從碎片化到整體性：我國專門法院制度發(fā)展完善的邏輯進(jìn)路

程 琥

專門法院是法律現(xiàn)代化和司法專門化的必然產(chǎn)物。我國憲法第129 條第1 款規(guī)定，中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。因此，最高人民法院、地方各級人民法院以及專門法院是由國家設(shè)立的三大主要法院類型。最高人民法院是國家最高審判機(jī)關(guān)，地方各級人民法院是國家根據(jù)行政區(qū)劃依法設(shè)在地方的人民法院，屬于地方政權(quán)機(jī)關(guān)的一部分。專門法院是國家設(shè)立的專門審理特定案件的法院，與地方各級人民法院不同，專門法院不按行政區(qū)劃設(shè)立，也不受理一般民刑事案件[1]。

新中國成立初期，為保障鐵路、水路等經(jīng)濟(jì)命脈的安全，我國借鑒蘇聯(lián)做法，相繼設(shè)立了鐵路運(yùn)輸法院、水上運(yùn)輸法院等專門法院，后來又相繼撤銷。改革開放以來，我國恢復(fù)和新設(shè)鐵路運(yùn)輸法院、海事法院等10余種專門法院。黨的十八以來，我國先后設(shè)立了知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等新型專門法院，專門法院建設(shè)已頗具規(guī)模，制度優(yōu)勢逐漸釋放。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，專門法院從司法理念到制度設(shè)計(jì)、實(shí)踐需求都發(fā)生了重大變革，專門法院所面臨的各種發(fā)展困境也不斷呈現(xiàn)。新征程上，為推動我國專門法院制度的發(fā)展與完善，需要重點(diǎn)關(guān)注解決如下問題：新時(shí)代設(shè)立專門法院的目的和必要性是什么？如何解決傳統(tǒng)法院設(shè)置碎片化并盤活用好現(xiàn)有專門法院司法資源？如何理順專門法院與普通法院的職責(zé)關(guān)系？專門法院如何實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和總體布局？這些都是當(dāng)前擺在法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界面前的重大課題。

一、我國專門法院制度建設(shè)的基本要求

我國專門法院制度是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以實(shí)現(xiàn)專門法院高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，以維護(hù)社會公平正義為價(jià)值追求，遵循中國特色司法發(fā)展規(guī)律的一項(xiàng)制度。實(shí)現(xiàn)專門法院高質(zhì)量發(fā)展，必須深入貫徹習(xí)近平法治思想，始終堅(jiān)持正確政治方向。

（一）牢牢堅(jiān)持專門法院建設(shè)的正確方向

司法權(quán)具有鮮明的政治屬性。習(xí)近平總書記指出：“在堅(jiān)持黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)這樣的大是大非面前，一定要保持政治清醒和政治自覺，任何時(shí)候任何情況下都不能有絲毫動搖。”[2]《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》明確將“堅(jiān)持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到政法工作各方面和全過程”作為政法工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的首要原則。實(shí)現(xiàn)專門法院高質(zhì)量發(fā)展是司法體制改革的重要組成部分，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，站在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度和長遠(yuǎn)角度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和總體布局，在司法體制改革中進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)。

（二）牢牢堅(jiān)持專門法院建設(shè)的價(jià)值追求

公平正義是法治的基本價(jià)值追求，必須貫穿到立法、執(zhí)法、司法、守法的全過程和各方面。實(shí)現(xiàn)專門法院高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞保障和促進(jìn)社會公平正義來進(jìn)行，不斷健全社會公平正義的司法保障制度。由于地方各級人民法院司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)高度重合，地方各級人民法院在審理涉及地方重大利益案件時(shí)，容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響，形成訴訟“主客場”現(xiàn)象，嚴(yán)重削弱地方各級人民法院承擔(dān)的維護(hù)國家法制統(tǒng)一和全國統(tǒng)一大市場的使命任務(wù)。管轄特殊案件面臨的地方保護(hù)和行政干預(yù)影響，是地方各級人民法院的結(jié)構(gòu)性矛盾和深層次體制機(jī)制問題，單靠地方各級人民法院難以解決。跨行政區(qū)劃管轄案件是專門法院在抵御地方保護(hù)和行政干預(yù)影響、維護(hù)社會公平正義方面有別于地方各級人民法院的獨(dú)特優(yōu)勢。實(shí)現(xiàn)專門法院高質(zhì)量發(fā)展是在充分發(fā)揮地方各級人民法院維護(hù)社會公平正義主體作用的同時(shí)，發(fā)揮專門法院在維護(hù)社會公平正義方面的補(bǔ)充作用，進(jìn)而形成維護(hù)社會公平正義的司法保障整體合力。

（三）牢牢堅(jiān)持專門法院制度發(fā)展的時(shí)代主題

中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對民主、法治、公平、正義、環(huán)保、安全的需求更加強(qiáng)烈，對人民法院司法保障提出新的更高要求。長期以來，我國專門法院設(shè)置碎片化現(xiàn)象突出，專門法院在滿足人民日益增長的司法新需求、遵循司法規(guī)律實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展方面仍存在短板。實(shí)踐中有的專門法院設(shè)置缺少必要的案件支撐，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)、編制、人員閑置；有的專門法院設(shè)立后審判質(zhì)效不高，有的甚至加劇了案多人少矛盾；有的專門法院轉(zhuǎn)制移交地方以后，如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，如何盤活這些專門法院資源，仍然是當(dāng)前司法體制改革不可回避的課題[3]。實(shí)現(xiàn)專門法院高質(zhì)量發(fā)展，就要圍繞當(dāng)前的實(shí)際問題，加快形成專門法院可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制。

二、傳統(tǒng)專門法院設(shè)置的碎片化現(xiàn)象審視

當(dāng)前，我國專門法院碎片化問題仍然比較突出，集中表現(xiàn)在理念、結(jié)構(gòu)、功能、機(jī)制等方面。

（一）理念碎片化

1.部門化理念。即由部門（企業(yè)）管理專門法院的理念。新中國成立初期，為打擊刑事犯罪，保護(hù)鐵路、林區(qū)、礦山等國民經(jīng)濟(jì)命脈安全，保護(hù)群眾生命財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會秩序穩(wěn)定，我國專門成立了分屬鐵路、林業(yè)、農(nóng)墾、石油等部門的法院，形成了部門（企業(yè)）管理法院模式[4]。在這種模式下，人員錄用、干部任命、辦案經(jīng)費(fèi)、資金投入等由部門（企業(yè)）自行管理承擔(dān)?！霸缙诘膶ｉT法院雖有跨行政區(qū)劃的形式，但與相關(guān)單位的聯(lián)系更為密切，從某種意義上說，是一種部門法院，并非理想意義上的專業(yè)法院，對案件的公正審判反而有消極影響。”[5]為此，自20 世紀(jì)90 年代末開始，我國啟動部門（企業(yè)）管理法院體制改革，將油田、林業(yè)、鐵路法院等統(tǒng)一納入國家司法體系，經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政予以保障，目前傳統(tǒng)專門法院轉(zhuǎn)制移交地方改革已經(jīng)完成。實(shí)踐證明，部門化理念盡管有其歷史原因，但這種理念已經(jīng)過時(shí)，應(yīng)當(dāng)摒棄。

2.地方化理念。即由地方管理專門法院的理念。專門法院具有突出的跨行政區(qū)劃特性，與地方關(guān)系相對超脫。專門法院轉(zhuǎn)制移交地方以后，事實(shí)上已經(jīng)納入地方各級人民法院的組織體系。習(xí)近平總書記指出：“我國是單一制國家，司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國家設(shè)在地方代表國家行使審判權(quán)的法院?！盵6]但是現(xiàn)實(shí)中，由于地方各級人民法院與行政區(qū)劃高度重合，有的地方把本行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立專門法庭、專門法院作為法治建設(shè)、營商環(huán)境優(yōu)化的重要標(biāo)志，作為地方重點(diǎn)工作來抓，專門法庭、專門法院的設(shè)立呈現(xiàn)明顯的地方化趨勢，這背離了設(shè)立專門法院的制度初衷。實(shí)踐證明，地方化理念無助于發(fā)揮專門法院跨行政區(qū)劃管轄案件優(yōu)勢，無助于破解地方各級人民法院面臨的司法地方化難題。

3.行業(yè)化理念。即按行業(yè)設(shè)立專門法院的理念。從我國專門法院類型結(jié)構(gòu)看，除軍事法院外，其他類型專門法院主要是基于行業(yè)管理需要設(shè)立的。應(yīng)當(dāng)說，“其實(shí)任何類型的案件都有一定程度的專門性，如涉及知識產(chǎn)權(quán)的案件，但人們將知識產(chǎn)權(quán)庭設(shè)在地方法院之下并無疑問，也就是說，專門性并不能夠推導(dǎo)出要設(shè)立專門法院的結(jié)論?！盵7]且“案件集中由一個(gè)法院審理，確實(shí)有助于裁判統(tǒng)一，但由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)是：對同一類案件，由于缺乏多元化的裁判，無法擇優(yōu)產(chǎn)生更好的司法政策。”[8]我國法律行業(yè)眾多，實(shí)踐中希望按行業(yè)設(shè)立專門法院呼聲很高，但這種按某個(gè)領(lǐng)域或行業(yè)設(shè)立專門法院的做法，既不符合節(jié)約司法資源的要求，也很難持續(xù)，容易導(dǎo)致案件管轄復(fù)雜化和審判職能碎片化，不便于當(dāng)事人訴訟。

（二）結(jié)構(gòu)碎片化

1.組織體系不完整。除軍事法院外，我國并沒有形成完整的專門法院組織體系。目前專門法院大多是一級結(jié)構(gòu)，存在部分二級結(jié)構(gòu)，缺乏三級結(jié)構(gòu)。所謂“一級”結(jié)構(gòu)是指在省級（高級法院）、市級（中級法院）、縣級（基層法院）中選擇一級，設(shè)立專門法院。設(shè)立省級（高級法院）專門法院在我國較為罕見，除改革開放初期短暫設(shè)立鐵路運(yùn)輸高級法院外，并沒有設(shè)立其他省級（高級法院）專門法院的做法①1953 年10 月16 日，根據(jù)第二屆全國司法會議精神，經(jīng)天津市人民政府批準(zhǔn)，天津鐵路沿線專門法院正式宣告成立。這是我國最早在鐵路系統(tǒng)設(shè)立的審判機(jī)關(guān)。隨后，鐵路沿線專門法院在全國各地相繼組建。1955年更名為鐵路運(yùn)輸法院，1957 年撤銷。1980 年7 月25 日，根據(jù)司法部、鐵道部聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于籌建各級鐵路法院有關(guān)編制的通知》，在北京設(shè)立鐵路運(yùn)輸高級法院，在鐵路局所在地設(shè)立鐵路運(yùn)輸中級法院，在鐵路分局所在地設(shè)立鐵路運(yùn)輸法院，并于1982 年全面恢復(fù)運(yùn)行。1987年4月，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于撤銷鐵路運(yùn)輸高級法院和全國鐵路運(yùn)輸檢察院有關(guān)問題的通知》，鐵路運(yùn)輸法院被撤銷，鐵路運(yùn)輸法院僅設(shè)鐵路運(yùn)輸中級法院和鐵路運(yùn)輸基層法院兩級。。我國設(shè)立的專門法院大多是市級（中級法院）。如在北京、上海設(shè)立的金融法院，在北京、上海、廣州、海南自由貿(mào)易港設(shè)立的知識產(chǎn)權(quán)法院，先后在廣州、上海等地設(shè)立的海事法院，在級別上都屬于中級法院。而僅在縣級（基層法院）設(shè)立專門法院，目前已不多見。所謂“二級結(jié)構(gòu)”是指在省級（高級法院）、市級（中級法院）、縣級（基層法院）中選擇兩級，設(shè)立專門法院組織體系。我國并不存在省、市兩級專門法院體系，僅有部分市、縣兩級專門法院體系。傳統(tǒng)專門法院，比如鐵路運(yùn)輸法院、林區(qū)法院等目前仍然存在中級、基層兩級專門法院體系。所謂“三級”結(jié)構(gòu)是指在省、市、縣中均設(shè)立專門法院。目前在我國并未構(gòu)建此種結(jié)構(gòu)體系。因此，由于沒有省級專門法院，無論是“一級”結(jié)構(gòu)還是“二級”結(jié)構(gòu)，專門法院第一審判決、裁定的上訴案件，仍由地方高級人民法院審理，專門法院事實(shí)上是地方各級人民法院組織體系的一部分。專門法院與地方法院混合設(shè)立、專門法院缺少完整建制的問題，制約了專門法院專業(yè)化審判職能的發(fā)揮，導(dǎo)致專門法院的專業(yè)化審判目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)[9]。

2.區(qū)域分布不均衡。改革開放以來，我國先后設(shè)立鐵路、海事、林區(qū)、礦區(qū)、農(nóng)墾等專門法院。鐵路法院分別設(shè)立在鐵路局和鐵路分局所在地；海事法院源于水上運(yùn)輸法院，主要設(shè)立在沿海、沿江港口城市；林區(qū)法院是20世紀(jì)80年代設(shè)立的專門審理與森林相關(guān)案件的審判機(jī)關(guān)，主要集中在東北、甘肅等林區(qū)所在地；礦區(qū)法院是設(shè)在國有礦區(qū)的專門法院，目前僅有甘肅礦區(qū)人民法院；農(nóng)墾法院是根據(jù)《黑龍江省五屆人大常委會關(guān)于在林區(qū)、農(nóng)墾區(qū)建立人民法院和人民檢察院的決定》在墾區(qū)設(shè)立的專門法院，1982年設(shè)立了黑龍江農(nóng)墾中級法院，下轄寶泉嶺等8 個(gè)農(nóng)墾基層法院。黨的十八大以來，我國先后設(shè)立了知識產(chǎn)權(quán)法院、跨行政區(qū)劃法院、金融法院等專門法院。從我國專門法院的分布來看，主要集中在鐵路沿線、沿海沿江港口城市、林區(qū)、礦區(qū)、墾區(qū)，以及北京、上海、廣州、海南、重慶等省市。專門法院在各地分布不均衡，尚未形成全國統(tǒng)一布局。

3.管理體制不統(tǒng)一。專門法院轉(zhuǎn)制移交地方以后，專門法院由原來部門（企業(yè)）的“條條”管理轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤降摹皦K塊”管理，并未形成統(tǒng)一管理體制。一是干部管理體制不統(tǒng)一。由于我國專門法院類型不同、級別不同、分布不同，各地對專門法院干部管理存在較大差異。對于在直轄市設(shè)立的專門法院，如鐵路運(yùn)輸法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院，由市委直接管理；對于在省、自治區(qū)設(shè)立的專門法院，有的由所在地省委、自治區(qū)黨委、高級人民法院按干部的級別設(shè)定管理權(quán)限，共同管理有關(guān)干部；有的由省委、自治區(qū)黨委組織部門委托所在地市委進(jìn)行管理，其中院長、副院長由省委、自治區(qū)黨委、高級人民法院黨組管理，其他干部由所在地市委管理；有的由省委、自治區(qū)黨委委托高級人民法院管理。二是對人大常委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作模式不統(tǒng)一。如北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院是對所在地的市人大常委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)法院對海南省人大常委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，北京、上海金融法院分別對北京市人大常委會、上海市人大常委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，成渝金融法院對重慶市人大常委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。三是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一。根據(jù)全國人大常委會關(guān)于設(shè)立有關(guān)專門法院決定的授權(quán)，專門法院審判庭的設(shè)置，由最高人民法院根據(jù)案件的類型和數(shù)量決定。目前專門法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、名稱各異、職責(zé)差異很大。四是案件管轄標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。專門法院實(shí)行專門案件的跨區(qū)劃集中管轄模式，在將原由地方各級人民法院的管轄案件中剝離出來交由專門法院集中管轄時(shí)，容易導(dǎo)致專門法院跨區(qū)域管轄“條”與地方各級人民法院地域管轄“塊”的沖突。

（三）功能碎片化

1.難以形成服務(wù)國家重大戰(zhàn)略整體合力。專門法院是服務(wù)保障國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)法院。新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國設(shè)立的分屬鐵路、林業(yè)、農(nóng)墾、礦山、油田等特定行業(yè)或區(qū)域的專門法院，對于服務(wù)保障國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和國民經(jīng)濟(jì)命脈安全，發(fā)揮了特殊職能作用。近年來，為了服務(wù)保障海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、金融戰(zhàn)略實(shí)施，我國先后設(shè)立海事、知識產(chǎn)權(quán)、金融等專門法院。服務(wù)保障國家重大戰(zhàn)略實(shí)施是人民法院的重要職責(zé)使命，是否需要通過設(shè)立專門法院服務(wù)保障國家重大戰(zhàn)略實(shí)施，主要取決于設(shè)立相關(guān)專門法院的必要性和可行性?！叭绻^多地設(shè)立專門法院，不僅會占用大量司法資源，也會給當(dāng)事人選擇管轄法院帶來不便。”[10]長期以來，我們對專門法院司法規(guī)律的把握還不夠精準(zhǔn)，專門法院設(shè)立較為零散，導(dǎo)致服務(wù)保障國家重大戰(zhàn)略實(shí)施功能發(fā)揮不夠充分，難以形成整體合力。

2.回應(yīng)人民公平正義需求不夠及時(shí)有效。改革開放以來，人民法院專業(yè)化審判的水平和能力持續(xù)提升。地方各級人民法院通過設(shè)立專業(yè)化審判庭，將大量高素質(zhì)專業(yè)審判人員配置到審判一線，專業(yè)性案件專業(yè)化審判總體能夠得到保證。但與此同時(shí)，“由于我國司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合，一些跨地區(qū)的重大特殊案件審理中受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響仍然比較突出，這已經(jīng)嚴(yán)重影響到社會公平正義、優(yōu)化營商環(huán)境和社會安全穩(wěn)定，也影響到司法權(quán)威和司法公信力[11]”。當(dāng)前的專門法院在及時(shí)回應(yīng)人民對美好生活的新需要，特別是回應(yīng)消除訴訟“主客場”現(xiàn)象、維護(hù)社會公平正義期待方面，功能還未得到充分釋放。

3.未能形成專門法院全國整體布局。我國傳統(tǒng)專門法院類型多，區(qū)域分布不均衡。一是傳統(tǒng)專門法院改革任務(wù)繁重。如鐵路運(yùn)輸法院有18家中級法院和58 家基層法院，其中有的鐵路運(yùn)輸法院已經(jīng)改造為其他類型法院，如北京鐵路運(yùn)輸法院已經(jīng)改造為北京互聯(lián)網(wǎng)法院，杭州鐵路運(yùn)輸法院已經(jīng)改造為杭州互聯(lián)網(wǎng)法院。如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)專門法院向新時(shí)代專門法院轉(zhuǎn)型，這是一個(gè)重大法學(xué)理論和司法實(shí)踐課題。二是覆蓋全國的專門法院缺乏。目前專門法院大多分布在鐵路沿線城市、沿江沿海城市、國有林區(qū)、礦區(qū)、墾區(qū)，或者北京、上海、廣州、成渝、海南等城市，并沒有能夠覆蓋全國專門法院。這導(dǎo)致對同樣類型的專業(yè)化案件，有的由專門法院集中管轄，有的由地方法院管轄，容易導(dǎo)致裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。三是專門法院容易被邊緣化。地方各級人民法院在全國法院組織體系中數(shù)量最大，集聚的人、財(cái)、物等審判資源最多，而專門法院數(shù)量和集聚審判資源占比很小。特別是20世紀(jì)90年代后半期以來，一些傳統(tǒng)專門法院移交地方管理，由于專門法院是跨區(qū)域管轄，在地域歸屬上不明，導(dǎo)致有的專門法院“邊緣化，地位極為尷尬”[12]。

（四）機(jī)制碎片化

1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。專門法院作為法院組織體系的重要組成部分，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)諸多方面關(guān)系。在傳統(tǒng)專門法院轉(zhuǎn)制移交地方之前，專門法院主要由部門（企業(yè)）監(jiān)督管理和保障，專門法院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)任務(wù)不重。專門法院轉(zhuǎn)制移交地方以后，專門法院需要開展橫向和縱向全方位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。地方各級人民法院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方關(guān)系具有天然優(yōu)勢，專門法院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制較欠缺，在與地方黨委、人大、政府以及地方法院關(guān)系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面存在不足。

2.綜合保障機(jī)制不健全。專門法院轉(zhuǎn)制移交地方以前，專門法院由部門（企業(yè)）提供保障，轉(zhuǎn)制移交地方以后，則由地方財(cái)政提供保障。由于專門法院類型不同，各地為專門法院提供的綜合保障差異較大。與所在地的地方法院相比，專門法院在辦公場所、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等方面有較大差距。

3.全面監(jiān)督機(jī)制不健全。從理論上講，專門法院的全面監(jiān)督機(jī)制包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、國家監(jiān)察、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等機(jī)制。由于相關(guān)法律法規(guī)不完善，與專門法院履行審判職責(zé)相適應(yīng)的全面監(jiān)督機(jī)制并未銜接起來，沒有形成整體監(jiān)督合力，沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督效果。

三、專門法院制度發(fā)展與完善的路徑選擇

基于傳統(tǒng)專門法院存在突出碎片化現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度和長遠(yuǎn)角度，堅(jiān)持整體性思維，推進(jìn)專門法院理念、結(jié)構(gòu)、功能、機(jī)制的更新與完善。

（一）專門法院理念的更新

1.堅(jiān)持整體性思維。專門法院未來改革思路是從分散化、碎片化設(shè)立專門法院模式轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)立綜合性專門法院模式。所謂綜合性的專門法院，是指整合現(xiàn)有專門法院資源，集中管轄多種類型特殊案件的專門法院。理由如下：一是審判權(quán)集中統(tǒng)一行使的需要。審判權(quán)是一種判斷權(quán)，過多設(shè)立專門法院，會讓審判權(quán)過于分散，導(dǎo)致審判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至影響國家法制統(tǒng)一。二是我國幅員遼闊，各地情況千差萬別，如果設(shè)立單一性專門法院，那么任何一種單一性專門法院都難以覆蓋全國。在我國已經(jīng)設(shè)立的10 余種專門法院中，除軍事法院形成覆蓋全國的組織體系外，其他任何一種專門法院都未能形成覆蓋全國的組織體系。這勢必加劇各地司法資源分布不均的問題。三是設(shè)立專門法院需要投入大量司法資源，設(shè)立覆蓋全國的各種類型的專門法院并不實(shí)際。設(shè)立綜合性專門法院，目的在于將分散設(shè)立的單一性專門法院投入的司法資源集中起來，既能解決專門法院職能碎片化問題，又能將有限司法資源集中起來對綜合性專門法院提供更加充分的綜合配套保障。四是設(shè)立綜合性專門法院，是落實(shí)黨和國家機(jī)構(gòu)改革精神的具體舉措，目的在于科學(xué)設(shè)立專門法院，防止專門法院機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合，整合優(yōu)化資源和力量，發(fā)揮整體綜合效益。

2.堅(jiān)持公平正義理念。由于地方各級人民法院與行政區(qū)劃高度重合，這種現(xiàn)狀容易使地方司法機(jī)關(guān)為維護(hù)地方的利益而淪為地方的司法機(jī)關(guān)，從而嚴(yán)重影響司法功能和司法公正[13]。為消除產(chǎn)生訴訟“主客場”的風(fēng)險(xiǎn)，綜合考慮司法改革成本與收益，比較切合實(shí)際的選擇思路是，保持現(xiàn)行地方各級人民法院司法體制不變，將那些容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響的特殊案件從地方各級人民法院管轄中剝離出來，交由專門法院審理，實(shí)現(xiàn)特殊案件與地方各級人民法院之間的管轄區(qū)隔，消除特殊案件審理中的地方保護(hù)和行政干預(yù)影響。

3.堅(jiān)持探索創(chuàng)新意識。創(chuàng)新是推進(jìn)專門法院高質(zhì)量發(fā)展的第一動力。要實(shí)現(xiàn)專門法院設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新，更加突出維護(hù)公平正義在專門法院設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)中的地位；要實(shí)現(xiàn)專門法院設(shè)置模式的創(chuàng)新，專門法院應(yīng)當(dāng)在全國整體布點(diǎn)布局，實(shí)現(xiàn)專門法院司法資源全國范圍內(nèi)的均衡分布；要實(shí)現(xiàn)專門法院組織體系的創(chuàng)新，以設(shè)置綜合性專門法院為標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建全國統(tǒng)一的專門法院組織體系；要實(shí)現(xiàn)專門法院與普通法院職責(zé)關(guān)系的創(chuàng)新，專門法院與普通法院是相互補(bǔ)充、相得益彰的關(guān)系，作為普通法院的地方各級人民法院發(fā)揮主體作用，專門法院重在解決普通法院不能公正審判的特殊案件；要實(shí)現(xiàn)專門法院管轄案件的創(chuàng)新，專門法院集中管轄行政案件、重大商事案件、環(huán)境資源案件、公益訴訟案件等。

（二）專門法院結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

專門法院結(jié)構(gòu)可以從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次分析，各層次相互依存、相互聯(lián)系、相互作用。

1.優(yōu)化專門法院的宏觀結(jié)構(gòu)。專門法院的宏觀結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為依據(jù)憲法創(chuàng)設(shè)專門法院組織，這是專門法院作為憲法機(jī)關(guān)的明確依據(jù)，是專門法院類型的最高層次，為專門法院其他層次的存在和運(yùn)行提供了憲法依據(jù)和空間范圍。憲法第129 條第1款規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院?！边@既明確了專門法院的憲法地位和國家審判機(jī)關(guān)屬性，賦予專門法院的憲法機(jī)關(guān)地位，又解決了專門法院與最高人民法院、地方各級人民法院的關(guān)系問題。實(shí)踐證明，憲法確立的最高人民法院、地方各級人民法院和專門法院，從而形成了最高人民法院居于法院組織體系頂端、地方各級人民法院和專門法院分列兩端的三角形結(jié)構(gòu)，符合我國政治制度、基本國情、文化傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了法院組織體系的長期穩(wěn)定性。

因此，保持專門法院宏觀結(jié)構(gòu)長期穩(wěn)定不變極有必要，既不能把專門法院與地方各級人民法院合二為一，也不宜在地方各級人民法院和專門法院之外增加其他類型的法院，否則必然會破壞法院組織體系三角形結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。優(yōu)化專門法院的宏觀結(jié)構(gòu)，就是要回歸憲法確立的法院組織體系三角形結(jié)構(gòu)上來，將專門法院與地方各級人民法院分開，構(gòu)建獨(dú)立完整的專門法院組織體系。由于“我國憲法規(guī)定專門法院、專門檢察院管轄范圍區(qū)別于按行政區(qū)劃設(shè)置的地方各級法院、檢察院，雖然還不是全面依法治國語境下的跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)，但該規(guī)定隱含地認(rèn)可了跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)設(shè)置的合憲性?！盵14]并且，“跨行政區(qū)劃人民法院的設(shè)立，在某種程度上能夠?qū)崿F(xiàn)法院與地方的相對超脫，進(jìn)一步明確司法權(quán)的中央事權(quán)屬性，使地方對司法的干擾大大降低，為人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)提供組織制度保障[15]”。因此，在專門法院改革中，設(shè)立跨行政區(qū)劃法院可以成為專門法院未來改革發(fā)展的優(yōu)選方案[16]。

2.優(yōu)化專門法院的中觀結(jié)構(gòu)。專門法院的中觀結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為在法律層面創(chuàng)設(shè)何種類型的專門法院，比如鐵路運(yùn)輸法院、海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院等，這是專門法院的第二個(gè)層次，也是法律對憲法層面專門法院規(guī)定的具體實(shí)現(xiàn)形式。1951年《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》規(guī)定，專門的人民法院之設(shè)立與組織另定之。根據(jù)1954年人民法院組織法的規(guī)定，專門人民法院包括軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、水上運(yùn)輸法院。1979 年人民法院組織法規(guī)定，專門人民法院包括軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、水上運(yùn)輸法院、森林法院、其他專門法院。該條規(guī)定增加森林法院，還作了其他專門法院兜底性規(guī)定。1983年人民法院組織法對專門法院類型作出重大調(diào)整，刪除了對專門法院類型的列舉性規(guī)定，并將“專門人民法院”修改為“軍事法院等專門人民法院”。1986年人民法院組織法修正對專門法院類型并未作出新的修改。2018年修訂的人民法院組織法對憲法規(guī)定的專門法院類型作出列舉性規(guī)定，其中第15條第1款規(guī)定：“專門人民法院包括軍事法院和海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等?！蓖ㄟ^修改，專門法院類型從軍事法院等專門法院擴(kuò)展為軍事法院和海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等。

從人民法院組織法歷次修訂中關(guān)于專門法院的修改情況看，除軍事法院類型始終保持不變外，其他專門法院類型變化情況較大，這也從一個(gè)側(cè)面反映了我國專門法院的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置模式一直在探索之中。優(yōu)化專門法院中觀結(jié)構(gòu)，就是要科學(xué)確定專門法院類型,明確專門法院發(fā)展方向。專門法院的結(jié)構(gòu)調(diào)整不是簡單地合并重組，而是要找到問題癥結(jié)所在，科學(xué)確定地方各級人民法院和專門法院的功能定位和合理分工，地方各級人民法院重在管轄本行政區(qū)劃內(nèi)絕大多數(shù)不易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)的普通案件，專門法院重在管轄少數(shù)容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響且不適宜由地方各級人民法院管轄的特殊案件。專門法院和地方各級人民法院分屬兩種不同的法院組織體系，目前地方各級人民法院依托行政區(qū)劃已經(jīng)形成三級法院組織體系。設(shè)立任何類型的法院都需要投入大量司法資源，設(shè)立專門法院也不例外，并且專門法院類型越多，投入司法資源自然越多。因此，專門法院類型多少與能否在全國形成獨(dú)立完整組織體系存在密切關(guān)系。實(shí)踐證明，專門法院類型越少或者類似于地方各級人民法院只有一種類型，那么越容易在全國形成獨(dú)立完整組織體系；專門法院類型越多，越難以在全國全面鋪開形成獨(dú)立完整組織體系。習(xí)近平總書記提出“構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”[17]的重要論斷，為構(gòu)建覆蓋全國的專門法院組織體系指明了方向，提供了根本遵循。為節(jié)約司法資源、促進(jìn)專業(yè)化審判、形成全國獨(dú)立完整的專門法院組織體系，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的綜合性專門法院應(yīng)當(dāng)是專門法院未來發(fā)展的最佳選擇?？缧姓^(qū)劃的綜合性專門法院是對傳統(tǒng)專門法院設(shè)置碎片化的統(tǒng)一化要求，不僅有利于實(shí)現(xiàn)專門法院類型的集中，而且有利于實(shí)現(xiàn)專門法院管轄案件、機(jī)構(gòu)編制、法官員額的集中。優(yōu)化專門法院的中觀結(jié)構(gòu)，目的在于科學(xué)確定專門法院類型，將軍事法院以外的專門法院類型統(tǒng)一整合為跨行政區(qū)劃的綜合性專門法院，構(gòu)建全國獨(dú)立完整的專門法院組織體系?？缧姓^(qū)劃的綜合性專門法院可以確定為跨行政區(qū)劃法院，重在跨行政區(qū)劃集中管轄少數(shù)容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)的特殊案件。因此，在修改人民法院組織法時(shí)，有必要將跨行政區(qū)劃法院作為專門法院類型予以明確規(guī)定。

3.優(yōu)化專門法院的微觀結(jié)構(gòu)。專門法院的微觀結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為在全國人大常委會決定層面創(chuàng)設(shè)某種具體的專門法院，這是專門法院的第三個(gè)層次，也是專門法院從憲法法律規(guī)定到具體設(shè)置的一個(gè)基礎(chǔ)性層次。人民法院組織法規(guī)定：“專門人民法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免，由全國人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定?！备母镩_放以來，由全國人大常委會決定設(shè)立專門法院的情形不斷增多，包括據(jù)1984年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》先后在廣州、上海等地設(shè)立的11個(gè)海事法院，2014年設(shè)立北京、上海、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院，2018年設(shè)立上海金融法院，2020年設(shè)立海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)法院，2021年設(shè)立北京金融法院，2022年設(shè)立的成渝金融法院。

綜合考慮專門法院未來發(fā)展，專門法院微觀結(jié)構(gòu)以兩級設(shè)置為宜，其原因在于專門法院管轄特殊案件，盡管“訴訟公正要求設(shè)置更多的審級，審級越多意味著錯(cuò)誤裁判得到糾正的機(jī)會越多。然而審級越多，訴訟成本越高，而且伴隨著訴訟的拖延，權(quán)利義務(wù)關(guān)系長期處于不確定狀態(tài)[18]”。專門法院具體設(shè)置思路如下：一是設(shè)立省域內(nèi)綜合性專門法院作為初審法院。原則上在每一個(gè)省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立一家綜合性專門法院，集中管轄特殊案件，從而實(shí)現(xiàn)專門法院在各省、自治區(qū)、直轄市全覆蓋。同時(shí)，根據(jù)中央司法改革需要并經(jīng)全國人大常委會決定可以在特定省區(qū)市設(shè)立單一性專門法院，比如知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等新型專門法院，對于這些單一性的專門法院審結(jié)的一審案件的上訴案件，統(tǒng)一上訴至跨省綜合性專門法院，從而形成“多對一”的組織體系，以消除特殊案件在地方法院審理中可能出現(xiàn)的地方保護(hù)和行政干預(yù)問題，實(shí)現(xiàn)特殊案件的專門化審理目標(biāo)，避免專門法院管轄的特殊案件仍然上訴到地方法院。這些省域內(nèi)綜合性專門法院或單一性專門法院屬于中級法院建制，如果所在地專門法院規(guī)格不一致，以中級法院較高規(guī)格設(shè)置。二是設(shè)立跨省域綜合性專門法院作為上訴法院?？缡∮蚓C合性專門法院可以按七大地理區(qū)來設(shè)立。每一個(gè)跨省域綜合性專門法院對應(yīng)若干省內(nèi)綜合性專門法院或單一性專門法院?？缡∮蚓C合性專門法院屬于高級法院建制，集中管轄所對應(yīng)的省內(nèi)綜合性專門法院或單一性專門法院審結(jié)的一審案件的上訴案件。同時(shí)，可以依托最高人民法院巡回法庭的現(xiàn)有資源設(shè)立跨省域綜合性專門法院。對跨省域綜合性專門法院的生效裁判不服的，可以向最高人民法院申訴和申請?jiān)賹?。有學(xué)者提出我國目前設(shè)立最高人民法院大區(qū)分院的基本構(gòu)想[19]。但事實(shí)上，新中國成立初期短暫設(shè)立并被撤銷的最高人民法院大區(qū)分院做法，已經(jīng)證明最高人民法院的審判權(quán)應(yīng)當(dāng)集中統(tǒng)一行使，而設(shè)立多少個(gè)最高人民法院大區(qū)分院，就會出現(xiàn)多少個(gè)最高人民法院，不僅會影響最高人民法院審判權(quán)的集中統(tǒng)一行使，而且會導(dǎo)致司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，因此在我國設(shè)立最高人民法院大區(qū)分院并不可行。相比較而言，設(shè)立跨省域的綜合性專門法院方案更加切合實(shí)際。

（三）專門法院功能的健全

專門法院結(jié)構(gòu)決定專門法院功能，構(gòu)建專門法院獨(dú)立完整的組織體系對專門法院發(fā)揮特殊功能無疑具有決定性意義。具體來講，重點(diǎn)強(qiáng)化專門法院以下功能。

1.強(qiáng)化戰(zhàn)略性功能。地方各級人民法院與專門法院分屬不同組織體系，有著不同組織結(jié)構(gòu)，發(fā)揮不同功能。以高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院為組成部分的地方各級人民法院，在我國法院組織體系中居于主體地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。實(shí)踐中我國絕大多數(shù)訴訟案件的審判任務(wù)由地方各級人民法院承擔(dān)，與之相適應(yīng)，法院人、財(cái)、物等司法資源主要向地方各級人民法院集中。地方各級人民法院在全國法院組織體系中數(shù)量最大，承擔(dān)著就地化解矛盾糾紛、維護(hù)社會公平正義的基本職能。專門法院相較地方各級人民法院而言，則重點(diǎn)承擔(dān)國家戰(zhàn)略服務(wù)保障功能。專門法院和地方各級人民法院在功能發(fā)揮上應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重、各具特色，從而避免司法功能同質(zhì)化。

2.強(qiáng)化回應(yīng)性功能。由于地方各級人民法院和專門法院結(jié)構(gòu)不同，功能也存在差異。由于受地方保護(hù)和行政干預(yù)的影響，地方各級人民法院在審理涉及地方重大利益特殊案件時(shí)，盡管能夠做到專業(yè)化審判，但未必都能夠保證公正審判。因此，地方各級人民法院審理特殊案件時(shí)容易出現(xiàn)的司法地方化，是影響司法公正和制約司法能力的深層次體制機(jī)制問題。為更好回應(yīng)人民群眾對公平正義的期待，有必要將訴訟案件以是否容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為普通案件和特殊案件。對于絕大多數(shù)不易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響的普通案件，完全可以交由地方各級人民法院審理；對于少數(shù)容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響的特殊案件，則由專門法院集中管轄，從而實(shí)現(xiàn)全部訴訟案件，無論是普通案件還是特殊案件都能得到公正審判。

3.強(qiáng)化分配性功能。專門法院分配性功能涉及專門法院審判權(quán)在特定層級和區(qū)域的分配，即由全國人大常委會以決定形式將專門法院審判權(quán)分配給特定層級和區(qū)域的審判組織。分配性功能要求專門法院設(shè)立實(shí)現(xiàn)橫向和縱向上的分配正義。分配性功能在橫向上表現(xiàn)為專門法院審判權(quán)在特定區(qū)域分配，如1984年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》指出，“根據(jù)需要在沿海一定的港口城市設(shè)立海事法院”。事實(shí)上，專門法院在橫向上分配并不均衡，有的地方集中了多種類型專門法院，有的地方卻設(shè)立很少或沒有設(shè)立，這加劇了司法資源分布不均。分配性功能在縱向上表現(xiàn)為專門法院審判權(quán)層級分配。目前專門法院在縱向上分配也不均衡，有的是一級法院，有的是兩級法院，并且都被納入地方法院組織體系。專門法院在橫向和縱向上分配不均衡，使得群眾平等獲得專門法院司法救濟(jì)權(quán)利存在較大差異。為此，要通過強(qiáng)化專門法院在橫向上的分配性功能，實(shí)現(xiàn)專門法院在各省、自治區(qū)、直轄區(qū)的均衡分布；通過強(qiáng)化專門法院在縱向上的分配性功能，實(shí)現(xiàn)專門法院兩級設(shè)置，并與最高法院、地方各級人民法院設(shè)置相銜接。

（四）專門法院機(jī)制的創(chuàng)新

專門法院的理念、結(jié)構(gòu)和功能，最終需要依靠機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)圍繞專門法院理念、結(jié)構(gòu)和功能的變化，不斷創(chuàng)新專門法院機(jī)制。

1.創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專門法院結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系。專門法院的結(jié)構(gòu)決定專門法院的功能，專門法院發(fā)揮有別于地方各級人民法院的功能，首先應(yīng)當(dāng)在結(jié)構(gòu)上構(gòu)建獨(dú)立完整的組織體系，橫向上要處理好與屬地黨委、人大、政府、地方法院、檢察院的關(guān)系，縱向上要處理好與上下級專門法院的關(guān)系。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專門法院整體與局部的關(guān)系。憲法層面的專門法院是統(tǒng)一整體，落實(shí)在法律上則分成眾多類型。專門法院改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持整體性思維，堅(jiān)持整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)，走整體推進(jìn)之路。專門法院改革的整體推進(jìn)，并不排斥局部試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。專門法院整體改革部署可以在全國局部地區(qū)先行試點(diǎn)，待形成試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后，再將改革向全國全面鋪開。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專門法院目標(biāo)與手段的關(guān)系。專門法院改革目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)專門法院高質(zhì)量發(fā)展，充分發(fā)揮專門法院在國家治理現(xiàn)代化中的獨(dú)特作用。實(shí)現(xiàn)專門法院的改革目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇更為科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、效果更優(yōu)的手段。四是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專門法院當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。專門法院的發(fā)展應(yīng)當(dāng)從服務(wù)保障中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度和長遠(yuǎn)角度，進(jìn)行整體謀劃，不應(yīng)僅僅局限于某種類型專門法院改革。

2.創(chuàng)新綜合保障機(jī)制。一是推動專門法院立法。在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，盡早啟動專門人民法院組織法的制定，至少要在人民法院組織法修訂中對專門法院作出科學(xué)合理的照應(yīng)性的安排設(shè)計(jì)或者為未來專門法院立法留出法律空間。[20]二是專門法院規(guī)格。省域內(nèi)的綜合性專門法院按照中級法院規(guī)格設(shè)置，由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會產(chǎn)生，對省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)；跨省域的綜合性專門法院按照高級法院規(guī)格設(shè)置，由全國人民代表大會及其常委會產(chǎn)生，對全國人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)。三是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。對于省域內(nèi)綜合性專門法院、跨省域綜合性專門法院的審判機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置，由全國人大常委會授權(quán)最高人民法院規(guī)定。按照扁平化管理要求，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡設(shè)置。四是職務(wù)任免。省域內(nèi)綜合性專門法院院長由專門法院所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會主任會議提請本級人大常委會任免，副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員由省域內(nèi)綜合性專門法院院長提請所在地的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會任免；跨省域綜合性專門法院院長由全國人大常委會委員長會議提請全國人大常委會任免，副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員由跨省域綜合性專門法院院長提請全國人大常委會任免[21]。五是財(cái)政保障。對省域內(nèi)綜合性專門法院由專門法院所在地的省、自治區(qū)、直轄市黨委進(jìn)行管理，由省級財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)；跨省綜合性專門法院由中央統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政保障[22]。

3.創(chuàng)新全面監(jiān)督機(jī)制。一是專門法院接受人大及其常委會監(jiān)督。省域內(nèi)的綜合性專門法院對所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，跨省域的綜合性專門法院向全國人大及其常委會負(fù)責(zé)。二是下級專門法院接受上級專門法院監(jiān)督。三是專門法院接受檢察院法律監(jiān)督。跨行政區(qū)劃的司法組織主要包括跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，因此省域內(nèi)的綜合性專門法院和跨省域的綜合性專門法院依法接受跨行政區(qū)劃的人民檢察院法律監(jiān)督。

習(xí)近平總書記指出：“司法體制改革必須同我國根本政治制度、基本政治制度和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，保持我們自己的特色和優(yōu)勢。”[23]專門法院制度立足于中國國情和發(fā)展階段，是一條不同于西方國家專門法院制度的中國特色社會主義專門法院發(fā)展新道路。我國的專門法院制度承擔(dān)的重要使命任務(wù)是發(fā)揮不同于地方各級人民法院的特殊職能作用，解決地方各級人民法院難以解決的突出問題，該制度完善的基本方向是有機(jī)整合現(xiàn)有的專門法院資源，設(shè)立跨行政區(qū)劃的綜合性專門法院組織體系，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)專門法院的轉(zhuǎn)型升級。要立足中國司法制度、司法體制和基本國情，堅(jiān)持守正創(chuàng)新、解放思想、實(shí)事求是，遵循司法活動的客觀規(guī)律，科學(xué)合理劃分地方各級人民法院和專門法院的職責(zé)權(quán)限，構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院（地方各級人民法院）審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院（綜合性專門法院）審理的新型訴訟格局。