我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)存在的問題及對策

呂鳳亞

廣州城市職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510405

0 引言

目前，我國農(nóng)村面臨老齡人口規(guī)模較大、人口老齡化增長速度較快、居民平均收入偏低等問題。這些問題導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老負擔逐漸加劇。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查研究報告2021》顯示，2019 年農(nóng)村全體人口中60 歲及以上人口的比重達20.04%，65 歲及以上人口比重達13.82%，完全達到了“老齡化社會”的標準，并非常接近“老齡社會”標準。與全國老齡化數(shù)據(jù)相比（2019 年我國60 歲及以上人口占總?cè)丝诘?8.1%，65 歲及以上人口占總?cè)丝诘?2.6%），農(nóng)村地區(qū)老齡化程度遠超全國［1］。農(nóng)村人口老齡化是關(guān)系農(nóng)村地區(qū)和整個國家發(fā)展的重要問題。該調(diào)查數(shù)據(jù)直觀反映了該問題的嚴重程度，說明我國農(nóng)村老齡化問題亟待解決。整體來看，我國養(yǎng)老事業(yè)處于不斷變革、不斷完善、持續(xù)向好的發(fā)展趨勢，但農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)還存在醫(yī)療條件差、養(yǎng)老組織制度不完善等問題，農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)整體發(fā)展不均衡。創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老模式不僅可為農(nóng)村養(yǎng)老提供保障，而且有利于解決民生問題，助力鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展。

1 我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)研究背景

1.1 我國養(yǎng)老政策的演變

自1949 年以來，我國養(yǎng)老政策經(jīng)歷多次變革，總體上處于不斷完善、持續(xù)發(fā)展的向好趨勢，大致可分為4 個發(fā)展階段。第一階段為1949—1977 年，此期我國養(yǎng)老服務(wù)處于孕育發(fā)展階段，主要體現(xiàn)為粗放式養(yǎng)老。這一時期我國的養(yǎng)老機構(gòu)大多由政府開辦，提供養(yǎng)老服務(wù)屬于國家福利范圍。與此同時，我國養(yǎng)老機構(gòu)從最初的生產(chǎn)教養(yǎng)院轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老院與敬老院，主要接收對象為退伍或孤老、傷殘軍人，尚未大范圍接收社會成員。第二階段為1978—1999 年，此期我國養(yǎng)老服務(wù)逐漸向社會開放，但仍處于探索發(fā)展階段。《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》等相關(guān)政策文件不斷出臺，旨在完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系。這一時期我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)歷經(jīng)孕育與探索過程后，正式邁入了新階段。此期我國以政府為主導(dǎo)開始逐步完善養(yǎng)老服務(wù)，制定相關(guān)養(yǎng)老法規(guī)，規(guī)范建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)，持續(xù)健全養(yǎng)老制度。同時，我國對養(yǎng)老服務(wù)中的醫(yī)療、居住、護理、娛樂、康復(fù)等方面不斷進行改革，養(yǎng)老服務(wù)開始面向大眾，并以提高養(yǎng)老質(zhì)量為目的，邁向新發(fā)展階段。第三階段為2000—2011 年，我國人口老齡化問題逐漸加重，使得養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)深受社會大眾關(guān)注。2000年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強老齡工作的決定》首次將家庭、社區(qū)、社會融入養(yǎng)老機制，指出要高度重視并切實做好老齡工作，強調(diào)積極應(yīng)對人口老齡化問題是一項重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。此外，《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》等文件出臺，“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充”的養(yǎng)老機制得到人們普遍認可。由此，我國養(yǎng)老工作基礎(chǔ)較為薄弱且無法滿足社會養(yǎng)老需求的問題得到高度重視。在這一階段，我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)取得長足進步。第四階段為2012 年至今，我國老齡事業(yè)處于快速發(fā)展時期，機構(gòu)養(yǎng)老、居家式社區(qū)養(yǎng)老等多樣化養(yǎng)老模式為滿足老年人養(yǎng)老需求提供堅實保障。為更好地促進社會養(yǎng)老事業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展，我國出臺了一系列政策對養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展、養(yǎng)老模式創(chuàng)新等做出規(guī)范與建議。在這一階段，《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》等文件相繼發(fā)布，為提供高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)做出保障。在此背景下，優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)成為時代發(fā)展的必然要求。

1.2 我國養(yǎng)老責(zé)任的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)意義上的養(yǎng)老是指具有血緣關(guān)系的家庭成員之間對老年人給予生活照顧，以盡到養(yǎng)老的責(zé)任及義務(wù)［2］。這種養(yǎng)老大多是社會成員或家庭的私人事務(wù)，社會主要承擔補缺性福利幫助。隨著社會的發(fā)展，我國人口老齡化問題加劇，但家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化，由此造成的家庭老年人口數(shù)量大、兒女數(shù)量少、養(yǎng)老壓力大等問題較為顯著，導(dǎo)致親屬對于老人的照顧有所欠缺［3］。其原因主要是農(nóng)村中大部分年輕人選擇進城務(wù)工，以尋求新的發(fā)展機遇，但大部分老年人則選擇留守農(nóng)村。這種年輕人與老年人長期處于異地狀態(tài)的現(xiàn)象，導(dǎo)致年輕人無法在物質(zhì)、精神等層面給予老年人全面關(guān)懷。由于此類情況普遍存在于社會中，家庭養(yǎng)老負擔較重，故需要國家及社會層面給予幫助。為解決養(yǎng)老問題，我國在將養(yǎng)老納入社會保障體系的同時，不斷規(guī)范社會養(yǎng)老制度。由此，養(yǎng)老責(zé)任逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛杉彝?、國家、社會共同承擔。我國政府為保障老年人?quán)益，建立了相應(yīng)的法律法規(guī)和政策體系。但僅僅依靠政府的力量還不足以為老年人提供全方面、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，需要社會養(yǎng)老組織、機構(gòu)與家庭共同參與，共同承構(gòu)建健全的養(yǎng)老服務(wù)體系。

2 我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨的現(xiàn)實困境

2.1 養(yǎng)老服務(wù)供給不足

現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式主要服務(wù)于農(nóng)村留守老人。但就現(xiàn)實情況而言，留在農(nóng)村的老年群體龐大，養(yǎng)老服務(wù)供給不足問題較為顯著［4］。這主要體現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員較少，且養(yǎng)老服務(wù)組織對工作人員的專業(yè)培訓(xùn)尚不充分。一方面，高素質(zhì)、專業(yè)化的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人員緊缺。目前，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對工作人員的學(xué)歷等要求不高，只有極少數(shù)工作人員接受過系統(tǒng)化、專業(yè)化培訓(xùn)，無法為鄉(xiāng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展提供人才支持。現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作人員大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門工作人員、養(yǎng)老協(xié)會工作人員及自由職業(yè)者等，綜合素質(zhì)水平不一，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)隊伍不穩(wěn)定［5］。另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織對工作人員的專業(yè)培訓(xùn)有待加強。受經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，部分養(yǎng)老服務(wù)組織無法為工作人員提供專業(yè)化培訓(xùn)，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才供給不足、服務(wù)模式缺乏創(chuàng)新，進而導(dǎo)致工作人員服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)水平不高［6］。

2.2 相關(guān)管理工作開展不到位

隨著我國養(yǎng)老責(zé)任的逐漸轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老服務(wù)組織作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的重要力量，承擔著一定的養(yǎng)老責(zé)任。然而在實際發(fā)展過程中，各類社會矛盾糾紛不斷發(fā)生，養(yǎng)老服務(wù)組織面臨著管理、制度等方面的問題。例如，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織雖然有較明確的管理制度及日常服務(wù)規(guī)范，但是實際監(jiān)管與落實效果不盡如人意。一方面，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織所雇傭的工作人員流動頻繁，養(yǎng)老服務(wù)組織需要不斷對新進工作人員進行培訓(xùn)，大量人力、物力及時間花費在人員管理中。同時，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織由于面臨管理壓力大、難度高、管理滯后等方面的問題，導(dǎo)致其在人員監(jiān)管方面存在不足之處，進而導(dǎo)致部分工作人員出現(xiàn)工作期間抽煙或垃圾處理不到位等情況。另一方面，部分養(yǎng)老服務(wù)組織內(nèi)部管理制度不健全，養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任劃分模糊。例如，部分養(yǎng)老服務(wù)組織未針對工作人員制定明確的服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)標準，且對其工作開展情況檢查不到位；部分農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織管理制度落后，內(nèi)部監(jiān)管不到位、治理不嚴，導(dǎo)致工作人員服務(wù)積極性不高，同時組織內(nèi)部對這類現(xiàn)象的調(diào)查與事后回訪較少，對需要改進之處了解不足［7］。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待完善

當前，部分農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚未完善。第一，部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在供需失衡問題。雖然大部分農(nóng)村地區(qū)在相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面實現(xiàn)了“從無到有”，但仍有部分偏遠地區(qū)存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供需失衡問題。部分農(nóng)村地區(qū)由于自然條件較為嚴峻，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中面臨建設(shè)難度大、物流不便、投資成本高等問題，導(dǎo)致當?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在一定短板。第二，部分農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量有待提高。具體表現(xiàn)為部分農(nóng)村地區(qū)存在道路質(zhì)量不高、通信不便等問題，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織工作推進受阻。此外，部分農(nóng)村地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管方面落后于城市，部分基礎(chǔ)設(shè)施處于無人監(jiān)管、缺乏定期養(yǎng)護狀態(tài)。第三，部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)公共“硬件”條件有待提高。由于農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療、教育、科技等公共服務(wù)方面存在較大缺口，導(dǎo)致部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織難以實現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量升級，且農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織在老年人文化建設(shè)、老年康復(fù)、衛(wèi)生條件等方面落后于城市地區(qū)［8］。

2.4 智慧養(yǎng)老服務(wù)滯后

目前，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式及服務(wù)觀念大多較為傳統(tǒng)，城鄉(xiāng)之間在現(xiàn)代化養(yǎng)老服務(wù)模式、信息化養(yǎng)老技術(shù)成果的應(yīng)用上仍存在較大差距。一方面，智慧養(yǎng)老服務(wù)模式應(yīng)用受阻。大多農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織資源匱乏，無法大規(guī)模引入并運行智慧養(yǎng)老服務(wù)模式。加之部分農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織在初期建設(shè)時標準較低，僅以滿足老年人基本的吃、穿、住、行需求為標準，在后期建設(shè)與升級上又缺乏保障，導(dǎo)致其服務(wù)設(shè)施陳舊，無法滿足特殊老年群體需求。另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨“數(shù)字鴻溝”問題。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織中的老年群體大多無法使用智能設(shè)備，這成為農(nóng)村地區(qū)采用智慧養(yǎng)老服務(wù)模式的一大困阻。同時，部分老年人較為重視個性化服務(wù)及精神層面需求，而單一運用智能化、信息化養(yǎng)老技術(shù)及設(shè)備，極易造成養(yǎng)老服務(wù)組織忽視老年人心理訴求的問題，更無法為老年人提供精神慰藉。這也導(dǎo)致智慧養(yǎng)老服務(wù)模式無法在農(nóng)村得到較好普及、應(yīng)用。

3 我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)化路徑

3.1 拓寬養(yǎng)老服務(wù)供給渠道

要想解決“三農(nóng)”問題，就需要將做好農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作作為抓手，滿足老年人多層次、多元化養(yǎng)老需求。針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中高素質(zhì)、專業(yè)化人員緊缺問題，一是基層政府可出臺優(yōu)惠政策，采取多樣化措施吸引專業(yè)人才加入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)隊伍。例如，我國社會保障部門將“三支一扶”及“社區(qū)民生”等基層工作人員選拔與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，為農(nóng)村養(yǎng)老組織提供相關(guān)人才正規(guī)招聘平臺，豐富農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才供給。二是基層政府可為農(nóng)村低收入老人的親屬優(yōu)先預(yù)留工作職位，提供老年人家屬優(yōu)先陪護機會。這樣不僅可為農(nóng)村年輕人提供就業(yè)機會，解決其工作問題、保障收入來源，而且可為老年人提供親屬專屬照護與陪伴，以此減少老年人的孤獨感。此外，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織應(yīng)對工作人員加強日常培訓(xùn)，提高工作人員專業(yè)度。例如，在老年人康復(fù)、護理方面，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織應(yīng)為工作人員開設(shè)專業(yè)技能培訓(xùn)課程，培養(yǎng)專業(yè)化人才。

3.2 推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)管理工作

加強養(yǎng)老服務(wù)管理工作有利于農(nóng)村建立規(guī)范化養(yǎng)老服務(wù)模式，解決農(nóng)村民生問題，進而促進鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展。針對內(nèi)部工作人員流動頻繁問題，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織應(yīng)將工作經(jīng)驗作為人員篩選的主要條件，并實行老人帶新人制度，使工作人員快速上手、縮短工作適應(yīng)期及減少人力、物力耗損。同時，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織應(yīng)定期對工作人員進行培訓(xùn)，提高其服務(wù)意識，并落實工作責(zé)任制，以此規(guī)范工作人員的服務(wù)行為。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織還應(yīng)結(jié)合日常工作情況不斷完善相關(guān)管理制度。具體來說，養(yǎng)老服務(wù)組織應(yīng)針對工作人員制定明確工作內(nèi)容、行為標準、獎懲規(guī)則的制度，并加強對工作人員的日常監(jiān)督與管理，以此助推養(yǎng)老服務(wù)工作標準化、具體化落實。此外，針對管理制度落后問題，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織管理人員應(yīng)積極外出學(xué)習(xí)，借鑒其他地區(qū)的先進經(jīng)驗，結(jié)合自身實際完善管理制度，以此改善工作亂象，形成良好的服務(wù)風(fēng)氣。

3.3 加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織由于基礎(chǔ)設(shè)施供需結(jié)構(gòu)失衡、基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量有待提高、公共服務(wù)“硬件”條件有待提高等問題，難以滿足老年人的日常需求。因此，政府相關(guān)部門及農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織應(yīng)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，進而助推農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)良好運行。第一，針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施供需結(jié)構(gòu)失衡問題，相關(guān)部門應(yīng)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采用“政府投資+村民自建”建設(shè)機制，為相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供有力支持。同時，相關(guān)部門應(yīng)針對不同農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)實問題，組織施工隊進行專項建設(shè)，打通農(nóng)村物流、交通運輸通道。第二，針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量不高問題，相關(guān)部門應(yīng)加強對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)監(jiān)管和日常養(yǎng)護。同時，相關(guān)部門應(yīng)適當引導(dǎo)社會資本進入農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，形成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程良性競爭，進而提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率和建設(shè)質(zhì)量。第三，針對農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)公共“硬件”條件方面問題，相關(guān)部門在加大農(nóng)村地區(qū)硬件設(shè)施投入的同時，應(yīng)為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供人才支持，實現(xiàn)“軟硬”兼施。一方面，相關(guān)部門在農(nóng)村醫(yī)療、教育、科技等方面應(yīng)加大資金支持，積極引入各項資源，為農(nóng)村養(yǎng)老提供堅實基礎(chǔ)。另一方面，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)通過提高農(nóng)村醫(yī)護人員素質(zhì)、豐富農(nóng)村文化教育、增強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給，增強農(nóng)村公共服務(wù)“軟”實力。

3.4 搭建“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”服務(wù)平臺

第一，面對農(nóng)村智慧養(yǎng)老服務(wù)模式落后問題，相關(guān)部門應(yīng)加大對養(yǎng)老服務(wù)組織的支持力度。在資金方面，相關(guān)部門應(yīng)針對欠發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織給予專項支持，以此助力農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織加大智能設(shè)備引入力度，保障農(nóng)村老人基本養(yǎng)老需求。同時，相關(guān)部門應(yīng)鼓勵農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織積極尋求合作，引導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織構(gòu)建完善的集信息化、智能化于一體的“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”服務(wù)平臺。第二，針對老年人面臨的“數(shù)字鴻溝”問題，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織及相關(guān)機構(gòu)應(yīng)為老年人設(shè)置智能服務(wù)系統(tǒng)，簡化智能設(shè)備使用方法，降低老年人使用難度。同時，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織應(yīng)為老年群體開設(shè)智能設(shè)備學(xué)習(xí)與使用課程，為老年人講解智能設(shè)備使用方法及使用流程，以幫助老年人跨越“數(shù)字鴻溝”，從而實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)代化發(fā)展，最終助力鄉(xiāng)村振興。

4 結(jié)語

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展不僅有助于解決農(nóng)村地區(qū)老年人養(yǎng)老問題，而且還在一定程度上推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。隨著農(nóng)村人口老齡化問題日益突出，社區(qū)、家庭養(yǎng)老模式成為解決農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題的主要選擇。而做好養(yǎng)老服務(wù)工作需要的不僅是養(yǎng)老服務(wù)組織，還需要政府、社會等各方成員的共同參與。同時，養(yǎng)老服務(wù)組織需要對服務(wù)渠道、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)手段、內(nèi)部管理等方面進行改善，促進養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新，滿足農(nóng)村老年人多元化的養(yǎng)老需求，助力解決“三農(nóng)”問題。