邁向優(yōu)質(zhì)均衡:縣域義務(wù)教育師資均衡配置政策體系、評(píng)價(jià)困境及其優(yōu)化設(shè)計(jì)

賴 秀 龍,高 夢(mèng) 真,黃 衛(wèi) 薇

(海南師范大學(xué) 教育學(xué)院,海南 ?？?571158)

自2005年教育部頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》十多年來(lái),我國(guó)義務(wù)教育事業(yè)取得重大進(jìn)展,截至2019年底,通過(guò)國(guó)家基本均衡認(rèn)定的縣(市、區(qū)、其他縣級(jí)單位,以下簡(jiǎn)稱縣)累計(jì)已達(dá)2767個(gè),占比95.32%,累計(jì)已有23個(gè)省份整體實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展的目標(biāo)。[1]由此,我國(guó)義務(wù)教育從“基本均衡”邁向了“優(yōu)質(zhì)均衡”的新階段,優(yōu)質(zhì)均衡已成為教育現(xiàn)代化進(jìn)程中義務(wù)教育發(fā)展的一個(gè)新目標(biāo)。2019年12月教育部在浙江省嘉興市海鹽縣召開了全國(guó)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定啟動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。督導(dǎo)評(píng)估的啟動(dòng)意味著優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展既要問(wèn)“耕耘”,也要問(wèn)“收獲”,其成效如何需要進(jìn)行評(píng)價(jià),還需要據(jù)此優(yōu)化政策評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)。依據(jù)《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》(教督〔2017〕6號(hào)),督導(dǎo)評(píng)估包括資源配置、政府保障程度、教育質(zhì)量三個(gè)維度的31項(xiàng)指標(biāo)以及社會(huì)認(rèn)可度這一綜合指標(biāo),其中涉及教師的指標(biāo)共11項(xiàng),超過(guò)指標(biāo)總數(shù)的1/3。許多指標(biāo)可以精確測(cè)量,但師資優(yōu)質(zhì)均衡配置程度具有模糊性,難以精確量化,這給縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估帶來(lái)了許多現(xiàn)實(shí)的困境,在此就相關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討,并提出義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策評(píng)價(jià)優(yōu)化設(shè)計(jì)的一些想法。

一、義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策體系分析

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展突出了教師隊(duì)伍建設(shè)的重要性,涉及提升教師隊(duì)伍素質(zhì)、拓展教師職業(yè)發(fā)展空間、提高教師收入水平、激發(fā)教師隊(duì)伍活力等眾多方面。從政策系統(tǒng)角度來(lái)看,對(duì)這些政策進(jìn)行合理分類,構(gòu)建縣域義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策體系,有助于理解它們的特征、表現(xiàn)形式和適用條件。美國(guó)學(xué)者麥克唐納爾和埃爾莫爾曾把教育政策分為命令、報(bào)酬、職能拓展、權(quán)威重組和勸告這五種類型。[2]229這種“五分法” 更能體現(xiàn)政策規(guī)范行為和調(diào)節(jié)利益的本質(zhì),更接近現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐。在此結(jié)合“基本均衡”發(fā)展階段的實(shí)際,以“五分法”對(duì)縣域義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策進(jìn)行體系分析,以便更好地對(duì)政策進(jìn)行選擇、運(yùn)用與評(píng)價(jià)。

(一)命令政策

命令是由上級(jí)向下級(jí)發(fā)布的指示,具有強(qiáng)制性、權(quán)威性、指揮性等特點(diǎn)?？h域義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置的命令政策對(duì)教師、相關(guān)部門及其人員所應(yīng)遵循的行為及其要求作出了明確規(guī)定,并明確規(guī)定了沒有遵守命令所規(guī)定行為的人員所應(yīng)接受的處罰。一些地方實(shí)施的城鄉(xiāng)教師輪崗、校長(zhǎng)流動(dòng)、支教等都是具有指揮相關(guān)部門、學(xué)校及教師行動(dòng)功能的命令政策。這些政策的實(shí)施往往與教師的職稱與職務(wù)晉升、待遇、崗位考核等掛鉤,若不按政策要求執(zhí)行則要受到相應(yīng)的處罰,如不能晉升職稱或職務(wù)、崗位考核等級(jí)受影響等。命令政策所追求的是縣域內(nèi)部門或教師的一致行為,如《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》的第十條第十一項(xiàng)規(guī)定:全縣每年交流輪崗教師的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%,其中骨干教師不低于交流輪崗教師總數(shù)的20%。如果忽視了其適用條件,就有可能導(dǎo)致政策低效甚至失效。譬如,有研究對(duì)全國(guó)東、中、西部5省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異的12個(gè)縣(區(qū))進(jìn)行了調(diào)查,結(jié)果表明有1個(gè)縣(區(qū))對(duì)教師交流或支教政策采取抵制行為,執(zhí)行3年后發(fā)現(xiàn)效果不好,中止執(zhí)行;有6個(gè)縣(區(qū))對(duì)政策的執(zhí)行停留在最低程度上,以應(yīng)付上級(jí)檢查;有1個(gè)縣(區(qū))對(duì)政策的執(zhí)行停留在宣傳上。三類地區(qū)合計(jì)占比66.7%,大部分縣(區(qū))政策執(zhí)行失真。[3]

(二)報(bào)酬政策

報(bào)酬一般指工作后所獲得的物品、錢財(cái)或機(jī)會(huì)。師資優(yōu)質(zhì)均衡配置的報(bào)酬政策包括兩個(gè)要素,一是執(zhí)行該政策的教師所能獲得的物品、錢財(cái)或機(jī)會(huì),二是政策所提出的工作要求或指南。優(yōu)秀教師招聘與引進(jìn)優(yōu)待計(jì)劃、農(nóng)村或薄弱學(xué)校教師發(fā)放教育津貼以及在職稱評(píng)聘、評(píng)先評(píng)優(yōu)、學(xué)科帶頭人評(píng)比等方面對(duì)薄弱學(xué)校的教師給予政策傾斜等等,都屬于師資優(yōu)質(zhì)均衡配置的報(bào)酬政策。報(bào)酬政策對(duì)于鼓勵(lì)優(yōu)秀教師扎根農(nóng)村教育、穩(wěn)定農(nóng)村教師隊(duì)伍、改善校際師資不均衡狀況等能發(fā)揮重要作用。但報(bào)酬政策要取得較好的效果也應(yīng)具備幾個(gè)基本條件:第一,報(bào)酬政策是鼓勵(lì)教師的差異行為,這些差異行為是教師所期待的,并且當(dāng)?shù)亟逃h(huán)境可以接受;第二,存在大量潛在的愿意執(zhí)行報(bào)酬政策的教師或部門,而且相應(yīng)的其他政策資源又較缺乏;第三,報(bào)酬政策需要成本,需要有機(jī)會(huì)、物質(zhì)、資金等政策資源的支持。報(bào)酬政策所具有的這些特點(diǎn)有助于克服命令政策、職能拓展政策等可能遇到的困境。

(三)職能拓展政策

教師的職能是指教師完成教書育人工作的能力。教師職能的強(qiáng)弱差異是導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間發(fā)展不均衡的重要原因之一。為促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展,就要拓展教師職能,通過(guò)投資教師、師資培訓(xùn)人員等的智力和人力資源,以提高其政策執(zhí)行能力。師資優(yōu)質(zhì)均衡配置的職能拓展政策旨在促進(jìn)教師個(gè)體或群體實(shí)現(xiàn)其功能的長(zhǎng)期效力?？梢哉f(shuō),它是著眼于教師專業(yè)成長(zhǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)的投資行為。名師名校長(zhǎng)帶教、名師教學(xué)指導(dǎo)團(tuán)、校際聯(lián)動(dòng)與校本研修、城區(qū)骨干教師與農(nóng)村教師結(jié)對(duì)幫扶等都屬于職能拓展政策。職能拓展政策實(shí)施的效果比較明顯,能從根本上縮小城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的師資水平差異,成為義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置的重要政策選擇。當(dāng)然,職能拓展政策要取得理想的效果,應(yīng)是教師個(gè)體或群眾能夠執(zhí)行他們所期待的職能拓展項(xiàng)目。由于職能拓展政策成本較高,效果呈現(xiàn)又具有潛在性、遲效性等特點(diǎn),因經(jīng)費(fèi)不足使得縣域內(nèi)的教師特別是農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困和民族學(xué)校教師的培訓(xùn)成為不可能而教師隊(duì)伍整體素質(zhì)的提升受到影響的現(xiàn)象也不少見。[4]對(duì)此不能急功近利,而因著眼于縣域義務(wù)教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展科學(xué)決策。

(四)權(quán)威重組政策

權(quán)威一般指權(quán)力、威勢(shì)或使人信從的力量和威望。師資優(yōu)質(zhì)均衡配置中的權(quán)威重組政策就是通過(guò)改進(jìn)管理方式、變革規(guī)章制度等方式增設(shè)、取消或撤并某些機(jī)構(gòu),將權(quán)威轉(zhuǎn)移給不同的教師個(gè)體、群體或有關(guān)機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)權(quán)威重組之后,個(gè)體、群體或機(jī)構(gòu)的權(quán)威將被加強(qiáng)或者削弱甚至被取消,從而使其與權(quán)威主體所要承擔(dān)的促進(jìn)縣域義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置的責(zé)任和任務(wù)相匹配。當(dāng)前,師資優(yōu)質(zhì)均衡配置的權(quán)威重組政策主要有三種類型:第一是學(xué)區(qū)管理模式,即根據(jù)教育教學(xué)實(shí)際需要,將縣域內(nèi)不同層次且地理位置相對(duì)集中的若干所學(xué)校組成學(xué)區(qū),實(shí)行教育行政部門、學(xué)區(qū)、學(xué)校三級(jí)管理體系,對(duì)教師實(shí)行統(tǒng)一工資標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一備課、統(tǒng)一考試以及統(tǒng)一考評(píng)的“五統(tǒng)一”管理模式,實(shí)現(xiàn)教師資源共享;第二是名校集團(tuán)化模式,即以縣域內(nèi)相對(duì)優(yōu)質(zhì)的名校為龍頭,以合并薄弱學(xué)校、新建學(xué)?；蜣r(nóng)村學(xué)校的方式組成教育集團(tuán),形成“單法人,多校區(qū)”的結(jié)構(gòu),通過(guò)集團(tuán)內(nèi)教師的優(yōu)質(zhì)課展示、跨校師徒結(jié)對(duì)、教師走教等,發(fā)揮交叉影響作用,以盤活整個(gè)集團(tuán)的教師資源,能夠在較短時(shí)間實(shí)現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)校際優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展;第三是委托管理模式,即由教育行政部門出資委托優(yōu)質(zhì)學(xué)?；蚪逃薪闄C(jī)構(gòu),將薄弱學(xué)?；蜣r(nóng)村學(xué)校的管理責(zé)任轉(zhuǎn)移給被委托學(xué)?；驒C(jī)構(gòu),并賦予其辦學(xué)自主權(quán),通過(guò)引導(dǎo)教師制定個(gè)人發(fā)展規(guī)劃、推進(jìn)教研組建設(shè)等多種形式,促進(jìn)教師業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)的有效提升?？梢?義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置對(duì)教師、學(xué)校和教育管理都提出了新的要求和挑戰(zhàn),當(dāng)已有教師或機(jī)構(gòu)不能滿足教育發(fā)展的新需求的時(shí)候,權(quán)威重組政策不失為一種合適的選擇。

(五)勸告政策

勸告是勸人從事某事或使其對(duì)某事表示同意。義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置的勸告政策就是政府發(fā)出一種信號(hào),表明在一定時(shí)期內(nèi),優(yōu)先考慮某些目標(biāo)和行動(dòng),以此勸告或引導(dǎo)教育部門、學(xué)校及廣大教師依據(jù)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的理念與價(jià)值取向表現(xiàn)自己的行為。勸告政策常常以專門性的政策法規(guī)或綜合性的政策法規(guī)中重要條款的形式呈現(xiàn),通過(guò)書面、口頭、大眾媒體、圖解文本等方式告知政策目標(biāo)群體,勸告、告知其根據(jù)相關(guān)信息調(diào)節(jié)或改變自己的行為。推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的新聞發(fā)布會(huì)、動(dòng)員會(huì)議、有關(guān)講話、宣傳標(biāo)語(yǔ)及有關(guān)資料、各種有關(guān)師資優(yōu)質(zhì)均衡配置的新聞報(bào)道等均屬于勸告政策。勸告政策主要是提供一種價(jià)值導(dǎo)向,呼吁人們關(guān)注、關(guān)心薄弱學(xué)校及鄉(xiāng)村學(xué)校師資隊(duì)伍建設(shè),勸告有關(guān)人員自覺遵從相關(guān)政策。勸告政策主要是通過(guò)勸服的方式改變?nèi)藗兊挠^念和行為方式,單獨(dú)運(yùn)用的效果是有限的,應(yīng)與其他政策配套使用才能取得比較理想的效果。

二、義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策評(píng)價(jià)的困境

為推進(jìn)2019年10月啟動(dòng)的縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展國(guó)家督導(dǎo)評(píng)估,提高義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置水平,有必要從評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)價(jià)方法等方面系統(tǒng)分析師資均衡配置政策評(píng)價(jià)存在的現(xiàn)實(shí)困境,明確師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策評(píng)價(jià)優(yōu)化設(shè)計(jì)的方向。

(一)評(píng)價(jià)目的不明確,難以發(fā)揮價(jià)值導(dǎo)向作用

人們對(duì)師資均衡配置政策進(jìn)行評(píng)價(jià)總是懷有一定的目的,明確的目的不僅能指明評(píng)價(jià)的方向,也有利于評(píng)價(jià)活動(dòng)的順利開展,并得出正確的評(píng)價(jià)結(jié)果。通過(guò)對(duì)師資均衡配置政策評(píng)價(jià)的相關(guān)文獻(xiàn)以及實(shí)際情況進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)多數(shù)都沒有明確指出評(píng)價(jià)的目的,但也能依稀地看到作者對(duì)評(píng)價(jià)目的的認(rèn)識(shí),概括而言,主要包括兩個(gè)方面:

第一,對(duì)師資均衡配置政策的效果進(jìn)行評(píng)價(jià),目的在于獲得已經(jīng)實(shí)施一段時(shí)間的政策的效益、效率及價(jià)值等方面的信息,作為決定政策變化、政策改進(jìn)以及制定新政策的依據(jù),是政策評(píng)價(jià)直接的,也是最主要的目的。如有學(xué)者對(duì)教師流動(dòng)政策進(jìn)行了評(píng)價(jià),認(rèn)為其在緩解“擇?！爆F(xiàn)象、增強(qiáng)學(xué)?；盍?、促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展、優(yōu)化師資結(jié)構(gòu)、發(fā)展學(xué)生個(gè)性潛能等方面能產(chǎn)生有益效果,雖然人們對(duì)該政策存在一些爭(zhēng)論和質(zhì)疑,但不應(yīng)該成為終止該政策的理由,而應(yīng)更加理性看待該政策,并采取一定的措施予以完善。[5]但與此相反,也有評(píng)價(jià)指出,一些教師贊成教師流動(dòng)政策的一個(gè)重要原因是能夠更好地照顧家庭和家人,在家庭問(wèn)題的解決方面,滿意度最高,達(dá)到94.3%。[6]可見,后者關(guān)注的是政策的附帶效果,雖不是政策直接作用的目標(biāo)與范圍,卻產(chǎn)生很大影響,甚至?xí)淖冋哌M(jìn)程的方向與結(jié)果。

第二,對(duì)師資均衡配置政策本身進(jìn)行評(píng)價(jià),目的在于通過(guò)對(duì)政策本身如政策內(nèi)容、政策執(zhí)行等進(jìn)行評(píng)價(jià),為政策決策和執(zhí)行過(guò)程提供學(xué)理上的改進(jìn)建議,促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化水平的提高。如有學(xué)者對(duì)縣域義務(wù)教育師資均衡配置政策執(zhí)行情況進(jìn)行了評(píng)價(jià),認(rèn)為政策執(zhí)行中存在教育行政部門人事管理權(quán)限有限、政策工具單一、非正式制度規(guī)約對(duì)師資均衡配置政策具有阻礙作用等問(wèn)題,并提出義務(wù)教育師資均配置需要系統(tǒng)化的政策措施。[7]

此外,在一些地方開展的“義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣(市、區(qū))”的督導(dǎo)評(píng)估中也存在為實(shí)現(xiàn)政治控制或維護(hù)公共關(guān)系的評(píng)價(jià)目的。實(shí)現(xiàn)政治控制的目的是基于政治因素而提出的,其目的通常直接或間接地傳達(dá)給評(píng)價(jià)者,以制造某些人士期望的政策印象。這種預(yù)先制造的政策印象既可能是否定性的,也可能是肯定性的,但往往不會(huì)真實(shí)反映政策實(shí)施成功與否,而是提供政策評(píng)價(jià)委托者所需要的政治理由。維護(hù)公共關(guān)系的目的在于打造學(xué)校、學(xué)區(qū)、項(xiàng)目或政策過(guò)程的肯定性的良好的公共形象,評(píng)價(jià)者往往被告知政策評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)該是什么。在這樣的情形下,政策評(píng)價(jià)的最終報(bào)告不僅必須是肯定性的,而且必須在已經(jīng)樹立起來(lái)的良好的公共形象上附加光環(huán)。[2]285在實(shí)現(xiàn)政治控制或維護(hù)公共關(guān)系為目的的政策評(píng)價(jià)中,評(píng)價(jià)者收集數(shù)據(jù)的范圍、類型、數(shù)量以及處理結(jié)果的方式等往往會(huì)受到限制,以此來(lái)實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)委托者預(yù)期的目的。

整體上,在各種師資均衡配置的政策評(píng)價(jià)中,不同的利益主體往往都是從自身利益出發(fā)對(duì)師資均衡配置政策進(jìn)行品頭論足,政策評(píng)價(jià)沒有一致的目標(biāo)導(dǎo)向,評(píng)價(jià)目的的價(jià)值導(dǎo)向作用難以發(fā)揮,以致影響政策評(píng)價(jià)的功能。

(二)評(píng)價(jià)主體構(gòu)成不合理,評(píng)價(jià)容易失真

政策評(píng)價(jià)在一定程度上決定了師資均衡配置政策的走向,同時(shí)也意味著教育利益關(guān)系的調(diào)整,某些人的利益會(huì)因此而得到更多、更大程度的滿足,而另一些人則要蒙受損失,由此對(duì)師資均衡配置政策評(píng)價(jià)產(chǎn)生反感、抵觸情緒。所以,政策評(píng)價(jià)主體構(gòu)成的合理性程度也就決定了被評(píng)價(jià)者的態(tài)度與評(píng)價(jià)結(jié)果被接受的程度。從義務(wù)教育師資均衡政策評(píng)價(jià)的有關(guān)資料來(lái)看,評(píng)價(jià)主體主要有高校學(xué)者以及教育科研機(jī)構(gòu)研究人員。高校學(xué)者以及教育科研機(jī)構(gòu)研究人員擁有專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技術(shù),且是政策的局外人,身份相對(duì)中立,評(píng)價(jià)的政治傾向性較弱,評(píng)價(jià)結(jié)果一般比較客觀和公正。但是,這種評(píng)價(jià)結(jié)果被采納的可能性也會(huì)大大減小,難以發(fā)揮指導(dǎo)政策實(shí)踐的作用。另外,在實(shí)踐中,有些地方的政府部門在縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估中也組織開展了師資均衡配置政策評(píng)價(jià)。政府部門能夠比較全面、直接地掌握師資均衡配置政策的第一手資料,具有明顯的信息優(yōu)勢(shì),能夠聚集各種專業(yè)人才,提供評(píng)價(jià)所需要的各種資源,因此,政府部門開展政策評(píng)價(jià)具有眾多便利條件。但政府部門作為政策的局中人,在評(píng)價(jià)中難免會(huì)受到個(gè)人利益、部門利益或地方利益、政治因素或上級(jí)壓力等各種因素的不利影響,他們害怕評(píng)價(jià)會(huì)否定自身的“政績(jī)”和權(quán)威,往往會(huì)夸大成績(jī)而掩蓋失誤或不足,致使評(píng)價(jià)的客觀性、公正性深受影響。由于缺乏社會(huì)組織、社會(huì)公眾、學(xué)校、教師等的參與,導(dǎo)致師資均衡配置政策評(píng)價(jià)的主體構(gòu)成不合理,難以形成評(píng)價(jià)合力,政策評(píng)價(jià)不能客觀真實(shí)地反映政策的實(shí)際情況,容易導(dǎo)致評(píng)價(jià)失真,影響評(píng)價(jià)的信度和效度。

(三)評(píng)價(jià)對(duì)象難成體系,評(píng)價(jià)的整體效果欠佳

師資均衡配置政策包括一系列促進(jìn)師資在數(shù)量、質(zhì)量與結(jié)構(gòu)三個(gè)方面均衡配置的具體政策,共同構(gòu)成師資均衡配置的政策體系?？v觀各地實(shí)施的師資均衡配置政策,其數(shù)量已不少,形式也多樣,但由于政策本身的復(fù)雜性以及受政策制定者認(rèn)識(shí)的影響,政策之間缺乏內(nèi)在的必然聯(lián)系,政策類型還比較單一,難以形成體系,不利于對(duì)師資均衡配置產(chǎn)生持續(xù)影響,也不利于對(duì)政策進(jìn)行整體評(píng)價(jià),因而許多政策從未受到評(píng)價(jià),更談不上依據(jù)政策評(píng)價(jià)結(jié)果制定、修正或終止政策。就某一具體的師資均衡配置政策來(lái)說(shuō),由于政策信息管理薄弱,難以客觀、全面地收集數(shù)據(jù)資料,加上人們政策過(guò)程意識(shí)薄弱,政策評(píng)價(jià)往往厚此薄彼。具體而言,人們對(duì)師資均衡配置政策的執(zhí)行及其效果的評(píng)價(jià)較多,而對(duì)政策決策、政策方案、政策內(nèi)容、政策環(huán)境的評(píng)價(jià)較少甚至缺失,以致影響政策的順利推行。例如,時(shí)下各地盛行的教師流動(dòng)政策,在倫理道德觀念上,教師的職業(yè)認(rèn)知和職業(yè)倫理對(duì)教師流動(dòng)的影響很明顯,傳統(tǒng)的教師職業(yè)認(rèn)知和身份定位在很大程度上牽制著教師的流動(dòng)行為,[8]如果忽視這一政策文化環(huán)境因素的作用并對(duì)其進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià),教師流動(dòng)制度建設(shè)將受到無(wú)形而又重大的不利影響。由于不能對(duì)政策對(duì)象進(jìn)行全面的科學(xué)評(píng)價(jià),不能科學(xué)、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定師資均衡配置政策問(wèn)題,政策得不到及時(shí)的修正、完善,人們往往只能在問(wèn)題突然顯現(xiàn)時(shí)充當(dāng)“消防員”的角色。

(四)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難確定,評(píng)價(jià)結(jié)論存爭(zhēng)議

師資均衡配置政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)表明了政策的價(jià)值相關(guān)者重視什么、忽視什么,具有重要的價(jià)值識(shí)別作用。由于政府、社會(huì)公眾、學(xué)校、學(xué)生及其家長(zhǎng)以及專家學(xué)者都可能是師資均衡配置政策的當(dāng)事人或利益相關(guān)者,他們都可以從政策是否滿足或在多大程度上滿足自身利益的角度出發(fā)對(duì)其優(yōu)劣作出評(píng)價(jià)。在現(xiàn)實(shí)的政策評(píng)價(jià)過(guò)程中,由于政策涉及面廣,評(píng)價(jià)主體眾多,影響政策過(guò)程的因素復(fù)雜,因而難以建立統(tǒng)一的、被廣泛認(rèn)同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),人們往往會(huì)對(duì)同一師資均衡配置政策的評(píng)價(jià)持不同的標(biāo)準(zhǔn),因而評(píng)價(jià)結(jié)論也就未必相同,甚至截然相反。由于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確定,評(píng)價(jià)結(jié)論存在爭(zhēng)議,人們往往難以客觀地對(duì)師資均衡配置政策進(jìn)行評(píng)價(jià),然后依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)論決定是否維持政策,抑或?qū)φ哌M(jìn)行修改或停止政策實(shí)施。

(五)評(píng)價(jià)方法缺乏綜合,評(píng)價(jià)不夠全面

當(dāng)前,人們開展的師資均衡配置政策評(píng)價(jià),在評(píng)價(jià)方法的使用上,質(zhì)化方法較多,而量化方法較少;專家評(píng)價(jià)法多,而對(duì)象評(píng)價(jià)法、自評(píng)法少。從所獲得的資料來(lái)看,人們對(duì)評(píng)價(jià)方法的選擇注重針對(duì)性,與評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)目的比較適切。例如,有學(xué)者采用對(duì)象評(píng)價(jià)法,利用量化評(píng)價(jià),針對(duì)不同性別、不同年齡、不同學(xué)歷、不同職稱的教師,在義務(wù)教育學(xué)校教師剛性流動(dòng)對(duì)象、作用上的認(rèn)識(shí)作了卡方檢驗(yàn),結(jié)果顯示,不同職稱的教師對(duì)剛性流動(dòng)的對(duì)象認(rèn)識(shí)存在顯著差異[9],這有助于人們更深入、全面地認(rèn)識(shí)教師流動(dòng)政策。但是,總體上看來(lái),師資均衡配置政策評(píng)價(jià)方法的使用還比較簡(jiǎn)單,缺乏多種評(píng)價(jià)方法的綜合性運(yùn)用,以致難以準(zhǔn)確、全面地反映政策的制定、執(zhí)行和效果。這是因?yàn)槊糠N評(píng)價(jià)方法都有其適用性和優(yōu)缺點(diǎn),只有對(duì)這些評(píng)價(jià)方法進(jìn)行綜合運(yùn)用,才能對(duì)師資均衡配置政策作出科學(xué)、全面、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)。例如,自評(píng)法由于政策執(zhí)行人員親自參與政策的實(shí)施,對(duì)政策的來(lái)龍去脈比較了解,掌握著比較充分的政策信息和第一手資料,但往往難以做到全面、客觀與公正,專家評(píng)價(jià)法由于專家具有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí),分析問(wèn)題比較透徹,評(píng)價(jià)會(huì)相對(duì)科學(xué)、客觀和公正,但其評(píng)價(jià)結(jié)論是否被重視和采納,往往又取決于政策制定者的認(rèn)識(shí)和態(tài)度,而對(duì)象評(píng)價(jià)法的主動(dòng)權(quán)就更不在政策目標(biāo)群體或廣大公眾手中了。所以,只有優(yōu)化整合各種評(píng)價(jià)方法,才能對(duì)師資均衡配置政策進(jìn)行公正、全面的評(píng)價(jià)。

三、義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策評(píng)價(jià)的優(yōu)化設(shè)計(jì)

師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策評(píng)價(jià)是一項(xiàng)富有挑戰(zhàn)性的工作,要科學(xué)地開展政策評(píng)價(jià),就應(yīng)合理地解決上述現(xiàn)實(shí)困境,優(yōu)化政策評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)。

(一)樹立“育人為本”的政策評(píng)價(jià)目的觀

師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策的實(shí)施就是要扭轉(zhuǎn)優(yōu)秀教師從村鎮(zhèn)流向縣城、從縣城流向市區(qū)、從薄弱學(xué)校流向普通學(xué)校、從普通學(xué)校流向優(yōu)質(zhì)學(xué)校這種單向流動(dòng)的不合理傾向,解決城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間師資力量差距懸殊的問(wèn)題,使每所學(xué)校都擁有一支數(shù)量充足、素質(zhì)過(guò)硬、結(jié)構(gòu)合理、持續(xù)發(fā)展的師資隊(duì)伍。而其最終的目的則是要讓每一位學(xué)生都能均等地享受到優(yōu)質(zhì)教師資源,以獲得更加充分、全面的發(fā)展。所以,師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策評(píng)價(jià)應(yīng)以育人為根本目的,樹立“育人為本”的政策評(píng)價(jià)目的觀,即政策應(yīng)以服務(wù)于全體學(xué)生為本,以學(xué)生全面素質(zhì)提高為本。具體而言,“育人為本”的評(píng)價(jià)目的體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一,樹立“以人為本”理念,即師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策應(yīng)將人放在核心位置,考慮到人的特殊性和人的發(fā)展的特殊要求,尊重個(gè)人、家庭、社會(huì)等不同權(quán)利主體的教育權(quán)利,尊重人的個(gè)性以及由此產(chǎn)生的個(gè)人教育利益的多樣化。第二,確立教育公平觀念,即師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“平等的自由原則”,各種教師資源的分配與調(diào)整應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)平等待人,教育相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)平等地成為政策的受益人。第三,秉持教育民主信念,即提高專家、學(xué)者、社會(huì)民主人士、教師、校長(zhǎng)等教育利益直接或間接相關(guān)者在師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策決策中的參與程度,以更加理性、客觀地平衡各種教育利益關(guān)系?？偠灾?無(wú)論是為測(cè)定政策效果,還是為改善政策本身,都應(yīng)以育人為最終目的,并據(jù)此對(duì)師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策進(jìn)行評(píng)價(jià),否則,政策評(píng)價(jià)就容易偏離方向。

(二)注重政策評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與評(píng)價(jià)隊(duì)伍建設(shè)

不同的評(píng)價(jià)主體從不同方面提供評(píng)價(jià)信息,有利于提高師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性、客觀性。當(dāng)前,師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策評(píng)價(jià)應(yīng)遵循群策群力、集思廣益的原則,廣泛吸收決策者和執(zhí)行者、專業(yè)學(xué)術(shù)團(tuán)體和研究機(jī)構(gòu)、校長(zhǎng)、教師、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等對(duì)政策的評(píng)價(jià),形成一個(gè)科學(xué)、完整的政策評(píng)價(jià)主體系統(tǒng)。為此,各地應(yīng)在義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)體系建設(shè)中以制度形式規(guī)范政策評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),設(shè)立專門的評(píng)價(jià)組織從事政策評(píng)價(jià),并由其從各方面召集從事政策評(píng)價(jià)理論研究和實(shí)踐活動(dòng)的專門人才,引導(dǎo)受政策影響的利益群體代表積極參與,使大家齊心協(xié)力推進(jìn)師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策評(píng)價(jià)的深入進(jìn)行。此外,還應(yīng)加強(qiáng)政策評(píng)價(jià)隊(duì)伍建設(shè),提高評(píng)價(jià)人員的專業(yè)素養(yǎng),以保證政策評(píng)價(jià)的科學(xué)性。

(三)建立政策評(píng)價(jià)對(duì)象體系

當(dāng)前,制約義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的師資因素主要體現(xiàn)在三個(gè)方面,一是師資數(shù)量不足,一些中小學(xué)嚴(yán)重缺編,部分學(xué)科任課教師嚴(yán)重短缺;二是師資質(zhì)量不高,學(xué)歷補(bǔ)償教育難以真正提高教師的能力和水平,一些中小學(xué)教師的學(xué)歷水平以及業(yè)務(wù)素質(zhì)難以滿足教育發(fā)展需求;三是師資結(jié)構(gòu)不合理,一些中小學(xué)校師資學(xué)歷結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)以及性別結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象嚴(yán)重。這些因素不但會(huì)阻礙義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展,也不利于教育可持續(xù)發(fā)展。這三個(gè)方面的因素不是孤立的,而是相互聯(lián)系的,有的主要涉及教師質(zhì)量問(wèn)題,但與教師結(jié)構(gòu)也不無(wú)關(guān)系,有的主要是涉及教師數(shù)量問(wèn)題,但與教師質(zhì)量也息息相關(guān)。因此,應(yīng)當(dāng)把師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策問(wèn)題看成是一個(gè)問(wèn)題系統(tǒng)。從這些相互聯(lián)結(jié)的問(wèn)題出發(fā),對(duì)師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策進(jìn)行整體性、持續(xù)性、長(zhǎng)期性的規(guī)劃,進(jìn)而設(shè)計(jì)整套行動(dòng)方案,形成政策體系。對(duì)此,可以從不同角度進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì),若從師資問(wèn)題的具體表現(xiàn)出發(fā),可建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育師資統(tǒng)籌管理機(jī)制、良性流動(dòng)機(jī)制和培訓(xùn)機(jī)制。[10]也可按前文的政策類型“五分法”構(gòu)建師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策體系。諸如此類政策,可根據(jù)不同的認(rèn)識(shí)和實(shí)際需求進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)。這樣,不但可以保持師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策穩(wěn)定而又持續(xù)地改善,從而全面推進(jìn)義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置,也有利于政策評(píng)價(jià)的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和完整性。此外,義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策是一個(gè)由制定、執(zhí)行、調(diào)整等活動(dòng)組成的順序相接直至終結(jié)的復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程,各環(huán)節(jié)之間密切相關(guān),相互影響,如政策的有效執(zhí)行必須依靠合理的設(shè)計(jì),明確的實(shí)施目標(biāo)、方式和評(píng)價(jià)指標(biāo),若政策缺乏應(yīng)有的科學(xué)性、完整性,政策之間不配套,就容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的表面化或其他問(wèn)題。所以,要樹立政策系統(tǒng)觀念,不但要對(duì)師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策的執(zhí)行及其效果進(jìn)行評(píng)價(jià),還要加強(qiáng)對(duì)政策決策、政策方案、政策內(nèi)容、政策環(huán)境的評(píng)價(jià),綜合各方面的因素對(duì)政策進(jìn)行整體評(píng)價(jià),并依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果制定、修正或終止政策。

(四)因情、因地制宜制定政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策及其屬性的質(zhì)的規(guī)定,其客觀性來(lái)源于或依賴于政策的客觀存在,評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不同方面反映政策不同方面的特征,因此,師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策評(píng)價(jià)應(yīng)建立事實(shí)與價(jià)值相統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),以全面反映政策的屬性特征以及政策的整個(gè)過(guò)程。在評(píng)價(jià)實(shí)踐中,政策效益、政策效率、政策回應(yīng)度、政策科學(xué)性等標(biāo)準(zhǔn)指向師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策的不同方面,應(yīng)把其當(dāng)作一個(gè)相互聯(lián)系的標(biāo)準(zhǔn)體系來(lái)看待,根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象不同方面的特征確定相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。例如,有的地方出臺(tái)政策,規(guī)定新招聘的教師必須去農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)工作,補(bǔ)充農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校教師,這可有效改善教師隊(duì)伍年齡老化和學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題,但這些地方同時(shí)又實(shí)施縣城缺編教師考錄制度,使農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教師資源向縣城學(xué)?；亓?形成新的城鄉(xiāng)教師資源配置不均衡狀況。[7]這首先就是政策設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性的問(wèn)題,若再?gòu)恼咝б?、政策效率、政策回?yīng)度以及政策價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度對(duì)其加以審視,就能獲得該政策更多、更全面的信息,從而對(duì)政策作出整體的事實(shí)與價(jià)值判斷。在此基礎(chǔ)上,針對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在不同評(píng)價(jià)主體之間難以達(dá)成共識(shí)的問(wèn)題,可采取以下辦法:一方面,權(quán)衡利弊,因情制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在人們的意見難以達(dá)成一致的情況下,結(jié)合評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)的技術(shù)與方法,權(quán)衡利弊,按照多數(shù)人的價(jià)值傾向確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),這能維護(hù)多數(shù)人的利益、爭(zhēng)取多數(shù)人的支持,其正確性、可行性也更大。另一方面,實(shí)事求是,因地制宜地制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)地域遼闊,區(qū)域差異大,各地義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的推進(jìn)水平與速度都會(huì)有差異,因此,制定師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)考慮所在區(qū)縣的實(shí)際情況,確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的水平,不能過(guò)高或過(guò)低,作出“滿意決策”而不是“最優(yōu)決策”。

(五)綜合運(yùn)用各種政策評(píng)價(jià)方法

在師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策評(píng)價(jià)活動(dòng)中,一般順序是先確定評(píng)價(jià)對(duì)象,再確定評(píng)價(jià)目的,然后,在評(píng)價(jià)目的的基礎(chǔ)上確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、選擇評(píng)價(jià)方法。綜合運(yùn)用多種政策評(píng)價(jià)方法并不是把各種評(píng)價(jià)方法雜糅在一起,而是根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象、目的以及評(píng)價(jià)方法的特點(diǎn)進(jìn)行優(yōu)化組合。量化評(píng)價(jià)與質(zhì)化評(píng)價(jià)是政策評(píng)價(jià)中常用的兩種方法,兩者側(cè)重點(diǎn)不同。量化評(píng)價(jià)用于評(píng)價(jià)可量化的指標(biāo),側(cè)重于政策實(shí)施的結(jié)果,因此,學(xué)校之間師資配置的水平及其均衡程度宜采用量化評(píng)價(jià)方法,如采取由學(xué)校生均教職工比、學(xué)校生均專業(yè)教師比、學(xué)校生均教師職稱比、學(xué)校生均教師級(jí)別比以及學(xué)校生均教師學(xué)位比等計(jì)算得出的均衡指數(shù)評(píng)價(jià)師資均衡配置程度。[11]質(zhì)化評(píng)價(jià)則用于評(píng)價(jià)難以量化的指標(biāo),側(cè)重于評(píng)價(jià)政策運(yùn)行的過(guò)程,因此,教育部門推進(jìn)師資優(yōu)質(zhì)均衡配置工作的努力程度宜采用質(zhì)化評(píng)價(jià),如政策規(guī)劃、重視程度、執(zhí)行力度等。在實(shí)際操作中,要發(fā)揮兩種評(píng)價(jià)方法的優(yōu)勢(shì),做到量化評(píng)價(jià)與質(zhì)化評(píng)價(jià)相融通,并在此基礎(chǔ)上對(duì)師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。就評(píng)價(jià)主體角度來(lái)說(shuō),專家評(píng)價(jià)法、對(duì)象評(píng)價(jià)法、自評(píng)法也各有優(yōu)缺點(diǎn),比較可行而又符合實(shí)際的做法是,委托教育科研機(jī)構(gòu)、高等院校專家組成評(píng)價(jià)小組,綜合運(yùn)用專家評(píng)價(jià)法、對(duì)象評(píng)價(jià)法、自評(píng)法對(duì)師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策的制定與實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤研究,以確保評(píng)價(jià)科學(xué)、客觀和公正。要明確的是,評(píng)價(jià)方法的分類是基于不同的角度或標(biāo)準(zhǔn),不同類型的評(píng)價(jià)方法之間并不對(duì)立,而是可以相互融通的。所以,綜合運(yùn)用各種政策評(píng)價(jià)方法,不但要考慮同一類型不同評(píng)價(jià)方法之間的關(guān)系,還要考慮不同類型的評(píng)價(jià)方法之間的關(guān)系,建立各類、各種評(píng)價(jià)方法之間的融通機(jī)制。

整體來(lái)說(shuō),師資優(yōu)質(zhì)均衡配置政策評(píng)價(jià)是包含眾多因素的一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要進(jìn)行整體規(guī)劃,建立科學(xué)有效的評(píng)價(jià)機(jī)制,并充分運(yùn)用評(píng)價(jià)報(bào)告為政策實(shí)踐服務(wù)。