論行政審判中平等原則審查基準(zhǔn)的完善及適用

林莉紅，任沫蓉

論行政審判中平等原則審查基準(zhǔn)的完善及適用

林莉紅，任沫蓉

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430072)

平等原則是行政審判中審查行政行為實(shí)質(zhì)合法性的標(biāo)準(zhǔn)之一。在平等訴求日滋月益的現(xiàn)實(shí)背景下，既有學(xué)理觀點(diǎn)存在疏漏，實(shí)務(wù)上的審查基準(zhǔn)不成體系，難以應(yīng)對(duì)審判需求。同時(shí)，平等原則的廣泛內(nèi)涵也造成其在適用過(guò)程中存在司法權(quán)過(guò)度干涉行政權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)?；谒痉ㄟm配性和實(shí)踐操作性的考量，平等原則在行政審判中的審查基準(zhǔn)應(yīng)采用雙階審查標(biāo)準(zhǔn)：第一階段為條件審查，要求涉訴案件有適宜進(jìn)行比照的參考依據(jù)；第二階段為對(duì)比審查，法院應(yīng)根據(jù)形式平等為主、實(shí)質(zhì)平等為輔的適用原則，比照參考依據(jù)作出行政行為是否違反平等原則的認(rèn)定。

行政審判；平等原則；形式平等；實(shí)質(zhì)平等；實(shí)質(zhì)合法

平等原則是行政審判中審查行政行為實(shí)質(zhì)合法性的標(biāo)準(zhǔn)之一，其核心要義為同等情況同等對(duì)待，不同情況差別對(duì)待。近幾年，涉及平等原則的行政訴訟案件數(shù)量與日俱增，行政處罰、行政許可、行政登記、行政撤銷、行政征收、行政給付等領(lǐng)域均有適用平等原則的現(xiàn)實(shí)案例。作為我國(guó)法治體系的基石，平等原則的學(xué)理探討可謂汗牛充棟。然而，行政法領(lǐng)域平等原則審查基準(zhǔn)的具體化研究相對(duì)不足，從司法審查視角探討平等原則審查基準(zhǔn)的研究更是幾近空白。平等原則的外延廣闊，可適用于各個(gè)領(lǐng)域、各種事項(xiàng)，審查基準(zhǔn)的模糊會(huì)造成平等原則的適用邊界不清，既不利于保持司法權(quán)與行政權(quán)的合理界限，也不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益以及維護(hù)正常法秩序。為增強(qiáng)平等原則審查基準(zhǔn)的可操作性、明確平等原則適用的司法邊界，筆者擬對(duì)行政審判中平等原則的審查基準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)致系統(tǒng)的探討，以為平等原則的具體適用提供思路指引。

一、平等原則審查基準(zhǔn)的行政法論述及維度劃分

(一) 平等原則審查基準(zhǔn)的行政法論述

目前，雖然行政法領(lǐng)域?qū)ζ降仍瓌t的研究較為欠缺，但學(xué)界大體上已經(jīng)對(duì)平等原則的審查基準(zhǔn)形成了一致觀點(diǎn)。其主要內(nèi)容為，平等原則要求行政機(jī)關(guān)在對(duì)多個(gè)行政相對(duì)人實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)遵循禁止恣意原則和行政自我拘束原則。禁止恣意原則要求行政機(jī)關(guān)的行政行為要符合“事物的本質(zhì)”“正當(dāng)目的”和“合理差別”的要求；行政自我拘束原則指行政決定的作出應(yīng)受合法的行政慣例或者行政先例拘束，若無(wú)正當(dāng)理由，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)相同或同一性質(zhì)的事件作出相同的處理[1](185?192)。在這一基礎(chǔ)上，針對(duì)“同種情況同種對(duì)待”方面，有學(xué)者進(jìn)行了深入的行政法分析。其指出，判斷情況是否相同，應(yīng)關(guān)注本質(zhì)上的要件是否相同，而不是細(xì)節(jié)等的完全相同，故應(yīng)以實(shí)質(zhì)正當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)判斷具體事務(wù)是否屬于同一情況；而同種對(duì)待的“同種”指行政行為的方式相同，法律效果相同，故行政機(jī)關(guān)應(yīng)在程序上以及實(shí)體上均實(shí)現(xiàn)同等對(duì)待，以在結(jié)果上對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生一致的影響[2]。在“不同情況差別對(duì)待”方面，有學(xué)者從憲法角度提出的觀點(diǎn)可供借鑒。其認(rèn)為，“判斷區(qū)別待遇是否構(gòu)成歧視，不僅應(yīng)從宏觀上考察區(qū)別對(duì)待的目的正當(dāng)性、區(qū)別對(duì)待的手段與目的之間是否存在正當(dāng)聯(lián)系以及手段的正當(dāng)性，還應(yīng)從微觀上考慮區(qū)別對(duì)待所實(shí)現(xiàn)的公共利益的性質(zhì)與重要性、區(qū)別對(duì)待所限制的權(quán)益的性質(zhì)、區(qū)別對(duì)待所依據(jù)的特征是否包含在憲法有關(guān)平等的規(guī)定之中、歸類是否存在過(guò)多包含或過(guò)少包含的情況等因素”[3]。以上論述構(gòu)成了當(dāng)前行政法領(lǐng)域平等原則審查基準(zhǔn)的基本內(nèi)容。

(二) 平等原則審查基準(zhǔn)的維度劃分

平等可分為形式平等與實(shí)質(zhì)平等。一般認(rèn)為，形式平等是指不加區(qū)分地同等對(duì)待，而實(shí)質(zhì)平等是指根據(jù)個(gè)體差異，提供相對(duì)應(yīng)的待遇，如給予弱者更多的保護(hù)。比如有學(xué)者認(rèn)為不論當(dāng)事人事實(shí)上的差異而給予同等的對(duì)待是形式的平等，根據(jù)當(dāng)事人不同的情形給予合比例的對(duì)待才是實(shí)質(zhì)的平等[4]。由于形式平等不關(guān)注個(gè)體境況的不同而給予同等待遇，導(dǎo)致弱者在同等的機(jī)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中不具優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而招致結(jié)果上的不平等。因此，形式平等受到較多非議，實(shí)質(zhì)平等則作為補(bǔ)足這一問(wèn)題的存在得到關(guān)注和發(fā)展。不過(guò)也有觀點(diǎn)指出，形式平等應(yīng)適用于抽象的個(gè)體之中，也就是形式平等的適用不需要關(guān)注個(gè)體的具體特征，只聚焦于其“人”的屬性，一般的適用情形包含人身自由、精神自由、人格尊嚴(yán)、政治權(quán)利等憲法權(quán)利的保障[5]。在適用范圍的如此限制下，形式平等可擺脫負(fù)面影響，不過(guò)行政審判領(lǐng)域?qū)Υ祟悊?wèn)題較少涉及。

筆者認(rèn)為，司法審查中形式平等與實(shí)質(zhì)平等的概念可以重新理解，以使二者不再有褒貶之分，共同在平等原則項(xiàng)下發(fā)揮積極作用。從“同種情況同等對(duì)待”這一表述來(lái)看，不加區(qū)分地同等對(duì)待并不是平等原則的應(yīng)有之義，這已然忽視了對(duì)“同種情況”的認(rèn)定，故形式平等不能被這樣理解。形式平等與實(shí)質(zhì)平等的理解可類比形式合法與實(shí)質(zhì)合法。行政法上的形式平等應(yīng)指行政機(jī)關(guān)的對(duì)待方式符合法律法規(guī)、裁量基準(zhǔn)等政府規(guī)范性文件以及行政慣例、行政先例的要求。而實(shí)質(zhì)平等則是指行政機(jī)關(guān)對(duì)同種情況的認(rèn)定正確以及采取的對(duì)待方式合理。就形式平等與實(shí)質(zhì)平等的關(guān)系而言，落實(shí)形式平等所依據(jù)的法律法規(guī)、裁量基準(zhǔn)、行政慣例、行政先例等應(yīng)符合實(shí)質(zhì)平等的要求，在形式平等被質(zhì)疑產(chǎn)生不平等的法律后果時(shí)，應(yīng)以實(shí)質(zhì)平等檢驗(yàn)或糾偏。

基于這一劃分，前述學(xué)者所提及的平等原則的審查基準(zhǔn)可分別歸于形式平等與實(shí)質(zhì)平等項(xiàng)下。在形式平等方面，由于法律規(guī)定的具體條文要先于法律原則適用，故行政機(jī)關(guān)違反法律法規(guī)并不需要以平等原則進(jìn)行審查；而裁量基準(zhǔn)屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)范，不對(duì)行政相對(duì)人直接產(chǎn)生法律效力[6]。因此，行政審判中平等原則的要求在形式平等項(xiàng)下體現(xiàn)為：行政機(jī)關(guān)是否違反了裁量基準(zhǔn)、行政慣例或行政先例等對(duì)行政裁量行為具有約束力的事項(xiàng)。在實(shí)質(zhì)平等方面，平等原則的要求主要表現(xiàn)為：從實(shí)質(zhì)正當(dāng)?shù)慕嵌葘彶楫?dāng)事人與參考依據(jù)中的情況是否屬于同種情形，以及行政機(jī)關(guān)的對(duì)待方式是否合理。

二、行政審判視角下平等原則審查基準(zhǔn)的問(wèn)題審視

(一) 學(xué)理疏漏：參考依據(jù)的審查內(nèi)容缺失

存在能夠進(jìn)行比較的對(duì)象是適用平等原則的重要前提。從前文的論述中可知，當(dāng)前學(xué)者對(duì)平等原則的研究主要集中于行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何作出同等對(duì)待或合理的差別對(duì)待，卻對(duì)與案情進(jìn)行比較的對(duì)象的審查較少涉足。筆者將與案件進(jìn)行比較的對(duì)象統(tǒng)稱為參考依據(jù)，主要包含：裁量基準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)在裁量權(quán)行使過(guò)程中設(shè)定的判斷標(biāo)準(zhǔn)[7]；行政慣例，即行政機(jī)關(guān)在處理行政事務(wù)的過(guò)程中，基于長(zhǎng)期實(shí)踐而形成的得到社會(huì)成員廣泛認(rèn)可的習(xí)慣性做法[8]；行政先例，即行政機(jī)關(guān)先于被訴行政行為對(duì)同種或類似情形所采取的處理方式①。

參考依據(jù)的審查被忽視的原因主要在于行政法與行政訴訟法研究視角的不同。既有觀點(diǎn)主要是在探討行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何遵循平等原則，也就是說(shuō)，其是基于行政機(jī)關(guān)自我拘束的角度，而非司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法審查的角度。從行政機(jī)關(guān)自我拘束的角度出發(fā)，對(duì)平等原則的遵守應(yīng)該是一個(gè)一以貫之的過(guò)程，行政機(jī)關(guān)對(duì)某一類案件作出的第一個(gè)行政行為即對(duì)后續(xù)行政行為的作出產(chǎn)生約束力；而從司法審查的角度出發(fā)，行政機(jī)關(guān)對(duì)平等原則的落實(shí)存在理想與現(xiàn)實(shí)的差距，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)對(duì)同一類問(wèn)題的不同處理屢見(jiàn)不鮮，平等原則對(duì)行政行為自始應(yīng)產(chǎn)生的約束力大多未能形成，進(jìn)而形成了眾多可供選擇的參考依據(jù)，法院首先面臨的問(wèn)題就是審查原被告提供的參考依據(jù)是否可以被采納。研究視角的不同，導(dǎo)致已有觀點(diǎn)對(duì)參考依據(jù)的研究主要局限在合法性問(wèn)題上，即違法的行政行為是否會(huì)對(duì)后續(xù)行政行為產(chǎn)生約束力。這就導(dǎo)致目前對(duì)平等原則審查基準(zhǔn)的探討未能回應(yīng)司法實(shí)踐中的一大痛點(diǎn)，即法院應(yīng)如何認(rèn)定與涉訴案件進(jìn)行對(duì)比的參考依據(jù)是適宜的。這一問(wèn)題在行政先例中格外凸顯，因?yàn)榭晒﹨⒖嫉男姓壤龜?shù)目龐雜且內(nèi)容相左，原告肯定偏向選取對(duì)自己更為有利的行政先例，此時(shí)法院對(duì)參考依據(jù)的審查就顯得格外重要。

(二) 現(xiàn)實(shí)境況：審查基準(zhǔn)難成體系

我國(guó)法院對(duì)平等原則的適用尚處于探索階段，實(shí)務(wù)界并沒(méi)有對(duì)平等原則的審查基準(zhǔn)形成系統(tǒng)的看法。筆者以平等原則為關(guān)鍵詞在中國(guó)裁判文書網(wǎng)搜索行政案件，共得2 292份裁判文書②。通過(guò)閱讀分析收集到的相關(guān)案例，發(fā)現(xiàn)多數(shù)案例對(duì)行政機(jī)關(guān)是否違反平等原則的理由論述過(guò)于簡(jiǎn)單，在部分指出平等原則審查基準(zhǔn)的案例中，法院所采用的審查基準(zhǔn)呈現(xiàn)出分散化的特點(diǎn)，難以形成平等原則審查體系。具體而言，各地法院已經(jīng)采用的審查基準(zhǔn)可劃分為三類。

1. 合目的性標(biāo)準(zhǔn)

平等原則在不同領(lǐng)域表現(xiàn)不同，合目的性標(biāo)準(zhǔn)主要審查行政行為是否違反平等原則在某一領(lǐng)域的具體要求。平等原則在相關(guān)領(lǐng)域的目的要求可根據(jù)憲法及法律法規(guī)規(guī)定、立法解釋、行政解釋等加以確定。如在“吳玥不服中山市高等中專學(xué)校招生委員會(huì)辦公室教育行政決定”一案中③，法院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)教育法》(以下簡(jiǎn)稱《教育法》)第37條規(guī)定的“受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利”，實(shí)際是指受教育者不因民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限而在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)方面享有憲法意義上的平等權(quán)利。案件中的行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有在以上方面加以區(qū)分對(duì)待，所以不構(gòu)成對(duì)平等原則的違反。法院對(duì)教育平等的認(rèn)定一方面來(lái)自憲法中法律面前人人平等的具體內(nèi)涵，另一方面來(lái)自《教育法》第9條的規(guī)定，即“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)”，因此該案是合目的性標(biāo)準(zhǔn)的具體體現(xiàn)。

但是合目的性標(biāo)準(zhǔn)存在明顯的問(wèn)題。民族、種族等被明確指出的具體特征僅是該領(lǐng)域落實(shí)平等原則的重點(diǎn)要求，而不是判斷行政機(jī)關(guān)是否違反平等原則的唯一標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，違反目的要求的行政行為一定違反平等原則，而行政機(jī)關(guān)區(qū)別對(duì)待的內(nèi)容在目的范圍之外并不能直接證明其符合平等原則。故合目的性標(biāo)準(zhǔn)僅能在平等原則的認(rèn)定中起到輔助作用。

2. 事物本質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

事物本質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是指法院以案件事實(shí)之間是否本質(zhì)相同去判斷其是否屬于同一情形，而不去關(guān)注其他細(xì)枝末節(jié)的事實(shí)。對(duì)于本質(zhì)相同的行政案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)同等對(duì)待。在“盧學(xué)友訴大連市金州區(qū)大魏家街道辦事處漁船轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)償”一案中④，最高人民法院指明，案件當(dāng)事人的船舶與案外人的漁養(yǎng)船舶性質(zhì)相同，案外人的船舶被征收產(chǎn)生的轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)助16萬(wàn)元系經(jīng)大魏家街道辦、村委會(huì)、建設(shè)單位共同確定，根據(jù)平等原則，案件當(dāng)事人亦應(yīng)獲得相同的轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)助款。雖然最高人民法院僅是簡(jiǎn)單說(shuō)明船舶之間性質(zhì)相同，并未對(duì)緣由進(jìn)行具體論述，但還是可以從“性質(zhì)”一詞看出，法院采用了事物本質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)去審查案件之間是否情況相同。

3. 比例原則

比例原則“從行政行為所欲達(dá)成的目的與所采取手段之間適當(dāng)性的角度來(lái)考察行政行為”[9]，具體包括妥當(dāng)性原則、必要性原則以及狹義比例原則⑤。由于平等原則要求類似情況比例對(duì)待，故結(jié)合比例原則判斷行為是否構(gòu)成對(duì)平等原則的違反較為常見(jiàn)。實(shí)踐中有案例即實(shí)質(zhì)體現(xiàn)出這一認(rèn)定方法⑥。該案中，原告主張行政機(jī)關(guān)拆除其未取得規(guī)劃建設(shè)許可證的房屋的行為違反平等原則，因?yàn)楸仍媲樾胃鼮閲?yán)重的違建房屋并未被拆除。對(duì)此，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)原告所有的違章建筑予以拆除的處罰決定超出必要限度，故以違反比例原則為由判決行政行為違法。從文字層面觀之，法院僅論述了行政行為違反比例原則，沒(méi)有回應(yīng)原告的平等主張。但是從裁判邏輯層面分析，法院認(rèn)定行政處罰力度過(guò)大，定然參考了比原告情形嚴(yán)重的其他違建房屋未被拆除這一事實(shí)，此時(shí)法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違反比例原則，實(shí)質(zhì)就是以比例原則為工具認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違反了平等原則。

除上述標(biāo)準(zhǔn)之外，還有法院以法律法規(guī)的規(guī)定為依據(jù)適用了平等原則。比如在男女平等問(wèn)題上，法律法規(guī)有明確集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)成員資格和具體待遇時(shí)構(gòu)成女性歧視的具體情形⑦。法律原則被法律法規(guī)細(xì)化后便屬于形式合法性的審查，本文在實(shí)質(zhì)合法性審查下探討平等原則的適用，故對(duì)此類情形予以排除。

結(jié)合以上實(shí)踐內(nèi)容可以看出，法院尚未形成認(rèn)定行政行為違反平等原則的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。已有的審查方法是法院適用平等原則的有益探索，亦是部分學(xué)理觀點(diǎn)的實(shí)踐體現(xiàn)。但是，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)較為分散，且與具體案情結(jié)合緊密，未能跳脫出涉訴案件而提出一個(gè)具有普遍指導(dǎo)意義的審查基準(zhǔn)。故在面對(duì)其他類型的行政案件時(shí)，法院適用平等原則仍然存在較大障礙，具體表現(xiàn)為法院會(huì)擔(dān)心錯(cuò)用平等原則，或者認(rèn)為認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違反平等原則的理由單薄，難以支撐判決結(jié)果。因此，有必要從司法審查的角度出發(fā)，將平等原則的審查基準(zhǔn)規(guī)范化、系統(tǒng)化。

三、平等原則審查基準(zhǔn)的范式完善

根據(jù)學(xué)理及實(shí)務(wù)中對(duì)平等原則審查基準(zhǔn)的既有認(rèn)知及其缺憾，筆者認(rèn)為，為完善司法審查中對(duì)平等原則的適用，法院對(duì)行政行為違反平等原則的認(rèn)定應(yīng)分為兩個(gè)階段：第一階段為條件審查，具體審查涉訴案件的參考依據(jù)是否適宜；第二階段為對(duì)比審查，法院比照參考依據(jù)以確定行政行為是否構(gòu)成對(duì)平等原則的違反。兩個(gè)階段的審查呈遞進(jìn)關(guān)系，即第二階段的審查以第一階段的審查成立為前提。

(一) 條件審查：涉訴案件參考依據(jù)的采納規(guī)則

明確參考依據(jù)審查基準(zhǔn)的原因在于，參考依據(jù)中裁量基準(zhǔn)的細(xì)化程度可否提供規(guī)范支撐、行政慣例是否成立的具體認(rèn)定以及矛盾的行政先例應(yīng)如何處理等問(wèn)題都存在裁量余地。在裁量空間內(nèi)，或開(kāi)放或保守的法官態(tài)度，會(huì)導(dǎo)致法院對(duì)參考依據(jù)可否被采納的判斷不同。若無(wú)適宜的參考依據(jù)，法院便不能適用平等原則，故法院對(duì)參考依據(jù)是否成立的判斷直接影響到平等原則的適用。這也就意味著法院對(duì)參考依據(jù)的認(rèn)定可以直接調(diào)節(jié)平等原則的適用范圍，因此有必要確立條件審查的具體標(biāo)準(zhǔn)，以界定平等原則的適用范圍。筆者認(rèn)為，適宜的參考依據(jù)應(yīng)符合三個(gè)要求。

1. 參考依據(jù)具備合法性

行政訴訟中的參考依據(jù)應(yīng)具備合法性。首先，違法的參考依據(jù)不具有參照意義。平等原則的適用不得違背法的拘束，參考依據(jù)應(yīng)在正常法秩序的規(guī)制之下[1](190)。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，其應(yīng)該糾正違法的行政行為或裁量基準(zhǔn)，而非繼續(xù)延續(xù)違法狀態(tài)；對(duì)法院而言，其不能使原告通過(guò)平等原則獲得違法利益，違背行政訴訟法僅保護(hù)原告合法權(quán)益不受侵害的規(guī)定⑧，故違法的參考依據(jù)對(duì)行政機(jī)關(guān)和法院都不具有拘束力。其次，不法的平等問(wèn)題不應(yīng)由行政訴訟解決。平等原則的最終目的在于平衡個(gè)體之間的利益關(guān)系[10]，在大多數(shù)人獲得違法利益而當(dāng)事人沒(méi)有獲得時(shí)，個(gè)體間利益關(guān)系的不平衡難以避免，平等原則不能回避這一執(zhí)法問(wèn)題。但是，鑒于不告不理原則的約束，法院無(wú)法適用平等原則予以解決。以行政處罰案件為例，對(duì)于已受處罰的原告以及本應(yīng)受處罰而未被處罰的案外人，法院撤銷行政機(jī)關(guān)對(duì)原告的處罰決定僅是一種情況的恢復(fù)，恢復(fù)至原告與案外人均未受處罰的狀態(tài)，而平等原則的真正落實(shí)，應(yīng)是使情況相同的二人獲得同樣的行政處罰。然而，法院在不告不理原則的約束下無(wú)法對(duì)作為參考依據(jù)的其他行政案件作出行政判決。因此，不法的平等問(wèn)題還需尋求其他糾紛解決途徑，法院對(duì)平等問(wèn)題的處理必須在法律的框架之中。

2. 參考依據(jù)內(nèi)容具有確定性

參考依據(jù)內(nèi)容的明確具體是其具備操作性的重要前提。參考依據(jù)需要具備“同種情形”的認(rèn)定條件以及“同種對(duì)待”的具體內(nèi)容，否則便不能發(fā)揮參照作用。如某些裁量基準(zhǔn)在“同種情形”的認(rèn)定條件中仍存在模糊概念，使得其本身對(duì)行政行為尚難以形成拘束力，更遑論將其作為參考依據(jù)去審查行政行為是否違反平等原則。一些情況下，內(nèi)容模糊的行政行為本身即不符合法律規(guī)定。如我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定，“違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰”⑨，同時(shí)，行政處罰決定書應(yīng)載明“違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)”“行政處罰的種類和依據(jù)”等內(nèi)容⑩，其他法律亦有類似規(guī)定，并多采用格式文本，以保障行政行為作出時(shí)事實(shí)認(rèn)定清楚、法律依據(jù)明確。因此，參考依據(jù)應(yīng)符合內(nèi)容明確這一基本 要求。

3. 參考依據(jù)與“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)具有適配性

參考依據(jù)的選擇與司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的干涉限度相關(guān)聯(lián)。司法解決糾紛的能力是有限的[11]。司法審查有限原則作為現(xiàn)代行政法的基本原則，劃定了司法權(quán)介入行政權(quán)領(lǐng)域的范圍，旨在為行政權(quán)在司法審查過(guò)程中保留一個(gè)不受司法權(quán)牽制的“自由空間”，以滿足控制社會(huì)秩序所需，否則行政權(quán)控制社會(huì)秩序的能力會(huì)被行政訴訟程序徹底耗盡[12]。因此，司法權(quán)在行使過(guò)程中應(yīng)給予行政權(quán)足夠的尊重。接上文觀點(diǎn)，對(duì)參考依據(jù)的選擇可以調(diào)節(jié)平等原則的適用范圍，而該適用范圍又應(yīng)體現(xiàn)司法審查有限原則的要求，基于這一關(guān)聯(lián)性，法院審查參考依據(jù)是否成立應(yīng)考慮到司法審查有限原則的約束。

參考依據(jù)的選擇應(yīng)與“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)相匹配。從法律規(guī)定的層面探討，《行政訴訟法》第70條關(guān)于“明顯不當(dāng)?shù)男姓袨榭蛇m用撤銷判決”的規(guī)定既是司法審查可適用平等原則的裁判法依據(jù)，也指明了法院對(duì)行政行為的實(shí)質(zhì)合法性審查為有限審查。參考依據(jù)的選擇當(dāng)然應(yīng)符合該條法規(guī)的要求。從理論研究的角度出發(fā)，對(duì)于平等原則適用范圍的限定，日本有學(xué)者從裁判的專業(yè)性角度指出，判斷裁量事項(xiàng)是否符合平等原則的要求，需要有行政上專門的判斷能力，此時(shí)行政機(jī)關(guān)的判斷能力要高于法院，故應(yīng)在平等原則的一般性適用問(wèn)題上賦予行政機(jī)關(guān)的判斷以優(yōu)越性，只有在行政行為嚴(yán)重違反平等原則的情況下，才賦予法院的判斷以優(yōu)越性[13]。也就是說(shuō)，對(duì)平等原則的一般性違反不屬于行政訴訟中平等原則的適用情形。因此，平等原則在司法審查中的適用應(yīng)以“明顯不當(dāng)”為限。法院在審查參考依據(jù)時(shí)，應(yīng)采取嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，即該參考依據(jù)應(yīng)具有明顯的不可忽視的參照價(jià)值，以至于行政機(jī)關(guān)作出的與該參考依據(jù)不一致的行政行為構(gòu)成訴訟法意義上的明顯不當(dāng)。

(二) 對(duì)比審查：形式平等為主，實(shí)質(zhì)平等為輔

如前所述，平等原則項(xiàng)下形式平等與實(shí)質(zhì)平等的審查側(cè)重點(diǎn)不同。形式平等審查行政機(jī)關(guān)是否違反參考依據(jù)對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施了不同對(duì)待；實(shí)質(zhì)平等則審查涉訴案件與參考依據(jù)的情形是否實(shí)質(zhì)相同，或者行政機(jī)關(guān)的差別對(duì)待是否合理。違反平等原則的認(rèn)定應(yīng)以形式平等為主，實(shí)質(zhì)平等為輔。其原因在于：

第一，行政的特性使然。首先，行政是對(duì)法律的執(zhí)行。遵照依法行政原則的要求，行政行為受到法律、法規(guī)、規(guī)章等法律規(guī)范性文件及其內(nèi)部制度的嚴(yán)格約束，對(duì)規(guī)則的遵循實(shí)質(zhì)就是對(duì)形式平等的落實(shí)。其次，效率亦是行政的價(jià)值導(dǎo)向。實(shí)質(zhì)平等的認(rèn)定中含有較多不確定性因素，為減少矛盾結(jié)論、提高執(zhí)法效率，行政執(zhí)法以形式平等為主要方式。實(shí)質(zhì)平等的作用則在于預(yù)防行政機(jī)關(guān)在落實(shí)形式平等的過(guò)程中過(guò)分僵化，反而侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益，故實(shí)質(zhì)平等在適用上處于補(bǔ)充地位。以形式平等為主的行政方式映射到司法審查之中，便是以形式平等為主適用平等原則。

第二，司法權(quán)應(yīng)尊讓行政權(quán)的要求。在對(duì)行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)合法性審查的過(guò)程之中，司法權(quán)有被不當(dāng)擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)，形式平等的適用是防控這一風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。在形式平等下，法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)制定或作出的參考依據(jù)去判斷行政行為是否違反平等原則，故法院對(duì)行政裁量行為的審查是以行政機(jī)關(guān)的既有判斷為基準(zhǔn)的。而在實(shí)質(zhì)平等下，參考依據(jù)或僅具有參考作用(如與涉訴案件屬于不同情況)，或具體標(biāo)準(zhǔn)受到質(zhì)疑，使得法院對(duì)行政行為是否有違平等原則的判斷要優(yōu)先于行政機(jī)關(guān)，進(jìn)而有否定行政機(jī)關(guān)裁量結(jié)果的可能。因此，基于對(duì)行政權(quán)的尊重以及對(duì)行政行為實(shí)質(zhì)合法性的有限審查，法院應(yīng)優(yōu)先以形式平等審查行政行為的實(shí)質(zhì)合法性。

以形式平等為主進(jìn)行審查并不意味著保守或落后。雖然在哲學(xué)領(lǐng)域的平等主義理論中，關(guān)注分配正義的運(yùn)氣平等主義、關(guān)注社會(huì)關(guān)系和結(jié)構(gòu)的關(guān)系平等主義[14]以及關(guān)注機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)與人的興盛的機(jī)會(huì)多元主義[15]等無(wú)一不在追求著實(shí)質(zhì)平等的實(shí)現(xiàn)，以形式平等為主的審查也必然會(huì)導(dǎo)致平等問(wèn)題的探討不夠充分，但是不同視域下的平等存在多個(gè)側(cè)面，其本身的復(fù)雜性使得實(shí)質(zhì)平等的真正實(shí)現(xiàn)注定困難，或者說(shuō)我們只能不斷接近實(shí)質(zhì)平等。比如平等主義下的經(jīng)典觀點(diǎn)——按勞分配，就被認(rèn)為沒(méi)有關(guān)注到勞動(dòng)者不同的工作能力和不同的家庭負(fù)擔(dān)，故仍為形式平等而非實(shí)質(zhì)平等，但其消除了資本家對(duì)剩余價(jià)值無(wú)償占有的不平等現(xiàn)象，對(duì)平等的發(fā)展仍有積極意義[16]。鑒于此，司法審查若能有效落實(shí)當(dāng)前語(yǔ)境下的形式平等，便已然是一個(gè)長(zhǎng)足的進(jìn)步。

四、平等原則審查基準(zhǔn)的具體適用

(一) 參考依據(jù)的要件審查

1. 參考依據(jù)的形式合法性

在合法性審查方面，法院應(yīng)該對(duì)參考依據(jù)進(jìn)行形式合法性審查。形式合法性要求行政行為形式上符合法律規(guī)定即可，實(shí)質(zhì)合法性則要求行政行為符合平等原則、比例原則、正當(dāng)程序原則等法律原則的要求。以形式平等審查行政行為的要義在于涉訴案件形式上與參考依據(jù)一致即可，將參考依據(jù)是否實(shí)質(zhì)合法的判斷權(quán)交由先前制定裁量基準(zhǔn)或作出行政行為的行政機(jī)關(guān)。若以實(shí)質(zhì)合法性的標(biāo)準(zhǔn)審查參考依據(jù)，則與以實(shí)質(zhì)平等的標(biāo)準(zhǔn)審查行政行為的合法性無(wú)異，使形式平等喪失了其本應(yīng)具有的審查意義。因此，法院對(duì)參考依據(jù)進(jìn)行形式合法性審查即可。具體而言，法院應(yīng)審查裁量基準(zhǔn)、行政慣例以及行政先例是否符合成文法的規(guī)定，即是否屬于對(duì)模糊法律概念的細(xì)化或是否在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)。

對(duì)參考依據(jù)進(jìn)行形式合法性審查可能會(huì)與不告不理原則產(chǎn)生沖突。筆者認(rèn)為，不告不理主要是指法院不主動(dòng)對(duì)其他案件進(jìn)行違法性審查，但是法院可以對(duì)其進(jìn)行合法性審查。如此說(shuō)法的變換是為了明確，法院的審查只為確認(rèn)參考依據(jù)的合法性，若參考依據(jù)違法，法院僅是不予適用，而不會(huì)對(duì)作為參考依據(jù)的案件作出任何判決。因此，為消解與不告不理原則的沖突，法院對(duì)參考依據(jù)應(yīng)只進(jìn)行適用上的審查，不進(jìn)行受理和裁判。

2. 參考依據(jù)的內(nèi)容明確性

參考依據(jù)內(nèi)容的明確體現(xiàn)為“同種情形”認(rèn)定條件的明確以及“同種對(duì)待”方式的明確。就裁量基準(zhǔn)而言，法院應(yīng)審查其是否對(duì)不確定性法律概念進(jìn)行了明確界定，或?qū)Σ昧糠秶鷥?nèi)不同的裁量種類或裁量位階進(jìn)行了明確劃分。若裁量基準(zhǔn)沒(méi)有具體化的規(guī)定可供參照，則不應(yīng)以裁量基準(zhǔn)作為參考依據(jù)。就行政慣例而言，法院應(yīng)審查其對(duì)適用案件的事實(shí)情節(jié)及行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果和處理程序的規(guī)定是否明確，或者行政機(jī)關(guān)對(duì)某一存在解釋空間的規(guī)定的理解適用是否具體。就行政先例而言，法院應(yīng)審查其事實(shí)認(rèn)定、法律依據(jù)以及行政處理的具體程序和處理結(jié)果，在事實(shí)認(rèn)定中應(yīng)明確行政案件的發(fā)生時(shí)間、行政相對(duì)人的類型及其行為類型、情節(jié)輕重程度以及是否具有從輕、減輕或從重、加重情節(jié)等內(nèi)容。這樣一來(lái)，法院才可比照事實(shí)認(rèn)定的具體內(nèi)容判斷涉訴案件與作為參考依據(jù)的行政案件是否屬于同種情形，比照法律依據(jù)、處理程序及處理結(jié)果確定該案當(dāng)事人是否得到程序及實(shí)體上的同等 對(duì)待。

3. 參考依據(jù)與“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的適配性

參考依據(jù)有助于判斷行政行為“明顯不當(dāng)”，意即被訴行政行為與該參考依據(jù)不一致便構(gòu)成對(duì)平等原則的嚴(yán)重違反。為達(dá)至“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的要求，不同類型的參考依據(jù)應(yīng)分別符合以下條件：

第一，裁量基準(zhǔn)僅在其效力范圍內(nèi)具有參照價(jià)值。實(shí)踐中有原告以相鄰城市的裁量基準(zhǔn)作為主張行政機(jī)關(guān)違反平等原則的參考依據(jù)?。筆者認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)的參照價(jià)值應(yīng)僅限于制定機(jī)關(guān)的轄區(qū)范圍。首先，行政裁量權(quán)的行使本身即要求因地制宜，不同行政機(jī)關(guān)的裁量背景不同、邏輯不同，參考依據(jù)自身就帶有明顯的區(qū)域性特征；其次，其他區(qū)域行政機(jī)關(guān)的裁量基準(zhǔn)對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)沒(méi)有拘束力，故被訴行政機(jī)關(guān)不需要遵守；最后，雖然行政機(jī)關(guān)在制定裁量基準(zhǔn)時(shí)不免會(huì)參考情況類似的區(qū)域的做法，但是在“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)之下，可以不要求被訴行政行為與情況相近市區(qū)的同類行政行為保持一致或類似。因此，參考依據(jù)的選擇應(yīng)具有區(qū)域性，裁量基準(zhǔn)僅在制定機(jī)關(guān)的轄區(qū)范圍內(nèi)有效。

第二，行政慣例的認(rèn)定應(yīng)接受嚴(yán)格審查。行政訴訟當(dāng)事人應(yīng)提供充分的證據(jù)證明行政慣例在客觀上具備長(zhǎng)期性和反復(fù)性，并在主觀上獲得社會(huì)公眾的內(nèi)心確信[17]。在對(duì)客觀要件的審查中，反復(fù)性的認(rèn)定是相對(duì)明確的，故嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)主要體現(xiàn)在“長(zhǎng)期性”的認(rèn)定之上。行政慣例是具有社會(huì)規(guī)范效果的事實(shí)，也就是說(shuō)，行政慣例不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)具有內(nèi)部規(guī)范效果，對(duì)社會(huì)公眾亦具有規(guī)范效力。普遍性的對(duì)外效力并非一朝一夕可以形成，故行政機(jī)關(guān)的反復(fù)性行為必須經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)年限才可符合“長(zhǎng)期性”的要求。有學(xué)者在研究行政慣例時(shí)，所列舉的經(jīng)司法認(rèn)定的行政慣例均經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)十年甚至幾十年的反復(fù)適用[18]。在對(duì)主觀要件的審查中，由于社會(huì)公眾的內(nèi)心確信難以審查，故有觀點(diǎn)認(rèn)為可以將“有可以說(shuō)得過(guò)去的理由”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)[18]，但為嚴(yán)格審查，法院至少應(yīng)明確對(duì)該行政慣例形成內(nèi)心確信的除當(dāng)事人之外還有其他人。

第三，行政先例應(yīng)具備典型性或明顯參考價(jià)值。在行政先例具備一致性的情況下，法院對(duì)行政先例的選擇沒(méi)有特殊要求。但是，在行政先例存在矛盾的情況下，筆者認(rèn)為，可作為參考依據(jù)的行政先例有以下兩類：其一，行政先例屬于行政機(jī)關(guān)發(fā)布的行政典型案例。目前，已有行政機(jī)關(guān)開(kāi)始發(fā)布行政典型案例，以為實(shí)踐中行政行為的作出提供經(jīng)驗(yàn)和方向。其二，同時(shí)同地發(fā)生的同類型案件。同時(shí)同地的要求最大程度上排除了影響行政行為作出的不穩(wěn)定因素，使得行政機(jī)關(guān)的不同對(duì)待明顯不當(dāng)。在具體認(rèn)定中，同時(shí)指同一時(shí)間段，同天作出的行政行為自是無(wú)可爭(zhēng)議，而何為同一時(shí)間段則需要法院根據(jù)行政行為作出的背景、被訴行政行為的發(fā)生頻率等因素綜合判斷。而同地不僅是指同屬行政機(jī)關(guān)的轄區(qū)范圍，還指對(duì)同種情形的判斷產(chǎn)生實(shí)際影響的具體區(qū)域，如不同地段的房屋價(jià)值明顯不同，這肯定會(huì)影響行政機(jī)關(guān)制定的拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。需要說(shuō)明的是，依據(jù)行政先例進(jìn)行對(duì)比參照一般都是向前比照，而非向后比照。但是，屬于同一行政案件或者由同一行政行為引發(fā)的多個(gè)行政案件中，存在向后比照的例外。因?yàn)樵谶@類情形下，行政機(jī)關(guān)在作出相關(guān)行政行為時(shí)需要綜合考慮，均衡各方利益，此時(shí)即便其他行政行為稍晚于被訴行政行為作出，亦不影響其參照作用。

(二) 形式平等的具體適用

在明確了一個(gè)適宜的參考依據(jù)后，違反形式平等的具體認(rèn)定會(huì)相對(duì)簡(jiǎn)單。法院只需要比照參考依據(jù)中的事實(shí)認(rèn)定及行政機(jī)關(guān)的對(duì)待方式，審查被訴行政行為是否違反平等原則。在對(duì)比參照的過(guò)程中，法院應(yīng)審查二者的主要事實(shí)要件是否一致，以及行政機(jī)關(guān)程序及實(shí)體上的對(duì)待方式是否一致。程序上同等對(duì)待是指行政機(jī)關(guān)對(duì)情況相同的當(dāng)事人應(yīng)該采取相同的行政程序，如提交相同類型的申請(qǐng)材料、證明材料，均舉辦聽(tīng)證會(huì)等。實(shí)體上同等對(duì)待是指行政機(jī)關(guān)對(duì)情況相同的行政相對(duì)人的案件處理內(nèi)容相同，如相同情況的行政相對(duì)人的拆遷補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)相同。通過(guò)行政機(jī)關(guān)在程序上及實(shí)體上的同等對(duì)待，行政行為對(duì)行政相對(duì)人在結(jié)果上產(chǎn)生的影響應(yīng)與參考依據(jù)中的當(dāng)事人相同。需要注意的是，事實(shí)的細(xì)枝末節(jié)不一致以及輕微的程序瑕疵不構(gòu)成認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違反平等原則的理由。

(三) 實(shí)質(zhì)平等的具體適用

實(shí)質(zhì)平等標(biāo)準(zhǔn)適用的前提為形式平等無(wú)法適用，具體分為兩種情形。首先，在行政訴訟當(dāng)事人質(zhì)疑形式平等產(chǎn)生了不平等的法律后果時(shí)，法院可適用實(shí)質(zhì)平等進(jìn)行檢驗(yàn)或者糾偏。對(duì)形式平等的質(zhì)疑可能有如下兩種表現(xiàn)：其一，行政訴訟當(dāng)事人認(rèn)為參考依據(jù)對(duì)同種情況的事實(shí)認(rèn)定存在局限性，原告雖然符合參考依據(jù)的事實(shí)要件，但是實(shí)質(zhì)上與參考依據(jù)中的情形屬于不同情況，不應(yīng)該被同等對(duì)待；其二，行政訴訟當(dāng)事人認(rèn)為其雖然不符合參考依據(jù)中體現(xiàn)的事實(shí)要件，但是本質(zhì)上與參考依據(jù)中的情形屬于同種情況，行政機(jī)關(guān)應(yīng)同等對(duì)待。其次，被訴行政行為與參考依據(jù)的情況不一致，但行政訴訟當(dāng)事人認(rèn)為被訴行政行為的差別對(duì)待與參考依據(jù)不成比例。因此，實(shí)質(zhì)平等下，法院主要審查被訴行政行為與參考依據(jù)本質(zhì)上是否屬于同種情況，以及行政機(jī)關(guān)的差別對(duì)待是否合理。

1. 所訴事實(shí)是否屬于同種情況的認(rèn)定

法院應(yīng)以事物的本質(zhì)去判斷被訴案件與參考依據(jù)中的情形是否屬于同類情況。意即，法院要從行政行為的目的出發(fā)，根據(jù)行為目的所指向的主要特征進(jìn)行對(duì)比。如在違規(guī)建筑這一問(wèn)題上，若行政機(jī)關(guān)以違反限高規(guī)定的違規(guī)建筑為目標(biāo)實(shí)施強(qiáng)制拆除，則各違規(guī)建筑之間進(jìn)行對(duì)比的主要事實(shí)在于建筑所處位置以及建筑高度。事物本質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的主要問(wèn)題在于其內(nèi)容具有一定的開(kāi)放性，只提供了審查方向而無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容。但是，不確定性概念作為平等原則的標(biāo)準(zhǔn)是無(wú)法避免的，實(shí)踐重點(diǎn)應(yīng)在于如何為這一不確定性概念提供一個(gè)良好的運(yùn)行環(huán)境，以使得不確定性概念的適用較為確定。為更好地考察事物本質(zhì)，我國(guó)可通過(guò)加強(qiáng)法律以及政策的解釋工作，明確相關(guān)規(guī)則背后的立法目的及政策目的，為法院分析事物本質(zhì)提供更為明晰的路徑。

2. 行政機(jī)關(guān)差別對(duì)待是否合理的認(rèn)定

審查行政機(jī)關(guān)差別對(duì)待是否合理應(yīng)以比例原則為工具。關(guān)于差別對(duì)待的合理性與比例原則的關(guān)系問(wèn)題，有學(xué)者指出，“平等指群體成員達(dá)到心理平衡時(shí)利益、權(quán)利、義務(wù)配置形成的合理的比例關(guān)系。滿足此要求的就是實(shí)質(zhì)平等，否則就是徒具形式的平等”[19]。平等關(guān)系的實(shí)現(xiàn)需要人對(duì)平等要求的正當(dāng)性的肯定[20]。因此，合理的判斷以平衡為基點(diǎn)，需要比例原則的介入。當(dāng)前，在平等原則的審查中引用比例原則已成通識(shí)[21]，域外如美國(guó)[22]、英國(guó)[23](148?154)、德國(guó)[24]等亦有同樣的見(jiàn)解。不過(guò)，比例原則與平等原則共同作為行政法基本原則，在內(nèi)容上的側(cè)重點(diǎn)不同：比例原則的適用本身屬于個(gè)案問(wèn)題，主要在于衡量行政手段與行政目的之間的合理性；而平等原則的認(rèn)定則需要在不同案件之間進(jìn)行比較才可得出結(jié)論，主要在于維護(hù)行政相對(duì)人之間的利益平衡。故在平等原則項(xiàng)下適用比例原則與單獨(dú)適用比例原則有所不同，主要體現(xiàn)為比例原則的適用結(jié)果會(huì)受到來(lái)自參考依據(jù)的影響[25]。以比例原則審查行政機(jī)關(guān)差別對(duì)待的合理性，具體應(yīng)考慮如下四方面的要求：

第一，差別對(duì)待的目的具有正當(dāng)性。首先，目的正當(dāng)性的認(rèn)定較難形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，司法審查可結(jié)合是否有助于公共利益的實(shí)現(xiàn)、是否違反憲法及法律法規(guī)規(guī)定、是否有悖于憲法及行政法精神，抑或是否有違公序良俗等進(jìn)行綜合判斷。其次，行政目的應(yīng)是基于客觀的事由或原因，而不是行政機(jī)關(guān)的良善動(dòng)機(jī)[23](120?129)。比如行政機(jī)關(guān)對(duì)男女實(shí)行差別對(duì)待，應(yīng)是基于男性群體與女性群體的客觀不同，而不是出于保護(hù)女性這一具有好意的動(dòng)機(jī)；如果在某一事項(xiàng)上，男女均能勝任，但行政機(jī)關(guān)出于不想讓女性過(guò)于勞累的目的對(duì)女性區(qū)別對(duì)待，就屬于沒(méi)有正當(dāng)目的。不過(guò)，如果能夠認(rèn)定差別對(duì)待行為是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)主觀歧視，那么可直接認(rèn)為差別對(duì)待的目的沒(méi)有正當(dāng)性。

第二，差別對(duì)待行為有助于行政目的的達(dá)成。在這一問(wèn)題上，美國(guó)對(duì)平等原則的審查要求分為兩種情況：若行政行為涉及憲法規(guī)定的基本權(quán)利以及性別分類和非婚生分類下的相關(guān)權(quán)利，法院則要求行政行為實(shí)質(zhì)上有助于目的的達(dá)成，行為與目的之間有充分的聯(lián)系；若行政行為涉及的是除上述權(quán)利以外的其他權(quán)利，法院則僅要求行政行為形式上有助于目的的達(dá)成，行為與目的之間有間接的聯(lián)系亦可[26]。筆者認(rèn)為，差別對(duì)待行為有助于目的的達(dá)成是一項(xiàng)基本要求，過(guò)于微弱的間接聯(lián)系并不利于行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，也不利于提高行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷能力和公信力。故行政機(jī)關(guān)的差別對(duì)待行為必須與行為目的有實(shí)質(zhì)的合理的聯(lián)系，這一標(biāo)準(zhǔn)并不要求通過(guò)行政行為的實(shí)施一定能夠?qū)崿F(xiàn)行為目的，但至少有助于目的的達(dá)成。

第三，差別對(duì)待行為是達(dá)成行政目的的必要方式。行政行為的必要性應(yīng)根據(jù)行政行為類型進(jìn)行分類論證。對(duì)于涉及人民基本權(quán)利的差別對(duì)待行為，其必要性應(yīng)接受嚴(yán)格審查，即在有多種手段可以實(shí)現(xiàn)行政目的時(shí)，該差別對(duì)待行為必須是對(duì)相對(duì)人損害最小的手段，體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的分類行為不存在過(guò)多包含或過(guò)少包含，以及行政機(jī)關(guān)差別對(duì)待的限度能夠最大程度地降低對(duì)當(dāng)事人的不利影響。對(duì)于涉及人民其他合法權(quán)益的差別對(duì)待行為，過(guò)于嚴(yán)格的論證會(huì)增加行政機(jī)關(guān)在行政程序上的壓力，不利于行政效率的提高，故對(duì)這一類行為應(yīng)進(jìn)行合理審查，即主要審查差別對(duì)待行為的實(shí)施是否存在合理理由，至于該行為是否為損害最小的手段則在所不論，涉訴行政行為對(duì)當(dāng)事人所造成的負(fù)擔(dān)與參考依據(jù)相比不至于畸重即可。

第四，差別對(duì)待行為所帶來(lái)的弊端不大于行政目的所追求的利益。手段之弊大于目的之利，行政行為便不具備實(shí)施價(jià)值。在衡量二者的具體價(jià)值時(shí)，應(yīng)考慮財(cái)產(chǎn)損失程度、社會(huì)危害程度、其他間接損失等各個(gè)方面的影響。由于在對(duì)比過(guò)程中，并不是所有事物均可以用金錢衡量，因此價(jià)值對(duì)比的結(jié)果具有不確定性。如在建筑限高問(wèn)題上，就涉及建筑所承擔(dān)的公益用途(如教育價(jià)值、醫(yī)療價(jià)值、實(shí)驗(yàn)價(jià)值等)與目的所追求的公益價(jià)值的對(duì)比(如風(fēng)景區(qū)景觀、古建筑群維護(hù)等)，兩方的公益價(jià)值都難以用金錢衡量。在這種情況下，可以借鑒馬斯洛的需求層次理論，根據(jù)公益所對(duì)應(yīng)的人的需求層次，來(lái)判斷孰輕孰重[27]。

五、結(jié)語(yǔ)

一般認(rèn)為，平等原則概念的廣泛性是行政審判對(duì)其進(jìn)行適用的最大阻礙。誤用、錯(cuò)用的擔(dān)憂，以及司法權(quán)對(duì)行政權(quán)過(guò)度干涉的風(fēng)險(xiǎn)，都對(duì)平等原則的適用提出了挑戰(zhàn)。因此，本文的雙階審查標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)定了契合于司法審查需求的平等原則審查基準(zhǔn)的同時(shí)，亦明確了其適用的有限性。若想在既有框架內(nèi)進(jìn)一步擴(kuò)大平等原則的適用范圍，必須輔之以配套制度的完善，如裁量基準(zhǔn)的全面設(shè)定、行政指導(dǎo)案例的公布、行政慣例制度的構(gòu)建等。除此之外，行政執(zhí)法智能化促使行政執(zhí)法更加標(biāo)準(zhǔn)有序，這使得行政先例的認(rèn)定更為簡(jiǎn)單明確。在各方制度的構(gòu)建與完善下，法院便可在不過(guò)度干涉行政權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大平等原則的適用范圍。

① 從理論上來(lái)講，行政先例應(yīng)指最先采取的處理方式，然后經(jīng)不斷重復(fù)最終形成行政慣例。然而根據(jù)我國(guó)實(shí)際，溯及何為最早的行政先例已無(wú)必要。因?yàn)橐呀?jīng)不斷重復(fù)的行政先例可以作為行政慣例進(jìn)行對(duì)比參照，更多情形下，行政先例未能一以貫之地延續(xù)下來(lái)。故宜對(duì)行政先例進(jìn)行寬泛理解，認(rèn)為其只要先于被訴行政行為作出即可。

② 訪問(wèn)時(shí)間為2022年9月27日。

③ 參見(jiàn)廣東省中山市中級(jí)人民法院(2015)中法行終字第11號(hào)行政判決書。

④ 參見(jiàn)最高人民法院(2019)最高法行申8681號(hào)行政裁 定書。

⑤ 妥當(dāng)性原則是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理時(shí)所采取的手段必須是能夠達(dá)成行政目的的手段；必要性原則是指行政機(jī)關(guān)可以采用手段達(dá)成行政目的時(shí)，應(yīng)選擇對(duì)人民權(quán)益損害最少的手段；狹義的比例原則是指行政機(jī)關(guān)采取的措施與其所欲達(dá)到的目的之間必須合比例或相稱。參見(jiàn)周佑勇：《行政法總則中基本原則體系的立法構(gòu)建》，載《行政法學(xué)研究》2021年第1期。

⑥ 參見(jiàn)湖南省石門縣人民法院(2016)湘0726行初12號(hào)行政判決書。

⑦ 如《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法〉辦法》第2條規(guī)定：“村民代表會(huì)議或者村民大會(huì)決議、村規(guī)民約和股份制章程中涉及土地承包經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、股權(quán)分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用，以及宅基地使用等方面的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持男女平等原則，不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害其合法權(quán)益?！?/p>

⑧ 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第12條之規(guī)定。

⑨ 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第30條之規(guī)定。

⑩ 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第39條之規(guī)定。

? 參見(jiàn)廣東省佛山市中級(jí)人民法院(2016)粵06行終4號(hào)行政判決書。

[1] 周佑勇. 行政法基本原則研究[M]. 武漢: 武漢大學(xué)出版社, 2019.

[2] 汪燕.選擇性執(zhí)法及其治理研究[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2014:2?4.

[3] 肖澤晟. 我國(guó)景區(qū)門票優(yōu)惠政策中的合理差別與歧視[J]. 行政法學(xué)研究, 2019(3): 3?15.

[4] 城仲模. 行政法之一般法律原則(二)[M]. 臺(tái)北: 三民書局, 1997: 108.

[5] 林來(lái)梵. 憲法學(xué)講義[M]. 北京: 法律出版社, 2015: 358?362.

[6] 周佑勇. 作為行政自制規(guī)范的裁量基準(zhǔn)及其效力界定[J]. 當(dāng)代法學(xué). 2014(1): 30?38.

[7] 周佑勇. 裁量基準(zhǔn)的制度定位——以行政自制為視角[J]. 法學(xué)家. 2011(4): 1?14.

[8] 章志遠(yuǎn). 行政慣例如何進(jìn)入行政裁量過(guò)程——對(duì)“釣魚(yú)執(zhí)法事件”的追問(wèn)[J]. 江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2010(4): 124?130.

[9] 何海波. 實(shí)質(zhì)法治——尋求行政判決的合法性[M]. 北京: 法律出版社, 2020: 208?209.

[10] 周佑勇. 行政法原論: 第三版[M]. 北京: 北京大學(xué)出版社, 2018: 62.

[11] 范偉.“法官不得拒絕裁判”原則的邏輯再造: 從絕對(duì)性到相對(duì)性[J]. 政法論壇, 2021(1): 41?53.

[12] 章劍生. 現(xiàn)代行政法基本理論[M]. 北京: 法律出版社, 2014: 104.

[13] 楊建順. 論行政裁量與司法審查——兼及行政自我拘束原則的理論根據(jù)[J]. 法商研究. 2003(1): 63?72.

[14] 齊艷紅. 關(guān)系平等主義及其困境——兼析分配平等與社會(huì)平等之辨[J]. 哲學(xué)研究, 2021(2): 30?37.

[15] 張虎. 費(fèi)西金對(duì)機(jī)會(huì)“平等化”的批判及其機(jī)會(huì)多元主義[J]. 中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2018(4): 25?31.

[16] 陳飛. 馬克思對(duì)自由主義正義理論的揚(yáng)棄及其當(dāng)代啟示[J]. 中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2017(1): 110?116.

[17] 羅英. 行政慣例的地位新探——基于行政法源與行政法治的雙重視角[J]. 青海社會(huì)科學(xué). 2011(1): 76?79.

[18] 章劍生. 論“行政慣例”在現(xiàn)代行政法法源中的地位[J]. 政治與法律, 2010(6): 2?13.

[19] 曾云燕. 平等原則研究[D]. 長(zhǎng)春: 吉林大學(xué), 2014: 36.

[20] 閆國(guó)智. 現(xiàn)代法律中的平等——平等的主體條件、法律平等的本體及價(jià)值[J]. 法學(xué)論壇. 2003(5): 20?26.

[21] 邢益精.論合理的差別待遇——憲法平等權(quán)的一個(gè)課題[J]. 政治與法律, 2005(4): 21?29.

[22] 王名揚(yáng). 英國(guó)行政法比較行政法[M]. 北京: 北京大學(xué)出版社, 2016: 291.

[23] 鮑勃·赫普爾. 平等法[M]. 李滿奎, 譯. 北京: 法律出版社, 2020.

[24] 康德拉·黑塞. 聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要[M]. 李輝, 譯. 北京:商務(wù)印書館, 2007: 343.

[25] 林莉紅, 任沫蓉. 平等原則在行政審判中的適用偏差與應(yīng)對(duì)——基于對(duì)行政行為實(shí)質(zhì)合法性審查的提倡[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2022(1): 32?39.

[26] 汪進(jìn)元. 論憲法的平等保護(hù)原則[J]. 武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 2004(6): 827?832.

[27] 宦吉娥, 任沫蓉. 事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置的憲法約束——以武漢大學(xué)拆除工學(xué)部第一教學(xué)樓為例[J]. 甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào), 2019(1): 91?106.

On the perfection and application of review criteria of the principle of equality in administrative trial

LIN Lihong, REN Morong

(School of Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The principle of equality is one of the standards for reviewing the substantive legality of administrative acts in administrative trials. Under the realistic background of the growing demand for equality, the existing academic views which are defective and judicial practices which are not systematic are not enough to respond to the needs of the trial. Meanwhile, the extensive connotation of equality principle also causes the risk of judicial power interfering with administrative power excessively in the process of application. Based on the consideration of judicial adaptability and practical operability, a "two-step" review strategy should be adopted. The first step is the conditional review, which requires that the cases should have a suitable reference basis for comparison. The second step is comparative review. Based on the principle of formal equality as the mainstay and substantive equality as the supplement, the court should determine whether an administrative act violates the principle of equality by reference.

administrative trial; equality principle; formal equality; substantive equality; substantive legality

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2023.01.004

DF74

A

1672-3104(2023)01?0032?10

2022?06?19；

2022?11?21

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“基于行政裁判文書的‘明顯不當(dāng)’行政行為研究”(21YJA820022)

林莉紅，女，江蘇射陽(yáng)人，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：行政訴訟法；任沫蓉，女，山西侯馬人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：行政訴訟法，聯(lián)系郵箱：136078657@qq.com

[編輯: 蘇慧]