涉“外嫁女”征地補(bǔ)償民事支持起訴案件辦理與思考

陳強(qiáng)　李海杰　張藝晨

摘 要：“外嫁女”征地補(bǔ)償分配糾紛是中國鄉(xiāng)村治理難題之一，檢察機(jī)關(guān)支持“外嫁女”起訴，既是維護(hù)婦女兒童等特殊群體合法權(quán)益、促進(jìn)糾紛化解的重要方式，也是參與并推動社會治理的實(shí)踐探索。檢察機(jī)關(guān)在辦理“外嫁女”征地補(bǔ)償糾紛支持起訴案件時，應(yīng)圍繞“外嫁女”集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定核心問題，展開調(diào)查核實(shí)和分析論證，在尊重“外嫁女”處分權(quán)的基礎(chǔ)上，以發(fā)出支持起訴意見書、參與調(diào)解和解等方式對“外嫁女”征地補(bǔ)償分配權(quán)的訴求予以支持。下一步，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在繼續(xù)完善民事支持起訴制度，與行政機(jī)關(guān)協(xié)同配合加強(qiáng)村民自治規(guī)范監(jiān)督等方面發(fā)力，切實(shí)維護(hù)特殊群體合法權(quán)益，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供檢察保障。

關(guān)鍵詞：民事支持起訴 婦女權(quán)益保障 “外嫁女” 征地補(bǔ)償分配糾紛

一、基本案情及辦案過程

陳麗（化名）是江蘇省南京市高淳區(qū)某城郊村八組村民陳某的女兒，1998年第二輪農(nóng)村土地承包時，其在八組分得了承包土地，此后除了上大學(xué)期間戶籍遷至學(xué)校外，其他時間戶籍一直登記在該村八組。陳麗婚后于2012年生下女兒晏某，晏某和陳麗的戶籍均登記在八組。因“農(nóng)村土地30年不變”“增人不增地、減人不減地”等政策，陳麗及其女兒晏某均未在陳麗丈夫家取得承包地。2015年陳麗因家庭矛盾與丈夫離婚，晏某由陳麗撫養(yǎng)。因陳麗工作在外地，其和女兒晏某平時不在八組居住。2019年，政府征收八組大部分的土地，陳麗的承包地也在征收范圍內(nèi)，土地被征收后陳麗也享受了失地農(nóng)民的社會保險及相應(yīng)權(quán)益。2021年2月8日，該村八組張貼公示征地項(xiàng)目水面補(bǔ)償款的分配名單，按名單上人員分配每人8000元，但陳麗和晏某不在公示名單內(nèi)。

陳麗對該公示名單將其與女兒晏某排除在外向八組村民小組提出異議，并表示2019年土地征收時其收到了政府給付的土地補(bǔ)償款，此次也應(yīng)當(dāng)同其他村民一樣列入分配名單。八組組長答復(fù)稱2019年土地征收后，八組以村民參與村內(nèi)實(shí)際生產(chǎn)生活為標(biāo)準(zhǔn)，重新調(diào)整確定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員名單，經(jīng)村民小組會議決議，本村的空掛戶和“外嫁女”不再享受集體土地征收補(bǔ)償款。因此，2019年土地征收時已經(jīng)為陳麗辦理了失地農(nóng)民保險，相當(dāng)于一次性“買斷”了陳麗及其女兒晏某的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，而且陳麗雖然戶籍在八組，但是長期在外居住，并未實(shí)際參與本村的生產(chǎn)生活，不再認(rèn)定其是集體經(jīng)濟(jì)組織成員也合情合理。之后，陳麗向八組村委會反映情況，但村委會認(rèn)為，征地補(bǔ)償分配問題屬于八組村民自治的內(nèi)容，八組有權(quán)對集體所有的土地按照村民小組的民主決議確定補(bǔ)償分配標(biāo)準(zhǔn)，村委會對此無權(quán)干涉。后陳麗陸續(xù)向婦聯(lián)、街道、政務(wù)熱線平臺投訴反映，但是問題均沒有得到妥善解決。2021年8月，陳麗將該村八組村民小組和村委會作為被告訴至南京市高淳區(qū)人民法院，訴請確認(rèn)其享有與八組其他村民同等份額的土地征收補(bǔ)償款分配權(quán)。2021年8月法院對本案立案受理。

江蘇省南京市高淳區(qū)人民檢察院（以下簡稱“高淳區(qū)院”）通過“12345”政務(wù)熱線平臺發(fā)現(xiàn)該案件線索，第一時間和陳麗取得聯(lián)系并迅速開展初步審查，深入了解陳麗的身份戶籍、居住情況和家庭背景。同時與法院溝通，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)亍巴饧夼闭鞯匮a(bǔ)償分配糾紛并非個案。承辦檢察官認(rèn)定本案符合支持起訴受理?xiàng)l件，依法啟動支持起訴程序。2021年8月，高淳區(qū)院向法院發(fā)出支持起訴意見書，支持陳麗關(guān)于征地補(bǔ)償分配權(quán)認(rèn)定的訴求。最終，一審法院判決采納了檢察機(jī)關(guān)的意見，確認(rèn)陳麗及其女兒晏某依法享有與八組其他村民同等份額的土地征收補(bǔ)償款分配權(quán)。一審法院認(rèn)為陳麗雖已結(jié)婚生女，但其與女兒的戶籍并未遷出，亦未在新居住地取得承包土地，應(yīng)認(rèn)定兩人并未喪失該村八組集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，故其享有相應(yīng)的分配權(quán)，符合法律規(guī)定，應(yīng)予支持。后被告提出上訴，二審法院經(jīng)審查認(rèn)定一審法院判決正確，判決駁回上訴，維持原判。

二、民事支持起訴中“外嫁女”權(quán)益保護(hù)的檢察思路

（一）“外嫁女”權(quán)益保護(hù)是否應(yīng)納入民事支持起訴范圍

檢察機(jī)關(guān)支持起訴以保障特殊群體訴權(quán)實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，在訴訟能力偏弱或具有客觀障礙的公民、法人或其他組織之民事權(quán)益遭受損害時，可以為其提供法律幫助，包括但不限于提供法律咨詢、協(xié)助調(diào)查取證、參與調(diào)解和解、出具書面意見等。［1］本案中，檢察機(jī)關(guān)支持“外嫁女”向人民法院訴請確認(rèn)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償分配權(quán)，其首要前提在于支持對象屬于民事支持起訴范圍，符合支持起訴制度的立法本意。

受民間習(xí)慣規(guī)則和傳統(tǒng)思想觀念的影響，農(nóng)村女性和男性在土地權(quán)益問題上仍存在著不平等的現(xiàn)象，“外嫁女”嫁入地的村集體往往以戶籍未遷入、無承包土地為由將“外嫁女”的各項(xiàng)人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利排除在本村村集體外，而出嫁前所在集體經(jīng)濟(jì)組織也會以婚姻關(guān)系變化、實(shí)際未在村集體生產(chǎn)生活為由，在集體資產(chǎn)分配時部分限制或者完全剝奪“外嫁女”應(yīng)享有的權(quán)益。如此，“外嫁女”的集體土地征收補(bǔ)償分配權(quán)經(jīng)常處于兩地落空的狀態(tài)。近年來我國在法律、政策文件中，都持續(xù)傳達(dá)平等保障女性合法權(quán)益的信號，特別是黨的十九大明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，對農(nóng)村地區(qū)婦女權(quán)益的平等保護(hù)更加凸顯。但在權(quán)利具體實(shí)現(xiàn)的過程中，因深受文化程度、認(rèn)知能力、地域習(xí)慣影響，“外嫁女”群體在權(quán)利遭受侵害時，不知、不懂、不會維權(quán)現(xiàn)象仍較為普遍，對通過司法手段主張權(quán)利敬而遠(yuǎn)之，有時甚至?xí)ψ陨頇?quán)利的正當(dāng)性產(chǎn)生懷疑。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)秉承客觀公正的立場，在遵循自愿原則、處分原則和訴權(quán)平等原則的基礎(chǔ)上，尊重“外嫁女”維權(quán)的真實(shí)意愿，以公權(quán)屬性支持“外嫁女”群體維權(quán)，實(shí)現(xiàn)對其司法觀念、能力不足之填補(bǔ)。這不僅是充分履行支持起訴職能維護(hù)特殊群體合法權(quán)益的應(yīng)有之義，更是保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施，維護(hù)社會公平正義的具體體現(xiàn)。

（二）“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是否應(yīng)在民事支持起訴中予以認(rèn)定及如何認(rèn)定

案涉“外嫁女”征地補(bǔ)償糾紛產(chǎn)生的直接原因是村集體決議部分或完全否定“外嫁女”的分配權(quán)，表現(xiàn)在過半數(shù)以上村民表決同意“外嫁女”少分或不分征地補(bǔ)償款。從程序上來看，《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）規(guī)定了村民大會具有針對土地補(bǔ)償款分配問題的民主決定權(quán)。多數(shù)決議雖然滿足了程序正當(dāng)?shù)囊?，但若決議內(nèi)容以多數(shù)人利益最大化而損害少數(shù)人的利益，便與民主實(shí)質(zhì)化的要求相悖。征地補(bǔ)償分配權(quán)的基礎(chǔ)在于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)開展此領(lǐng)域的支持起訴工作無法回避對該問題的認(rèn)定，且認(rèn)定與否亦影響是否最終提出支持起訴意見。如若“外嫁女”已非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其訴請的分配權(quán)則難以得到支持。

目前，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定暫未有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在法律規(guī)范缺失的情況下，如僅依據(jù)戶籍認(rèn)定“外嫁女”的成員資格，會攤薄包括土地在內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)生產(chǎn)資料和收益的人均份額。因此，在利益驅(qū)動下，極易產(chǎn)生集體決議增加認(rèn)定要素，提高認(rèn)定門檻等損害“外嫁女”群體權(quán)益的現(xiàn)實(shí)結(jié)果。［2］同時，這種成員資格的“自治”排除，不止體現(xiàn)在土地權(quán)益的分配問題上，還包括集體經(jīng)濟(jì)組織的其他各項(xiàng)福利、活動等。即便“外嫁女”婚后仍在原村集體生產(chǎn)生活且戶籍未發(fā)生改變，多數(shù)村民也以其不符合“從夫居”的傳統(tǒng)倫理風(fēng)俗為由，不認(rèn)可其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。在嫁入地，其成員資格依附于丈夫，亦不具有獨(dú)立分配集體收益的資格。

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中提出了確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則和考慮因素，即依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，并結(jié)合戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻(xiàn)等因素統(tǒng)籌考慮。在上述文件指引下，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定“外嫁女”的成員資格宜采用復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，即以戶籍所在地、實(shí)際生產(chǎn)生活地、基本生活保障是否來源于集體經(jīng)濟(jì)組織、是否享有集體土地承包權(quán)等諸多因素進(jìn)行疊加，兼顧其戶籍變動原因、對集體經(jīng)濟(jì)組織的貢獻(xiàn)等。［3］實(shí)踐中，關(guān)于村規(guī)民約能否作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格標(biāo)準(zhǔn)的問題。筆者認(rèn)為，作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的村規(guī)民約應(yīng)滿足以下兩個方面要求，一是根據(jù)《村民委員會組織法》第27條，村規(guī)民約有關(guān)條款不得與憲法、法律法規(guī)和政策相抵觸，不得有侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容；二是村規(guī)民約的制定要經(jīng)過合法的程序。

（三）涉“外嫁女”民事支持起訴案件中的檢察履職節(jié)點(diǎn)與方式

在厘清前述兩個問題的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)何時介入案件、如何介入以及介入程度等問題都亟需解答。

從實(shí)踐來看，民事支持起訴一般在訴訟行為發(fā)生前，即當(dāng)事人因客觀原因無法或無力向人民法院提起訴訟，此時檢察機(jī)關(guān)介入的目的是保障訴權(quán)實(shí)現(xiàn)。若當(dāng)事人已經(jīng)提起訴訟，在人民法院開庭審理前，檢察機(jī)關(guān)是否可予介入尚存在分歧。本案即屬于此種情形。檢察機(jī)關(guān)接到本案線索時，案件已進(jìn)入立案階段，訴訟程序已然開啟。此時，民事支持起訴介入的正當(dāng)性成為困擾承辦檢察官的一大難題。通過檢察官聯(lián)席會議討論和請示匯報，檢察官對民事支持起訴可以介入訴訟階段持肯定意見。因?yàn)閺膹V義上理解，檢察機(jī)關(guān)對特殊群體支持起訴不單體現(xiàn)在輔助其提起訴訟，還包括通過提供法律咨詢、協(xié)助收集證據(jù)、協(xié)助提供法律援助、疏解心理壓力等方式為特殊群體起訴維權(quán)提供綜合幫助。［4］如案件進(jìn)入訴訟階段后，“外嫁女”會因?yàn)猷l(xiāng)土社會的傳統(tǒng)習(xí)慣和人情觀念面對更多的輿論壓力和親友質(zhì)疑，這都會成為影響其權(quán)利實(shí)現(xiàn)的障礙。因此，民事支持起訴不應(yīng)局限于訴訟行為發(fā)生之前，只要特殊群體確有訴訟權(quán)利行使上的特殊困難并向檢察機(jī)關(guān)提出申請，檢察機(jī)關(guān)就有必要予以幫助并持續(xù)跟進(jìn)，以保證實(shí)效。

具體到本案，檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索后，及時與當(dāng)事人取得聯(lián)系，明確當(dāng)事人的訴求，并對其訴訟意愿予以把握，初步了解當(dāng)事人的戶籍、婚姻、家庭背景等情況，查明案件是否符合民事支持起訴受理范圍。在介入后的辦理階段，檢察機(jī)關(guān)開展必要的調(diào)查核實(shí)工作，如至涉案村集體走訪，查明當(dāng)?shù)卮迕窈汀巴饧夼钡膶?shí)際生產(chǎn)生活情況、村集體的征地補(bǔ)償分配方式等，聽取村小組成員的意見，了解村情民意等。通過調(diào)查核實(shí)，了解到涉案村集體的多數(shù)年輕村民在外打工，不以村集體的土地為主要收入來源，但均未因此而喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，也在征地補(bǔ)償分配中享有與其他村民同等的分配份額。此外，檢察機(jī)關(guān)還檢索了本地及所在省、市類似案件的裁判情況。在庭審階段，檢察機(jī)關(guān)出席法庭發(fā)表支持起訴意見，并對依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)進(jìn)行說明，在人民法院的主持下參與調(diào)解。裁判生效后，檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)跟進(jìn)并監(jiān)督判項(xiàng)履行情況，充分保障“外嫁女”征地補(bǔ)償分配權(quán)益實(shí)際落實(shí)到位。

三、加強(qiáng)“外嫁女”權(quán)益保護(hù)的檢察履職建議

（一）完善民事支持起訴制度，推動形成權(quán)益保護(hù)體系

民事支持起訴作為一項(xiàng)年輕的制度，脫胎于國家干預(yù)主義，在民事訴訟法第15條之外，缺乏更為細(xì)化具體的規(guī)范指引，導(dǎo)致其在范圍標(biāo)準(zhǔn)、手段方式、權(quán)力邊界等方面均不甚明確。檢察機(jī)關(guān)在行使民事支持起訴職能時，也應(yīng)結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷完善民事支持起訴制度。從權(quán)益維護(hù)的角度，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)對民事支持起訴對象作過多限制，對在訴權(quán)實(shí)現(xiàn)上存在困難但有訴訟意愿的特殊群體均應(yīng)提供相應(yīng)幫助。但對主觀上明確不愿起訴的主體，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)尊重其意愿。在民事支持起訴的手段方式上，可以綜合運(yùn)用不同的方式開展工作，如專家咨詢論證、公開聽證、走訪調(diào)查、調(diào)解和解、執(zhí)行監(jiān)督等，進(jìn)而形成有事實(shí)、法律依據(jù)的支持起訴意見書。

（二）發(fā)揮協(xié)同配合作用，加強(qiáng)村民自治規(guī)范監(jiān)督

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》指出，人民檢察院在推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮著重要作用。村民自治制度是中國特色基層民主制度的重要組成部分，其以“村規(guī)民約”為依憑實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定相關(guān)法律依據(jù)缺失的情況下，部分地區(qū)的村委會和村民會議借助村規(guī)民約減少分配參與者，剝奪“外嫁女”的分配權(quán)利，其實(shí)是濫用村民自治權(quán)的表現(xiàn)，國家有義務(wù)對村規(guī)民約加強(qiáng)引導(dǎo)、管理與監(jiān)督。借助司法和行政的協(xié)同配合，妥善解決“外嫁女”糾紛等影響廣、矛盾深的案件，不僅能更好地發(fā)揮對村規(guī)民約合法性的監(jiān)督作用，也更貼合地區(qū)社會綜合治理的要求，有利于推動形成雙贏多贏共贏的局面。

對檢察機(jī)關(guān)而言，除在民事檢察領(lǐng)域啟動支持起訴程序救濟(jì)“外嫁女”的訴權(quán)之外，還可以通過履行行政檢察職能，依托行政爭議實(shí)質(zhì)性化解、社會治理檢察建議等形式督促相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)加強(qiáng)對村民自治行為的規(guī)范引導(dǎo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村域社會治理水平與治理能力的雙提升。如檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過程中，對村規(guī)民約的內(nèi)容和制定程序先行審查［5］，審查村規(guī)民約的內(nèi)容是否與《村民委員會組織法》《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》等法律或憲法原則相違背，是否侵害特殊群體或者少數(shù)個體的合法權(quán)益。針對發(fā)現(xiàn)的問題，可以通過社會治理檢察建議或?qū)ｎ}調(diào)研報告的形式，提示有關(guān)單位加強(qiáng)監(jiān)督管理或修正不當(dāng)內(nèi)容，或?yàn)閮?yōu)化機(jī)制提供決策參考。除此之外，檢察機(jī)關(guān)還可以與行政機(jī)關(guān)共同落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，協(xié)同開展以案釋法等法治助農(nóng)活動，促進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)的養(yǎng)成，最大程度保障村域各類主體合法權(quán)益的公平實(shí)現(xiàn)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供堅(jiān)強(qiáng)檢察保障。

*本文論述的“外嫁女”主要指農(nóng)村地區(qū)出嫁到本村集體以外，但戶籍并未遷出，亦未在新居住地取得承包土地的女性。

**江蘇省南京市高淳區(qū)人民檢察院副檢察長、四級高級檢察官［211300］

***江蘇省南京市高淳區(qū)人民檢察院第三檢察部主任、一級檢察官［211300］

****江蘇省南京市高淳區(qū)人民檢察院第三檢察部四級檢察官助理［211300］

［1］ 參見天津市東麗區(qū)人民檢察院課題組、季文生：《民事支持起訴與弱勢群體保護(hù)》，《中國檢察官》2022年第9期。

［2］ 參見龍劍玨：《論“外嫁女”征地補(bǔ)償民事權(quán)益之維護(hù)》，西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文。

［3］ 參見冷傳莉、李怡：《“外嫁女”征地補(bǔ)償款糾紛的訴訟困境及其解決》，《貴陽學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第5期。

［4］ 參見陸瑞芳：《民事支持起訴的實(shí)踐與完善》，《中國檢察官》2022年第3期。

［5］ 參見王瑋：《農(nóng)村“外嫁女”糾紛案件司法處理的變遷》，《中國檢察官》2022第3期。