中國(guó)數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系構(gòu)建：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望

辛勇飛

【摘要】推進(jìn)數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系建設(shè)，是適配生產(chǎn)力發(fā)展的必然選擇，是護(hù)航數(shù)據(jù)資源高效有序利用的必然要求，更是回應(yīng)數(shù)字時(shí)代法律關(guān)系的必由之路。近年來(lái)，我國(guó)逐步推動(dòng)構(gòu)建數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系框架，涵蓋數(shù)據(jù)安全保障、用戶權(quán)益保護(hù)以及數(shù)據(jù)價(jià)值釋放三部分，但在數(shù)據(jù)價(jià)值釋放和數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)利用規(guī)則體系方面仍有較大完善空間。我國(guó)正處于從數(shù)據(jù)保護(hù)邁向數(shù)據(jù)賦能的關(guān)鍵過(guò)渡期，面臨數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定不清、流通交易規(guī)則缺失、無(wú)法采用統(tǒng)一化規(guī)則等挑戰(zhàn)。建議將釋放數(shù)據(jù)價(jià)值作為數(shù)據(jù)立法的重點(diǎn)方向，形成動(dòng)態(tài)化的數(shù)據(jù)權(quán)益配置規(guī)則，完善數(shù)據(jù)流通利用具體規(guī)則，并在短期內(nèi)以工業(yè)數(shù)據(jù)為突破口，逐步搭建數(shù)據(jù)空間體系框架。

【關(guān)鍵詞】數(shù)據(jù)治理? 數(shù)據(jù)規(guī)制? 規(guī)則體系? 大數(shù)據(jù)? 數(shù)據(jù)要素? 價(jià)值釋放

【中圖分類號(hào)】D912/D63? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.06.001

構(gòu)建數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系的意義重大

當(dāng)前，數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，已成為數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，并快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會(huì)服務(wù)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。推進(jìn)數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系建設(shè)，是適配生產(chǎn)力發(fā)展的必然選擇，是護(hù)航數(shù)據(jù)資源高效有序利用的必然要求，更是回應(yīng)數(shù)字時(shí)代法律關(guān)系的必由之路。

適配生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。生產(chǎn)力作為人類解決社會(huì)同自然矛盾的實(shí)際能力以及改造自然使其適應(yīng)社會(huì)需要的物質(zhì)力量，在不同經(jīng)濟(jì)形態(tài)和時(shí)代背景下具有不同的表現(xiàn)形式。信息時(shí)代，以人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)為代表的新一代信息通信技術(shù)已成為新型生產(chǎn)力，但其快速發(fā)展離不開(kāi)作為生產(chǎn)資料的底層數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)。數(shù)據(jù)的積累、流轉(zhuǎn)和應(yīng)用打破了原有的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)活動(dòng)，催生出嶄新的生產(chǎn)關(guān)系。為了使生產(chǎn)關(guān)系與信息時(shí)代的生產(chǎn)力發(fā)展特征相適配，需要建立數(shù)據(jù)治理機(jī)制，通過(guò)合理的數(shù)據(jù)分配和利用方式進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)生產(chǎn)力。

數(shù)據(jù)是新要素，對(duì)其的治理水平體現(xiàn)了一國(guó)的綜合實(shí)力，需要新的治理模式、治理機(jī)制和治理手段。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”重大命題，將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)。黨的十九屆四中全會(huì)立足國(guó)家層面，對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出全面部署，其中多處涉及“數(shù)據(jù)”相關(guān)工作，并首次提出以“數(shù)據(jù)”作為生產(chǎn)要素參與市場(chǎng)分配，要求“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制”。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中50余次提及“數(shù)據(jù)”，涉及數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字政府、數(shù)字生態(tài)等多個(gè)方面，并設(shè)專篇論述“加快數(shù)字化發(fā)展 建設(shè)數(shù)字中國(guó)”，提出要“迎接數(shù)字時(shí)代，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”。

實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)高效利用的有效手段。數(shù)據(jù)治理的最終價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)高效利用，但數(shù)據(jù)具有和其他生產(chǎn)要素截然不同的屬性，體現(xiàn)出明顯的非競(jìng)爭(zhēng)性、復(fù)用性和流動(dòng)性特征。數(shù)據(jù)的非競(jìng)爭(zhēng)性使數(shù)據(jù)具備了被無(wú)限增值利用的能力，一方主體對(duì)數(shù)據(jù)的使用不影響其他主體同一時(shí)間使用同一數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的復(fù)用性是指數(shù)據(jù)的復(fù)制成本極低，原數(shù)據(jù)控制主體可以在不喪失占有的情況下共享數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的流動(dòng)性使得以推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化為目標(biāo)的數(shù)據(jù)共享行為成為可能，為充分釋放數(shù)據(jù)要素潛力奠定基礎(chǔ)。

同時(shí)，不同主體的數(shù)據(jù)要素利用能力存在顯著差異，需要圍繞不同類型的數(shù)據(jù)建立治理路徑。缺乏明確的數(shù)據(jù)治理機(jī)制，會(huì)導(dǎo)致不同市場(chǎng)主體拘泥于“不敢流通”“不想流通”“不能流通”等觀念，阻塞數(shù)據(jù)要素流通渠道。一方面，個(gè)人、企業(yè)、政府等不同主體在數(shù)據(jù)的權(quán)益主張、保護(hù)需求、使用方式、利用能力等方面存在明顯的多元化和差異性。另一方面，個(gè)人信息、企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)等類型化數(shù)據(jù)在利用方式上大相徑庭，只有形成明確的利用規(guī)則才能厘清數(shù)據(jù)治理的底層邏輯。

厘清數(shù)據(jù)法律關(guān)系的前提。迄今為止，人類社會(huì)已然經(jīng)歷了以人力和畜力為代表的農(nóng)業(yè)時(shí)代和以蒸汽電力為典型代表的工業(yè)時(shí)代，并在信息通信技術(shù)的飛速發(fā)展下跨越式進(jìn)入信息時(shí)代。根據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。信息通信技術(shù)在促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也在深刻地改變社會(huì)關(guān)系，催生出內(nèi)容龐雜、尚待厘清的數(shù)據(jù)法律關(guān)系。

信息時(shí)代，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)正在重塑與之伴生的社會(huì)結(jié)構(gòu)和財(cái)富關(guān)系。數(shù)據(jù)價(jià)值進(jìn)一步凸顯，數(shù)據(jù)在一定程度上成為了可以與物質(zhì)和能源相媲美的基礎(chǔ)性社會(huì)資源，以數(shù)據(jù)為核心的法律關(guān)系愈發(fā)引起學(xué)界和社會(huì)關(guān)注。在不同的數(shù)據(jù)關(guān)系主體之間科學(xué)配置權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，構(gòu)建數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系，是厘清數(shù)據(jù)法律關(guān)系的基本方式。通過(guò)構(gòu)建數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系，明確公權(quán)力機(jī)關(guān)、企業(yè)和個(gè)人等各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才能使相關(guān)各方的利益在共存和相容的基礎(chǔ)上達(dá)到合理的優(yōu)化狀態(tài)，才能解決侵犯用戶個(gè)人信息權(quán)益、數(shù)據(jù)集中以及平臺(tái)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)范化運(yùn)行，護(hù)航數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

我國(guó)已初步形成數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系

近年來(lái)，我國(guó)逐步推動(dòng)構(gòu)建數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系框架，涵蓋數(shù)據(jù)安全保障、用戶權(quán)益保護(hù)以及數(shù)據(jù)價(jià)值釋放三部分，并形成包括數(shù)據(jù)安全保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、公共數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)交易流通等一系列具體的規(guī)則內(nèi)容。

我國(guó)數(shù)據(jù)治理規(guī)則的體系框架。在分析我國(guó)數(shù)據(jù)治理規(guī)則的體系框架之前，首先需要界定數(shù)據(jù)治理的法律概念。如前文所言，從法律角度看，數(shù)據(jù)治理是指在公權(quán)力機(jī)關(guān)、企業(yè)和個(gè)人等不同數(shù)據(jù)關(guān)系主體之間科學(xué)配置權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。因此，數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系的重點(diǎn)在于通過(guò)一系列制度規(guī)則，厘清不同主體圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。按照法律調(diào)整的特定社會(huì)關(guān)系和調(diào)整方法，可將我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范劃分為憲法相關(guān)法、民法商法等法律部門。但是，近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)法逐漸發(fā)展為一個(gè)新的領(lǐng)域法，數(shù)據(jù)法成為網(wǎng)絡(luò)法的重要組成之一。數(shù)據(jù)治理規(guī)則作為數(shù)據(jù)法的基本內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)聚焦各部門在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的共性問(wèn)題，整合傳統(tǒng)部門要素，突破部門法壁壘，形成具有協(xié)同性、整體性、實(shí)質(zhì)性的規(guī)則制度。因此，數(shù)據(jù)治理規(guī)則的第一個(gè)要點(diǎn)是協(xié)同性。數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系的各個(gè)組成部分應(yīng)當(dāng)相互協(xié)作、功能耦合，形成拉動(dòng)效應(yīng)。數(shù)據(jù)治理規(guī)則的第二個(gè)要點(diǎn)是整體性。整體觀念強(qiáng)調(diào)任何系統(tǒng)都是一個(gè)有機(jī)的整體，數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系應(yīng)當(dāng)是完備的。其主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出法律、法規(guī)、條例、規(guī)章等多個(gè)層級(jí)，每個(gè)層級(jí)的立法應(yīng)當(dāng)各司其職，不得缺位。數(shù)據(jù)治理規(guī)則的第三個(gè)要點(diǎn)是實(shí)質(zhì)性。數(shù)據(jù)治理規(guī)則應(yīng)當(dāng)解決社會(huì)各界關(guān)注的核心問(wèn)題，妥善處理安全與發(fā)展的平衡問(wèn)題，即在保護(hù)個(gè)人、企業(yè)、公權(quán)力機(jī)關(guān)等各方主體權(quán)益的基礎(chǔ)上，有效促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)與利用。

近年來(lái)，我國(guó)數(shù)據(jù)治理法治體系不斷向前推進(jìn)，在落實(shí)體系的協(xié)同性、整體性、實(shí)質(zhì)性要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)據(jù)領(lǐng)域的立法規(guī)劃，目前我國(guó)已圍繞數(shù)據(jù)安全保障、用戶權(quán)益保護(hù)以及數(shù)據(jù)價(jià)值釋放三個(gè)方面，形成涵蓋法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等不同層級(jí)的制度規(guī)則。在數(shù)據(jù)安全保障體系方面，我國(guó)已先后通過(guò)并施行《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》）、《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）、《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）及相關(guān)配套規(guī)定，構(gòu)建了數(shù)據(jù)分類分級(jí)與重要數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與工作協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)安全應(yīng)急處置、數(shù)據(jù)安全審查等制度。在用戶權(quán)益保護(hù)體系方面，我國(guó)已通過(guò)并施行《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）、《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）及相關(guān)配套規(guī)定，明確了個(gè)人信息處理規(guī)則，完善了個(gè)人信息跨境提供規(guī)則，規(guī)定了個(gè)人信息處理活動(dòng)中個(gè)人的權(quán)利和處理者義務(wù)。在數(shù)據(jù)價(jià)值釋放體系方面，近年來(lái)，地方數(shù)據(jù)立法先行，貴州、天津、海南、山西、吉林、安徽、山東、上海等地先后出臺(tái)地方數(shù)據(jù)條例，制定了公共數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放、數(shù)據(jù)交易流通等規(guī)則。但是，中央層面尚缺乏系統(tǒng)的、可復(fù)制推廣的促進(jìn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值釋放的立法體系。

我國(guó)數(shù)據(jù)治理規(guī)則的制度內(nèi)容。我國(guó)數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系以法的形式對(duì)基于數(shù)據(jù)處理行為形成的各種社會(huì)關(guān)系和事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整?？傮w來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)治理規(guī)則制度主要包括數(shù)據(jù)安全保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、公共數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)交易流通等具體內(nèi)容。

一是數(shù)據(jù)安全保護(hù)制度。我國(guó)構(gòu)建了以《數(shù)據(jù)安全法》為核心，涵蓋《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定（試行）》等配套立法的數(shù)據(jù)安全保護(hù)制度體系。在具體制度上，建立了數(shù)據(jù)分類分級(jí)管理制度，確定了重要數(shù)據(jù)保護(hù)目錄，對(duì)列入目錄的數(shù)據(jù)進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)；建立了集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、報(bào)告、信息共享、監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)信息的獲取、分析、研判、預(yù)警工作；建立了數(shù)據(jù)安全應(yīng)急處置機(jī)制，有效應(yīng)對(duì)和處置數(shù)據(jù)安全事件；與相關(guān)法律銜接，確立了數(shù)據(jù)安全審查制度和出口管制制度；針對(duì)一些國(guó)家對(duì)相關(guān)投資和貿(mào)易采取歧視性等不合理措施的做法，明確了可以根據(jù)實(shí)際情況采取的相應(yīng)措施。

二是個(gè)人信息保護(hù)制度。我國(guó)構(gòu)建了以《個(gè)人信息保護(hù)法》為核心，涵蓋《網(wǎng)絡(luò)安全法》《民法典》等法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的多層次、多領(lǐng)域、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的個(gè)人信息保護(hù)法律制度體系。在具體制度上，確立了個(gè)人信息處理應(yīng)遵循的合法、正當(dāng)、必要等原則；建立了以“告知-同意”為核心的個(gè)人信息處理的一系列規(guī)則，根據(jù)個(gè)人信息處理的不同環(huán)節(jié)、不同個(gè)人信息種類，對(duì)個(gè)人信息的共同處理及委托處理、向第三方提供或公開(kāi)、用于自動(dòng)化決策、處理已公開(kāi)的個(gè)人信息等提出有針對(duì)性的要求；設(shè)立了個(gè)人信息跨境提供規(guī)則；明確了在個(gè)人信息處理活動(dòng)中個(gè)人的各項(xiàng)權(quán)利，包括知情權(quán)、決定權(quán)、查詢權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)等；明確了個(gè)人信息處理者的合規(guī)管理和有關(guān)部門保障個(gè)人信息安全等義務(wù)。

三是公共數(shù)據(jù)管理制度?！稊?shù)據(jù)安全法》在第五章“政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開(kāi)放”中對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的質(zhì)量提出要求，規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的安全保障、及時(shí)公開(kāi)、監(jiān)督受托方處理的義務(wù)，明確提出要制定政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄，構(gòu)建統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。在地方立法上，《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放主體、開(kāi)放重點(diǎn)、分級(jí)分類、開(kāi)放清單動(dòng)態(tài)調(diào)整、開(kāi)放平臺(tái)管理、行為記錄、開(kāi)放主體責(zé)任豁免等事項(xiàng)作了規(guī)定。《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》規(guī)定省公共數(shù)據(jù)主管部門組織編制全省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄，設(shè)區(qū)的市公共數(shù)據(jù)主管部門可以組織編制公共數(shù)據(jù)開(kāi)放補(bǔ)充目錄，并將公共數(shù)據(jù)分為禁止開(kāi)放、受限開(kāi)放、無(wú)條件開(kāi)放等類別。《山東省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放辦法》明確了個(gè)人和企業(yè)對(duì)利用合法獲取的公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

四是數(shù)據(jù)交易流通制度?！稊?shù)據(jù)安全法》確定了“保障數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)”的宗旨，要求“國(guó)家建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度”，規(guī)定從事數(shù)據(jù)交易中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行“要求數(shù)據(jù)提供方說(shuō)明數(shù)據(jù)來(lái)源，審核交易雙方的身份，并留存審核、交易記錄”的義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任。在地方立法上，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》對(duì)可交易的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估認(rèn)證活動(dòng)、數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估準(zhǔn)則以及數(shù)據(jù)交易中的公平競(jìng)爭(zhēng)等作了規(guī)定；《上海市數(shù)據(jù)條例》明確了建立數(shù)據(jù)交易所、國(guó)際數(shù)據(jù)港等實(shí)質(zhì)性舉措；《天津市數(shù)據(jù)交易管理暫行辦法》則對(duì)交易主體、對(duì)象、行為、交易平臺(tái)、交易安全、監(jiān)督管理作了系統(tǒng)性規(guī)定。

數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系面臨的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)

通過(guò)觀察全球數(shù)據(jù)立法脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)“兩步走”特點(diǎn)，并表現(xiàn)出新的治理態(tài)勢(shì)，即從“關(guān)注個(gè)體數(shù)據(jù)處理的數(shù)據(jù)保護(hù)型模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詷?gòu)建數(shù)字生態(tài)為核心的數(shù)據(jù)賦能型模式”。當(dāng)前，我國(guó)正處于從數(shù)據(jù)保護(hù)邁向數(shù)據(jù)賦能的關(guān)鍵過(guò)渡期階段，面臨數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定不清、流通交易規(guī)則缺失、無(wú)法采用統(tǒng)一化規(guī)則等挑戰(zhàn)。

數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系構(gòu)建的新形勢(shì)。當(dāng)前，全球圍繞數(shù)據(jù)的合作與競(jìng)爭(zhēng)持續(xù)深化，數(shù)據(jù)治理已成為各國(guó)立法的重要內(nèi)容，并呈現(xiàn)“兩步走”特點(diǎn)，整體發(fā)展表現(xiàn)為兩個(gè)階段。第一階段數(shù)據(jù)治理模式為“關(guān)注個(gè)體數(shù)據(jù)處理的數(shù)據(jù)保護(hù)型模式”，通過(guò)出臺(tái)數(shù)據(jù)保護(hù)法，強(qiáng)化數(shù)據(jù)主體權(quán)利，解決數(shù)據(jù)主體信任的問(wèn)題。第二階段數(shù)據(jù)治理模式為“以構(gòu)建數(shù)字生態(tài)為核心的數(shù)據(jù)賦能型模式”，通過(guò)數(shù)據(jù)治理頂層立法，形成數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)利用規(guī)則體系，解決數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的問(wèn)題，例如，韓國(guó)《數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)振興和利用促進(jìn)基本法》（簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)基本法》），歐盟《數(shù)據(jù)治理法案》《數(shù)據(jù)法案》，印度《國(guó)家數(shù)據(jù)治理框架政策（草案）》。全球數(shù)據(jù)治理的相關(guān)立法內(nèi)容主要包含以下三個(gè)方面。

一是建立一體化的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，為數(shù)據(jù)價(jià)值釋放提供機(jī)制保障。如，韓國(guó)成立國(guó)家數(shù)據(jù)政策委員會(huì)，作為跨部委間數(shù)據(jù)治理監(jiān)督和決策機(jī)構(gòu)；日本成立數(shù)字廳以實(shí)施國(guó)家數(shù)據(jù)綜合戰(zhàn)略。同時(shí)，增設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)解決專門問(wèn)題。如，歐盟建立數(shù)據(jù)共享服務(wù)商和數(shù)據(jù)利他組織以降低數(shù)據(jù)共享成本；韓國(guó)設(shè)立數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估委員會(huì)和資產(chǎn)保護(hù)委員會(huì)以推進(jìn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化運(yùn)行。

二是構(gòu)建跨主體間數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制，為數(shù)據(jù)價(jià)值釋放提供公平環(huán)境。如，針對(duì)企業(yè)間數(shù)據(jù)流動(dòng)，多數(shù)國(guó)家設(shè)計(jì)了數(shù)據(jù)交易合同條款的“公平”標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)中小企業(yè)在數(shù)據(jù)共享談判中的議價(jià)能力，防止大企業(yè)濫用數(shù)據(jù)共享合同；對(duì)于企業(yè)和政府間的數(shù)據(jù)流動(dòng)，相關(guān)國(guó)家賦予企業(yè)因匿名化等技術(shù)成本獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，尋找公私利益平衡點(diǎn)，形成互利共贏的數(shù)據(jù)流動(dòng)模式。

三是開(kāi)發(fā)多元化的模式和方案，為數(shù)據(jù)價(jià)值釋放提供落地方案。如，“數(shù)據(jù)慈善”模式主要是企業(yè)出于履行社會(huì)責(zé)任的目的向主體免費(fèi)提供數(shù)據(jù)；“數(shù)據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)”模式主要是政府通過(guò)設(shè)立獎(jiǎng)項(xiàng)、以給予參與者一定回報(bào)的形式，激勵(lì)主體間數(shù)據(jù)共享；“數(shù)據(jù)中間商撮合”模式主要是作為可信的第三方、中間商協(xié)助主體間建立信任關(guān)系，以磋商形式促成數(shù)據(jù)共享；“數(shù)據(jù)合伙”模式主要是基于共同利益，主體間建立可持續(xù)的數(shù)據(jù)合作伙伴關(guān)系。

我國(guó)數(shù)據(jù)治理需要邁向“以數(shù)字生態(tài)為核心的數(shù)據(jù)賦能型模式”階段，形成數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)利用規(guī)則體系，以解決數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的問(wèn)題。2022年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（又稱“數(shù)據(jù)二十條”）發(fā)布，提出激活數(shù)據(jù)要素潛能的20條建議，標(biāo)志著我國(guó)著手構(gòu)建促進(jìn)數(shù)據(jù)要素高效利用的新治理模式?！皵?shù)據(jù)二十條”從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理等方面提出了相關(guān)建議，并指出要圍繞構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，逐步完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定、數(shù)據(jù)流通和交易、數(shù)據(jù)治理等主要領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政策制定工作。

數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系構(gòu)建的新挑戰(zhàn)。從立法現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)制定出臺(tái)了《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等系列法律法規(guī)，建立了完善的信任機(jī)制框架，數(shù)據(jù)保護(hù)階段的目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)，正處于邁向數(shù)據(jù)賦能的關(guān)鍵過(guò)渡階段，面臨三大挑戰(zhàn)。

一是數(shù)據(jù)權(quán)屬界定不清，無(wú)法有效回應(yīng)多元數(shù)據(jù)主體利益訴求。數(shù)據(jù)權(quán)屬本質(zhì)上涉及個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家三方主體之間的權(quán)利分配，目前，我國(guó)在立法層面一直未對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)屬中的權(quán)利內(nèi)容及保護(hù)傾斜程度予以規(guī)定，這客觀上阻礙了數(shù)據(jù)的順暢流通，成為數(shù)據(jù)要素價(jià)值釋放的掣肘因素。實(shí)踐中出現(xiàn)了很多關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)屬的爭(zhēng)議，例如微博訴脈脈不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案、網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)分析公司蟻坊訴微博壟斷案等?！皵?shù)據(jù)二十條”雖創(chuàng)造性地提出了數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度框架，但權(quán)利的內(nèi)涵并不明確，還需建立具體法律制度保護(hù)各主體利益。

二是數(shù)據(jù)交易流通規(guī)則缺失，導(dǎo)致大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)運(yùn)行不暢。目前立法中針對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的規(guī)則不足，產(chǎn)業(yè)界過(guò)度關(guān)注數(shù)據(jù)保護(hù)，存在“不敢”“不能”“不想”流通數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，導(dǎo)致數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育不暢。在“政-企數(shù)據(jù)開(kāi)放”場(chǎng)景下，政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放數(shù)量有限，無(wú)法為市場(chǎng)形成高質(zhì)量供給；在“政-政數(shù)據(jù)共享”場(chǎng)景下，存在供需對(duì)接不暢、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃不統(tǒng)一等問(wèn)題；在“企-政數(shù)據(jù)匯集”場(chǎng)景下，缺乏數(shù)據(jù)安全保障、數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、成本補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制；在“企-企數(shù)據(jù)互通”場(chǎng)景下，作為交易重要機(jī)制之一的數(shù)據(jù)交易所，其運(yùn)營(yíng)發(fā)展仍未能達(dá)到預(yù)期效果。

三是數(shù)據(jù)類型復(fù)雜多樣，無(wú)法采用統(tǒng)一化的數(shù)據(jù)治理規(guī)則方案。數(shù)據(jù)類型多樣、價(jià)值各異。由于不同類別數(shù)據(jù)治理存在不同解決思路，推進(jìn)節(jié)奏也不盡相同，無(wú)法采用統(tǒng)一的解決方案，因此需要因類施策，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理規(guī)則構(gòu)建的準(zhǔn)確、周延與完整。只有對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級(jí)，才能劃清并明晰在不同場(chǎng)景和安全級(jí)別下，不同類型數(shù)據(jù)所應(yīng)采取的保護(hù)措施，才能在更好地保護(hù)數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上，合理規(guī)定不同類型數(shù)據(jù)的流通方式和規(guī)則，為開(kāi)展合規(guī)化的數(shù)據(jù)流通提供行動(dòng)依據(jù)，最大限度釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。

構(gòu)建“以數(shù)字生態(tài)為核心的數(shù)據(jù)賦能型”治理模式

數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系應(yīng)當(dāng)從“關(guān)注數(shù)據(jù)處理活動(dòng)的數(shù)據(jù)保護(hù)型模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詷?gòu)建數(shù)字生態(tài)為核心的數(shù)據(jù)賦能型模式”，將釋放數(shù)據(jù)價(jià)值作為數(shù)據(jù)立法的重點(diǎn)方向，形成動(dòng)態(tài)化的數(shù)據(jù)權(quán)益配置規(guī)則，完善數(shù)據(jù)流通利用具體規(guī)則，并在短期內(nèi)以工業(yè)數(shù)據(jù)為突破，逐步搭建數(shù)據(jù)空間體系框架。

將釋放數(shù)據(jù)價(jià)值作為數(shù)據(jù)立法的重點(diǎn)方向，促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用。目前，數(shù)據(jù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性立法已經(jīng)構(gòu)建完畢，但如何有效促進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值釋放，各方仍在努力探索當(dāng)中。下一步，數(shù)據(jù)立法應(yīng)聚焦各部門在數(shù)據(jù)領(lǐng)域價(jià)值釋放的衍生共性問(wèn)題，形成具有協(xié)同性的數(shù)據(jù)價(jià)值釋放制度。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的合法合規(guī)利用，可以采取技術(shù)手段控制數(shù)據(jù)流通、使用環(huán)節(jié)。當(dāng)前，區(qū)塊鏈、聯(lián)邦學(xué)習(xí)、隱私計(jì)算等技術(shù)，為數(shù)據(jù)匹配、價(jià)值分配、隱私安全等提供了重要的技術(shù)支撐，應(yīng)作為數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的關(guān)鍵路徑。

形成動(dòng)態(tài)化的數(shù)據(jù)權(quán)益配置規(guī)則，平衡各方主體利益。數(shù)據(jù)治理涉及政府、企業(yè)、個(gè)人等多方主體，不同主體的利益訴求存在差異，甚至相互交織。建議數(shù)據(jù)立法可以從動(dòng)態(tài)、場(chǎng)景化的角度，明確多元主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，充分保護(hù)相關(guān)主體的合法權(quán)益。一方面，激勵(lì)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)和利用，肯定基于事實(shí)控制而取得的數(shù)據(jù)使用權(quán)和基于成本投入的數(shù)據(jù)收益權(quán)，探索數(shù)據(jù)價(jià)值化路徑和利益再分配機(jī)制。另一方面，激勵(lì)數(shù)據(jù)的流通，探索法定許可、合理使用、個(gè)人信息可攜權(quán)等制度，明確合理付費(fèi)、公平無(wú)歧視等要求。

完善數(shù)據(jù)流通利用的具體規(guī)則，暢通數(shù)據(jù)流通四維場(chǎng)景體系。確立數(shù)據(jù)流通利用的基本原則，細(xì)化數(shù)據(jù)分類分級(jí)規(guī)則，設(shè)置差異化的數(shù)據(jù)管理規(guī)則，在不同流動(dòng)場(chǎng)景中規(guī)范數(shù)據(jù)流動(dòng)活動(dòng)。在“政-企數(shù)據(jù)開(kāi)放”場(chǎng)景下，明確政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄，同時(shí)探索政企間“數(shù)據(jù)換數(shù)據(jù)”的開(kāi)放模式，除公共數(shù)據(jù)G2B單向流動(dòng)外，以政企間數(shù)據(jù)交換為條件的開(kāi)放模式也值得納入探討。在“政-政數(shù)據(jù)共享”場(chǎng)景下，打造公共數(shù)據(jù)資源池，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)跨部門、跨層級(jí)、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用，形成互聯(lián)互通、安全可控的一站式公共數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。在“企-政數(shù)據(jù)匯集”場(chǎng)景下，需完善數(shù)據(jù)安全保障、泄露風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、成本補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制。在“企-企數(shù)據(jù)互通”場(chǎng)景下，有必要探索數(shù)據(jù)交易合同及數(shù)據(jù)交易所相關(guān)制度規(guī)范。

短期內(nèi)以工業(yè)數(shù)據(jù)為突破口，逐步搭建數(shù)據(jù)空間體系框架。生產(chǎn)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)化是信息時(shí)代發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，工業(yè)制造領(lǐng)域產(chǎn)生的數(shù)據(jù)類型較為單一，主要為工業(yè)數(shù)據(jù)，而且所涉及的主體主要是制造業(yè)企業(yè)及上下游企業(yè)，并不復(fù)雜。特別是工業(yè)數(shù)據(jù)正逐漸從制造過(guò)程的副產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)和供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)帶來(lái)新價(jià)值的戰(zhàn)略資源，成為提升制造業(yè)生產(chǎn)力、競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力的關(guān)鍵要素。圍繞工業(yè)場(chǎng)景重點(diǎn)解決數(shù)據(jù)安全與利用的平衡問(wèn)題相對(duì)容易，也具備一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。因此短期內(nèi)可以工業(yè)數(shù)據(jù)作為搭建數(shù)據(jù)空間體系框架的突破口。下一步，可考慮以工業(yè)數(shù)據(jù)連接為基礎(chǔ)，積極探索部署中國(guó)工業(yè)數(shù)據(jù)空間架構(gòu)體系，從架構(gòu)構(gòu)建、生態(tài)形成、標(biāo)準(zhǔn)建立等多層次培育工業(yè)數(shù)據(jù)市場(chǎng)。第一，構(gòu)建工業(yè)數(shù)據(jù)空間架構(gòu)體系，充分調(diào)研國(guó)內(nèi)外相關(guān)技術(shù)路徑，明確工業(yè)數(shù)據(jù)可控流通、利用、監(jiān)管的場(chǎng)景和需求，構(gòu)建過(guò)程與目標(biāo)要符合中國(guó)特點(diǎn)和需要。自下而上建立數(shù)據(jù)接入層（工業(yè)數(shù)據(jù)的來(lái)源）、傳輸處理層（對(duì)數(shù)據(jù)傳輸、處理以及計(jì)算）、中間服務(wù)層（由中間服務(wù)方提供的第三方服務(wù)）、數(shù)據(jù)控制層（數(shù)據(jù)全生命周期的接入控制與使用控制）以及數(shù)據(jù)應(yīng)用層（企業(yè)業(yè)務(wù)運(yùn)行）。第二，搭建工業(yè)數(shù)據(jù)空間生態(tài)系統(tǒng)，參照工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟成功模式，積聚數(shù)據(jù)流通利用相關(guān)各方，構(gòu)建工業(yè)數(shù)據(jù)空間聯(lián)盟，培育生態(tài)系統(tǒng)?？苫诟鲄⑴c方之間的業(yè)務(wù)關(guān)系形成的數(shù)據(jù)流通模式，形成點(diǎn)對(duì)點(diǎn)模式、星狀網(wǎng)絡(luò)模式以及可信工業(yè)數(shù)據(jù)空間融合模式等不同種類的業(yè)務(wù)模式。第三，建立工業(yè)數(shù)據(jù)空間標(biāo)準(zhǔn)體系，在現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)安全、等級(jí)保護(hù)等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，建立“基礎(chǔ)類”、“技術(shù)類”以及“應(yīng)用類”等不同類型的工業(yè)數(shù)據(jù)空間標(biāo)準(zhǔn)體系，指導(dǎo)各行業(yè)推進(jìn)建立工業(yè)數(shù)據(jù)空間應(yīng)用，并同步推動(dòng)工業(yè)數(shù)據(jù)空間標(biāo)準(zhǔn)在IEEE、ISO等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織的立項(xiàng)和研制工作。

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責(zé) 編∕桂 琰