城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任與可持續(xù)發(fā)展

□史夢芊

2022 年1 月，我國實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。由于老齡化加劇和轉(zhuǎn)制過程中留下的隱性債務(wù)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口造成了嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，容易產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)體制自身的可持續(xù)發(fā)展。因此，我們必須立足實(shí)際，認(rèn)真研究養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支中存在的問題及成因，并針對問題著眼長遠(yuǎn)，采取有效舉措，推動(dòng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國統(tǒng)籌后健康持續(xù)發(fā)展。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境

——城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡。全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金收支狀況的變化表現(xiàn)在基金總收入下降、支出上升、累計(jì)結(jié)余減少、基金收支缺口大。

首先，從我國政策調(diào)控的方面考慮，政府為減輕中小型企業(yè)、個(gè)體商戶以及務(wù)工人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)壓力，出臺(tái)了大量減少基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納成本的政策，同時(shí)政府為提高養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的能力，在全國不斷提升對離退休人員的福利標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了國家城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的下降和支出增加。其次，疫情的沖擊進(jìn)一步加速了我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支不平衡的情況。2020 年，受疫情影響，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從結(jié)構(gòu)性不平衡的狀況轉(zhuǎn)變成總量不平衡，收入急劇減少，支出增加，基金累計(jì)盈余增產(chǎn)率出現(xiàn)負(fù)增長。疫情帶來的影響主要?dú)w結(jié)于兩個(gè)方面：一方面，社會(huì)保障支出增加。社會(huì)保險(xiǎn)基金在國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中承擔(dān)“社會(huì)穩(wěn)定器”的責(zé)任，為保證基本民生，社會(huì)保險(xiǎn)基金支出將擴(kuò)大。另一方面，社會(huì)保障收入減少。為減少疫情對企業(yè)的沖擊程度，并鼓勵(lì)職工復(fù)工復(fù)產(chǎn)，社保實(shí)行了減、免、緩、返等一系列減免降費(fèi)的政策，使得全國社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入大幅下降，疫情沖擊的影響導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支兩端不平衡情況加劇。

——?dú)v史遺留帶來隱性債務(wù)，缺乏有效的補(bǔ)償機(jī)制。20 世紀(jì)90 年代以后，國家逐漸采用了“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式，該制度模式的初衷是累積個(gè)人賬戶基金來應(yīng)對養(yǎng)老金支付危機(jī)，所以本該對承兌養(yǎng)老金義務(wù)的下一代累積自身的個(gè)人賬戶，不再對“統(tǒng)賬結(jié)合”模式下的隱性債務(wù)負(fù)債，這時(shí)隱性債務(wù)顯性化。隱性負(fù)債資產(chǎn)是由“老人”和“中年人”兩部分構(gòu)成，分別是：新制度實(shí)施前的退休人員的退休金數(shù)額和新制度實(shí)施前曾經(jīng)參與管理工作、實(shí)行后現(xiàn)已離退休的工作人員在“統(tǒng)賬結(jié)合”方式中所累積贍養(yǎng)的份額。目前，我國對于這兩部分隱性債務(wù)通過建立全國社會(huì)保障基金和財(cái)政補(bǔ)貼的方式來彌補(bǔ)，但是財(cái)政補(bǔ)貼的可持續(xù)性也存在較大的不確定性。

——區(qū)域間基金收支失衡問題日益嚴(yán)重。養(yǎng)老金收支地區(qū)失衡問題是我國長期的一個(gè)困境。鑒于中國各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、人口構(gòu)成、歷史債務(wù)、制度贍養(yǎng)比、勞動(dòng)力流向等經(jīng)濟(jì)狀況的巨大差異，就造成了中國各個(gè)地方的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支情況出現(xiàn)差別。東北三省和青海、河北、河南、山東、天津市的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平均積累結(jié)余不高于5000 元／人，其中，黑龍江省的平均積累結(jié)余為負(fù)數(shù)，而廣東、北京、江蘇等省份的養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余規(guī)模豐厚。由此可見，不同省份之間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支境況大為不同。東北三省老工業(yè)基地人口老齡化程度高、勞動(dòng)力流出等問題是導(dǎo)致基金收支缺口大的重要原因。

目前中國養(yǎng)老保障高度依靠養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱，但是在中國當(dāng)前老齡化的狀況下，第一支柱的保障作用是有限的。我國應(yīng)該通過建立多層次主體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來解決老齡化問題、拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的來源、提高制度運(yùn)行的可持續(xù)性。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任問題

——政府財(cái)政責(zé)任非制度化。一是公共財(cái)政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)始終負(fù)有“兜底”責(zé)任。受基金體系支出不平衡的影響，財(cái)政部門進(jìn)行了大規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)助，隨著時(shí)間的推移補(bǔ)助規(guī)模也逐漸增大，“兜底式”的財(cái)政補(bǔ)助責(zé)任對財(cái)政部門造成了很大的壓力和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的巨大危機(jī)。二是由于財(cái)政補(bǔ)貼的非制度化也導(dǎo)致了公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的調(diào)節(jié)方法、調(diào)整基數(shù)、調(diào)節(jié)幅度都沒有按照法律規(guī)定執(zhí)行，從而導(dǎo)致了政策導(dǎo)向的不明確、調(diào)節(jié)基數(shù)不當(dāng)、調(diào)節(jié)幅度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長的要素比例未平衡，進(jìn)而出現(xiàn)了公共財(cái)政調(diào)整與國家財(cái)政收入、工作人員退休金比例未平衡的現(xiàn)象，這些因素都不利于公共財(cái)政調(diào)整和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。

——財(cái)政補(bǔ)貼支出在區(qū)域間不均衡。從城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)行總體來看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入較多，其基金的整體運(yùn)行狀況較好；在經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)財(cái)政收入較少，其基金的整體運(yùn)行狀況較差。由此可見區(qū)域之間的基金運(yùn)行狀況的差異不僅歸因于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口年齡結(jié)構(gòu)等，其另一個(gè)重要原因是財(cái)政補(bǔ)貼的不同。

——財(cái)政補(bǔ)助責(zé)任范圍不明晰。導(dǎo)致當(dāng)前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口的兩種基本因素，分別為社會(huì)老齡化所造成的制度贍養(yǎng)率增加和制度轉(zhuǎn)軌成本的產(chǎn)生。財(cái)政部門針對不同因素導(dǎo)致的基金支出缺口，所補(bǔ)助的責(zé)任范圍目前仍不清楚。由于老齡化帶來的制度贍養(yǎng)效率提高，基金支出缺口并沒有完全地通過我國公共財(cái)政的補(bǔ)助來填充，只是更多地通過體制內(nèi)參數(shù)的調(diào)節(jié)和健全城鄉(xiāng)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制，來達(dá)到基金支出的精算方法的均衡。目前，我國對于兩種原因引起的基金收支缺口的補(bǔ)助進(jìn)行合理規(guī)劃，在這種情況下，財(cái)政對缺口的補(bǔ)貼效率也會(huì)降低，而財(cái)政壓力減輕。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展建議

——優(yōu)化中央與地方政府財(cái)政責(zé)任分擔(dān)路徑。中央和地方必須形成合理完備的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，并充分考慮各個(gè)地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況、勞動(dòng)力構(gòu)成、個(gè)人空賬狀況、人口的老齡化規(guī)模等，對各個(gè)地方實(shí)行不同層次的財(cái)力保障，體現(xiàn)差異性和層次性，不可一概而論。同時(shí)增強(qiáng)了各地人民政府的自主權(quán)和積極性，中央政府“簡政放權(quán)”，在一定程度上根據(jù)地區(qū)的實(shí)際需求來安排資金，提高資金的使用效率，但是地方政府在安排資金時(shí)要進(jìn)行公開，使上級(jí)政府和民眾了解“錢去哪了”。

——拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集途徑，化解隱性債務(wù)問題。一是推動(dòng)以劃撥型的經(jīng)營性國有資產(chǎn)補(bǔ)償國家社會(huì)保障資金的改革進(jìn)程。劃撥經(jīng)營性國有資產(chǎn)補(bǔ)償社會(huì)保險(xiǎn)基金，是彌補(bǔ)財(cái)力不足、減少地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的最具操作性和切實(shí)可行的舉措，國家可以豐富資產(chǎn)變現(xiàn)的形式更好地充實(shí)社會(huì)保障基金，不僅可以優(yōu)化企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，而且可以減輕財(cái)政的負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定社?；鸬膩碓?。二是開征新的稅種，擴(kuò)大稅基。三是通過將削減“三公支出”的經(jīng)費(fèi)節(jié)省下來用于彌補(bǔ)隱性債務(wù)，改善民生。四是由于我國的外匯儲(chǔ)備居世界第一，也可以動(dòng)用外匯儲(chǔ)備來抵減隱性債務(wù)支出。

——積極發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)第二、第三支柱，樹立“共同責(zé)任”的理念。目前中國養(yǎng)老保障高度依靠養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱，但是在中國當(dāng)前老齡化的狀況下，第一支柱的保障作用是有限的。我國應(yīng)該通過建立多層次主體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來解決老齡化問題、拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的來源、提高制度運(yùn)行的可持續(xù)性。例如，在經(jīng)濟(jì)第二支柱方面，地方政府部門可以減稅降費(fèi)或者賦予地方企業(yè)所得稅的優(yōu)惠從而設(shè)立企業(yè)年金，再利用地方法律法規(guī)加以規(guī)范管理；在第三支柱方面，政府通過加大宣傳力度，增加公民對商業(yè)保險(xiǎn)的接受程度。通過拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)的渠道，使得社會(huì)保障的行為主體由政府主導(dǎo)到政府、公眾、企業(yè)多方參與，共同分擔(dān)財(cái)政責(zé)任，樹立“共同責(zé)任”的觀念。

——加快推進(jìn)全國統(tǒng)籌的進(jìn)程。2022年1 月，實(shí)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌在體制層面上緩解了社會(huì)基金的結(jié)構(gòu)性問題，明確了中央和地方政府之間的財(cái)政支出責(zé)任的分擔(dān)機(jī)制，有利于資金的可持續(xù)發(fā)展。伴隨著中國社會(huì)老齡化現(xiàn)象的日益加重，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的支出缺口也受到了很大挑戰(zhàn)，因此通過不斷完善激勵(lì)機(jī)制，以提高中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的服務(wù)能力。