漁光互補項目開發(fā)要點分析

楊文元，宋瑞洋，王 華

（中電建大運河建設(shè)發(fā)展有限公司，南京 210019）

近年來，隨著碳達峰碳中和的推進，我國能源結(jié)構(gòu)持續(xù)朝綠色低碳方向發(fā)展。截至2023年6月，我國發(fā)電裝機容量為27.1 億kW，同比增長10.8%。其中，光伏發(fā)電裝機容量為4.7 億kW，同比增長39.8%，遠高于火電、水電、風(fēng)電、核電等其他能源的裝機增長速率。隨著光伏產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，土地資源稀缺性逐步成為其發(fā)展的最大掣肘。我國淡水水面面積約為166 667 km2，海水灘涂面積約為19 980 km2，因此利用水面建設(shè)規(guī)?；墓夥娬居芯薮蟀l(fā)展?jié)摿??！皾O光互補”模式創(chuàng)造性地實現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動發(fā)展，具有諸多優(yōu)勢[1]。一是對土地進行高效復(fù)合利用，通過板上發(fā)電、板下養(yǎng)殖提升土地資源的經(jīng)濟效益；二是通過光伏發(fā)電收入反哺養(yǎng)殖業(yè)，實現(xiàn)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)設(shè)施升級；三是利用光伏電站調(diào)節(jié)養(yǎng)殖環(huán)境，降低養(yǎng)殖水體溫度，提高單位魚塘產(chǎn)量；四是低溫水面疊加組件大間隙可以營造有利環(huán)境，提升組件使用壽命和發(fā)電效率[2]。

1 開發(fā)階段核心工作

漁光互補項目的全生命周期包括前期開發(fā)、項目建設(shè)和運營維護等階段[3]。其中，前期開發(fā)階段主要包括場址選擇、指標(biāo)獲取、手續(xù)審批和并網(wǎng)許可等工作。

1.1 場址選擇

漁光互補項目用地實行分類管理。光伏方陣不改變地表形態(tài)的可按地表地類認(rèn)定和管理；變電站及運行管理中心、集電線路、場內(nèi)外道路等配套設(shè)施用地按建設(shè)用地認(rèn)定和管理；符合光伏用地標(biāo)準(zhǔn)，位于光伏方陣內(nèi)部和四周，直接配套光伏方陣的道路可按農(nóng)村道路用地認(rèn)定和管理。漁光互補項目的適宜土地類型主要包括坑塘水面和未利用的其他土地[4]。土地性質(zhì)合規(guī)時，還應(yīng)結(jié)合自然條件和社會條件，開展全方位分析[5]。如果擬選址土地不合格，盲目開展后續(xù)工作將會帶來巨大的資源浪費。核實土地條件滿足要求后，可與當(dāng)?shù)卮寮w或者產(chǎn)權(quán)方簽訂土地租用意向協(xié)議。待項目落地后，再簽訂正式的租用協(xié)議，并到縣級自然資源部門備案。光伏發(fā)電項目的建設(shè)運營周期在25～26年，但法律規(guī)定土地租賃期限不超過20年，因此建議租賃協(xié)議約定租賃期限為20年，租賃期屆滿后，雙方按照原合同約定條件續(xù)簽不少于5年。

1.2 項目指標(biāo)與備案工作

項目開發(fā)前，須對接相關(guān)政府部門，深入了解當(dāng)?shù)毓夥_發(fā)政策、允許建設(shè)的容量、是否有在建項目、已建成項目收益情況等。其間需要對接多個部門，取得相關(guān)要件。一是規(guī)劃部門，取得站址符合城鎮(zhèn)規(guī)劃，與其他規(guī)劃設(shè)施無矛盾等的協(xié)議；二是自然資源部門，取得站址區(qū)域內(nèi)未發(fā)現(xiàn)具有開采價值的礦產(chǎn)資源協(xié)議、站址區(qū)域內(nèi)地面不占用基本農(nóng)田的協(xié)議；三是林業(yè)部門，取得站址是否位于國家級自然保護區(qū)，是否涉及珍貴樹種、古樹名木的協(xié)議；四是文物部門，取得站址區(qū)域地面地下未發(fā)現(xiàn)有價值文物，不在旅游規(guī)劃區(qū)的協(xié)議；五是生態(tài)環(huán)境部門，取得同意站址的建站協(xié)議；六是水利部門，取得同意站址的取排水協(xié)議；七是當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)單位，取得接入和消納的初步意見。取得上述部門的初步意見后，編制項目申請報告，逐級提交縣級、地市級、省級發(fā)改部門進行備案立項。若能夠納入當(dāng)年的建設(shè)規(guī)模，則代表項目成功取得建設(shè)指標(biāo)，可按照相關(guān)規(guī)定準(zhǔn)備下步的開發(fā)建設(shè)。

1.3 獲得項目批復(fù)手續(xù)

一是用地審批相關(guān)手續(xù)。建設(shè)用地手續(xù)主要指四證一書，即國有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證和建設(shè)項目選址意見書。光伏區(qū)用地手續(xù)涉及環(huán)境評價批復(fù)、水土保持批復(fù)、洪水評價批復(fù)等。二是電力接入批復(fù)手續(xù)。要取得省級電網(wǎng)公司出具的電力接入批復(fù)手續(xù)意見。通過附近變電站，按照光伏裝機規(guī)模、送出電壓等級、接入系統(tǒng)距離和費用確定輸出方案。如果沒有合適的接入點，可以在地市級電網(wǎng)公司批準(zhǔn)下進行T 接送出。

1.4 獲得項目開工許可

獲取上述前置條件后，向項目所在地住建部門申請開工許可，隨后進入項目建設(shè)階段。

2 主要開發(fā)的商業(yè)模式

2.1 自主開發(fā)模式

自主開發(fā)模式由項目開發(fā)單位負(fù)責(zé)項目全過程開發(fā)工作，包括項目的選址、可行性分析、申報、獲得批復(fù)文件、融資、建設(shè)、驗收和運營等。該模式適用于經(jīng)驗豐富的開發(fā)企業(yè)。主要優(yōu)勢在于可全過程把控風(fēng)險，合理控制項目成本和整體進度。缺點在于項目前期開發(fā)周期長，短期內(nèi)難以大規(guī)模擴張。

2.2 并購夾層公司模式

并購夾層公司模式適用于項目公司上層設(shè)立產(chǎn)權(quán)清晰、無其他資產(chǎn)的夾層公司，已取得核準(zhǔn)（備案）且尚未正式開工建設(shè)的項目。在開工前通過收購夾層公司，項目開發(fā)單位獲取項目的實際開發(fā)權(quán)。并購夾層公司模式適用于項目資源優(yōu)良、設(shè)備采購價格合理、主要邊界條件已落實、工程建設(shè)風(fēng)險可控的情況。優(yōu)勢在于可以在開工前完成股權(quán)交割，可發(fā)揮項目開發(fā)單位在融資、工程管理、區(qū)域協(xié)同運營等優(yōu)勢，實現(xiàn)較高收益。劣勢在于收購夾層公司需要較長時間履行并購流程，存在項目無法及時建成投產(chǎn)的風(fēng)險。

2.3 預(yù)收購模式

預(yù)收購模式適用于已取得核準(zhǔn)（備案）且尚未正式開工建設(shè)，工期緊張的項目。相關(guān)方明確以項目并網(wǎng)投產(chǎn)且取得預(yù)期電價作為項目收購的前提條件，在取得項目核準(zhǔn)前可商簽無法律約束的項目預(yù)收購意向協(xié)議，在項目取得核準(zhǔn)后簽署具有法律約束力的預(yù)收購協(xié)議，在項目建成且預(yù)定收購條件滿足時，按照預(yù)收購協(xié)議約定完成收購。該模式通常由開發(fā)方協(xié)助項目公司完成融資，合作方將項目公司股權(quán)質(zhì)押給融資方。預(yù)收購協(xié)議通常需要明確項目電價、靜態(tài)投資上限、項目投產(chǎn)必備手續(xù)、融資方式、主要設(shè)備選型，并明確雙方在工程建設(shè)中的管理職責(zé)劃分、項目投產(chǎn)需要滿足的技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)要求。預(yù)收購模式優(yōu)點是在項目投產(chǎn)并網(wǎng)并取得電價后完成股權(quán)交割，規(guī)避項目工期、電價等風(fēng)險，同時規(guī)避非法倒賣路條的政策風(fēng)險。但是，一般項目合作方不愿意或無法獨立完成融資，這就需要以融資租賃、擔(dān)保等方式完成項目融資。若項目未按期投產(chǎn)或未達到預(yù)定收購條件，存在融資退出困難的風(fēng)險，因此要在項目設(shè)計和建設(shè)中加強過程管控，確保按期投產(chǎn)，達到預(yù)定收購條件。

2.4 已投產(chǎn)項目收購模式

已投產(chǎn)項目收購模式為常規(guī)收購項目公司股權(quán)方式，經(jīng)過項目開發(fā)單位內(nèi)部決策流程后，以協(xié)議方式或公開市場摘牌方式獲得項目公司控股權(quán)。此模式適用于合作方投資的并網(wǎng)投產(chǎn)型項目，項目的整體收益能達到要求。已投產(chǎn)項目收購模式優(yōu)勢在于并購?fù)懂a(chǎn)并網(wǎng)項目，規(guī)避項目建設(shè)風(fēng)險。劣勢在于項目轉(zhuǎn)讓價格比預(yù)收購模式高，存在拖欠補貼電價無法到位或補貼政策調(diào)整的風(fēng)險。

3 主要開發(fā)風(fēng)險及應(yīng)對措施

3.1 “重光輕漁”風(fēng)險

目前，部分漁光互補項目存在“重光輕漁”現(xiàn)象，因為電站開發(fā)方通常并不具備專業(yè)的水產(chǎn)養(yǎng)殖團隊和水產(chǎn)品的市場渠道，不能充分體現(xiàn)漁光互補的綜合效益。若缺乏養(yǎng)殖技術(shù)或者市場渠道，項目開發(fā)方可委托專業(yè)第三方進行養(yǎng)殖運營管理，或者將水面返租給養(yǎng)殖戶，獲取養(yǎng)殖利益分成。根據(jù)當(dāng)?shù)貪O業(yè)發(fā)展情況、民眾消費習(xí)慣等，合理選擇養(yǎng)殖品種。根據(jù)項目實踐，最好選擇一些喜陰或者深水魚類進行養(yǎng)殖，如小龍蝦、大閘蟹等，遮陽低溫利于充分生長，易于捕撈。有條件的還可種植茭白等喜陰菜種，實現(xiàn)魚菜共生，綜合效益更佳。

3.2 土地獲取風(fēng)險

漁光互補項目土地獲取的邊界條件復(fù)雜，可能帶來較大風(fēng)險。其中，光伏方陣所涉魚塘常通過3 種租賃方式取得。一是魚塘還未發(fā)包，直接由村委會或村集體經(jīng)濟組織發(fā)包給項目公司；二是魚塘已經(jīng)由集體內(nèi)部成員家庭承包，項目公司與該承包戶、村委會簽署補償協(xié)議及轉(zhuǎn)租協(xié)議；三是魚塘已經(jīng)由集體外其他第三方承包，項目公司與第三方、村委會簽署土地流轉(zhuǎn)合同。若采用第一種模式，直接通過村委會發(fā)包，并經(jīng)過法定的民主表決程序，各方的權(quán)利邊界較為清晰。第二種模式、第三種模式涉及魚塘的二次流轉(zhuǎn)，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，項目公司需要確保本集體組織其他成員放棄優(yōu)先權(quán)。此外，若魚塘的剩余承包期限無法覆蓋光伏項目的生命周期，魚塘剩余承包期限屆滿后，承包戶的承包合同能否自動續(xù)期，存在不少爭議。魚塘較其他一般農(nóng)用地的經(jīng)濟效益更高，其土地承包及租賃較為活躍，投資主體在開發(fā)漁光互補項目時應(yīng)特別留意魚塘的流轉(zhuǎn)手續(xù)及流轉(zhuǎn)期限。

3.3 投資回報不達預(yù)期的風(fēng)險

目前，新能源開發(fā)市場競爭激烈，投資漁光互補項目同樣面臨較大的經(jīng)濟回報壓力。眾多企業(yè)紛紛進入新能源開發(fā)領(lǐng)域，導(dǎo)致獲取項目資源的門檻越來越高。同時，新能源項目的大量上馬會對電網(wǎng)帶來沖擊，不能保證發(fā)電量全額上網(wǎng)，導(dǎo)致項目收入來源不穩(wěn)定。對于不能全額上網(wǎng)的分布式漁光互補電站，就地消納能力是決定收入來源的最大因素。因此，要重視選址，控制成本，充分調(diào)研，預(yù)估風(fēng)險，嚴(yán)格履行項目決策流程，保證項目建設(shè)的合理性；辦理好項目上網(wǎng)手續(xù)，在項目建成后保證能夠盡快順利并網(wǎng)，獲取項目現(xiàn)金流。

3.4 項目并購法律風(fēng)險

針對并購和增資擴股等方式獲得或參與已有的項目，在正式收購之前應(yīng)聘請專業(yè)的中介機構(gòu)開展盡職調(diào)查和風(fēng)險評估。對項目公司基本情況、項目規(guī)模指標(biāo)、核準(zhǔn)/備案情況、批文取得情況、重大合同及履行情況、項目驗收情況、用地情況、項目電價及補貼、后續(xù)運營情況進行全面了解，選取合理的資產(chǎn)評估和股權(quán)交易價格。審慎參與存在法律糾紛的項目投資，防范交易風(fēng)險。精心設(shè)計并購合同條款，對交易方案的實施、各方權(quán)利義務(wù)的劃分、潛在風(fēng)險的承擔(dān)做出安排，切實防范并購法律風(fēng)險。

4 結(jié)語

漁光互補項目將新能源開發(fā)與傳統(tǒng)漁業(yè)養(yǎng)殖結(jié)合，在光伏用地日趨緊張的情況下有廣闊的發(fā)展前景。同時，該行業(yè)也面臨政策法律變動、市場經(jīng)營、開發(fā)條件復(fù)雜等風(fēng)險。因此，在項目開發(fā)階段，扎實做好技術(shù)方案，嚴(yán)格辦理法律相關(guān)手續(xù)，針對不同項目類型選用不同的商業(yè)模式，對主要項目開發(fā)風(fēng)險制定應(yīng)對措施。項目開發(fā)階段的成功是決定后續(xù)項目穩(wěn)定運行的關(guān)鍵。本研究分析了漁光互補項目的前期開發(fā)要點，可為后續(xù)漁光互補項目的開發(fā)提供參考。