以黃河保護法的有效實施保障黃河流域水安全

秦天寶

（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，430072，武漢）

水安全，是一個國家或地區(qū)可以保質(zhì)保量、及時持續(xù)、穩(wěn)定可靠、經(jīng)濟合理地獲取所需的水資源、水資源性產(chǎn)品及維護良好生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)或能力。黨的十八大以來，習近平總書記明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，確立國家“江河戰(zhàn)略”，圍繞水安全作出多項重大決策部署。黨的二十大明確提出“統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，推動重要江河湖庫生態(tài)保護治理”的重大要求。

《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱黃河保護法）貫徹了黨中央在水安全工作上的決策部署，率先回應(yīng)了黨的二十大報告，為黃河流域水安全提供了有力法治保障。在黃河保護法實施階段，應(yīng)當堅持貫徹統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理的保障理念，堅決落實圍繞水安全重點領(lǐng)域的保障制度，堅定健全黃河流域水安全的保障措施。

一、堅持貫徹統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理的保障理念

當下，中國進入推進追求高質(zhì)量發(fā)展的新階段，社會各方面的聯(lián)系愈發(fā)緊密，發(fā)展的整體性衍生出多元化的發(fā)展目標、支持政策和法律部門。黃河保護法作為針對黃河流域的基礎(chǔ)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的專門法律，銜接國家已有的法律法規(guī)，借鑒、吸收長江保護法等先進的立法技術(shù)，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理黃河流域水安全的保障理念，以全國“一盤棋”解決黃河流域“九龍治水”的難題。

1.堅持貫徹統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理的保障理念，最根本的是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

作為在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立的第一個人民治黃機構(gòu)，冀魯豫解放區(qū)治河委員會（隨后更名為冀魯豫黃河水利委員會）的成立拉開了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理黃河的序幕。中國共產(chǎn)黨一直將治理黃河、造福人民作為頭等大事，黃河一改“三年兩決口”的歷史面貌，決口現(xiàn)象七十余年未曾出現(xiàn)。進入新時代，習近平總書記多次視察黃河，立足于中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度，提出“讓黃河成為造福人民的幸福河”的重大目標，推動法治化治理黃河進程。

中國共產(chǎn)黨秉持初心、矢志不渝，贏得人民信任，取得一系列偉大成就，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的十九大報告把堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)確立為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的第一條。堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是我國國家治理的根本特征和最大優(yōu)勢。只有在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有利于黨對黃河流域水安全作出正確決策并貫徹落實，建立黃河流域水安全的新格局。

2.堅持貫徹統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理的保障理念，重要基礎(chǔ)是堅持國家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

黃河保護法要求建立國家層面的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制（以下簡稱黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制），為黃河流域水安全的保障提供了跨地區(qū)、跨部門全面指導(dǎo)和系統(tǒng)高效的機制保障，有利于貫徹流域治理管理過程中“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度”的工作原則，實現(xiàn)黃河流域水安全的監(jiān)測系統(tǒng)化、決策科學(xué)化、信息共享化、監(jiān)管嚴格化。

其一，黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國務(wù)院有關(guān)部門和黃河流域省級人民政府，在目前已經(jīng)建成的監(jiān)測臺站和監(jiān)測項目的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)性健全針對黃河流域自然、水文、地理、災(zāi)害、氣象等維度的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)監(jiān)測系統(tǒng)化。其二，黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制設(shè)立專家咨詢委員會，輔助審查審議黃河流域重大政策、重大規(guī)劃、重大項目，實現(xiàn)重大政策制定、重大規(guī)劃謀定、重大項目審批的決策科學(xué)化。其三，黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制負責協(xié)調(diào)國務(wù)院有關(guān)部門和黃河流域省級人民政府建立智慧黃河信息共享平臺，突破過去黃河流域治理過程中因行政區(qū)劃、事權(quán)分散導(dǎo)致的信息交流藩籬，實現(xiàn)信息共享化。其四，對于黃河流域縣級以上人民政府審批的黃河流域的新建人造水景觀，黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制負責組織有關(guān)部門加強監(jiān)督管理，實現(xiàn)嚴格監(jiān)管。

3.堅持貫徹統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理的保障理念，先決條件是堅持多部門的協(xié)調(diào)治理

堅持多部門協(xié)調(diào)治理的前提是明晰各級政府及相應(yīng)部門的職責邊界，實現(xiàn)各級政府及相應(yīng)部門間的權(quán)威指揮、科學(xué)管理、精準調(diào)度和流暢配合。黃河保護法共有84條涉及政府責任的規(guī)定，明確國務(wù)院職能部門、各級地方黨委和政府在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展工作中的責任，厘清中央與地方之間、地方與地方之間、部門與部門之間的工作關(guān)系。

堅持多部門協(xié)調(diào)治理的重點是辨析黃河流域不同河段面臨的最緊迫水安全問題。黃河流域水文形勢復(fù)雜，概而言之，黃河上游重點關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)退化和水源涵養(yǎng)功能下降等問題，中游重點關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)脆弱和水土流失嚴重等問題，下游重點關(guān)注來水量不足和河口三角洲濕地萎縮等問題。黃河保護法采取了“一般規(guī)定與特殊措施”相結(jié)合的立法模式，先以黃河流域的綠色發(fā)展作為原則和目標對政府職能提出一般性要求，后以黃河流域段的不同治理需求制定針對性措施。

堅持多部門協(xié)調(diào)治理的保證，是用好用活黃河保護法設(shè)立的多部門協(xié)調(diào)治理制度。黃河保護法共出現(xiàn)了35處“會同”，第七條和第一百零三條至第一百零七條分別規(guī)定了“多部門協(xié)調(diào)治理制度”“責任制和考核評價制度”“約談地方政府制度”“政府向同級人大報告制度”。在施行階段，要保證協(xié)調(diào)治理制度的高效順暢運轉(zhuǎn)，設(shè)計多元化和科學(xué)化的考核與評價方案。

二、堅決落實圍繞水安全重點領(lǐng)域的保障制度

第十三屆全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在黃河保護法實施座談會上指出，“要把生態(tài)保護與修復(fù)放在首位”“要大力推進水資源節(jié)約集約利用”“構(gòu)筑沿黃人民生命財產(chǎn)安全的穩(wěn)固防線”。黃河保護法第三章至第六章劃分了4項黃河流域水安全重點領(lǐng)域，規(guī)定了針對水生態(tài)損害、水資源短缺、水災(zāi)害防治和水環(huán)境污染問題的保障制度。堅決落實圍繞水安全重點領(lǐng)域的保障制度，要從系統(tǒng)性和整體性出發(fā)治理黃河流域當前突出存在的各項問題，確保黃河安瀾，守護人民安寧。

1.堅決加強黃河流域生態(tài)保護與修復(fù)

黃河“體弱多病”，存在流域生態(tài)本底差、流域資源環(huán)境承載能力弱和流域生態(tài)環(huán)境脆弱等問題。黃河上游的高原冰川、草原草甸、三江源和祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲等，都極易出現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)退化、水源涵養(yǎng)功能降低的現(xiàn)象。為加強黃河流域生態(tài)保護與修復(fù)，其一，黃河保護法第三章明確了“堅持山水林田湖草沙一體化保護與修復(fù)，實行自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)治理”的原則，從農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等行業(yè)的規(guī)范科學(xué)發(fā)展出發(fā)，制定涉及水土保持生態(tài)建設(shè)、河湖生態(tài)保護治理、地下水超采治理等方面的具體路徑。其二，黃河保護法第一百條至一百零二條規(guī)定了生態(tài)保護與修復(fù)的多元化資金來源、優(yōu)惠稅收政策和生態(tài)保護補償制度。上述兩個方面的規(guī)定回答了生態(tài)保護與修復(fù)的責任主體、工作范圍、方式方法、監(jiān)督指導(dǎo)等基本問題，加大了黃河流域生態(tài)保護與修復(fù)的實踐推行力度。

2.堅決推進水資源節(jié)約集約利用

改革開放后，沿黃河周邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)生產(chǎn)、居民生活、生態(tài)維持等用水需求大幅度提高，水資源短缺已成為黃河流域的最大矛盾。為推進水資源節(jié)約集約利用，其一，黃河保護法第四章明確“堅持節(jié)水優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、集約使用、精打細算”的原則，確立優(yōu)先滿足居民生活用水、保障基本生態(tài)用水、統(tǒng)籌生產(chǎn)用水的用水秩序，制定水資源剛性約束制度、水資源統(tǒng)一調(diào)度制度、地下水取水總量控制指標、黃河重點流域限額以上取水申請制度、強制性用水定額管理制度以及負面清單和高耗水產(chǎn)業(yè)目錄制度，實行水資源差別化管理和以節(jié)約用水為導(dǎo)向的水價體系。其二，黃河保護法第一百零二條支持在黃河流域開展用水權(quán)市場化交易，推進黃河流域水資源配置向政府與市場“兩手發(fā)力”共治的新格局轉(zhuǎn)型，推進政府嚴格控制總量、市場水權(quán)交易盤活存量，發(fā)揮市場機制在優(yōu)化水資源配置中的重要作用。

3.堅決構(gòu)筑穩(wěn)固抵御水旱災(zāi)害防線

黃河流域具有“水少沙多”“水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)”的特征，下游仍然存在泥沙淤積、河道擺動、“地上懸河”等棘手問題。黃河流域的最大威脅是洪水，可能危及下游灘區(qū)近百萬人民群眾。為構(gòu)筑穩(wěn)固抵御水旱災(zāi)害防線，其一，在水沙調(diào)控方面，黃河保護法緊抓水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這一“牛鼻子”，要求完善水沙調(diào)控機制、建設(shè)水沙調(diào)控工程體系、實行黃河流域水沙統(tǒng)一調(diào)度制度以及嚴格執(zhí)行采砂規(guī)劃和許可制度，穩(wěn)固水沙關(guān)系。其二，在防洪安全方面，黃河保護法要求完善防洪防凌調(diào)度機制、體系化建設(shè)防洪工程、編制防御洪水方案和防凌調(diào)度方案、對河道進行管理清障、提升沿黃城市洪澇災(zāi)害防御和應(yīng)對能力，使黃河流域自然災(zāi)害可預(yù)測、可防控，堅決構(gòu)筑穩(wěn)固抵御災(zāi)害、保護人民群眾生命財產(chǎn)安全的防線。

4.堅決完善流域污染防治措施

黃河污染問題，直觀反映在河水里，問題體現(xiàn)在流域內(nèi)，根源則要追溯至岸上。要從綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理的思維出發(fā)，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流入的農(nóng)藥化肥污染、工業(yè)生產(chǎn)的高耗能高污染企業(yè)排放污染和城鄉(xiāng)居民生活垃圾污染，推進重點河湖環(huán)境綜合整治。黃河保護法第六章明確包括水污染物總量控制、排污口監(jiān)管整治、地下水污染防治及土壤和固體廢物污染防治、農(nóng)業(yè)污染防治等5個層面的污染防治規(guī)定，全面保障居民生活、農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水安全。為完善流域污染防治措施，其一，政府可以制定更為嚴格的地方水環(huán)境質(zhì)量標準，應(yīng)當補充制定或嚴于國家標準制定地方水污染物排放標準，嚴格控制或削減區(qū)域重點水污染物排放總量指標，排除潛在污染源的污染風險，劃定地下水污染防治重點區(qū)。其二，政府應(yīng)定期嚴密監(jiān)測黃河流域大氣、水體、土壤、生物中有毒有害化學(xué)物質(zhì)的含量，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)藥化肥的科學(xué)使用，采取聯(lián)防聯(lián)控等手段嚴防固體廢物、農(nóng)業(yè)廢棄物對土壤和河流的污染。

三、堅定健全黃河流域水安全的保障措施

黨的二十大報告明確提出“建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家”，堅持全面依法治國，要求國家的政治、經(jīng)濟運作和社會各方面的活動均依照法律進行。黃河保護法的有效實施，為堅持在法治軌道上運用法治思維和法治方式推進黃河流域水安全保護提供了高位階的法律依據(jù)。

1.在經(jīng)濟發(fā)展層面，應(yīng)當依法編制各級黃河流域高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，堅定以高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)黃河流域水安全

習近平總書記指出，用中長期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式。黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題。以貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念的高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)水安全，契合《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》《黃河流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》和《“十四五”水安全保障規(guī)劃》等文件的精神與邏輯主線。

黃河保護法第七章描繪了一幅黃河流域環(huán)保創(chuàng)新、人與自然和諧共生的壯麗圖景。要依法通過黃河流域各項高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃與國家重大戰(zhàn)略及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)聯(lián)動，科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)區(qū)域布局、綠色產(chǎn)業(yè)布局，利用現(xiàn)代化技術(shù)手段提升沿黃地區(qū)的科技創(chuàng)新能力，引導(dǎo)居民自發(fā)形成綠色低碳的生活方式，最終促成黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

2.在文化賡續(xù)層面，應(yīng)當依法保護傳承弘揚黃河優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，堅定以文化自信提升強化黃河流域水安全

黃河是中華兒女的母親河，中華文明于此發(fā)軔，中華民族于此發(fā)源。黃河流域在相當長的歷史時期是中國的政治、經(jīng)濟、文化中心，奔騰的黃河塑造了中國人民自強不息的堅強品格。習近平總書記指出，要推進黃河文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)保護，深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，講好“黃河故事”，延續(xù)歷史文脈，堅定文化自信，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢凝聚精神力量。

黃河保護法第八章作出詳盡規(guī)定，要編制實施黃河文化保護傳承弘揚規(guī)劃，加強各類文化遺產(chǎn)和紅色遺產(chǎn)的保護力度，促進包括公共文化基礎(chǔ)設(shè)施、文旅產(chǎn)品、文藝作品在內(nèi)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體系化建設(shè)，加大黃河文化在世界范圍內(nèi)的影響力。保護傳承弘揚黃河文化，讓全國人民接續(xù)傳承中華文明的悠久歷史與成就，提升民族文化自信，讓最廣泛的人民群眾參與黃河流域法治進程，在推動黃河流域生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的同時強化黃河流域水安全。

3.在執(zhí)法司法層面，應(yīng)當依法處罰違反黃河保護法的各方主體，堅定以最嚴格制度、最嚴密法治捍衛(wèi)黃河流域水安全

習近平總書記強調(diào)，“在生態(tài)環(huán)境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰”，習近平生態(tài)文明思想的核心要義之一是堅持以最嚴格制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境。黃河保護法起草過程中，最高人民法院與最高人民檢察院相繼發(fā)布“黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護典型案例”和“檢察機關(guān)服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展典型案例”。黃河保護法施行后，捍衛(wèi)黃河流域水安全的執(zhí)法司法能力將得到進一步提升。

黃河保護法第十章詳盡規(guī)定了違反該法的法律責任和處罰方式，與現(xiàn)行法律法規(guī)妥善銜接，充分保障法律責任條文的有效實施，以最嚴格制度、最嚴密法治捍衛(wèi)黃河流域水安全。其一，明確政府和有關(guān)部門的法律責任，新增針對國家工作人員的行政處分規(guī)定，有利于環(huán)境行政執(zhí)法部門的履職盡責。其二，處罰更為嚴厲，“雙罰制”、行政處罰上限提高到500萬元等規(guī)定極大提高了違法成本，增強了法律的威懾力。其三，將采取補救措施、政府代為治理、恢復(fù)原狀等環(huán)境修復(fù)責任列入法律責任，有助于黃河流域水安全的及時恢復(fù)。其四，依據(jù)《中華人民共和國刑法修正案（十一）》，追究破壞黃河流域重點保護區(qū)和飲用水水源保護區(qū)、違反野生動物和自然保護地管理規(guī)定行為的刑事責任。

四、結(jié) 語

黃河保護法的制定建立在黨和國家對黃河流域的基本問題、主要矛盾和發(fā)展規(guī)劃的清晰且全面的認識之上，是對保護黃河、治理黃河工作經(jīng)驗的充分總結(jié)與發(fā)揚。黃河流域水安全的法治保障依托于黃河保護法的有效實施，這必將推動人與自然和諧共生、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。