民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流機(jī)制初探

王勇

問題導(dǎo)航

隨著司法體制改革的不斷深化，如何通過繁簡分流提升司法效率越來越受到高度重視。檢察機(jī)關(guān)在辦理民事訴訟監(jiān)督案件時，如何通過構(gòu)建繁簡分流的辦案機(jī)制，實現(xiàn)簡案快辦、繁案精辦？特別是對近年來非法金融業(yè)務(wù)活動衍生出的大量民事訴訟監(jiān)督案件如何進(jìn)行“精辦”？讓下文帶您一起思考、尋找答案。

摘 要：構(gòu)建民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流機(jī)制，是檢察機(jī)關(guān)不斷深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責(zé)任制的重要舉措，具有緩解人案矛盾、提高辦案效率、實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督的現(xiàn)實意義。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兼顧公平效率、遵循程序正義、強化司法責(zé)任等理念指引下，立足民事檢察監(jiān)督工作實踐，遵循司法辦案規(guī)律，合理設(shè)定繁簡分流的案件類型標(biāo)準(zhǔn)，簡化辦案程序規(guī)則，建立配套保障制度，構(gòu)建起完善的民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流機(jī)制，以提升辦案質(zhì)效，更好地滿足人民群眾的司法需求。

關(guān)鍵詞：繁簡分流 辦案質(zhì)效 簡化規(guī)則 保障機(jī)制

司法改革背景下，通過繁簡分流實現(xiàn)辦案質(zhì)效提升，已成為民事訴訟監(jiān)督領(lǐng)域的普遍共識。目前，各地檢察機(jī)關(guān)的探索創(chuàng)新積累了一定經(jīng)驗，但同時也遇到不少問題和困境。本文立足民事檢察工作實踐，借鑒審判機(jī)關(guān)有益經(jīng)驗，對建立民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流機(jī)制進(jìn)行探析。

一、繁簡分流機(jī)制的內(nèi)涵、理念及構(gòu)建背景

（一）繁簡分流機(jī)制的內(nèi)涵

民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流機(jī)制是指檢察機(jī)關(guān)在民事檢察監(jiān)督領(lǐng)域，以精準(zhǔn)監(jiān)督理念為指引，對于受理的各類案件按照難易繁簡程度進(jìn)行分類，并分別適用不同程序的辦案機(jī)制。［1］具體而言，就是根據(jù)案件事實、法律適用、社會影響等因素，科學(xué)調(diào)配和高效運用民事檢察資源，選擇適用適當(dāng)?shù)膶彶槌绦?，依法快速審查簡單案件，?yán)格規(guī)范審查復(fù)雜案件，實現(xiàn)簡案快辦、繁案精辦，做到該繁則繁，當(dāng)簡則簡，繁簡得當(dāng)，努力以較小的司法成本取得較好的法律效果。

（二）繁簡分流機(jī)制的理念

繁簡分流機(jī)制的構(gòu)建必須在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進(jìn)行，嚴(yán)格遵循基本的民事訴訟理念。一是兼顧公正效率。繁簡分流機(jī)制下，提高效率但不能降低質(zhì)量，簡化程序但不能減損權(quán)利，縮短期限但不能有違公正，要努力找尋公正與效率的最佳平衡點。二是遵循程序正義。構(gòu)建繁簡分流機(jī)制，尤其是構(gòu)建簡易辦案機(jī)制，相關(guān)訴訟程序可以通過簡化靈活的方式進(jìn)行，但決對不能舍棄，要依法維護(hù)好當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。三是強化司法責(zé)任。繁簡分流機(jī)制下，部分簡單案件審查和審批環(huán)節(jié)有所簡化，但檢察人員所應(yīng)承擔(dān)的司法責(zé)任絲毫沒有減輕，不能因為簡化辦案程序而降低審查標(biāo)準(zhǔn)，辦案中要將司法責(zé)任制落到實處，做到簡化不減責(zé)。

（三）繁簡分流機(jī)制的構(gòu)建背景

我國民事訴訟法分設(shè)普通程序和簡易程序，并在簡易程序中進(jìn)一步規(guī)定小額訴訟程序，是繁簡分流的基本法律依據(jù)。隨著司法體制改革的不斷深化，繁簡分流作為一項重要舉措越來越受到高度重視。中共中央政法委員會、最高法、最高檢于2019年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置全面提升司法效能的意見》，其中明確將繁簡分流作為提升司法效率的重要手段。全國人民代表大會常務(wù)委員會于同年12月授權(quán)最高法在部分地區(qū)開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作，最高法制發(fā)文件，注重發(fā)揮司法確認(rèn)、小額訴訟等程序作用，明確“繁簡分流以提高效率為目標(biāo)，符合基本的司法規(guī)律”［2］。最高檢也先后出臺《關(guān)于實行案件繁簡分流暫行工作辦法》《關(guān)于民事訴訟監(jiān)督案件簡化辦理程序的若干規(guī)定（試行）》《關(guān)于推進(jìn)行政訴訟監(jiān)督案件繁簡分流提高辦案質(zhì)效的意見（征求意見稿）》等，通過實施繁簡分流提高辦案效率的探索不斷深入，并在實踐中取得一定成效。

二、構(gòu)建繁簡分流機(jī)制的必要性及現(xiàn)實意義

（一）優(yōu)化配置民事檢察資源的必然要求

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展，人民維權(quán)意識不斷提高，產(chǎn)生大量民事糾紛，檢察機(jī)關(guān)民事訴訟監(jiān)督案件的辦案數(shù)量長期在高位運行。而民事檢察部門的辦案力量雖然有所增強，卻始終無法跟上案件數(shù)量增幅，“案多人少”的局面逐漸形成。同時，所謂人案矛盾不僅是案件與辦案人員之間簡單的數(shù)量對比，更存在結(jié)構(gòu)性矛盾，即群體性糾紛、重復(fù)信訪及重大疑難復(fù)雜案件不斷增多，需要民事檢察人員耗費大量時間精力，導(dǎo)致辦案力量更加捉襟見肘。司法資源有限性與案件數(shù)量增長之間的緊張關(guān)系，賦予了檢察機(jī)關(guān)開展繁簡分流改革的內(nèi)生動力。

（二）滿足人民群眾司法需求的積極回應(yīng)

新形勢下，人民群眾在民主、法治、公平、正義等方面的要求日益增長?！耙粤挤ù龠M(jìn)發(fā)展、保障善治”要求檢察機(jī)關(guān)以滿足人民群眾多元、高效、便捷的糾紛解決需求作為檢察履職的價值取向。對于繁簡混雜的民事案件而言，若完全依照同一模式辦理，造成簡案不簡、繁案不繁，必然影響辦案效率。而遲到的正義為非正義，正義的實現(xiàn)以效率為必備要素。故“訴訟程序的設(shè)置應(yīng)當(dāng)與案件的具體情況、類型以及所處的訴訟階段等方面相匹配，對于不同類型的案件或者處在不同訴訟階段的案件應(yīng)當(dāng)根據(jù)其自身特點，設(shè)置不同的審理或?qū)彶槌绦颉保?］。因此，實現(xiàn)簡案快辦、繁案精辦才是合理可取之道。對于簡單案件，辦理中簡化程序和審查方式，及時有效處理，快速恢復(fù)正常的社會秩序，避免引發(fā)新的矛盾，實現(xiàn)公正與效率的有機(jī)統(tǒng)一，助推國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

（三）深入貫徹精準(zhǔn)監(jiān)督理念的實踐路徑

民事訴訟監(jiān)督案件數(shù)量眾多，糾紛類型多樣，這就決定了檢察機(jī)關(guān)必須要牢固樹立精準(zhǔn)監(jiān)督理念，通過精準(zhǔn)監(jiān)督實現(xiàn)強化監(jiān)督，因應(yīng)不同案件的不同情形，分類采取不同的辦案形式。繁簡分流并非一簡了之，簡案快辦的同時要實現(xiàn)繁案精辦，即要把辦理簡單案件的時間、精力騰出來辦理重大疑難復(fù)雜案件，尤其注重辦理在司法理念方面有糾偏、創(chuàng)新、引領(lǐng)價值的典型案件，力求達(dá)到“辦理一案影響一片”的效果，努力向社會提供優(yōu)質(zhì)檢察產(chǎn)品。

三、繁簡分流機(jī)制的構(gòu)建

（一）設(shè)立繁簡分流的類型標(biāo)準(zhǔn)

1.考量因素。民事檢察監(jiān)督是民事訴訟程序之一，與民事審判有諸多相通之處，但也有其自身制度價值和實踐特色。因此，民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流需要借鑒審判機(jī)關(guān)的有益經(jīng)驗，但不可照搬照抄，而應(yīng)著眼于民事檢察的權(quán)力構(gòu)造、制度功能、價值取向和實踐規(guī)律，制定符合自身特征的類型標(biāo)準(zhǔn)。

2.簡案的類型標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合實務(wù)經(jīng)驗，簡案應(yīng)限定在擬不支持監(jiān)督申請或者終結(jié)審查的案件范圍內(nèi)。（1）符合下列情形之一，且承辦檢察官建議不支持監(jiān)督申請的案件：一審、二審、再審裁判結(jié)果實質(zhì)一致；二審、再審雖然有改判，但生效裁判系由法院審判委員會決定作出；申請監(jiān)督理由明顯不成立；申請人僅對法律適用提出異議，但法律適用較為明確；人民法院適用簡易程序或者小額訴訟程序?qū)徖?；人民法院裁定不予受理或者駁回起訴。［4］這一類型中，案件本身符合“事實清楚、權(quán)利義務(wù)明確、爭議不大”的標(biāo)準(zhǔn)，且承辦檢察官認(rèn)可法院生效裁判，認(rèn)為當(dāng)事人申請監(jiān)督理由不能成立，擬作出與法院生效裁判相同的處理決定，這類案件可簡化辦理。（2）人民法院調(diào)解結(jié)案，且承辦檢察官建議不支持監(jiān)督申請的案件。調(diào)解案件中當(dāng)事人在法院主持下協(xié)商一致，并經(jīng)法院確認(rèn)形成調(diào)解書，在申請人無證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律，且檢察官經(jīng)初步審查未發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的情形，該類案件可簡化辦理。（3）符合終結(jié)審查情形的案件?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第73條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查的情形：人民法院已經(jīng)裁定再審或者已經(jīng)糾正違法行為的；申請人撤回監(jiān)督申請，且不損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的；申請人在與其他當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議中聲明放棄申請監(jiān)督權(quán)利，且不損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的；申請監(jiān)督的自然人死亡，沒有繼承人或者繼承人放棄申請，且沒有發(fā)現(xiàn)其他應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的違法情形的；申請監(jiān)督的法人或者非法人組織終止，沒有權(quán)利義務(wù)承受人或者權(quán)利義務(wù)承受人放棄申請，且沒有發(fā)現(xiàn)其他應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的違法情形的；發(fā)現(xiàn)已經(jīng)受理的案件不符合受理條件的；人民檢察院依職權(quán)啟動監(jiān)督程序的案件，經(jīng)審查不需要采取監(jiān)督措施的；其他應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查的情形。這類案件或爭議已通過其他途徑解決，或權(quán)利主體已消滅，或不符合受理條件，或無需采取監(jiān)督措施，均無繼續(xù)審查的必要或提出監(jiān)督意見的可能，可簡化辦理。（4）當(dāng)事人申請復(fù)查或者重復(fù)信訪，承辦檢察官建議維持原決定的案件。這類案件中，檢察機(jī)關(guān)已進(jìn)行過審查并作出決定，在擬作出相同決定的情況下，可簡化辦理。

3.簡案的排除標(biāo)準(zhǔn)。繁案需要進(jìn)行精細(xì)化審查，應(yīng)排除簡易程序的適用。繁案主要有以下幾種類型：（1）重大案件，即案情重大或涉及國家利益、社會公共利益及當(dāng)事人重大利益的案件。（2）受關(guān)注案件，即人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、廉政監(jiān)督員或新聞媒體、社會公眾關(guān)注的案件。（3）疑難復(fù)雜新類型案件，包括案件事實、法律關(guān)系復(fù)雜的案件，專業(yè)性強或新類型案件及法律適用疑難案件。（4）存在較大信訪或者輿情風(fēng)險的案件。（5）群體性糾紛案件，即當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的案件或申請人眾多的系列案件。（6）處理結(jié)果不一的案件，即二審改判或再審改判案件以及下級檢察院提請抗訴的案件。

4.需要注意的問題。（1）普通案件。簡案與繁案并不能涵蓋全部案件，介于兩者之間、既不符合簡案標(biāo)準(zhǔn)，也不屬于繁案范圍的為普通案件，應(yīng)按照普通程序辦理，既排除簡化程序的適用，也無需過度精細(xì)化辦理。（2）簡案的轉(zhuǎn)化。由于存在劃分標(biāo)準(zhǔn)可能不夠完善、承辦人主觀認(rèn)識偏差以及片面追求辦案效率等因素，對簡案的確定可能發(fā)生錯誤。因此，簡案與繁案初步劃分后，仍需要在后續(xù)審查中進(jìn)一步甄別，一旦發(fā)現(xiàn)劃分錯誤，就需要對簡案向繁案或普通案件進(jìn)行轉(zhuǎn)化，相應(yīng)的也要改變辦案程序。（3）確定簡案的主體與時間?？紤]到確定簡案需要對案件進(jìn)行實質(zhì)性審查，故不宜將繁簡分流放在僅進(jìn)行形式審查的受理階段，而應(yīng)當(dāng)放在案件受理并移送后，由民事檢察部門進(jìn)行。

（二）簡案辦理的程序規(guī)則

1.簡案的辦理規(guī)則。（1）檢察官獨任辦理。簡案辦理應(yīng)盡量采用獨任檢察官辦理形式，由一名檢察官及輔助其辦案的檢察官助理辦理，獨立審查案件。形成審查意見后，不組織集體討論，由承辦檢察官徑行報部門負(fù)責(zé)人審核。部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為其承辦的案件符合簡化辦理程序條件的，交由其他檢察官辦理。（2）簡化審查程序。一是不向申請人以外的其他當(dāng)事人發(fā)送相關(guān)法律文書。二是簡化聽取意見程序。除當(dāng)面聽取意見外，經(jīng)當(dāng)事人及其代理人同意，也可以采取電話、視頻、傳真、電子郵件等方式聽取意見，但應(yīng)當(dāng)記錄在案；［5］除確有必要外，不聽取申請人以外的其他當(dāng)事人及其代理人意見。三是簡化調(diào)查核實程序。不調(diào)閱人民法院訴訟卷宗，主要采取書面審查案卷材料方式，不進(jìn)行取證、鑒定、勘驗現(xiàn)場、詢問案外人等調(diào)查核實措施。四是簡化法律文書。按最高檢格式要求，不支持監(jiān)督申請決定書和終結(jié)審查決定書已經(jīng)很簡略，故對這兩類文書無需再行簡化。此處所謂簡化主要針對結(jié)案報告及案件討論筆錄。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)探索簡易案件結(jié)案報告的簡化模板，可以由檢察官助理起草，使用要素式、表格式等簡式結(jié)構(gòu)，圍繞爭議焦點進(jìn)行簡化說理。［6］因簡案辦理不再組織集體討論，故無需制作案件討論筆錄。（3）壓縮辦案周期。對于簡易案件，一般應(yīng)當(dāng)在受理后兩個月內(nèi)辦結(jié)，也可以對簡易案件再分流，對特別簡單案件在受理后一個月內(nèi)辦結(jié)。嚴(yán)格適用中止審查規(guī)定，一般不得以“其他可以中止審查的情形”為由對簡易案件中止審查。（4）完善送達(dá)機(jī)制。在傳統(tǒng)的郵寄形式之外，應(yīng)當(dāng)深入探索更為有效、快捷的送達(dá)方式，如利用12309檢察服務(wù)中心平臺及檢察機(jī)關(guān)案件程序信息公開平臺，搭建全國統(tǒng)一的電子送達(dá)平臺；經(jīng)當(dāng)事人或其代理人同意，采取傳真、電子郵件等方式送達(dá)；探索委托送達(dá)、約定送達(dá)、公證送達(dá)以及運用社會化服務(wù)方式開展送達(dá)等。

2.簡案的審批流程。簡化辦理的案件，按分管檢察長授權(quán)，由部門負(fù)責(zé)人審批結(jié)案。具體程序如下：（1）承辦檢察官形成審查意見后，擬制法律文書或者對檢察官助理擬制的法律文書審核后，連同案件其他材料一并報送部門負(fù)責(zé)人審核。（2）部門負(fù)責(zé)人區(qū)分以下情形處理：同意承辦檢察官意見的，簽署意見審批結(jié)案；認(rèn)為不宜簡化辦理程序的，要求承辦檢察官轉(zhuǎn)為普通程序辦理；認(rèn)為需要承辦檢察官復(fù)核的，應(yīng)當(dāng)提出書面意見，要求復(fù)核以一次為限；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交部門檢察官聯(lián)席會議討論的，決定提交檢察官聯(lián)席會議討論。（3）一般而言，簡案不需要經(jīng)過分管檢察長審批，但如果部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為有必要由分管檢察長審批的，簽署意見報送分管檢察長審批。［7］

（三）繁簡分流的保障機(jī)制

1.強化案例指引。在繁簡分流機(jī)制下，民事檢察部門應(yīng)當(dāng)強化民事訴訟監(jiān)督案例的指導(dǎo)工作，重視對已辦結(jié)簡易案件的分析研究和挖掘提煉，明晰審查要點和辦案指引，及時編纂、發(fā)布典型案例，盡快形成類型化辦案機(jī)制，使簡案辦理既有規(guī)則可依，又有成例可循。

2.強化辦案監(jiān)督。一是流程管理。對辦案程序是否合法、規(guī)范、及時、完備，進(jìn)行實時、動態(tài)的監(jiān)督、提示、防控和督促糾正，實行全過程監(jiān)督，完善辦案流程動態(tài)監(jiān)督管理體系，確保案件辦理全程留痕。二是檢務(wù)督察。找準(zhǔn)找全司法辦案重點崗位、重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的廉政風(fēng)險點，有針對性地采取預(yù)防措施，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、風(fēng)險明確、全程覆蓋、預(yù)警及時、有效管用的司法辦案廉政風(fēng)險防控體系。三是案件評查。建立簡易案件專項評查機(jī)制，通過重點評查、專項評查、隨機(jī)評查等方式檢查已辦案件的質(zhì)量，通過發(fā)現(xiàn)問題規(guī)范司法行為。

3.強化技術(shù)保障。強化智能輔助辦案，深化大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術(shù)在民事檢察辦案中的應(yīng)用，為民事檢察人員提供智能輔助閱卷、文書智能生成及糾錯、類案檢索及智能推送、裁判規(guī)則及司法觀點智能推送、紙質(zhì)材料及語音信息轉(zhuǎn)化文字、辦案期限及風(fēng)險預(yù)警等服務(wù)，幫助民事檢察人員提高辦案效率，壓縮辦案時間，助力提升辦案質(zhì)量和效能。

*上海市人民檢察院第一分院第五檢察部檢察官助理［200052］

［1］ 參見馮小光等：《民法典實施背景下民事訴訟精準(zhǔn)監(jiān)督研究》，中國檢察出版社2022年版，第183頁。

［2］ 最高人民法院《民事訴訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》（法〔2020〕11號）。

［3］ 全蕾：《構(gòu)建行政案件繁簡分流機(jī)制的系統(tǒng)化路徑》，《人民司法（應(yīng)用）》2020年第7期。

［4］ 參見最高人民檢察院第六檢察廳《關(guān)于民事訴訟監(jiān)督案件簡化辦理程序的若干規(guī)定（試行）》及《最高人民檢察院關(guān)于推進(jìn)行政訴訟監(jiān)督案件繁簡分流提高辦案質(zhì)效的意見（征求意見稿）》。

［5］ 參見《最高人民檢察院關(guān)于推進(jìn)行政訴訟監(jiān)督案件繁簡分流提高辦案質(zhì)效的意見（征求意見稿）》。

［6］ 參見邵新：《司法體制改革背景下繁簡分流的法理論證》，《法治現(xiàn)代化研究》2018年第4期。

［7］ 參見最高人民檢察院第六檢察廳《關(guān)于民事訴訟監(jiān)督案件簡化辦理程序的若干規(guī)定（試行）》。