以農(nóng)村保障房為路徑的宅基地三權(quán)分置法理脈絡(luò)與實(shí)現(xiàn)路徑

[摘要]經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展不僅帶來了城市的繁榮，也一并滋生了一系列農(nóng)村宅基地“一戶多宅”“農(nóng)民住房難”等次生問題。近些年來，在全國實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”的浪潮中，一系列通過機(jī)制體制改革從而對(duì)宅基地所有權(quán)，農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)的還權(quán)賦能的舉措不斷涌現(xiàn)。浙江諸暨以“集體小區(qū)”為路徑，借農(nóng)村保障房體系為路徑的宅基地退出機(jī)制，既合理遵循了“等價(jià)補(bǔ)償”的市場機(jī)制，也在優(yōu)化了宅基地退出機(jī)制的同時(shí)放活“宅基地使用權(quán)”，賦予宅基地“三權(quán)分置”以新的生命力，激活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的向前邁進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]宅基地；三權(quán)分置；宅基地使用權(quán)；農(nóng)村保障房體系；集體小區(qū)

引言

農(nóng)村土地要素作為我國農(nóng)民安身立命的根本保障，一直以來受到中央的高度重視，有關(guān)農(nóng)村土地的改革也在近些年來如火如荼[1]。在戶均宅基地面積不斷下行的背景下，大量農(nóng)村住房困難戶正面臨著“沒房住”的困境，對(duì)我國農(nóng)村保障房體系升級(jí)、宅基地制度優(yōu)化更新提出了更加迫切的要求。傳統(tǒng)的宅基地制度因城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)演化和社會(huì)體制改革深化等原因面臨著日益突出的挑戰(zhàn)。如何探索建立新的“農(nóng)村保障房體系”、優(yōu)化升級(jí)傳統(tǒng)宅基地使用機(jī)制，是我國推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中不得不面臨的問題與挑戰(zhàn)。

在這種雙重困境下，中央政府未曾停止尋求創(chuàng)新農(nóng)村保障房體系與宅基地優(yōu)化使用制度的新路徑與新方法。2018年1月15日，國家最新提出，針對(duì)農(nóng)村宅基地也將借鑒耕地分權(quán)制度實(shí)行“三權(quán)分置”，但和耕地“三權(quán)分置”不同，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”指的是宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)，主要目的是活用農(nóng)村宅基地，實(shí)現(xiàn)原有宅基地的財(cái)產(chǎn)性轉(zhuǎn)化與二度賦能。在以上一系列政策指引下，浙江諸暨創(chuàng)新提出的“新型農(nóng)村集體小區(qū)模式”（下稱諸暨模式）成為探索宅基地優(yōu)化利用，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地退出制度，緩解農(nóng)村宅基地緊張問題的新路徑與新方法。

一、諸暨模式的制度建構(gòu)與預(yù)設(shè)實(shí)踐徑向

2018年8月2日，浙江省諸暨市人民政府為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施辦法，建立健全科學(xué)的農(nóng)村住房保障體系，正式出臺(tái)了《諸暨市人民政府辦公室關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)農(nóng)村保障性住房建設(shè)工作的實(shí)施意見》（諸政辦發(fā)【2018】62號(hào)，下稱“實(shí)施意見”）。從此，諸暨市在全國范圍內(nèi)率先推行以農(nóng)村集體小區(qū)為模式的新型農(nóng)村保障性住房建設(shè)工作，逐步解鎖“農(nóng)村保障房體系”與宅基地“三權(quán)分置”模式的新思路與新方法。

作為諸暨市于2018年就著手實(shí)施的新型農(nóng)村保障房項(xiàng)目，集體小區(qū)以“農(nóng)村住房困難戶”為目標(biāo)群體，通過“集中建房、統(tǒng)一安置”解決農(nóng)村居民住房緊張問題，為當(dāng)今全國戶均宅基地面積呈下行頹勢(shì)、農(nóng)村宅基地極度緊張的時(shí)代背景下的“中國之治”提供了新思路與新方法。不同于以往“農(nóng)村居民進(jìn)城落戶購置經(jīng)濟(jì)適用房”的主流農(nóng)村保障房政策，集體小區(qū)在村莊附近騰挪建設(shè)用地，運(yùn)用“國有自建”“代建回購”兩種方式建設(shè)集花園、商圈、球場等基礎(chǔ)設(shè)施健全的集中式社區(qū)達(dá)到集約土地資源，提供適合附近農(nóng)戶居住的優(yōu)質(zhì)住房的目的，迎合傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念“安土重遷”的同時(shí)也最大程度地維護(hù)其原有生活環(huán)境與文化風(fēng)貌。其具體運(yùn)行模式可歸結(jié)如下。

（一）準(zhǔn)入：以戶均宅基地面積為唯一標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)施意見對(duì)集體小區(qū)購買準(zhǔn)入條件作出了明確規(guī)定：當(dāng)?shù)刈》刻貏e困難的，經(jīng)過有關(guān)部門計(jì)算核實(shí)后人均住房面積不足50㎡的農(nóng)戶；自愿無償拆除部分閑置宅基地后人均住房面積不足50㎡的農(nóng)戶；原有房屋遭遇自然災(zāi)害或者遭遇意外事故后，房屋被鑒定為D級(jí)危房，戶主自愿拆除房屋受損部分且注銷權(quán)證后人均住房面積不足50㎡的農(nóng)戶；原有房屋遭遇自然災(zāi)害或者遭遇意外事故后，房屋被鑒定為會(huì)影響公共安全的C級(jí)危房，戶主自愿拆除房屋受損部分且注銷權(quán)證后人均住房面積不足50㎡的農(nóng)戶。

由此可見，諸暨市集體小區(qū)作為農(nóng)村保障房項(xiàng)目，其規(guī)劃建設(shè)仍圍繞“保障周邊農(nóng)村住房困難戶有房可住”展開。集體小區(qū)受到了眾多村民的追捧，倘若不對(duì)其購房準(zhǔn)入資格設(shè)置門檻與嚴(yán)格的審查制度，大量農(nóng)戶的集中式申請(qǐng)不僅會(huì)使房屋指標(biāo)難以完全落實(shí)到真正的住房困難戶，更會(huì)加劇農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場的混亂。對(duì)此，諸暨市人民政府嚴(yán)格制定住房紅線，并同時(shí)準(zhǔn)許農(nóng)戶通過多種途徑達(dá)到住房紅線，解鎖集體小區(qū)住房購買準(zhǔn)入資格。在農(nóng)戶購房準(zhǔn)入資格的審核方面，村集體經(jīng)濟(jì)組織、市自然資源和規(guī)劃局、市人民政府多方主體聯(lián)動(dòng)，協(xié)同落實(shí)上報(bào)、核準(zhǔn)、復(fù)查、備案等必要工作，確保購房指標(biāo)分發(fā)無誤，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)村住房困難戶“有房可棲”，購房指標(biāo)真正流向最為需要的人。

（二）擇房：按戶分配隨機(jī)搖號(hào)

經(jīng)過農(nóng)戶申請(qǐng)、資格審批、資格確定等流程，當(dāng)?shù)刈》坷щy戶在接收到集體小區(qū)購房資格并確認(rèn)購買后往往會(huì)進(jìn)入擇房階段。在該階段，農(nóng)戶除可決定相應(yīng)戶型外并沒有自主選擇權(quán)，其購房資格伴隨其他同質(zhì)指標(biāo)一并進(jìn)入數(shù)字化系統(tǒng)，通過系統(tǒng)統(tǒng)一搖號(hào)分配確定住宅，一戶一宅，隨機(jī)分配。搖號(hào)結(jié)果在確定后通過向村民公示方式予以公布，在這之前相應(yīng)農(nóng)戶并未有相關(guān)自決權(quán)。

（三）置換：原有宅基地使用權(quán)與保障房產(chǎn)權(quán)的對(duì)向流轉(zhuǎn)

作為諸暨市人民政府迎合國家宅基地“三權(quán)分置”舉措所推出的農(nóng)村保障房項(xiàng)目，集體小區(qū)的產(chǎn)權(quán)問題自然應(yīng)當(dāng)在三權(quán)分置的背景下展開討論，相關(guān)實(shí)踐也應(yīng)契合三權(quán)分置相關(guān)理論意蘊(yùn)。諸暨市集體小區(qū)主要通過“置換”手段實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的活化與流轉(zhuǎn)，其具體運(yùn)行模式如下文所釋。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（下稱農(nóng)戶）在取得集體小區(qū)購買資格前需要填寫自愿放棄宅基地申請(qǐng)資格申明書，聲明自愿注銷原有宅基地使用權(quán)證后，由村集體統(tǒng)一備案，協(xié)同當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)核實(shí)農(nóng)戶具體住房面積情況，并對(duì)符合住房紅線的農(nóng)戶發(fā)放購房資格。獲得購房資格的農(nóng)戶資格將由各村統(tǒng)計(jì)，并一并匯總至鎮(zhèn)政府。后經(jīng)資格審查，搖號(hào)選房以及農(nóng)戶完成款項(xiàng)交付、房屋交付后，農(nóng)戶原有宅基地所有權(quán)證將由村集體回收，原有的宅基地使用權(quán)證也將被注銷，再次回歸村集體所有。

作為以“置換”手段活化當(dāng)?shù)卣刭Y源、促進(jìn)宅基地使用權(quán)、深化農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革的試點(diǎn)舉措，諸暨市集體小區(qū)以農(nóng)村住房困難戶為目標(biāo)群體，通過建設(shè)價(jià)格低廉的農(nóng)村保障房吸引農(nóng)戶讓渡原有宅基地使用權(quán)，并與此同時(shí)以較低廉的價(jià)格換取質(zhì)量優(yōu)良的已規(guī)劃建設(shè)完成的集體小區(qū)產(chǎn)權(quán)。在這個(gè)過程中，農(nóng)戶們?cè)械恼乇淮寮w回收，自己也可通過相應(yīng)低廉的價(jià)格換取集體小區(qū)內(nèi)一套質(zhì)量上乘的保障房的產(chǎn)權(quán)。通過農(nóng)戶原有宅基地使用權(quán)與集體小區(qū)住房產(chǎn)權(quán)的對(duì)向置換，宅基地使用權(quán)在此過程中也得到了激活與流轉(zhuǎn)?？偠灾?，諸暨市集體小區(qū)建設(shè)通過承襲宅基地三權(quán)分置政策，分散宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)，依托現(xiàn)階段農(nóng)村住房緊張問題的時(shí)代背景，通過集體小區(qū)的推行與農(nóng)戶對(duì)向交換原有宅基地使用權(quán)與集體小區(qū)住房產(chǎn)權(quán)，深化宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)既幫助了村集體回收整合稀缺宅基地資源，重構(gòu)鄉(xiāng)村土地格局，也同時(shí)保障農(nóng)村住房困難的農(nóng)戶的住房安全，切實(shí)提升居民幸福感。

二、諸暨模式的法理脈絡(luò)與三權(quán)分置意蘊(yùn)

作為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中不可或缺的一環(huán)，大力推行宅基地三權(quán)分置既是優(yōu)化我國農(nóng)村現(xiàn)有土地資源格局、喚醒沉睡土地資源、增加村集體與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益之舉，也是保障農(nóng)民安居樂業(yè)，不至于因土地被侵占而流離失所的民生大計(jì)。諸暨市大力推行的集體小區(qū)雖然以農(nóng)村保障房體系為主干，在運(yùn)行模式與實(shí)效上都與我國現(xiàn)有宅基地三權(quán)分置政策底層邏輯相互契合，而其法理脈絡(luò)具體體現(xiàn)在以下方面：

（一）確權(quán)：明確宅基地所有權(quán)歸屬

由于村集體經(jīng)濟(jì)組織法律意蘊(yùn)的模糊性[2]，一直以來，“農(nóng)村土地由村集體所有”的法律觀點(diǎn)并未真正深化進(jìn)廣大農(nóng)戶的內(nèi)心。而在集體小區(qū)選址、建設(shè)、資格分配、統(tǒng)籌規(guī)劃的過程中，村集體一直以各種姿態(tài)活躍在各個(gè)流程中：村委會(huì)代表村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌相關(guān)宣傳、資格審核工作，統(tǒng)一回收管理農(nóng)戶原有宅基地使用權(quán)證，幫助解釋相關(guān)政策并對(duì)回收的農(nóng)戶原有宅基地統(tǒng)一管理等工作均由村集體經(jīng)濟(jì)組織開展，在這個(gè)過程中，村集體起到的象征意義進(jìn)一步被顯化，“宅基地是村集體的”這一觀念也伴隨著村莊本位主義進(jìn)一步植根各個(gè)農(nóng)戶心中，宅基地所有權(quán)歸屬也在此過程中被不斷確定。

（二）固權(quán)：保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)

與村集體經(jīng)濟(jì)組織法律意蘊(yùn)模糊相似，宅基地資格權(quán)作為伴隨宅基地三權(quán)分置所衍生并得到廣泛使用的法律用語[3]，其內(nèi)涵并未得到學(xué)術(shù)界統(tǒng)一確認(rèn)。結(jié)合當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)實(shí)踐與相關(guān)理論學(xué)說，筆者認(rèn)為此處的宅基地資格權(quán)應(yīng)是一種集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的象征，其與宅基地使用權(quán)相互分離，同時(shí)兼顧交易流通和身份，使得農(nóng)民更好地對(duì)于集體的土地進(jìn)行利用、收益[4]，享受到更多的福利保障。諸暨市集體小區(qū)試點(diǎn)區(qū)域有關(guān)農(nóng)戶通過原有的、緊張且稀缺、住房條件的宅基地使用權(quán)與新生的、質(zhì)量上乘的、條件優(yōu)渥的集體小區(qū)保障房產(chǎn)權(quán)相互交換，實(shí)質(zhì)上正是“農(nóng)民更好地對(duì)集體地土地進(jìn)行利用獲取福利保障”的一種體現(xiàn)，其運(yùn)行模式的支撐正是對(duì)相應(yīng)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的確認(rèn)。值得一提的是，有當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶特別提到集體小區(qū)在當(dāng)?shù)匦麄髦畷r(shí)早已聲明，置換集體小區(qū)住房后，相應(yīng)農(nóng)戶原有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不變，村民待遇以及身份不變，土地承包權(quán)和集體資產(chǎn)分配權(quán)不變、計(jì)劃生育政策不變等事項(xiàng)，種種對(duì)村民身份的確認(rèn)聲明也可作為當(dāng)?shù)乇Ｕ舷鄳?yīng)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的體現(xiàn)。

（三）活權(quán)：促進(jìn)宅基地使用權(quán)的騰挪流轉(zhuǎn)

正如上文所言，集體小區(qū)以農(nóng)村保障房建設(shè)項(xiàng)目為路徑促進(jìn)農(nóng)戶原有宅基地使用權(quán)與集體小區(qū)保障房使用權(quán)的對(duì)向流轉(zhuǎn)，經(jīng)流轉(zhuǎn)后的宅基地回歸村集體所有（但農(nóng)戶仍可選擇保留或拆除原有房屋）。在回收整合相應(yīng)盤活的宅基地資源后，此部分宅基地的活化將進(jìn)一步緩解城市化進(jìn)程下農(nóng)村住房緊張的問題，在這些宅基地面積上的經(jīng)濟(jì)建設(shè)（如民宿、康養(yǎng)、電商、文旅）與拆遷都將更加順暢無阻，最終實(shí)現(xiàn)村民安居樂業(yè)與村落經(jīng)濟(jì)增長的良性循環(huán)，原有的宅基地資源也將得到經(jīng)濟(jì)利益上的活化，在過程中不斷進(jìn)行騰挪流轉(zhuǎn)，最終促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)效益提高。

三、結(jié)語

在宅基地日趨緊張的現(xiàn)實(shí)困境中，如何實(shí)現(xiàn)宅基地供需平衡，緩和人地矛盾成為各地政府應(yīng)全力推進(jìn)的民生實(shí)業(yè)。此種語境下，宅基地三權(quán)分置的改革浪潮提供了解決此矛盾的新型路徑。諸暨市在全國創(chuàng)新提出的以農(nóng)村保障房為路徑的宅基地三權(quán)分置也在實(shí)踐中彰顯了其特有的優(yōu)越性。經(jīng)過分析，諸暨模式與宅基地三權(quán)分置底層邏輯相契合，其實(shí)現(xiàn)路徑也被實(shí)踐印證為可行[5]。未來，我們?nèi)孕鑼?shí)時(shí)關(guān)注其改革成效，為推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力賦能。

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作者簡介：邱昊（2002.7-），男，漢族，河南新縣人，本科在讀，研究方向：憲法與行政法學(xué)。