發(fā)展規(guī)劃;也可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厣Y源保護(hù),鼓勵閑置宅基地以租賃、入股方式流轉(zhuǎn),或由集體經(jīng)濟(jì)組織吸引社會資本,統(tǒng)一改造具有保護(hù)、開發(fā)、利用價值的閑置農(nóng)房宅基地,以顯化其經(jīng)濟(jì)價值。

宅基地使用權(quán)制度改革是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革的重要環(huán)節(jié)。前期宅基地改革試點(diǎn)反映出來的諸多矛盾和問題主要?dú)w因于宅基地制度配套改革的缺失,特別是相關(guān)法律法規(guī)的相對滯后。為此,應(yīng)做到以下兩個方面:

一是明確宅基地使用權(quán)權(quán)屬。全面做好宅基地使用權(quán)登記、發(fā)證工作,建立全國性宅基地?cái)?shù)據(jù)庫,依托大數(shù)據(jù)實(shí)行系統(tǒng)化的信息管理。(23)嚴(yán)金明、迪力沙提、夏方舟:《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施與宅基地“三權(quán)分置”改革的深化》,《改革》2019年第1期。并且對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓采取登記生效主義且注明用途限制,保證宅基地使用權(quán)的安全高效流轉(zhuǎn)。

二是將宅基地使用權(quán)退出與農(nóng)民穩(wěn)定性住房相掛鉤,建立綜合性農(nóng)民居住保障制度。發(fā)揮宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)功能的前提是不影響農(nóng)民的基本居住權(quán)利,退出宅基地的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)擁有城鎮(zhèn)住房或者其他固定居所,為了防止宅基地使用權(quán)的過度去身份化,需要規(guī)定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方至少擁有15平方米的合法居所,受讓方受讓同一建制村的最高戶型面積不得超過政府規(guī)定。(24)劉燦:《民法典時代的宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑》,《法學(xué)論壇》2022年第1期。且地方政府推行宅基地使用權(quán)制度改革時要確保有充足的財(cái)政預(yù)算來健全社會保障。在較為發(fā)達(dá)地區(qū),政府對退出宅基地的農(nóng)民除了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和安置房置換,還應(yīng)當(dāng)將實(shí)行宅基地退出和置換地區(qū)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保范疇,做好教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的社會保障。無法事前安置好進(jìn)城農(nóng)民的居住和就業(yè)問題的,應(yīng)當(dāng)禁止農(nóng)民退出宅基地。非經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)在政府財(cái)政能力不充裕、土地資源不足且條件不具備的情況下,不應(yīng)勉為其難地學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式和經(jīng)驗(yàn)。