解碼國家數(shù)據(jù)局組建邏輯

孫冰

中共中央、國務院近日印發(fā)了《黨和國家機構改革方案》，其中明確了組建國家數(shù)據(jù)局。根據(jù)該方案，國家數(shù)據(jù)局將負責協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎制度建設，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設等，由國家發(fā)展和改革委員會管理。省級政府數(shù)據(jù)管理機構結合實際組建。

具體來講，將中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室承擔的研究擬訂數(shù)字中國建設方案、協(xié)調(diào)推動公共服務和社會治理信息化、協(xié)調(diào)促進智慧城市建設、協(xié)調(diào)國家重要信息資源開發(fā)利用與共享、推動信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通等職責，國家發(fā)展和改革委員會承擔的統(tǒng)籌推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、組織實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、推進數(shù)據(jù)要素基礎制度建設、推進數(shù)字基礎設施布局建設等職責劃入國家數(shù)據(jù)局。

從中央把數(shù)據(jù)增列為生產(chǎn)要素，與土地、勞動力、資本、技術等傳統(tǒng)要素并列，到陸續(xù)出臺一系列發(fā)展規(guī)劃和政策措施，推動數(shù)據(jù)要素化和數(shù)據(jù)要素市場建設，再到組建國家數(shù)據(jù)局，以數(shù)據(jù)要素為核心引擎推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)字中國建設……中國都走在世界前列，與發(fā)達經(jīng)濟體相比毫不遜色。但這背后的頂層設計邏輯，你讀懂了嗎？

數(shù)據(jù)，被視為未來時代的“新石油”，之所以會有這樣的類比，是因為數(shù)據(jù)將成為未來數(shù)字經(jīng)濟時代經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的動能來源，就像石油曾經(jīng)驅(qū)動了工業(yè)時代那樣。

數(shù)據(jù)和石油類似，需要經(jīng)過“冶煉加工”成為數(shù)據(jù)要素才能被使用并產(chǎn)生價值。但數(shù)據(jù)與石油又有很大區(qū)別，那就是它不會因為使用“燃燒”而消失，且可無限復制還成本極低，這意味著數(shù)據(jù)在為A所用之后，還可以繼續(xù)為B、C、D、E……創(chuàng)造價值，具有價值倍增效應。但前提是數(shù)據(jù)要素必須要流動起來，當然，要在安全有序的前提下。

我國無疑是數(shù)據(jù)大國，但還并不是數(shù)據(jù)強國。在支撐數(shù)字經(jīng)濟的三大基石——算法、算力和數(shù)據(jù)中，算法和算力中國目前還處在“追趕者”的位置，但數(shù)據(jù)則是我國重要的稟賦優(yōu)勢。隨著數(shù)據(jù)要素化的加速和數(shù)據(jù)要素市場的形成，無疑將成為我國發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟和建設數(shù)字中國的強大動力。

“劍指”數(shù)據(jù)要素，組建國家數(shù)據(jù)局的高瞻遠矚與堅定決心

“在國家層面組建數(shù)據(jù)管理機構，透露出中央要把數(shù)據(jù)要素市場和數(shù)據(jù)流通相關制度建立和完善起來的堅定決心，也透露出從頂層設計角度高度重視數(shù)據(jù)要素市場，更好發(fā)揮數(shù)據(jù)對數(shù)字經(jīng)濟基礎性支撐作用的堅定決心?！敝袊缈圃簲?shù)技經(jīng)所數(shù)字經(jīng)濟研究室主任蔡躍洲在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時，如是總結組建國家數(shù)據(jù)局的重要意義。

作為數(shù)字經(jīng)濟領域的長期研究者，蔡躍洲對于組建國家數(shù)據(jù)局非常期待。蔡躍洲表示，在數(shù)字經(jīng)濟這種新經(jīng)濟形態(tài)的運行中，數(shù)據(jù)是核心關鍵要素。作為“新關鍵要素”，數(shù)據(jù)已經(jīng)滲透融入到社會經(jīng)濟發(fā)展的方方面面，從根本上改變著生產(chǎn)生活和社會治理的模式。

蔡躍洲特別強調(diào)：“社會各界對數(shù)字經(jīng)濟的理解仍存在一定誤區(qū)，數(shù)字經(jīng)濟并不是一個產(chǎn)業(yè)部門，而是一種經(jīng)濟形態(tài)。”

“數(shù)據(jù)是幾乎所有數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)、新模式得以涌現(xiàn)和運行的基礎。如果不是目前數(shù)據(jù)的獲取、收集、處理、復制的實際邊際成本接近為零，諸如網(wǎng)約車、外賣等諸多新業(yè)態(tài)、新模式是很難發(fā)展起來的。事實上，正是由于數(shù)據(jù)生成、處理、傳輸?shù)瘸杀镜娜轿淮蠓冉档停攀沟闷髽I(yè)在生成運營中會盡可能多地使用數(shù)據(jù)這種成本低且大規(guī)?？傻玫男玛P鍵要素；圍繞數(shù)據(jù)要素的使用重塑生產(chǎn)經(jīng)營模式，并最終實現(xiàn)技術—經(jīng)濟范式的轉(zhuǎn)換。未來，經(jīng)濟社會發(fā)展將會越來越圍繞數(shù)據(jù)要素的使用進行?！辈誊S洲表示。

“聽到國家數(shù)據(jù)局組建的消息，不止我一個人，整個公司都非常興奮，也充滿了期待?！弊鳛閿?shù)字產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者，百分點科技集團總裁高體偉告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者。百分點科技成立于2009年，一直致力于數(shù)據(jù)技術和應用的創(chuàng)新實踐。

“中國是全世界數(shù)據(jù)體量和數(shù)據(jù)種類最為豐富的國家之一，也是全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展最快的國家之一，但這也使得我國數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會的快速發(fā)展與我們相對落后的數(shù)據(jù)基礎制度之間的矛盾越來越突出。近年來，國家出臺了很多政策文件，但在落地過程中或多或少會有一些有待完善的地方，比如有些制度缺少監(jiān)督管理，有些制度因形勢變化需要修正。作為企業(yè)，我們非常期待國家數(shù)據(jù)局的組建能夠加快解決這些問題和矛盾?！备唧w偉表示。

在去年全國政協(xié)組織召開的“推動數(shù)字經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展”專題協(xié)商會上，第十三屆全國政協(xié)委員、中國證券監(jiān)督管理委員會原主席肖鋼曾表示：“調(diào)研中一些企業(yè)反映，目前大概有15個政府部門擁有數(shù)據(jù)管理權限，‘九龍治水的現(xiàn)象較為突出，管理手段不適應，如何實施數(shù)據(jù)分級分類管理也存在不少問題，這些問題都需要盡快解決?！?/p>

“身處數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)當中，整個行業(yè)對中央組建數(shù)據(jù)管理機構肯定是非常期盼的，但能這么快和這么大力度，其實是超出了行業(yè)的預期的。就是那種久旱盼雨，本來只是期待能有一場小雨，沒想到來的卻是一場大雨，這也足以體現(xiàn)出國家希望統(tǒng)籌和發(fā)展好數(shù)據(jù)要素市場的決心?！比A控清交副總裁楊祖艷在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時，也難掩興奮。

華控清交是由清華大學為轉(zhuǎn)化科研成果于2018年6月發(fā)起的信息技術公司。目前，華控清交已經(jīng)自主開發(fā)并推出了一系列基于多方安全計算的隱私計算技術。

楊祖艷對記者回憶，三年前，雖然黨的十九屆四中全會已經(jīng)首次將數(shù)據(jù)增列為生產(chǎn)要素，但數(shù)據(jù)要素在產(chǎn)業(yè)層面仍是一個很陌生的詞匯，更不要說在大眾層面。“但短短三年時間，隨著數(shù)據(jù)要素屢屢出現(xiàn)在中央文件中，尤其是去年‘數(shù)據(jù)二十條的推出，數(shù)據(jù)要素一下子就火了。而今年組建國家數(shù)據(jù)局的消息，更是讓數(shù)據(jù)要素再上新高度，成為全民話題?！彼f。

數(shù)據(jù)管理機構先地方后中央，數(shù)據(jù)要素先講安全再談利用

國家數(shù)據(jù)局的組建讓楊祖艷感受到了一個重要信號：“之前我們的數(shù)據(jù)制度設計更側(cè)重安全，當然這是數(shù)據(jù)要素化和建設數(shù)據(jù)要素市場的基礎。而此次組建的國家數(shù)據(jù)局的職責，則側(cè)重在數(shù)據(jù)要素的流通和利用。數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)要素是兩件事，數(shù)據(jù)能夠成為生產(chǎn)要素基本前提是可機讀和可流通，數(shù)據(jù)要素只有流動起來和被使用才能帶來價值創(chuàng)造。”

“國家數(shù)據(jù)局的組建只是第一步，其接下來面臨的挑戰(zhàn)巨大，任務艱巨?！比A東政法大學教授、數(shù)據(jù)法律研究中心主任，互聯(lián)網(wǎng)法治研究院院長高富平在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時表示。他是“數(shù)據(jù)二十條”初稿藍本的主要提供人，也正在參與政策落地相關指導意見的研究工作。

對于國家數(shù)據(jù)局的職責和任務，高富平認為，可以從橫向和縱向兩個維度去理解。從橫向看，推動數(shù)據(jù)要素的開發(fā)、流通和利用會歸到國家數(shù)據(jù)局，但數(shù)據(jù)安全的主要職責仍會歸屬中央網(wǎng)信辦。

“但這兩者并不是割裂的，安全是更高要求，發(fā)展必須在安全的框架下進行。不過，安全方面也會有分工。網(wǎng)信辦會側(cè)重公共安全和國家安全。而平等主體之間的權益安全，如侵害商業(yè)機密和個人隱私等，還是會歸屬國家數(shù)據(jù)局。因為這些問題也屬于發(fā)展的內(nèi)容，數(shù)據(jù)首先要安全合規(guī)，才能談權利?！备吒黄窖a充。

而從縱向看，高富平表示，國家歷次政府機構改革都是先中央后地方，目前中央國家數(shù)據(jù)局的職責定位已經(jīng)明確，但各省區(qū)市的數(shù)據(jù)管理機構怎么改革和調(diào)整，還有很大的挑戰(zhàn)。

建設和完善數(shù)據(jù)要素市場，我國不僅僅從中央頂層設計層面不斷推進，也在地方層面開啟“先行先試”的諸多探索。而且設立專門的數(shù)據(jù)管理機構也是先地方后中央，這在國家機構設置歷史上也是非常少見的。

作為全國第一個省級數(shù)據(jù)管理機構，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局于2017年掛牌成立。之后，北京、重慶、廣東、浙江、山東、廣西、吉林、福建、安徽、河南等全國絕大多數(shù)省份均成立了省級大數(shù)據(jù)管理機構，不過不僅名稱各異，歸屬和職能也不盡相同。而據(jù)不完全統(tǒng)計，地市級行政單位中設立的大數(shù)據(jù)管理機構有數(shù)百個。

據(jù)高富平了解，目前各省區(qū)市數(shù)據(jù)管理機構的主要職責是以公共數(shù)據(jù)（包括政務數(shù)據(jù)）開放為主，將來源于政府組織企事業(yè)單位的各類數(shù)據(jù)進行整合，形成了公共數(shù)據(jù)資源池。但各地方的數(shù)據(jù)管理機構的歸屬職權都不盡相同，有發(fā)改委、有經(jīng)信委、有工信廳……未來如何安排，是改造還是重新組建，都有待進一步的“三定”（定職責、定機構、定編制）方案出臺才能明確。

因為研究工作的需要，蔡躍洲曾梳理過各地大數(shù)據(jù)管理機構的基本情況，發(fā)現(xiàn)無論是省級還是地市級，各地大數(shù)據(jù)管理機構主要是依據(jù)本地特點和需求設置，其主要職能、職權歸屬、權限規(guī)模等存在較大差別。

“這確實也從一個側(cè)面反映出，從國家宏觀調(diào)控角度，對于數(shù)據(jù)治理和監(jiān)管的體制機制還是需要從頂層設計上予以統(tǒng)籌?！辈誊S洲表示，數(shù)據(jù)管理涉及多個政府部門，如果缺乏有效協(xié)同，則難免會出現(xiàn)多頭管理、“九龍治水”等問題，甚至存在由于各自為政、缺乏協(xié)同而出現(xiàn)合成謬誤的可能性。因此，需要一個能夠在不同職能部門之間進行統(tǒng)籌和溝通的部門，在明確各自的管理邊界、組織高效的協(xié)同配合等方面發(fā)揮主導和推動作用。

但蔡躍洲也強調(diào)，這些地方的先行先試還是非常有意義的，因為這是對全社會的一種認知教育。無論是國家數(shù)據(jù)局還是各地方的數(shù)據(jù)管理機構，其職能定位和管理邊界都需要在實踐中慢慢磨合。

高體偉透露，百分點曾參與過多個地方政府大數(shù)據(jù)管理部門數(shù)據(jù)中臺的搭建工作，具體了解，大部分地方的數(shù)據(jù)管理機構，初衷和主要職責是政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的整合和利用。當然，這已經(jīng)能夠看到非常明顯的效果，比如對優(yōu)化政府監(jiān)管和服務的效率，提升企業(yè)的營商環(huán)境，提高老百姓辦事的高效性和及時性等。但是，對于推動數(shù)據(jù)要素化，數(shù)據(jù)的交易、確權、流通等方面的思考和探索還比較少。

“數(shù)據(jù)背后是權利，包括經(jīng)濟的權利、個人的權利等，其制度設計的復雜度和難度都是非常高的。因此，這并不是單單組建一個國家數(shù)據(jù)局就能解決的問題，需要一系列制度配套。而且在構建數(shù)據(jù)要素市場方面，世界上也沒有太多先例和經(jīng)驗可以借鑒，中國需要自己探索。”高富平表示。

蔡躍洲也表示：“美國、歐盟等在數(shù)據(jù)安全和隱私保護方面走得比較早，但我們也在迎頭趕上。而在數(shù)據(jù)要素市場建設方面，中國應該說走在前面，率先提出了數(shù)據(jù)要素及數(shù)據(jù)要素市場的概念，并將其體現(xiàn)到相關政策文件中?！?h3>數(shù)據(jù)要素頂層設計大事記

從頂層設計的角度看，中央對于數(shù)據(jù)要素和數(shù)據(jù)要素市場布局可謂高瞻遠矚，而且推進迅速。