黃河流域水權(quán)交易法律保障機(jī)制研究

呂志祥,楊雪

(蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院,甘肅 蘭州 730050)

黃河流域不僅是我國北部重要的生態(tài)安全屏障,維護(hù)著我國西北、華北的生態(tài)平衡;同時(shí)也是我國重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域。流域資源以水資源為重要載體,有限的黃河水資源一直是制約黃河流域健康發(fā)展的關(guān)鍵因素,隨著流域內(nèi)能源化工業(yè)基地的聚集、人口的急劇增長、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快等社會(huì)因素以及黃河流域氣候環(huán)境變化、沿黃地區(qū)自然稟賦條件的差異性等自然因素,黃河流域水資源配置、可持續(xù)利用在生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略背景下顯得尤為關(guān)鍵。在堅(jiān)持黃河流域初始水權(quán)分配和總量控制的基礎(chǔ)上,水資源配置過程中引入市場(chǎng)機(jī)制開展水權(quán)交易,推動(dòng)黃河流域水權(quán)市場(chǎng)建設(shè),在一定程度上能夠有效化解黃河流域水資源短缺矛盾,推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。

一、黃河流域開展水權(quán)交易的必要性

(一)適應(yīng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略需要

2019年9月,習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào),推進(jìn)黃河流域水資源節(jié)約集約利用,嚴(yán)格落實(shí)水資源剛性約束是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的主要目標(biāo)任務(wù)之一。2021年10月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》,提出適度提高引黃供水城市水價(jià),積極開展水權(quán)交易以加快形成節(jié)水型生活方式。隨后,習(xí)近平總書記在山東濟(jì)南主持召開深入推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),要?jiǎng)?chuàng)新水權(quán)、排污權(quán)等交易措施,發(fā)揮價(jià)格機(jī)制,倒逼提升節(jié)水效果。

因此,一方面,控制水資源開發(fā)利用上限,堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn),用強(qiáng)有力的約束手段提高發(fā)展效益。改變用水思路,增強(qiáng)社會(huì)節(jié)水意識(shí),大力推動(dòng)全社會(huì)節(jié)約用水,促進(jìn)流域用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變,可以充分發(fā)揮黃河流域水資源開發(fā)利用最大效益。另一方面,開展水權(quán)交易可以促使黃河流域水資源從 “開發(fā)利用型” 向 “節(jié)水效率型” 轉(zhuǎn)變。黃河流域自本世紀(jì)初開展水權(quán)交易已有近20 年的歷程,實(shí)踐表明水權(quán)市場(chǎng)的引入,有利于黃河流域提高水資源優(yōu)化配置效率,引領(lǐng)全社會(huì)參與水利的激勵(lì)。在黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展背景下,著力培育流域水權(quán)交易市場(chǎng),持續(xù)推進(jìn)流域水權(quán)交易。以市場(chǎng)為導(dǎo)向,發(fā)揮價(jià)格機(jī)制,倒逼用水方式轉(zhuǎn)變,有助于促進(jìn)流域水資源節(jié)約集約利用,促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的落地生根。

(二)解決黃河流域水資源短缺及供需矛盾

黃河流域?qū)儆谫Y源性缺水流域,水資源短缺是阻礙黃河流域可持續(xù)發(fā)展最為突出的矛盾。根據(jù)《中國水資源公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2020年全國水資源總量為31605.2 億m3,黃河流域水資源總量為796.2億m3,僅占全國水資源總量的2.5%,黃河流域水資源短缺問題較為嚴(yán)重。開展水權(quán)交易、建立水市場(chǎng)是解決黃河流域水資源短缺、緩解水資源供需矛盾突出現(xiàn)狀的有效途徑。水權(quán)交易以初始水權(quán)和用水總量控制為基石,以經(jīng)濟(jì)社會(huì)市場(chǎng)的需求為導(dǎo)向可以實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)水資源的自我調(diào)節(jié)作用,有效彌補(bǔ)初始水權(quán)分配的不足,促進(jìn)流域內(nèi)上、中、下游和各地區(qū)、各行業(yè)水資源的再次合理分配,不僅在流域?qū)用娼y(tǒng)籌破解了水資源供需矛盾,又在區(qū)域?qū)用鎸?shí)現(xiàn)了相關(guān)利益者的協(xié)調(diào)平衡。

(三)提升黃河流域水資源利用效率

目前黃河水資源開發(fā)利用強(qiáng)度高達(dá)80%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般流域40%的生態(tài)警戒線[1]。以2020年數(shù)據(jù)為例,2020年地表水取水總量為426.17 億m3,占總?cè)∷康?9.5%,其中農(nóng)業(yè)取水量286.84 億m3,占地表水取水量的67.3%,農(nóng)業(yè)耗水量231.01億m3,占地表水耗水量的65.3%。農(nóng)業(yè)取水量、耗水量總量大且總體用水效率不高,其次為工業(yè)用水和居民生活用水。農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活用水的節(jié)水控水潛力存在很大的提升空間。一方面,開展水權(quán)交易可以促進(jìn)黃河流域各省(區(qū))的合作交流,統(tǒng)籌流域協(xié)調(diào)發(fā)展,充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì),推動(dòng)流域、區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推廣工農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù),推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè),維護(hù)流域整體利益相關(guān)者的利益平衡。另一方面,水權(quán)轉(zhuǎn)讓方將手中富余的水權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他部門可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?；趨⑴c約束與個(gè)人理性約束,水權(quán)交易利益相關(guān)者在一定條件下總是要追求自身利益的最大化。[2]利益相關(guān)者追求最大化利益又競(jìng)使水權(quán)轉(zhuǎn)讓方通過提供高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、灌溉技術(shù)及基礎(chǔ)設(shè)施、人才支持、盡可能將富余的水量通過水權(quán)交易轉(zhuǎn)讓,以市場(chǎng)機(jī)制倒逼提高節(jié)水效果,不僅提升了水資源高效利用,也培養(yǎng)了社會(huì)整體節(jié)水意識(shí)。

二、黃河流域水權(quán)交易法律保障之不足

(一)黃河流域各省(區(qū))初始水權(quán)配置缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整

作為水資源配置的組成部分,初始水權(quán)分配不僅關(guān)系到水權(quán)制度建設(shè),也是開展水權(quán)交易的前提保障。黃河流域初始水權(quán)分配以 “八七分水” 方案為分配依據(jù),方案中明確指出,該水量分配方案是南水北調(diào)工程生效前所對(duì)黃河可供水量的分配方案?，F(xiàn)該方案已執(zhí)行了30多年,黃河流域各省(區(qū))經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化,亟需要重新科學(xué)分配黃河流域各區(qū)域用水指標(biāo)并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。原因在于,首先我國現(xiàn)階段初始水權(quán)分配以行政配置手段為主,流域內(nèi)各級(jí)政府在初始水權(quán)配置中擁有較高的決策權(quán),缺少與實(shí)際用水戶、企業(yè)和相關(guān)利益者參與水量分配的民主協(xié)商機(jī)制,難以保證初始水權(quán)分配的合理性和公平性。其次,南水北調(diào)中線及小浪底等水利工程的建設(shè),可從長江下游干流取水為黃河流域中下游河南、山東以及流域外河北、天津等地區(qū)供水,黃河流域水資源已經(jīng)具備了重新分配的條件。[3]再次,由于立法并未明確 “分水方案” 的效力,執(zhí)行層面缺乏有效的監(jiān)管及責(zé)任機(jī)制,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的計(jì)劃配水方案在實(shí)踐中并未嚴(yán)格執(zhí)行。

(二)用水權(quán)確權(quán)不徹底

精準(zhǔn)核定用水權(quán)是落實(shí)水資源 “四定原則” 、完善水權(quán)制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前,黃河流域水權(quán)交易存在水權(quán)權(quán)利界定不清晰的 “制度瓶頸” 。[4]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》(國辦發(fā)〔2016〕2號(hào))中指出要建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度,在縣一級(jí)用水總量控制下逐步將用水指標(biāo)細(xì)化分解到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織及農(nóng)戶等用水主體,明確水權(quán)主體。水權(quán)確權(quán)不徹底是用水權(quán)改革的重難點(diǎn)問題,同時(shí)也是阻礙水權(quán)交易的關(guān)鍵問題。以黃河流域?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)為例,農(nóng)業(yè)用水權(quán)只是確權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)或者干渠直開口、用水大戶或是選擇有條件的地區(qū)確權(quán)到戶,由于計(jì)量設(shè)施的不完善,確權(quán)單元過于寬泛。而對(duì)于公共供水管網(wǎng)的工業(yè)企業(yè)并未完全確權(quán)。黃河流域水權(quán)交易多以農(nóng)業(yè)用水權(quán)置換工業(yè)用水權(quán),但是由于我國缺乏針對(duì)農(nóng)業(yè)用水權(quán)相關(guān)法律制度保障,一方面弱化了農(nóng)戶參與水權(quán)交易的積極性,另一方面農(nóng)業(yè)用水與工業(yè)用水投入產(chǎn)出的較大收益差距,工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)用水甚至是生態(tài)用水的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(三)水權(quán)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制不完善

由于立法層面缺少上位法對(duì)水權(quán)交易價(jià)格的約束,水權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格規(guī)定不清,導(dǎo)致當(dāng)前黃河流域水權(quán)交易普遍存在價(jià)格過低的問題。根據(jù)中國水權(quán)交易所平臺(tái)發(fā)布的成交價(jià)顯示,黃河流域區(qū)域水權(quán)的成交價(jià)格為0.87 元/m3,取水權(quán)的成交價(jià)格為1.23元/m3,灌溉用水戶的成交價(jià)格僅在0.05～0.09元/m3之間,遠(yuǎn)低于居民用水和工業(yè)用水價(jià)格?！端畽?quán)交易管理暫行辦法》僅規(guī)定了區(qū)域水權(quán)交易類型的基準(zhǔn)價(jià)格及其價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu),但是對(duì)于其基準(zhǔn)價(jià)格的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)成成本、沒有具體規(guī)定,且對(duì)于取水權(quán)和灌溉用水水權(quán)交易的 “基準(zhǔn)價(jià)格” 沒有提及。實(shí)踐中大多數(shù)交易通過協(xié)商定價(jià)、或者競(jìng)價(jià)完成,通過協(xié)商水價(jià)完成的交易并不能客觀真實(shí)地反映水資源市場(chǎng)供需關(guān)系,無法實(shí)現(xiàn)價(jià)格杠桿的作用,導(dǎo)致水權(quán)交易價(jià)格失調(diào),不利于激發(fā)節(jié)水效能和交易熱情。

(四)水權(quán)交易利益相關(guān)者補(bǔ)償機(jī)制缺位

1.生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性效應(yīng)明顯

黃河流域上游分布著三江源、祁連山、甘南等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),是黃河流域重要的水源涵養(yǎng)區(qū),為維持或者恢復(fù)黃河流域的綠色發(fā)展承擔(dān)著主要的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任,為全流域的水質(zhì)改善、水量保障而喪失了水權(quán)交易的機(jī)會(huì)成本,理應(yīng)享有其帶來利益的權(quán)利。此外,由于黃河流域大量水權(quán)交易都是以農(nóng)業(yè)用水權(quán)置換工業(yè)用水權(quán),其用水量大且往往伴隨著環(huán)境污染,導(dǎo)致下游水量或水環(huán)境質(zhì)量變化影響流域的整體生態(tài)平衡,造成黃河中下游地區(qū)水資源利益損失。因此,下游地區(qū)一方面由于水質(zhì)污染而失去了水權(quán)交易的發(fā)展機(jī)會(huì)、收益機(jī)會(huì),另一方面也增加了下游地區(qū)改善水質(zhì)的投入成本。基于此,下游地區(qū)享有水質(zhì)污染、上游過度用水的受償權(quán)利。但是目前,黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償還在探索階段,存在補(bǔ)償范圍小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等問題,不僅降低水資源的配置效率,而且容易造成水權(quán)利益沖突,阻礙了水權(quán)市場(chǎng)運(yùn)行。

2.水權(quán)出讓方與受讓方的利益未得到平衡

以內(nèi)蒙古河套灌區(qū)為例,灌區(qū)因水權(quán)出讓客觀上水量減少造成水費(fèi)收入降低,與受讓地區(qū)因企業(yè)用水增多水資源稅費(fèi)明顯增加不成正比。上文提及,目前黃河流域灌溉用水戶水權(quán)交易價(jià)格僅在0.05～0.09元/m3之間,而受讓地區(qū)工業(yè)用水的水資源征收費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為0.5元/m3。[3]出讓方與受讓地區(qū)過大的收益差異有失區(qū)域公平,也不利于水權(quán)交易的開展。再者,黃河流域灌溉用水戶水權(quán)交易是由灌區(qū)水管單位與工業(yè)用水企業(yè)直接開展水權(quán)轉(zhuǎn)換,農(nóng)業(yè)用水戶并未直接參與其中。農(nóng)業(yè)用水戶作為水權(quán)交易第三方潛在利益者,其利益訴求并未得到充分的契約保護(hù)。

(五)市場(chǎng)化水權(quán)交易機(jī)制尚有不足

1.水權(quán)交易平臺(tái)分散

目前黃河流域九省區(qū)僅有內(nèi)蒙古、寧夏、河南、山東成立了省級(jí)水權(quán)交易中心,[5]而其他省份大多依托于公共自然資源交易平臺(tái)。水權(quán)交易未能充分整合流域水資源,水資源配置效率低、管理分散、信息不對(duì)等。因此,建立一個(gè)針對(duì)全流域統(tǒng)一的水權(quán)交易平臺(tái),構(gòu)建黃河流域分層次、多元化的水權(quán)交易平臺(tái),有利于跨區(qū)域開展水權(quán)交易,統(tǒng)一范圍、統(tǒng)一監(jiān)管,促進(jìn)水權(quán)交易的業(yè)務(wù)量,緩解流域水資源供需雙方信息不對(duì)等造成的影響,平衡協(xié)調(diào)水資源區(qū)際利益。

2.水權(quán)交易市場(chǎng)環(huán)境保障力度不足

黃河流域水權(quán)交易大多以農(nóng)業(yè)用水權(quán)換取工業(yè)用水權(quán)。于賣方農(nóng)民用水戶而言,水權(quán)交易成效、經(jīng)驗(yàn)的宣傳力度不夠,水市場(chǎng)作為準(zhǔn)市場(chǎng),[6]水資源作為 “公共商品” 的財(cái)產(chǎn)權(quán)的可交易觀念淡薄。于買方工業(yè)用水權(quán)人而言,[7]用水總量控制與工業(yè)用水需求激增的矛盾必然迫使企業(yè)加大投入節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高節(jié)水能力,前期成本過多投入使得企業(yè)經(jīng)常在面臨自身節(jié)水成本與在水權(quán)交易市場(chǎng)購買水權(quán)的資金間猶豫不決,抑制了企業(yè)參與水權(quán)交易的積極性。

三、健全黃河流域水權(quán)交易法律保障機(jī)制之路徑

(一)建立黃河流域各省(區(qū))初始水權(quán)分配動(dòng)態(tài)配置機(jī)制

建立黃河流域初始水權(quán)動(dòng)態(tài)配置機(jī)制是把握新時(shí)期黃河流域發(fā)展對(duì)水資源差異性需求以及構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局、遵循《黃河保護(hù)法》生態(tài)優(yōu)先、量水而行基本原則、優(yōu)化黃河流域水資源配置的有效機(jī)制。《黃河保護(hù)法》第46條規(guī)定:制定和調(diào)整黃河水量分配方案,應(yīng)當(dāng)充分考慮黃河流域水資源條件、生態(tài)環(huán)境狀況、區(qū)域用水狀況、節(jié)水水平、洪水資源化利用等,統(tǒng)籌當(dāng)?shù)厮屯庹{(diào)水、常規(guī)水和非常規(guī)水,科學(xué)確定水資源可利用總量和河道輸沙入海水量,分配區(qū)域地表水取用水總量。因此,為確保黃河保護(hù)法落地見效,增強(qiáng)流域水資源承載力,應(yīng)當(dāng)結(jié)合黃河流域可供水量以及沿黃不同省(區(qū))高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型需求,調(diào)整水資源分配的標(biāo)準(zhǔn),建立黃河流域各省區(qū)水量動(dòng)態(tài)配置機(jī)制。在保證流域生態(tài)用水需求前提下,加快調(diào)整水資源分配的方法,綜合考慮沿黃各地區(qū)生態(tài)環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、科技創(chuàng)新能力等因素,進(jìn)一步明確沿黃主要地區(qū)在國家高質(zhì)量發(fā)展空間布局中的主體功能(水資源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持區(qū)、城市化承載區(qū)),動(dòng)態(tài)周期性地科學(xué)分配黃河流域各區(qū)域的用水水量。進(jìn)而引入用水總量控制下的市場(chǎng)機(jī)制開展水權(quán)交易,提高流域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以此平衡區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)深入推進(jìn)用水權(quán)精準(zhǔn)確權(quán)

精準(zhǔn)確權(quán)是開展水權(quán)交易前提和基礎(chǔ)。2022年8月,水利部、國家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見》(水資管〔2022〕333號(hào))內(nèi)容其一要加快不同類型用水權(quán)初始分配和明晰。而在2021年7月,寧夏回族自治區(qū)水利廳就發(fā)布了《關(guān)于寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)確權(quán)指導(dǎo)意見的通知》(寧水權(quán)改發(fā)〔2021〕1號(hào)),因而寧夏率先成為黃河流域用水權(quán)確權(quán)改革的先行區(qū),亦為其他省(區(qū))開展水權(quán)確權(quán)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。遵循 “以水定地、以水定產(chǎn)” 的總量控制、定額管理原則,明確確權(quán)主體及責(zé)任。農(nóng)業(yè)用水權(quán)確權(quán)到有效計(jì)量的最小單元,在省(區(qū))級(jí)區(qū)域內(nèi)建立市、鎮(zhèn)、村、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)四級(jí)管理體系。工業(yè)用水權(quán)確權(quán)到全部用水企業(yè),對(duì)在公共供水管網(wǎng)覆蓋的用水企業(yè),全面實(shí)行取水許可證管理制度;非公共供水管網(wǎng)覆蓋用水企業(yè),納入水權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一交易。生態(tài)用水細(xì)化到相關(guān)的監(jiān)督管理單位。[8]建立用水權(quán)確權(quán)管理平臺(tái),加強(qiáng)用水權(quán)計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施,強(qiáng)化水資源用途管制等配套措施保障用水權(quán)確權(quán)工作順利推進(jìn)。

(三)優(yōu)化水權(quán)交易市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制

1.建立黃河流域用水權(quán)交易的基準(zhǔn)價(jià)

缺乏基準(zhǔn)價(jià)格的約束,會(huì)導(dǎo)致水權(quán)交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不足或者由于買賣雙方信息不對(duì)稱造成水權(quán)交易價(jià)格過低的扭曲現(xiàn)象,不僅損害水權(quán)出讓方的利益,也挫傷了出讓方參與水權(quán)交易的積極性,限制了市場(chǎng)機(jī)制在有條件的地區(qū)進(jìn)一步適用的可能性。由于水資源獨(dú)具的社會(huì)屬性和生態(tài)屬性提供的生態(tài)功能服務(wù)多具有外部性和非市場(chǎng)性,難以在純粹的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)其價(jià)值,[9]因而可以政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)的方式作為用水權(quán)的基準(zhǔn)價(jià)格。建立水權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格體系可以從以下幾方面展開:一是建立流域統(tǒng)一、區(qū)域分級(jí)的基準(zhǔn)價(jià)格;二是要兼顧流域內(nèi)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,實(shí)現(xiàn)用水權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格與地方經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào);三是根據(jù)水資源稀缺程度、用水效率指標(biāo)、節(jié)水工程投資成本和運(yùn)行維修改造成本、水權(quán)交易中出讓方與受讓方以及生態(tài)環(huán)境損害的外部性補(bǔ)償?shù)仍u(píng)估標(biāo)準(zhǔn),[10]綜合確定區(qū)域間、行業(yè)間和灌域間和用水戶間不同類型交易水權(quán)的基準(zhǔn)價(jià)。用水權(quán)交易價(jià)格遵循市場(chǎng)規(guī)律,以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主,但是不得低于用水權(quán)基準(zhǔn)價(jià)。用水權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格可根據(jù)水資源總量、市場(chǎng)供需關(guān)系以及產(chǎn)業(yè)政策而適時(shí)作出調(diào)整,向社會(huì)及時(shí)公布水權(quán)價(jià)格信息,通過政府監(jiān)管強(qiáng)化水權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格的約束和指導(dǎo)作用。[11]

2.采取多元化的市場(chǎng)定價(jià)模式

水資源具有稀缺性,加之獨(dú)具的生態(tài)屬性、社會(huì)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性多元性屬性,單純靠政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)的方式難以體現(xiàn)其真實(shí)性價(jià)值。因此,要深化水權(quán)交易領(lǐng)域政府 “放管服” 履職職能改革,充分發(fā)揮水權(quán)作為準(zhǔn)公共商品的管理優(yōu)勢(shì),提升市場(chǎng)機(jī)制在水權(quán)定價(jià)中的主導(dǎo)作用。實(shí)現(xiàn)水資源的價(jià)格與價(jià)值相匹配。水權(quán)交易定價(jià)應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)供需決定,市場(chǎng)供需進(jìn)一步?jīng)Q定交易雙方和交易價(jià)格。區(qū)域用水權(quán)交易和灌溉用水戶交易,可采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等定價(jià)機(jī)制,逐步完善傳統(tǒng)協(xié)商定價(jià)的定價(jià)模式。通過招標(biāo)、拍賣引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,一方面可以降低交易雙方信息差、使得水權(quán)價(jià)格體現(xiàn)其真實(shí)價(jià)值,一方面可以提高交易的公平性和配置的有效性。

(四)建立健全水權(quán)交易利益相關(guān)者補(bǔ)償機(jī)制

水權(quán)交易過程中開展流域生態(tài)補(bǔ)償可以有效協(xié)調(diào)流域上下游生態(tài)經(jīng)濟(jì)利益,調(diào)動(dòng)流域各方水權(quán)交易的積極性,增強(qiáng)水權(quán)供給方的激勵(lì)作用,促進(jìn)流域開展水權(quán)交易的協(xié)同動(dòng)力。2020 年,財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部及國家林草局聯(lián)合發(fā)布關(guān)于《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》,《方案》中以鼓勵(lì)開展排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償方式為舉措,著力形成完善的生態(tài)補(bǔ)償政策體系為目標(biāo),鼓勵(lì)地方加快多元化橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。因此,針對(duì)黃河流域水權(quán)交易橫向生態(tài)補(bǔ)償不足,水權(quán)出讓方與受讓方利益不平衡、第三方利益訴求保護(hù)不足等問題,建立貨幣化補(bǔ)償機(jī)制與非貨幣化補(bǔ)償機(jī)制相互結(jié)合、相互補(bǔ)充的水權(quán)交易利益補(bǔ)償機(jī)制。

其一,推進(jìn)跨省流域上下游的生態(tài)補(bǔ)償,縱向上加大中央財(cái)政對(duì)于黃河上游重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,橫向上建立省級(jí)行政區(qū)水量水質(zhì)補(bǔ)償模式。采取市場(chǎng)化、多元化的補(bǔ)償方式,實(shí)現(xiàn)受益者對(duì)水源涵養(yǎng)地的補(bǔ)償,彌補(bǔ)上游地區(qū)因喪失水權(quán)交易發(fā)展機(jī)會(huì)的收益。其二,為維持區(qū)域水權(quán)交易公平,促進(jìn)水權(quán)交易順利開展,遵循 “誰收益、誰補(bǔ)償” 的方式,可以從水權(quán)受讓方的水資源征收的費(fèi)用中提取一定的補(bǔ)償資金,建立水權(quán)交易補(bǔ)償專項(xiàng)補(bǔ)償基金,專門用于灌溉用水水利設(shè)施建設(shè)維護(hù)、灌溉用水戶補(bǔ)貼及節(jié)水激勵(lì),縮小水權(quán)出讓方和受讓方的收益差距。其三,在農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換工業(yè)用水交易中,企業(yè)可以投資灌溉設(shè)施、提供灌溉節(jié)水技術(shù)人才支持、技術(shù)援助等非貨幣化的補(bǔ)償方式,間接實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)戶的利益補(bǔ)償。

(五)完善流域水權(quán)交易市場(chǎng)培育機(jī)制

1.成立黃河流域水權(quán)交易中心

建立一個(gè)全流域統(tǒng)一的、跨區(qū)域的、多水源的水權(quán)交易平臺(tái),是黃河流域水權(quán)交易機(jī)制建設(shè)的終極目標(biāo)。[12]2022 年3 月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)實(shí)施《關(guān)于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》,指出要打造統(tǒng)一要素和資源市場(chǎng),著力培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場(chǎng),依托公共資源交易平臺(tái),建設(shè)碳排放權(quán)、用水權(quán)交易市場(chǎng),統(tǒng)一規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管交易機(jī)制。優(yōu)先推進(jìn)區(qū)域合作對(duì)于建設(shè)全國統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場(chǎng)具有重要的引領(lǐng)和支撐作用。黃河流域水資源短缺,水權(quán)交易需求量較大,水權(quán)交易條件又較為成熟。因此,因地制宜成立黃河流域水權(quán)交易中心,作為建設(shè)全國統(tǒng)一用水權(quán)交易市場(chǎng)組成部分是必要且可行的。[13]此舉亦有利于打破黃河流域內(nèi)地方保護(hù)和市場(chǎng)分割,促進(jìn)水資源商品要素在更大的范圍內(nèi)流動(dòng),構(gòu)建高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)管規(guī)范的水權(quán)交易市場(chǎng)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)流域范圍內(nèi)水資源的有序配置和高效流轉(zhuǎn)。

2.加強(qiáng)水權(quán)交易中政府的保障功能

強(qiáng)化水權(quán)交易的資金投入保障。主管部門要發(fā)揮主導(dǎo)作用,加大相關(guān)輸水工程和水量監(jiān)測(cè)設(shè)施,建立政府與社會(huì)協(xié)同多元化、多層次的融資渠道,幫助企業(yè)完成前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本投入;構(gòu)建以政府監(jiān)管責(zé)任為核心、水權(quán)交易所監(jiān)管責(zé)任為補(bǔ)充、第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管責(zé)任為輔助的多方主體參與水權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制;[14]加大宣傳水權(quán)交易成效、經(jīng)驗(yàn)的推廣,引導(dǎo)有潛在需要的地區(qū)、工業(yè)企業(yè)、社會(huì)資本參與水權(quán)交易,提高交易主體的認(rèn)知度、關(guān)注度和參與度。

四、結(jié)語

水權(quán)交易突破了黃河流域水資源短缺的制約瓶頸,打開了水資源利用的新局面,提升了黃河流域水資源的用水效率和用水效益。在肯定黃河流域試點(diǎn)地區(qū)水權(quán)制度創(chuàng)新的同時(shí),也要注重總結(jié)改進(jìn)制度的不足。要協(xié)同推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、水資源綜合管理、社會(huì)治理與水權(quán)交易制度的建設(shè),構(gòu)建 “政府—社會(huì)—市場(chǎng)” 多方主體發(fā)力格局。要健全水權(quán)交易平臺(tái),拓寬水權(quán)交易的融資渠道、加強(qiáng)水權(quán)交易全過程監(jiān)管等相關(guān)配套制度改革,推進(jìn)黃河流域水權(quán)交易邁上新的臺(tái)階,助力黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。