黨建引領(lǐng)社會治理重心下移的邏輯與進路

陳榮卓 胡皓玥

社會治理現(xiàn)代化是整個現(xiàn)代化進程中的關(guān)鍵問題。從某種意義上來說，社會治理結(jié)構(gòu)實際上內(nèi)生于一定的社會土壤之上，并在整個現(xiàn)代國家建設(shè)進程中長期發(fā)展、逐漸改進和內(nèi)生演化。2017 年，黨的十九大報告從國家戰(zhàn)略高度明確提出了“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”這一重大的理論和實踐命題（1）。然而，新時代我國社會治理轉(zhuǎn)型面臨著理論范式解釋力弱、實踐機制建設(shè)滯后、公共性構(gòu)建后繼乏力等深層次的挑戰(zhàn)（2），這為治理重心下移的基層實踐帶來了諸多困難。2022 年，習近平總書記在黨的二十大報告中提出“加強城市社區(qū)黨建工作，推進以黨建引領(lǐng)基層治理”（3），為新時代城市社區(qū)治理準確尋找和把握“總抓手”指明了方向。跳出西式話語體系下的傳統(tǒng)治理理論本身，將目光更多地投向總攬全局、協(xié)調(diào)各方的中國共產(chǎn)黨的系統(tǒng)性領(lǐng)導，把黨建引領(lǐng)的機制和路徑帶入到治理的研究空間中，理應(yīng)成為我國社會治理轉(zhuǎn)型困局的破解之道。但是，超越行政機制與社會機制的黨建引領(lǐng)應(yīng)該如何精準把握新時代基層社會的實際特征并進行相應(yīng)的調(diào)適與設(shè)計，在合適的治理空間內(nèi)發(fā)揮顯著的治理效能，使之在彌合行政與社會二重治理機制張力的情境下保持多元共治的穩(wěn)定性并激發(fā)社會的應(yīng)有活力（4）？再進一步審視，黨建引領(lǐng)應(yīng)該如何突破自身的治理邊界從而有效地向基層社會延伸和拓展，通過人財物和責權(quán)利的對稱性下沉真正推動社區(qū)減負增效，從而促進基層治理創(chuàng)新取得實質(zhì)上的進展與突破？這一系列問題，都亟需從理論與實踐兩個層面進行探討。為此，本文將引入引領(lǐng)型治理的分析視角，結(jié)合當下黨員干部下沉社區(qū)的具體經(jīng)驗對社會治理重心下移問題進行深度剖析，探討下沉黨員充分激活社區(qū)內(nèi)生性資源進而有效推進社會治理重心下移的內(nèi)在邏輯與現(xiàn)實路徑，為進一步探索高質(zhì)量、高水平的基層治理新模式提供一定的參考。

一、社會治理重心下移的實踐樣態(tài)及其困境

在新時代的基層治理實踐中，基于中央頂層設(shè)計及國家試驗推進，地方層面涌現(xiàn)出了大量社會治理重心下移的實踐案例。這些實踐往往會結(jié)合當?shù)刂卫斫Y(jié)構(gòu)形成不同的治理模式，同時也蘊含著多樣的行動邏輯。其中，政黨嵌入式治理、網(wǎng)格精細化治理與多元共建式治理是較為常見的三種模式，它們分別依托政治邏輯、行政邏輯與協(xié)作邏輯。雖然這三種模式各自最為突出的主位行動邏輯明顯不同，但其映照在實踐層面卻具有高度的綜合性，甚至經(jīng)常會同時存在于同一社會治理空間之中，體現(xiàn)出一種相互交織、互補相倚的關(guān)系，共同形塑著我國社會治理重心下移實踐的基本樣態(tài)。

（一）政黨嵌入式治理

社會治理重心下移的政治邏輯是指以中國共產(chǎn)黨為核心的單一主體，圍繞加強基層組織建設(shè)的政治目標，通過推動全面從嚴治黨理念向基層延伸，使得治理重心伴隨黨的工作重心而縱向下移，社會治理重心下移的落腳點即政黨自身。當然，這里的重心下移不是政黨從外部機械地介入基層社會，而是政黨深深地嵌入與內(nèi)化于社會系統(tǒng)的各個方面（5），即形成所謂政黨嵌入式治理。政黨嵌入式治理即政黨借助特定的社會或組織資源，通過滲透、動員和宣傳等方式對社會施加影響（6），從而激活執(zhí)政資源、健全組織網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)政黨的再社會化（7）。在這一過程中，各級黨組織逐級下沉到基層社會，通過與基層黨組織的緊密附著，以及從街道黨工委到小區(qū)黨支部、再到樓宇黨支部與“兩新”組織黨支部的覆蓋面的不斷擴大，在新的社會空間中構(gòu)建了橫向到邊、縱向到底、合縱連橫的“大黨建”工作格局。這不僅橫向拓展了以政黨為軸心的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)，同時也縱向推動了社會治理重心通過政黨的組織嵌入、人事嵌入、權(quán)力嵌入與文化嵌入而得以真正下移（8）。

政黨嵌入到基層治理中，在為基層社會帶來政治資源、維護社會穩(wěn)定、鞏固和提升執(zhí)政黨權(quán)威的同時，卻常因缺乏深度交互的黨群關(guān)系而造成基層社會的結(jié)構(gòu)性沖突（9）。伴隨著政黨組織機構(gòu)、黨員人力資本、執(zhí)政黨政治權(quán)威與政黨文化資源向基層的下沉，社會治理重心下移也表現(xiàn)出高度的政治化特征，形成所謂“政黨包攬一切”的傾向。而正如習近平總書記所指出的，“黨組織表面上的覆蓋容易，真正的覆蓋，是宗旨和作用的覆蓋”?！皹?gòu)建組織只是完成了黨建的第一步”（10）， “為嵌入而嵌入”以及“黨員出了支部就成了群眾”等應(yīng)付所謂政治任務(wù)的情形在基層實踐中多有出現(xiàn)。在這一治理實踐下，基層黨建的建設(shè)性突出而治理性較為薄弱（11），政黨在基層的嵌入更側(cè)重于一種特殊政治結(jié)構(gòu)、政治文化與政治身份的重心下沉，它致使黨組織與基層多為淺層的量上相嵌而無質(zhì)上耦合，社會治理重心甚至會因類科層體制的縱向無限擴張而向內(nèi)收縮，進而退回至政黨組織這一實體（12）。政黨嵌入式社會治理重心下移，其首要使命并不在于調(diào)適社會治理重心在社會治理體系中的位置與層面，而是聚焦于基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的有效發(fā)揮。

（二）網(wǎng)格精細化治理

社會治理重心下移的行政邏輯是指以政府為高位推動力量，秉持傳統(tǒng)科層制的管理思維，依托現(xiàn)有的行政組織層級以及明確的權(quán)威等級，通過行政力量縱向推動社會治理重心下移，以達到控制與吸納社會的行政目標。區(qū)別于政治邏輯，社會治理重心下移的行政邏輯主要生成在以社區(qū)制為載體、以單元化和網(wǎng)格化為表現(xiàn)形式、以“小網(wǎng)格撬動大治理”為重要目標的基層實踐中。自2004 年北京市東城區(qū)在全國率先開展“萬米單元網(wǎng)格+城市部件管理法”探索以來，網(wǎng)格化管理模式逐漸在全國推廣直至實現(xiàn)全覆蓋。目前，“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”已成為各地縮小基層治理單元與管理幅度、推動社會治理重心下移的主要路徑，其最為突出的特點即是精細化治理（13）。具體而言，地方在保持原有基層管理體制不變的前提下，將社區(qū)劃分為若干“網(wǎng)格”（14）單元，政府行政權(quán)力隨著行政組織層級縱向下沉并延伸至社區(qū)的神經(jīng)末梢，不僅有效推動著管理關(guān)口前移、服務(wù)資源下沉和轄區(qū)力量下放至基層網(wǎng)格，而且通過在網(wǎng)格內(nèi)整合社會資源、聯(lián)結(jié)多元主體并賦權(quán)增能，建立起指揮、監(jiān)督與自治、服務(wù)相結(jié)合的新型社區(qū)管理模式（15），并以此實現(xiàn)網(wǎng)格化管理與“微治理”的有機結(jié)合。

網(wǎng)格精細化治理通過條線力量和自治力量嵌入網(wǎng)格的方式，促進了基層社會從粗放式管理到精細化治理的轉(zhuǎn)變，在一定程度上實現(xiàn)了權(quán)力、責任和義務(wù)的下移，使得行政體制的內(nèi)部資源亦得以有效整合。但值得注意的是，源于基層維穩(wěn)任務(wù)繁重壓力下的社會治理創(chuàng)新，網(wǎng)格精細化治理不可避免地帶有濃厚的行政色彩（16）。遵循行政邏輯建構(gòu)的這一治理框架，即使治理主體與治理方式趨向多元，在傳統(tǒng)官僚制思維的深刻影響之下，縱向?qū)蛹壷黧w地位之間的不平等性與橫向網(wǎng)格之間的封閉性等弊端也會日益暴露。在實踐中，基層政府已儼然成為網(wǎng)格精細化治理的單一主體，下沉資源的獲取源頭與投入主體有且僅有政府一個，基層社會容易陷入資源的“等靠要”怪圈。同時，面對行政下沉的支配鏈條，基層社會也內(nèi)生出與之相抵觸的“應(yīng)力”，這使得社會治理重心難以與行政形態(tài)相互協(xié)調(diào)，以至于政府在提升對基層社會的整合能力與治理績效的同時，基層社會治理的行政化、內(nèi)卷化傾向也不斷加強，從而消解了多元主體的自主性、積極性與創(chuàng)造性。因此，在“行政吸納社會”“管理合并治理”的網(wǎng)格精細化治理結(jié)構(gòu)內(nèi)，基層治理單元的下沉與社會治理重心的下移并非一定是正相關(guān)關(guān)系。一方面，社會治理重心可能會隨著治理空間的微小化而向基層扎根，但另一方面，社會治理重心也易沿著傳統(tǒng)行政控制鏈條而向高層上移和回流，一旦政府因人財物資源匱乏而不得不收緊下放，社會治理重心就會隨之上移，治理績效亦難以保證。

（三）多元共建式治理

協(xié)作邏輯一般也被稱為治理邏輯，以表明其“治理”而非“管理”的鮮明特色。社會治理重心下移的協(xié)作邏輯旨在重塑基層黨委、政府、居民以及社會組織等橫向多元主體之間的關(guān)系，建構(gòu)多元主體協(xié)商、互助與合作的橫向治理網(wǎng)絡(luò)，并在秉持合作型秩序觀的基礎(chǔ)上形成集合作、協(xié)調(diào)、信任于一體的新治理機制，有效實現(xiàn)社會資源共享和公共價值增值的目的（17）。上世紀90 年代初，由于日趨分權(quán)和多樣化社會的興起，傳統(tǒng)公共行政理論的解釋力隨之消減，網(wǎng)絡(luò)化治理理論在西方應(yīng)運而生（18）。近年來，網(wǎng)絡(luò)化治理通過多元共建式治理模式，助推社會治理通過主體、資源、權(quán)能的下沉而實現(xiàn)重心的實質(zhì)性下移，開始成為新時期探索社會治理重心下移的實踐典范。比如，在下沉主體上，單一的政府主體逐步走向多重治理主體，社會治理重心下移的推動力量由政府轉(zhuǎn)向居民；在下沉資源上，實現(xiàn)由不可再生到可持續(xù)的重大轉(zhuǎn)變，破解了社會治理重心下移的持續(xù)性和內(nèi)生性動力不足的困境。

遵循以協(xié)作邏輯為主導的理路，多元共建式治理推動了地方多元化、扁平化的網(wǎng)絡(luò)式治理與服務(wù)，并在很大程度上實現(xiàn)了社區(qū)共同體精神的培育、基層服務(wù)型政府的塑造、良性政社關(guān)系的建構(gòu)（19）。但多元共建式治理亦存在一定的解釋限度，其缺乏明確的中心權(quán)威的協(xié)作邏輯具有較大的彈性，以至于有些地方的實踐軌跡常與設(shè)計初衷相悖離。從治理主體上來看，多元共建式治理強調(diào)放權(quán)賦權(quán)，但由于缺乏“領(lǐng)袖引領(lǐng)”的動員機制，未具備成熟自治思維的居民在實踐情境中仍會被作為虛化的治理主體“被動參與”，居民更愿意做“裁判員”而非“運動員”，“政府干，居民看”的現(xiàn)象在很多地方仍頻頻出現(xiàn)，良性的共治格局亦未能形成。此外，作為對網(wǎng)格化管理模式的一種改良與補充，網(wǎng)絡(luò)化治理將變革的重心置于“多元參與，協(xié)商共治”的結(jié)構(gòu)調(diào)整上，但容易忽視黨的領(lǐng)導在這一過程中的地位，在一定程度上稀釋了黨的基礎(chǔ)性權(quán)威，致使政黨的核心地位趨向不穩(wěn)、資源整合作用趨弱以及黨建“懸浮化”問題凸顯（20）。很顯然，這一治理模式在實踐中的碰壁本質(zhì)上是西方新治理理論視角下保持治理權(quán)力集中性與多元主體合作性之間的效能失衡所致（21）。

二、黨建引領(lǐng)社會治理重心下移的邏輯理路

中國共產(chǎn)黨自誕生起就是一個具有強烈先鋒隊性質(zhì)的政黨，先鋒性貫穿于黨的政治成長過程始終，最終會在實踐中外化為中國共產(chǎn)黨的先進性與引領(lǐng)性（22）。從以往的政治革命、社會改造到如今的國家治理、社會培育，既是黨的執(zhí)政理念與執(zhí)政方式不斷更新的過程，也是黨始終如一地發(fā)揮政治引領(lǐng)作用的過程。在政黨、國家與社會的邏輯空間之中發(fā)揮著向上承接國家意志、向下厚植社會根基“雙向鏈接”作用的中國共產(chǎn)黨員，依托組織中介來層層實現(xiàn)對政治資源、社會資源的有效聚集與全面動員，在培育公共理性、重塑動員機制進而再造社會秩序的鏈條中發(fā)揮了無可替代的作用（23），已然成為基層社會治理共同體中最核心、最關(guān)鍵的聯(lián)系紐帶和重心下移的重要推動力量。特別是在疫情防控中，各地開始全面推行機關(guān)企事業(yè)單位黨組織和黨員干部“雙報到”制度。當前，黨員干部下沉社區(qū)工作的常態(tài)化已產(chǎn)生了顯著的治理成效，由此表現(xiàn)出的黨建引領(lǐng)型治理模式為突破社會治理重心下移中的實踐困境提供了新的思路。

（一）黨建引領(lǐng)：社會治理重心下移的解困之道

黨建引領(lǐng)型治理表現(xiàn)出與前述三種社會治理模式顯著不同的邏輯。作為社會主義現(xiàn)代化過程中衍生的治理理論，黨建引領(lǐng)型治理理論除了具有傳統(tǒng)治理理論的主體多元性、方式協(xié)作化等重要內(nèi)容外，還突出了治理權(quán)力的集中性，即在治理過程中強調(diào)政黨權(quán)力的指引統(tǒng)籌。換言之，黨建引領(lǐng)型治理追求與表達的是政治有效性與治理有效性的雙重內(nèi)容。在黨員下沉的微觀實踐中，兩者契合于下沉黨員這一重要群體上。

一方面，黨建引領(lǐng)型治理的政治有效性要求體現(xiàn)政黨的權(quán)威性特點，即治理的“方向、步驟、時機、速度、廣度、深度、形式這些原則性的問題控制在能夠鞏固和增強黨的政治權(quán)威的限度之內(nèi)”（24），在黨員下沉的微觀實踐中具體表現(xiàn)為黨員政治身份的規(guī)范和引領(lǐng)作用。對于黨員來說，政治身份要求其行為具有響應(yīng)性和示范性。也就是說，黨建引領(lǐng)型治理的政治有效性是通過下沉黨員政治身份內(nèi)生的規(guī)范性要素和認知性要素來實現(xiàn)的。在規(guī)范性要素方面，黨員的政治身份要求其必須履行黨員義務(wù)，遵守黨的章程、條例和相關(guān)規(guī)定，執(zhí)行黨的決定，服從組織安排，積極完成黨的任務(wù)，由此實現(xiàn)對黨員的有效動員和政策的貫徹落實。在認知性要素方面，黨員的政治身份表明黨員屬于有覺悟的階層，是無產(chǎn)階級的先進分子，黨員所具有的黨性修養(yǎng)、服務(wù)精神、人民觀念要求其應(yīng)該以身作則，發(fā)揮引領(lǐng)作用，由此保障組織行動的積極性、示范性。

另一方面，黨建引領(lǐng)型治理的治理有效性也要求體現(xiàn)多元主體參與和協(xié)同的特點，在黨員下沉的微觀實踐中則具體表現(xiàn)為黨員社會身份的激活和鏈接作用。黨員群體除了黨組織賦予的政治色彩外，同時也是社會中的個體，也都擁有自己的身份地位、職業(yè)專長、人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等社會資源。通過下沉黨員這一載體，可以營造出社會資源向治理資源轉(zhuǎn)化的空間，從而實現(xiàn)治理主體的多元拓展、治理資源的廣泛鏈接。正是黨建引領(lǐng)型治理的雙重有效性與黨員身份的雙重屬性的契合，使得黨員下沉這一微觀實踐具有了突破社會治理重心下移實踐困境的可能性和現(xiàn)實性。

由此可見，黨建引領(lǐng)型治理并不是對既有社會治理重心下移三種模式的完全舍棄，而是在三者的理論與實踐探索基礎(chǔ)上進行的一種深化、拓展與整合、調(diào)適，由此產(chǎn)生了一種具備新的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與運作機制的治理模式。黨建引領(lǐng)型治理有效彌合了政治邏輯、行政邏輯和協(xié)作邏輯之間的空白與張力：在政治邏輯“去懸浮化”的扎實引領(lǐng)下，減少行政邏輯對治理重心下移的不當干預，構(gòu)筑協(xié)作邏輯內(nèi)部各要素的共治基礎(chǔ)與善治取向，在實現(xiàn)三重邏輯結(jié)構(gòu)性耦合與貫通式相融的基礎(chǔ)上形成激活基層治理效能的強大合力。它不僅聚焦了黨建、行政與治理之間的關(guān)聯(lián)節(jié)點，形成了國家基層社會治理獨特的邏輯與路徑，更是我國國家治理制度和治理體系優(yōu)勢在基層實踐場域的充分體現(xiàn)。

（二）黨員下沉：黨建引領(lǐng)社會治理重心下移的微觀實踐

以黨員下沉推動社會治理重心下移，落腳點轉(zhuǎn)變?yōu)橛上鲁咙h員參與引領(lǐng)基層社會治理，推動著“政黨—國家—社會”三位一體整體性治理格局的形成。厚植于基層的在職黨員下沉社區(qū)，創(chuàng)新了政黨建設(shè)與社會治理的融合方式，由單向嵌入轉(zhuǎn)向雙向耦合。一方面，下沉黨員群體沉入基層，主動編入社區(qū)網(wǎng)格、包戶樓棟，實現(xiàn)了政黨組織與基層社會的有機嵌合。另一方面，下沉黨員作為國家與社會之間的聯(lián)結(jié)紐帶，帶領(lǐng)與動員群眾參與社會治理，巧妙地實現(xiàn)了政黨對基層的核心引領(lǐng)之下的多元共治。同時，黨員下沉又結(jié)合具有扁平化、精細化與多元化特點的網(wǎng)絡(luò)式治理模式，緩解了基層社會的條塊分割問題，推進了各方主體的相互協(xié)作與有序互動。因此，激活基層社會中的下沉黨員，不僅能夠借由密切聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢凸顯出政黨創(chuàng)制社會即“黨治社會”的總體特征，回歸群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，亦成為了一條通過喚醒居民自治能動性實現(xiàn)治理重心真正沉至基層的有效路徑。

具體來看，下沉黨員一方面能夠通過行動自覺以及動員和引領(lǐng)作用促進居民對公共事務(wù)的參與式治理，以還權(quán)于居民，破解行政化與集體行動的困境，有效壯大基層社會治理的主體力量；另一方面能夠基于自身的政治、文化、經(jīng)濟等各種優(yōu)勢助推主體、資源、組織與政策、注意力實質(zhì)性下移至基層，在保障多元力量共同參與基層治理，構(gòu)建多元化、扁平化治理網(wǎng)絡(luò)的同時，也著重突出政黨意志的首要地位。應(yīng)該說，作為社會治理重心下移的一種新興圖景，黨員下沉基于黨建引領(lǐng)有機創(chuàng)制社會的理念，通過橫向的社會網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)與縱向的政治與行政垂直化結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了多方力量的協(xié)同參與，尤其是黨員先鋒示范引領(lǐng)、基層政府部門高效配合、社區(qū)居民等主體被感召與帶領(lǐng)，促進了國家與社會力量之間的有效銜接，成為引領(lǐng)和推動社會治理重心下移的創(chuàng)新之舉。全國各地社區(qū)中一批批兼具國家代理人和基層代言人雙重身份的下沉黨員，在某種意義上來說更是基層治理中的新型社區(qū)精英與新型草根領(lǐng)袖，相較于其他治理主體具有高度的制度吸納力、整合力與執(zhí)行力，在社會治理方面具有獨特的作用并展現(xiàn)出顯著的優(yōu)勢，成為向外拓展傳統(tǒng)黨政精英治理格局的重要力量，也是走向“服務(wù)引領(lǐng)制”（25）進而提高基層社會治理績效的關(guān)鍵力量。

因此，關(guān)注黨建引領(lǐng)型治理這一微觀實踐中的下沉黨員群體，是推動社會治理重心下移的最重要考量。長期以來，對于社會治理重心下移，學界已圍繞何為重心下移、重心因何下移、重心如何下移以及重心下移至何處等相關(guān)命題進行了較為深入的研究。學者們普遍認為，社會治理重心下移是提高基層精細化治理能力與實現(xiàn)治理機制現(xiàn)代化目標的重要手段之一，因而需要多元治理主體、治理理念、治理邏輯與治理載體的有機互嵌。但相較而言，對誰來推動重心下移尤其是對中國共產(chǎn)黨這一主體尚缺乏充分的討論。研究者們更多關(guān)注黨組織在理論與實踐層面與國家或社會的互動，或是將黨組織作為開展活動的載體和力量來源，或是直接默認黨組織是黨與國家和社會鏈接的唯一紐帶，并對黨組織參與基層治理的角色定位、行動邏輯、功能發(fā)揮等主題進行了深入的觀察與分析，但對于作為“執(zhí)政黨組織人格化構(gòu)成要素”（26）的黨員群體在基層治理中的作用和地位的學理化研究還不太多見。而倘若在基層治理具體過程和個案情境之中，嘗試轉(zhuǎn)向黨員群體這一微觀、具象的視角，探討其在推動社會治理重心下移乃至政黨組織與社會的耦合過程中所發(fā)揮的能動作用，或許能夠迫近黨建引領(lǐng)社會治理的重要旨歸（27）。有鑒于此，我們嘗試從“組織”下潛到“群體”，考察與探討黨員在推動社會治理重心下移中的實踐及其意涵，以凸顯黨員在“政黨—國家—社會”結(jié)構(gòu)中的獨特功能。

三、黨建引領(lǐng)社會治理重心下移的現(xiàn)實路徑

近年來，黨員下沉工作在全國正式鋪展開來，各地先后出臺相關(guān)政策文件促使其進一步制度化、規(guī)范化。如在全國率先啟動在職黨員下沉社區(qū)工作的湖北省，2020 年6 月制定《湖北省機關(guān)企事業(yè)單位黨員干部下沉社區(qū)實施辦法》，同年12 月出臺《關(guān)于推進機關(guān)企事業(yè)單位黨員干部下沉社區(qū)工作常態(tài)化長效化的意見（試行）》，把疫情防控期間機關(guān)企事業(yè)單位黨員干部下沉社區(qū)的做法固化為制度，推動在職黨員干部下沉社區(qū)常態(tài)化、長效化（28）。在此基礎(chǔ)上，武漢市也要求全市各級機關(guān)、國有企業(yè)、高等院校和其他事業(yè)單位的在職黨員干部一律到居住地社區(qū)報到，利用“八小時之外”、節(jié)假日等業(yè)余時間開展服務(wù)。每個社區(qū)每個工作日均須有一至兩名組織派遣的在職黨員干部參與社區(qū)工作，服務(wù)時長每年不低于20 小時。時至今日，隨著全國各地黨員干部下沉社區(qū)工作的全面鋪開以及常態(tài)化運行，下沉黨員的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、資源優(yōu)勢都在一定程度和一定范圍內(nèi)得到了展現(xiàn)?？傮w來看，提升城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，構(gòu)建黨建引領(lǐng)的共建共治共享的社區(qū)治理格局，既需要引導社會各界和廣大居民群眾參與社區(qū)治理，更需要充分激活內(nèi)生于基層本土下沉黨員的動力與活力，使之充當社會治理重心下移中的“示范員”“粘合劑”“生力軍”。在這一過程中，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，通過“動員增量”實現(xiàn)“強化存量”（29），社區(qū)治理的自治性與推動重心下移的治理主體方可回歸，基層也得以成為調(diào)整治理重心的起點與歸宿。這在本質(zhì)上亦凸顯和建構(gòu)著新時代黨建引領(lǐng)型治理的邏輯與意涵。

（一）補位動員

在黨員下沉制度運行初期，作為社區(qū)中堅力量的下沉黨員，向上能夠密切聯(lián)系國家行政部門與機構(gòu)，向下亦能溝通社區(qū)居民與團體，相較其他主體擁有更多權(quán)威性資源與社會資本，易于扮演基層治理引領(lǐng)者角色，通過社區(qū)內(nèi)生領(lǐng)導力量的培育發(fā)揮“補位”作用，進而逐步推動居民“歸位”，擴大自治范圍。

首先，相較于社區(qū)工作人員，在居住地報到服務(wù)的下沉黨員內(nèi)生于社區(qū)本土環(huán)境即在地性強，對社區(qū)家園具有更強烈的歸屬感與認同感，因此在領(lǐng)導社區(qū)居民、協(xié)調(diào)社區(qū)利益與資源矛盾時也具有更強的責任心、主人翁意識與內(nèi)在驅(qū)動力。同時，社區(qū)工作人員絕大多數(shù)是出于職業(yè)本位的天然動機，依靠自上而下的行政命令與薪酬激勵進行管理與服務(wù)。但對于下沉黨員干部而言，下沉要求雖源于上級布置的政治任務(wù)，但在執(zhí)行的過程中卻充分結(jié)合了自身的職業(yè)或?qū)I(yè)特長，能夠更好地發(fā)揮其在本職領(lǐng)域的優(yōu)勢與經(jīng)驗，調(diào)動其服務(wù)的積極性。

其次，相較于社區(qū)社會組織，下沉黨員不僅因其黨員身份的外在資源稟賦而擁有相對較高的話語權(quán)、組織力、行動力、內(nèi)聚力與影響力，在貫徹國家政策、宣傳社區(qū)規(guī)范、處置爭議問題上更易使普通居民信服，并引領(lǐng)居民形成共識，而且在黨規(guī)黨紀的嚴格規(guī)范、約束與懲戒作用下更具組織紀律性與行動自覺性，能夠成為有約束、能信賴、可依靠的群體。因此，作為社區(qū)內(nèi)生或內(nèi)培的引領(lǐng)力量，下沉黨員突破了一般治理主體“能力不強、資源不多、權(quán)威不足”的桎梏（30），在制度運行初期即能充分發(fā)揮主導作用，積極承擔自我治理與服務(wù)居民的雙重職責，成為引領(lǐng)社區(qū)治理的生力軍，進而激發(fā)社區(qū)治理活力，推動多元主體共治局面逐漸形成。

（二）激勵共振

隨著黨員下沉制度常態(tài)化穩(wěn)步推行，下沉黨員通過亮身份、樹形象、做表率、干實事，在社區(qū)治理中成為經(jīng)常性的領(lǐng)導力量，由此逐步過渡到培育和動員居民“歸位”，以實際行動輻射帶動居民，聚點成片、以點帶面，促進協(xié)商共治的理念在社區(qū)生根發(fā)芽。這就突破了傳統(tǒng)科層體制的內(nèi)部動員局限，充分實現(xiàn)了基層黨建的“去懸浮化”（31）。概括起來，其邏輯路徑主要包括以下環(huán)節(jié)：

其一，示范，即下沉黨員在社區(qū)內(nèi)部發(fā)揮先鋒模范帶頭作用。一名黨員就是一面旗幟。下沉黨員在開展活動時，無一例外被要求穿戴“小紅帽”“紅馬甲”“紅袖章”，佩戴黨徽、掛牌上崗，亮明黨員身份、嚴守黨員標準。所有下沉黨員在服務(wù)過程中不僅要求身體動起來，更要把黨員身份亮出來，通過亮明政治身份來強化先鋒意識、擔負表率責任。

其二，觸發(fā)，即社區(qū)居民受到下沉黨員行為的觸動而作出反應(yīng)。比如，通過先行示范，在常態(tài)化疫情防控期間，許多社區(qū)維持核酸檢測秩序的志愿者從下沉黨員逐漸擴展到了社區(qū)普通居民。下沉黨員“生于斯，長于斯，歸于斯”，更能吸引社區(qū)居民向其學習、靠攏，并借此帶動居民共同參與治理，從而實現(xiàn)社區(qū)激勵共振，真正破解“黨員干，居民看”的難題。

其三，吸納，即下沉黨員發(fā)揮自身的影響力，團結(jié)群眾向黨組織靠攏、看齊，為基層黨支部注入新鮮血液。比如，許多社區(qū)將疫情防控期間的小區(qū)臨時黨支部固化為制度，成立“小區(qū)綜合黨委”，由包聯(lián)小區(qū)的下沉單位黨組織書記擔任第一書記，吸納業(yè)委會、物業(yè)企業(yè)、社會組織中的黨員負責人以及居住地報到黨員代表為兼職委員，統(tǒng)籌小區(qū)范圍內(nèi)的各種力量，引導各方有序參與小區(qū)治理，推動黨的組織和工作向最基層延伸和覆蓋，黨的“神經(jīng)末梢”與城市治理的“基礎(chǔ)單元”深度融合、互融互促，將處于游離狀態(tài)的社區(qū)積極分子緊緊團結(jié)在基層黨組織的周圍，充分發(fā)揮了黨組織獨特的“粘合劑”作用。此外，還有一批社區(qū)在“小區(qū)—樓棟—單元—居民”的管理體制之上發(fā)展壯大具有權(quán)威性、示范性、代表性的社區(qū)引領(lǐng)力量，一批社區(qū)自管黨員與居民志愿者主動參與服務(wù)，形成了“黨委帶動黨員，黨員帶動積極分子，積極分子帶動居民”的鏈式效應(yīng)，從而織密織牢了以下沉黨員為中心的社區(qū)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，切實發(fā)揮了下沉黨員補位動員的聚合力量，實現(xiàn)了基層治理主體的真正落實。

（三）資源鏈接

其一，有形資源下放?！半p報到”活動不僅僅是下沉黨員個人在社區(qū)報到與服務(wù)，也需要社區(qū)管轄范圍內(nèi)的駐區(qū)單位以集體的形式與社區(qū)進行共駐共建，形成所謂支部包保社區(qū)。駐區(qū)機關(guān)企事業(yè)單位通過有效整合單位資源，充分發(fā)揮職能優(yōu)勢與協(xié)同能量，形成單位下沉的杠桿效應(yīng)，能夠最大限度地撬動單位物力資源、財力資源與項目資源的批量輸送與投入，逐步形成駐區(qū)單位與包保社區(qū)密切配合、互聯(lián)互動、齊抓共管的共駐共建工作格局。

其二，無形資源下沉。這方面的優(yōu)勢主要表現(xiàn)為下沉黨員在政策傳達、服務(wù)送達與訴求直達三個維度的功能和作用。

首先，下沉黨員在某種程度上具有“國家代理人”的特殊身份，在傳達政府聲音、解讀國家政策、進行理論宣導方面具有明顯優(yōu)勢。在社區(qū)定期組織開展理論政策宣講會時，下沉黨員作為宣講人能夠及時將科學理論、先進文化與社會正氣帶到基層。同時，國家依托機關(guān)企事業(yè)單位向社區(qū)下沉黨員，使黨的組織體系更加貼近居民的日常生活，使高層政策措施借由黨員下沉得以落地，也有效地增強了黨的政治公信力、政治合法性與政治認同感。

其次，下沉黨員作為活躍在各機關(guān)企事業(yè)單位的先鋒群體，通常都具有獨特的專業(yè)或職業(yè)技術(shù)優(yōu)勢。根據(jù)下沉制度的安排，所有下沉居住地社區(qū)的黨員干部可根據(jù)個人特長、專業(yè)背景、興趣愛好等，結(jié)合居民群眾的需求認領(lǐng)服務(wù)崗位或參加服務(wù)團隊，在做好“規(guī)定動作”的同時，也創(chuàng)造性地開發(fā)“自選動作”，完善“1+N”社區(qū)治理服務(wù)模式。通常，社區(qū)工作人員會與下沉黨員商量制定在地化“共建項目清單”或特色化志愿服務(wù)計劃，從而精準有效地將下沉黨員的專業(yè)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社區(qū)資源，瞄準群眾需求，為社區(qū)所用、為居民所用。

最后，社區(qū)可借助下沉黨員的所在單位使基層的訴求與聲音傳遞到高層，暢通自下而上的問題征集與反饋渠道。在此種情形下，居民參與社區(qū)公共事務(wù)治理的意識得以激活和培育，其社區(qū)治理主體身份也在一定程度上得以明確與落實。此外，扮演國家與社會間聯(lián)系紐帶以及黨和群眾溝通橋梁角色的下沉黨員，亦可被當作“國家創(chuàng)制社會”的基層窗口，向上反映“社會偏好”，向下貫徹“國家偏好”，在二者之間發(fā)揮橋接作用（32）。國家注意力愈向基層一線下移，基層治理的難處與薄弱點就愈加顯露并得到重視，與配套的資源與權(quán)能相聯(lián)的治理重心也愈能傾向基層，從而實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的良性循環(huán)。

四、結(jié)論與討論：“黨員下沉”的實踐意蘊

黨的十八大以來，堅持黨的領(lǐng)導、加強黨的建設(shè)、發(fā)揮好黨的領(lǐng)導和資源優(yōu)勢成為新時代基層社會治理的關(guān)鍵。觀察中國大地上的社會治理實踐，我們無法回避作為我國政治社會生活中的常量——中國共產(chǎn)黨在創(chuàng)新引領(lǐng)社會轉(zhuǎn)型過程中治理重心下移的理論意涵與實踐邏輯。用中國話語講好中國故事，不能停留于對現(xiàn)象、事實的簡單描述與闡釋。因此，本文聚焦社會治理重心下移的既有實踐，以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導社會治理重心下移為主線，深入挖掘與分析新時代城市基層社會治理邏輯生成、依歸與指向上的異同點，提出了當下社會治理的三種典型實踐模式及其運行邏輯：政黨統(tǒng)領(lǐng)下的“政治邏輯”、政府主導下的“行政邏輯”、多方參與下的“協(xié)作邏輯”。但以上三者在現(xiàn)實社會中均存在著解釋限度與實踐張力，只有將其進行充分的貫通融合才能在本質(zhì)上推動社會治理重心下移繼而實現(xiàn)基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

因此，基于“政黨—國家—社會”三分框架，以黨員下沉作為社會治理重心下移的切入口，本文提出了“黨建引領(lǐng)型治理”在重心下移場域的視角轉(zhuǎn)換，通過把黨員群體從寬泛的黨組織分析框架中析出，在思路上突出引領(lǐng)邏輯下黨員的能動作用，較為清晰地呈現(xiàn)了黨員引領(lǐng)的實踐路徑與黨建引領(lǐng)這一治理機制之間的內(nèi)在聯(lián)系及其實現(xiàn)方式。文章通過考察黨員下沉的具體實踐，探討了黨建推動社會治理重心實質(zhì)性下移的本土邏輯，“黨建引領(lǐng)型治理”借由黨員下沉制度也得以生動體現(xiàn)。

推動社會治理重心向基層下移，首先需要治理主體向基層下沉，但這并非意味著向基層直接“放人”。推行在職黨員干部下沉社區(qū)制度，超越了簡單擴充基層政權(quán)人員編制和隊伍的傳統(tǒng)路徑（33）。實踐表明，從培育社區(qū)內(nèi)生下沉黨員、進行管理與服務(wù)補位，到示范動員本土社區(qū)居民、協(xié)調(diào)與整合基層社會力量歸位，再到與“三方聯(lián)動”機制充分融合，社區(qū)治理重心借由主體上的“補位動員”而向下扎根。這不僅盡力消解了傳統(tǒng)高位基層治理主體的行政化特征，而且切實提升了“一核多元”治理格局下社區(qū)居民的自治積極性，從而真正實現(xiàn)了賦權(quán)于民。作為兼具“國家代理人”和“社區(qū)本土人”身份的先鋒模范，下沉黨員擁有較強的社區(qū)使命感與資源優(yōu)越性，在一定程度上成為了“政黨—國家—社會”視域之下黨鏈接社會的立足點與再生點，構(gòu)筑了聯(lián)系國家與社會的橋梁，從而能夠彌補治理重心下移過程中基層治理主體“去行政化”后形成的真空。

其次，人力、物力、財力是基層治理重心下移的重要基礎(chǔ)與保障。通常，應(yīng)對基層社區(qū)因資源短缺與職責超載所致的治理困境，若是依靠行政機制簡單下放各種資源與權(quán)責，則遠遠無法觸及其中的痛處。就資源配置邏輯而言，有別于以往治理資源引入方式的過度行政化而造成的資源不可再生性問題，新時期社會治理重心下移背景下的治理資源只有首先“源于基層”才能更好地“用于基層”。黨員下沉社區(qū)的實踐同步實現(xiàn)了資源、力量與服務(wù)的下移與再生，超越了簡單下放各種權(quán)責的傳統(tǒng)治理路徑，在一定程度上克服了基層的減負困境，激發(fā)了城市社區(qū)治理活力。作為有效鏈接基層資源的串聯(lián)因子，下沉黨員依據(jù)自治邏輯而非行政邏輯整合體制內(nèi)外的治理資源，由外部注入轉(zhuǎn)向內(nèi)部挖潛，從一味依托有形資源轉(zhuǎn)向促成有形資源與無形資源相結(jié)合。由此，黨員下沉制度助推國家治理資源的精準下沉和匹配，從而成為社會治理重心下移的有力抓手與重要支撐。

最后，依托作為先鋒模范的下沉黨員的串聯(lián)，社區(qū)居民的治理意識得以喚醒，社區(qū)潛伏者的自覺意識得以激活，國家意志亦得以向下貫通。同時，作為對社區(qū)內(nèi)部資源的一種動員與發(fā)掘，內(nèi)生于社區(qū)的下沉黨員充分運用自身的職業(yè)特長進行精細化的特色服務(wù)，緊盯資源優(yōu)勢、緊貼居民需求，憑借著“自治式的資源動員方式”（34）達到了資源的回流與聚集。由此，下沉黨員依托社區(qū)將黨和政府的各項惠民政策落細落實，為社區(qū)居民提供專業(yè)化、精細化的社會服務(wù)，打通了為民服務(wù)的“最后一米”，也在一定程度上培育了社區(qū)專業(yè)人才隊伍，推動著社區(qū)工作走向?qū)I(yè)化。這在豐富社區(qū)治理資源的同時，也實現(xiàn)了社區(qū)社會資本的不斷累積，從而有力地克服了資源的不可持續(xù)與行政依賴問題，推動了社會治理重心向基層的良性可持續(xù)下移。

當然，實現(xiàn)社會治理重心下移并非終極旨歸，通過社會治理重心下移推動基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化才是關(guān)鍵目標。因此，對于社會治理重心下移的既有實踐，應(yīng)以客觀辯證的眼光來看待。通過橫向比較可以發(fā)現(xiàn)，一方面，黨員下沉推動社會治理重心下移的探索為城市基層治理現(xiàn)代化實踐提供了一種新的視角和可能，但它與前述三類實踐圖景在嚴格意義上并非絕對互斥，甚至可以交互并存于同一場域。例如，黨員下沉社區(qū)在某些方面正是黨建嵌入城市網(wǎng)格的一種生動體現(xiàn)，即是政黨嵌入式治理與網(wǎng)格行政式治理的有機結(jié)合。從本質(zhì)上來說，黨建引領(lǐng)型治理亦屬于多元共建式治理范疇的一部分，前者可以看作是對后者的一種積極的改良嘗試。另一方面，本文聚焦和勾勒了黨建引領(lǐng)型治理過程中國家、社區(qū)、黨員與居民四方主體的能動性與創(chuàng)造性得以釋放的現(xiàn)實圖景，但調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，目前許多社區(qū)在黨員下沉制度安排中也會積極嘗試向外鏈接資源，充分調(diào)動各類群團組織、社會組織、駐區(qū)企業(yè)、慈善組織、物業(yè)企業(yè)、專業(yè)社工等相關(guān)主體參與社區(qū)治理與提供服務(wù)的積極性，這也表明唯有更多主體的有序有效參與，真正意義上的黨建引領(lǐng)之下多元共建式治理才能落到實處。

注釋:

（1） 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017 年10 月28 日。

（2） 李友梅：《治理轉(zhuǎn)型深層挑戰(zhàn)與理論構(gòu)建新方向》，《社會科學》2020 年第7 期。

（3） 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022 年10 月26 日。

（4） 李友梅：《中國社會治理的新內(nèi)涵與新作為》，《社會學研究》2017 年第6 期。

（5） 彭勃、邵春霞：《組織嵌入與功能調(diào)適：執(zhí)政黨基層組織研究》，《上海行政學院學報》2012 年第2 期。

（6） 程熙：《嵌入式治理：社會網(wǎng)絡(luò)中的執(zhí)政黨領(lǐng)導力及其實現(xiàn)》，《中共浙江省委黨校學報》2014 年第1 期。

（7） 謝忠文：《當代中國社會治理的政黨在場與嵌入路徑—— 一項政黨與社會關(guān)系調(diào)適的研究》，《西南大學學報》（社會科學版）2015 年第4 期。

（8） 丁遠朋：《嵌入式治理：政黨與社會關(guān)系視閾下的黨組研究》，《理論與現(xiàn)代化》2017 年第2 期。

（9）（12）（31） 杜鵬：《邁向治理的基層黨建創(chuàng)新：路徑與機制》，《社會主義研究》2019 年第5 期。

（10） 吳曉林：《黨如何鏈接社會：城市社區(qū)黨建的主體補位與社會建構(gòu)》，《學術(shù)月刊》2020 年第5 期。

（11） 楊妍、王江偉：《基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理：現(xiàn)實困境、實踐創(chuàng)新與可行路徑》，《理論視野》2019 年第4 期。

（13） 秦上人、郁建興：《從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理——走向基層社會治理的新形態(tài)》，《南京社會科學》2017 年第1 期。

（14） 傳統(tǒng)“網(wǎng)格”是基于居住人口數(shù)量而劃分，后來又逐漸出現(xiàn)了按照樓棟、單元等更小場域來設(shè)計網(wǎng)格的實踐探索。

（15） 陳偉東、熊茜：《論城市社區(qū)微治理運作的內(nèi)生機理及價值》，《吉首大學學報》（社會科學版）2019 年第1 期。

（16） 陳榮卓、肖丹丹：《從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理——城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的實踐、發(fā)展與走向》，《社會主義研究》2015 年第4 期。

（17） 王雪竹：《基層社會治理：從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理》，《理論探索》2020 年第2 期。

（18） 陳剩勇、于蘭蘭：《網(wǎng)絡(luò)化治理：一種新的公共治理模式》，《政治學研究》2012 年第2 期。

（19） 吳青熹：《基層社會治理中的政社關(guān)系構(gòu)建與演化邏輯——從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)》，《南京大學學報》（哲學·人文科學·社會科學）2018 年第6 期。

（20） 陳亮、李元：《去“懸浮化”與有效治理：新時期黨建引領(lǐng)基層社會治理的創(chuàng)新邏輯與類型學分析》，《探索》2018 年第6 期。

（21） 符平：《締造引領(lǐng)型融合治理：脫貧攻堅的治理創(chuàng)新》，《學術(shù)月刊》2021 年第7 期。

（22） 唐皇鳳：《使命型政黨：執(zhí)政黨建設(shè)的中國范式》，《浙江學刊》2020 年第1 期。

（23） 吳曉林：《治權(quán)統(tǒng)合、服務(wù)下沉與選擇性參與：改革開放四十年城市社區(qū)治理的“復合結(jié)構(gòu)”》，《中國行政管理》2019 年第7 期。

（24） 劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋》，《開放時代》2010 年第4 期。

（25） 劉偉：《從“嵌入吸納制”到“服務(wù)引領(lǐng)制”：中國共產(chǎn)黨基層社會治理的體制轉(zhuǎn)型與路徑選擇》，《行政論壇》2017 年第5 期。

（26） 王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機制分析》，《中國社會科學》2019 年第9 期。

（27） 鄧鵬、孫其昂：《充分發(fā)揮黨員在社區(qū)治理中的“旗幟”作用》，《唯實》2019 年第4 期。

（28） 高萌：《黨員干部下沉社區(qū)做法將固化為制度》，《長江日報》2020 年6 月29 日。

（29） 張振洋：《“雙報到”制度：強化黨建核心作用》，《中國社會科學報》2020 年6 月17 日。

（30） 盧學暉：《社區(qū)精英主導治理：當前城市社區(qū)自治的可行模式》，《寧夏社會科學》2015 年第4 期。

（32） 吳曉林、謝伊云：《國家主導下的社會創(chuàng)制：城市基層治理轉(zhuǎn)型的“憑借機制”——以成都市武侯區(qū)社區(qū)治理改革為例》，《中國行政管理》2020 年第5 期。

（33） 容志：《社會治理重心下移仍需克服傳統(tǒng)思維束縛》，《北京日報》2018 年9 月3 日。

（34） 吳恒同：《城市社區(qū)治理重心下移：理論闡釋與機制分析》，《云南行政學院學報》2019 年第2 期。