人民法院實質(zhì)性化解行政爭議的困與紓

袁岸喬

一、引言

為促進行政訴訟充分發(fā)揮爭議解決功能，2006 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)文對行政爭議的解決提出要求。①參見《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》（中辦發(fā)〔2006〕27 號）。為貫徹落實中央預防和化解行政爭議、健全行政爭議解決機制精神，最高人民法院通過印發(fā)司法政策文件、②參見《最高人民法院關于加強和改進行政審判工作的意見》（法發(fā)〔2007〕19 號）。召開工作會議等形式，在法院系統(tǒng)內(nèi)部多次強調(diào)行政訴訟要實質(zhì)性解決行政爭議。其后，為強化行政訴訟化解行政爭議的作用，全國人大在2014 年修訂《行政訴訟法》時，增加“解決行政爭議”作為立法目的，并輔之以一并審理民事爭議、行政調(diào)解、附帶審查規(guī)范性文件、簡易程序等訴訟制度，以保障行政訴訟有效化解行政爭議。③參見全國人大常委會法制工作委員會編：《中華人民共和國行政訴訟法釋義》，法律出版社2014 年版，第4-5 頁。

在政策和法律規(guī)定的有效支持下，各地各級法院就實質(zhì)性化解行政爭議展開了多種實踐。為打破訴訟“主客場”，最高人民法院開展了行政訴訟跨區(qū)劃管轄改革，在北京、上海、吉林等地建立起跨行政區(qū)劃人民法院。上海高院、安徽高院分別出臺《關于進一步完善行政爭議實質(zhì)性解決機制的實施意見》《關于完善行政爭議實質(zhì)性解決機制的意見》，完善了行政爭議實質(zhì)性解決機制。上海等地法院成立“行政爭議多元調(diào)處中心”，山東等地法院開始推行審前和解，有效促進了行政爭議的實質(zhì)性解決。上海、安徽、吉林、貴州等省份的高院先后發(fā)布實質(zhì)性化解行政爭議典型案例，充分展現(xiàn)了人民法院在實質(zhì)性化解行政爭議方面的有益嘗試與成果。同時，人民法院依然受到難以實質(zhì)性化解行政爭議的困擾，一定程度上仍然存在行政訴訟上訴率高、申請再審率高、實體裁判率低、原告服訴息判率低等現(xiàn)象。司法實務中遇到的困境亟待學界開展原因探究，有針對性地提出學理性對策建議，指導行政訴訟實踐。行政爭議難以解決的原因多樣，受文章篇幅和研究能力所限，本文將嘗試從建設規(guī)則社會的角度展開討論，具體分析人民法院難以實質(zhì)性化解行政爭議的原因及對策。

一個理想的依照規(guī)則運行的社會體系，是規(guī)則制定者制定充分有效的規(guī)則，執(zhí)行者嚴格遵照規(guī)則執(zhí)行，爭議產(chǎn)生后解紛機關依照規(guī)則解決糾紛，民眾知曉規(guī)定內(nèi)容且依規(guī)行事。在這種理想情境下，規(guī)則與規(guī)則運行是單向度的“規(guī)定-執(zhí)行”關系，彼此之間沒有任何摩擦。然而，這種理想狀態(tài)下的各種實現(xiàn)條件，在現(xiàn)實中并不能總是成就，規(guī)則制定者面對復雜多變的社會生活無法也不能事無巨細面面俱到。執(zhí)行者和解紛者也難以完全精準地理解規(guī)則原意，進而完全按照規(guī)定本意執(zhí)法、司法。民眾則會希望借助輿論等各種法外因素影響糾紛解決結果。在現(xiàn)實情景下，規(guī)則和規(guī)則運行是雙向度的二重影響關系。規(guī)則運行中糾紛的解決會反向影響規(guī)則的內(nèi)容和運行機制，如果依照已有的規(guī)則和運行機制能使爭議得到實質(zhì)性解決，規(guī)則便可以繼續(xù)保持穩(wěn)定性。如果不能，運行中產(chǎn)生的新的解紛方式有可能改變原有規(guī)則和規(guī)則運行機制，建立適應社會生活的新秩序。這種規(guī)則與規(guī)則運行的良性互動能夠促進規(guī)則社會的形成與維護。為實質(zhì)性化解行政爭議，人民法院應進行訴源治理避免爭議產(chǎn)生，助推多元化實質(zhì)解紛，有效促進規(guī)則社會的建立，通過規(guī)則社會的建立進一步避免和解決行政爭議，形成良性的正向循環(huán)。

二、優(yōu)化規(guī)則制定與依規(guī)執(zhí)行

社會生活的變動性與立法活動的滯后性，個案糾紛的具體性和法律規(guī)定的抽象性，決定了用于解決糾紛的法律規(guī)則必定不能完全滿足解紛的需要。為促進社會關系穩(wěn)定，規(guī)則制定機關必須持續(xù)不斷地制定全面、穩(wěn)定、科學合理并具有實效性的規(guī)則，最大限度地彌合規(guī)則與社會需要之間的差距。

（一）規(guī)范性文件提供管理規(guī)則的合理性與必然性

2011 年，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系宣告形成。在行政法領域，我國已制定出臺行政處罰法、行政許可法、行政強制法、行政復議法和行政訴訟法，為行政管理和糾紛解決在法律層面提供了規(guī)則指引。但是，行政管理涉及的事項龐雜，當代社會發(fā)展變化迅速，立法程序復雜嚴格且所需時間較長，往往無法滿足現(xiàn)實生活中的行政管理需要。加之我國地域遼闊人口眾多，地區(qū)發(fā)展不平衡，各民族之間的風俗習慣迥異，決定了國家層面的法律規(guī)定應當具有原則性，規(guī)定的內(nèi)容應當為時代發(fā)展和地區(qū)差異留有余地。單由全國人大制定所有規(guī)范，難以滿足我國的行政治理需要。為滿足不同地區(qū)、不同發(fā)展程度和民族習慣差異等實際情況，規(guī)則制定權應進行分化下放，這既是無法避免的現(xiàn)實需要，也是我國的實踐經(jīng)驗。

在不違反上位法的情況下，行政規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容更為詳盡明確，可操作性也更強，可以有效地補充法律規(guī)定的不足，細化原則抽象的規(guī)定，能夠根據(jù)時空變化適時迅速做出更有針對性的應對，確保法律規(guī)范更加貼合個案事實，滿足現(xiàn)實的行政管理需要，同時限縮執(zhí)法者和司法者的裁量權。在行政管理實踐中，行政規(guī)范性文件扮演著極其重要的角色?！安块T立法和地方立法導致立法下移，層級越低越具體、越受重視、越有實效”④何海波：《實質(zhì)法治：尋求行政判決的合法性》，法制出版社2020 年版，第66 頁。，身處一線的行政執(zhí)法工作人員，在行政執(zhí)法過程中會優(yōu)先適用層級最低的行政規(guī)范性文件。

（二）科學合理的規(guī)范性文件能夠?qū)崿F(xiàn)訴源治理實質(zhì)解紛

行政規(guī)范性文件的制定和執(zhí)行對行政爭議的訴源治理和實質(zhì)性解決具有十分重要的意義。如果糾紛解決規(guī)則的規(guī)定本身不科學并因其引發(fā)矛盾，那么難以完全通過法律途徑徹底解決因其引發(fā)的矛盾糾紛。例如在土地或房屋征收過程中，因補償標準不合理導致矛盾糾紛，如果按照已有的補償標準進行個案解決，那么結果將依然不合理。這并非完全由行政機關違反法律規(guī)定導致，更多的是規(guī)則本身的原因。⑤參見耿寶建：《行政糾紛解決的路徑選擇》，法律出版社2013 年版，第112 頁。此類合法而不合理的規(guī)則引發(fā)的行政爭議，實質(zhì)性化解難度大，甚至合理的解紛結果還可能存在違規(guī)嫌疑。

行政規(guī)范性文件的內(nèi)容本身應當科學合理，法律、法規(guī)和規(guī)范性文件之間還應該是一個銜接有序的系統(tǒng)，彼此之間不存在適用沖突。但實際情況卻要復雜的多，制定主體多樣，層級各異，制定程序還不夠完善，施行時間不盡相同，導致一些文件內(nèi)容出現(xiàn)沖突或違反上位法的情形，原本提供糾紛解決規(guī)則的規(guī)定，成為新的糾紛制造點。如，2017 年甲向乙區(qū)食藥監(jiān)局舉報某超市銷售過期食品并申請獎勵。乙區(qū)食藥監(jiān)局在認定甲舉報事項屬實的基礎上，依據(jù)該局制定的《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》，按案件貨值金額的10%，給予甲0.2 元獎勵金。甲不服該獎勵決定，認為按照《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》（食藥監(jiān)稽〔2017〕67 號）第10 條第1 項的規(guī)定，一般按涉案貨值金額或者罰沒款金額的4%-6%（含）給予獎勵。按此計算不足2000 元的，給予2000 元獎勵。乙區(qū)食藥監(jiān)局制定的《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》，在獎勵金不足2000 元時，違反上位法限縮了舉報人的合法權益，甲遂提起行政訴訟，請求人民法院判令乙區(qū)食藥監(jiān)局給予其2000 元獎勵。案例中乙區(qū)食藥監(jiān)局制定的行政規(guī)范性文件限縮上位法規(guī)定的權利，是造成行政爭議的原因之一。法院判決乙區(qū)食藥監(jiān)局給予甲2000 元獎勵金，同時，向該局發(fā)送了司法建議，建議修改規(guī)范性文件的相關規(guī)定，從根本上避免產(chǎn)生類似行政爭議。

根據(jù)《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37 號）的要求，行政機關應當按照認真評估論證、廣泛征求意見、嚴格審核把關、堅持集體審議、及時公開發(fā)布等程序制定行政規(guī)范性文件。前述五個程序中可進一步分為行政內(nèi)部程序和“行政—社會”互動程序。其中，“廣泛征求意見”作為互動程序，對于實現(xiàn)訴源治理、從根源上減少行政爭議，具有較明顯的作用。制定涉及公民、法人或其他組織重大實體權益的較低層級的規(guī)范性文件時，行政機關應開展充分的調(diào)查研究，加強與相對人的意見交流，提高社會參與度，最大限度地了解掌握不同情況和不同訴求，保證規(guī)則的合理性。例如，制定行政征收補償標準和方案，應充分了解被征收人的具體情況和意愿，與被征收人進行充分的研究討論。通過互相溝通，行政機關盡可能多地考量合理因素，防止“閉門造車”式地制定規(guī)則，避免出現(xiàn)偏差，或忽略個別合理訴求而引發(fā)爭議。同時，確保相對人知悉自己的訴求為何被采納，或又為何不被采納，提高被征收人對補償方案的信任度和接受度，從根本上避免行政爭議的產(chǎn)生，實現(xiàn)訴源治理。

在行政機關制定和執(zhí)行行政規(guī)范性文件時，人民法院應充分發(fā)揮專業(yè)人才優(yōu)勢和解紛經(jīng)驗優(yōu)勢，提供意見建議，助推法治政府建設。在一并審查規(guī)范性文件時，對于不合理或違反上位法的行政規(guī)范性文件，通過司法建議等方式向制定機關提出修改建議，充分保護相對人權益，實現(xiàn)訴源治理。行政機關在制定行政規(guī)范性文件時可以征求意見，人民法院可以依托法律專業(yè)優(yōu)勢提出相關意見建議。例如，某行政機關在起草征收補償方案時，曾向人民法院征求意見。按照當時有效的《土地管理法》第47 條第2 款規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。但法院發(fā)現(xiàn)格式化的征收補償安置協(xié)議僅有耕地補償費一項，行政機關合計了法定的多項補償項目金額，未分類說明各項補償金的具體金額。法院回復建議，格式合同可在分別列明各項法定補償項目金額后合計得出總數(shù)，防止因被征收人不了解補償金額來由引發(fā)爭議，便于發(fā)生爭議時各方當事人就具體項目金額進行舉證，有助于解決行政爭議。行政機關采納法院的建議，有效避免征收范圍內(nèi)產(chǎn)生大量行政爭議，實現(xiàn)“治未病”的效果。實踐中，法院還可以積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，主動參與政府重大民生項目建設的合法性論證，提供法律意見和建議。

（三）“一把尺子量到底”的規(guī)則執(zhí)行保障訴源治理實質(zhì)解紛

規(guī)則制定后行政機關與相對人雙方均應嚴格遵守。對于相對人一方，規(guī)則的運行應嚴格依照規(guī)定“一把尺子量到底”，行政機關對于公民、法人或其他組織的疑惑應進行充分釋法說理。如果相對人能通過法外因素影響規(guī)則執(zhí)行者作出有利于自己的決定，就會使其產(chǎn)生“小鬧小得、大鬧大得、不鬧不得”的心理，通過拒不履行法定義務、拖延重大公共利益項目工期、制造群體性事件、引起輿論炒作和濫用訴權等方式干預行政管理，引發(fā)行政爭議。此時，行政機關和人民法院應當堅守規(guī)則，否則便會助長不良社會風氣，對于遵守規(guī)則的相對人也不公平，導致其要求獲得與違規(guī)者同等的待遇，使得已經(jīng)穩(wěn)定的行政管理關系產(chǎn)生次生爭議，不利于規(guī)則社會的建立。

對于公民、法人或者其他組織拒絕履行法院裁判或行政行為規(guī)定義務的情形，《行政訴訟法》第95 條⑥《行政訴訟法》第95 條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，行政機關或者第三人可以向第一審人民法院申請強制執(zhí)行，或者由行政機關依法強制執(zhí)行?！焙偷?7 條⑦《行政訴訟法》第97 條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！币?guī)定，行政機關可以向人民法院申請強制執(zhí)行，有強制執(zhí)行權的行政機關也可依法自行強制執(zhí)行。人民法院在非訴執(zhí)行審查中，對于合法的行政行為應當準予執(zhí)行，有效防止相對人一方為獲得額外利益，通過拒不履行法定義務拖延重大公共利益項目工期。對于相對人一方反復提起“泡沫”訴訟的濫用訴權、惡意訴訟等行為，人民法院應依照《最高人民法院關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權的若干意見》（法發(fā)〔2017〕25 號）依法制止，維護正常的行政管理和司法秩序。

行政機關在亟待實現(xiàn)一些重大的行政管理目標時應遵守合法性底線。人民法院除對行政行為進行合法性審查、對行政機關作為組織進行審查和建議外，還應當抓住“關鍵少數(shù)”。由于審查行政行為違法性的行政訴訟與追究公務人員個人責任的紀檢監(jiān)察機制不相通，決策者可能會通過機關的違法行為，獲得個人政績回報，最終催生更多行政爭議。⑧參見閻巍、袁岸喬：《多元化糾紛解決機制中行政審判的功能與定位》，載《法律適用》2021 年第6 期。面對這一情況，人民法院對于行政機關敗訴和發(fā)送司法建議的案件，應依法把存在故意或重大過失致使行政行為違法的責任人員移交紀檢監(jiān)察等部門。通過有效制約“關鍵少數(shù)”的決策者，實現(xiàn)行政爭議的實質(zhì)性化解和訴源治理，推動規(guī)則社會的建立和維護。

（四）被充分了解的爭議解決規(guī)則將反向助推訴源治理實質(zhì)解紛

實務中經(jīng)常有這種情況：法院已確認某種行政行為違法，但同類行政行為依然大量發(fā)生。反之，相對人一方也存在類似的情況：他人類似訴訟請求已經(jīng)被法院判決駁回，因不掌握法院裁判尺度仍提起訴訟。例如，征收范圍的被征收人反復就同一征收決定提起撤銷之訴，造成當事人、行政和司法資源的無故消耗。其中一個很重要的原因就是行政機關和相對人對于法院裁判規(guī)則不了解，存在信息不對稱的情況。對此，人民法院應當通過多樣化的方式方法，減少相對人尤其是行政機關不了解司法裁判尺度的情況，促進規(guī)則運行依規(guī)進行。例如，人民法院可以通過行政審判白皮書、行政機關敗訴情況分析、公開裁判文書、發(fā)布典型案例、與黨校共建依法行政教育基地、將典型行政案例作為公務人員法治培訓必修課等方式方法，將法院的裁判規(guī)則廣而告之，為社會提供可預期的糾紛解決結果，使糾紛雙方建立合理的心理預期，間接引導行政機關依法行政，指導人們依照規(guī)則開展日常生活，塑造規(guī)則社會，減少行政爭議。

三、人民法院應充分借助行政機關在多元解紛中的重要作用

解紛的方式，會因糾紛產(chǎn)生原因、社會文化背景、解紛成本、當事人力量對比的不同而不同。根據(jù)糾紛解決理論，解紛方式應當多元，包括訴與非訴機制。⑨參見范愉：《糾紛解決的理論與實踐》，清華大學出版社2007 年版,第17-21 頁。行政爭議受限于權力的公益性和不可處分性，可供選擇的解紛方式較少，程序也較為嚴格。傳統(tǒng)民事糾紛可適用的私下和解、調(diào)解和仲裁等方式，或不能用于解決行政爭議，或受到更嚴格的實體與程序要求。行政爭議難以得到實質(zhì)性化解是多元化糾紛解決機制的系統(tǒng)性問題，但就目前的實踐經(jīng)驗來看，實質(zhì)性化解行政爭議很大程度上依托于行政機關的主動性及其掌握的資源。

（一）依法行政從根本上避免爭議發(fā)生

行政爭議是行政主體在行政管理過程中對公民、法人或其他組織的合法或合理權益造成損害所產(chǎn)生的糾紛，作為引起行政爭議的一方當事人，行政爭議訴源治理的關鍵在于行政機關。如果行政主體在爭議發(fā)生之前，能夠依照法律法規(guī)規(guī)定作出合法合理的行政行為，就會從根源上避免爭議發(fā)生，為普通民眾樹立起遵紀守法的良性參照引導。古人云，“民以吏為師”“人不率則不從，身不先則不信”。行政機關是否依照法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)法，將會被民眾在日常行為中參照，所謂上行下效，“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從?！比绻姓C關不依法行政，民眾隨之效仿，最終導致規(guī)則社會難以建立，行政爭議越發(fā)難以解決。

（二）行政機關自主解紛更有利于爭議的實質(zhì)性解決

在傳統(tǒng)的思維理念中，解決行政爭議的關鍵在于法院等解紛機關，法院判決的作出就意味著糾紛的解決。事實上在很多情況下，即使法官作出了合法的判斷，糾紛也不能因此得到解決。對于實質(zhì)性化解行政爭議，行政機關與法院相比更具優(yōu)勢。最高人民法院在司法文件中多次強調(diào)，解決行政爭議要積極爭取政府的力量。⑩《最高人民法院關于加強和改進行政審判工作的意見》規(guī)定：“既要全力做好本職工作，又要善于取得和依靠黨委、政府的支持，要防止和避免因工作方法不當導致矛盾激化和轉(zhuǎn)化，力爭將案件處理的負面影響減少到最低限度?！薄蛾P于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》規(guī)定：“通過制度化的良性互動機制，積極爭取當?shù)攸h委和政府的支持，形成協(xié)調(diào)、和解的合力，有效化解行政爭議，維護社會和諧?！?/p>

爭議產(chǎn)生之初，行政機關主動與行政相對人進行糾紛解決，更有利于行政爭議的實質(zhì)性解決。爭議發(fā)生在行政機關與相對人之間，作為爭議一方當事人的行政機關，更了解爭議的產(chǎn)生原因，更能“對癥下藥”實質(zhì)解紛。爭議產(chǎn)生之初，相對人一方投入的維權成本較低，依照補償或賠償直接損失的行政法原則，如果爭議能夠得到盡早解決，最終的補償或賠償金額與相對人損失之間的差距較小，有利于爭議的解決。學者們普遍擔憂的行政機關讓渡公共利益息事寧人的情況，在當下的法治環(huán)境下已經(jīng)很難發(fā)生。目前行政機關與相對人自主解紛的方案往往要經(jīng)過行政機關內(nèi)部研究討論、層層報批等內(nèi)部管理程序，以及紀檢、審計等內(nèi)部監(jiān)督程序。由于自主解紛結果不同于法院作出的具有強制力的判決，紀檢、審計部門為防止利益輸送會更加嚴格地審查。法院協(xié)調(diào)化解時遇到的阻力，很大程度上是因為行政機關公務人員更愿意便捷地直接執(zhí)行有依據(jù)的法院判決，而不是繁復的協(xié)調(diào)化解方案。這從側面反映出當下行政機關通過自主解紛讓渡公共利益難以實現(xiàn)，自主解紛也能保障解紛方案的合法性。

相比法院的裁判方式和裁判內(nèi)容，居于優(yōu)勢地位掌握充分資源的行政機關，更能滿足相對人多元的解紛需求，實質(zhì)性解決行政爭議。法院的判決方式有限，在明確行政機關的具體履行內(nèi)容方面，有時遠不及行政機關自主采取的解紛方式有效。行政機關掌握著大量社會資源，對于解決行政爭議的方式方法更為靈活多樣，可以滿足相對人多元化的解紛需求，更有利于實質(zhì)性化解行政爭議。例如，2020 年上海高院公布的實質(zhì)性化解行政爭議典型案例四，朱某等訴上海市松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)人民政府行政賠償系列案中，法院認為“單純的金錢賠償或者繼續(xù)允許原告任意對外出租，均難具有可操作性和可持續(xù)性，無法實現(xiàn)爭議的實質(zhì)性解決。考慮到鎮(zhèn)政府在園區(qū)管理、招商引資、產(chǎn)業(yè)選擇等方面的資源優(yōu)勢，合議庭將著力點放到發(fā)揮政府主觀能動性上，……在法院居中協(xié)調(diào)下，雙方一致同意由政府牽頭引入第三方平臺，將原告的廠房交給該第三方平臺進行長期整體包租?！币勒辗梢?guī)定和司法謙抑原則，法院不能直接判決政府牽頭引入第三方平臺，只能采用傳統(tǒng)的判決方式和內(nèi)容，無法滿足原告需求。但掌握豐富資源的行政機關能夠采取多元的解紛措施，實質(zhì)性化解行政爭議。

在個別情況下依法裁判會具有局限性，不能完全解決行政爭議的問題，在跨行政區(qū)劃法院的實踐中表現(xiàn)得更為突出。設立跨區(qū)劃法院是為了解決行政訴訟“主客場”問題，保障人民法院依法獨立行使審判權，更好地解決行政爭議。然而實踐中的情況是跨區(qū)劃法院在解決行政爭議時，“協(xié)同外部資源解決糾紛時困難重重，地方黨委、政府參與協(xié)調(diào)化解矛盾糾紛的熱情下降”?南京鐵路運輸法院課題組：《跨區(qū)劃集中管轄背景下行政爭議實質(zhì)性化解研究》，載《法律適用》2019 年第12 期。，最后不得不請當?shù)胤ㄔ簠f(xié)助?！渡虾Ｊ懈呒壢嗣穹ㄔ宏P于進一步完善行政爭議實質(zhì)性解決機制的實施意見》中也明確規(guī)定：“行政案件集中管轄法院開展實質(zhì)性解決工作需要屬地法院協(xié)助的，屬地法院應當做好配合工作?！?《上海市高級人民法院關于進一步完善行政爭議實質(zhì)性解決機制的實施意見》第5 條第3 款。這充分說明行政機關在解決行政爭議的過程中具有不可替代的重要作用。

人民法院在解決行政爭議時應當積極促進、借助、支持行政機關的解紛力量。通過建議意見裁判的方式促進行政機關主動解紛，在裁判不能實質(zhì)解紛的情況下，積極借助行政機關的力量解紛；在行政相對人一方違法的情況下，通過裁判、準予強制執(zhí)行等方式支持行政機關依法行政和依法解紛。

四、充分發(fā)揮人民法院實質(zhì)性化解行政爭議的潛能

當行政爭議進入法院后，行政訴訟固有的制度設計是法院實質(zhì)性化解行政爭議難的重要原因。對此已有充分認識的情況下，面對人民群眾的解紛需要和高期待，人民法院仍應在黨的領導下堅持以人民為中心，通過個案解決、樹立規(guī)則、協(xié)調(diào)化解等方式，充分發(fā)揮人民法院實質(zhì)性化解行政爭議的潛能，回應民眾關切。

（一）司法解紛能力的有限性

司法審判是法院作為中立的第三方，對于糾紛當事人之間存在的爭議，應一方當事人的要求，作出的某種權威性判斷，糾紛的解決依賴于權威對于爭議的判斷。?參見［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王新亞譯，中國政法大學出版社2004 年版，第1-3 頁。為保障這種判斷的權威性，也為了使這種權威能夠通過國家強制力獲得執(zhí)行，司法機關必須把法律作為定分止爭的依據(jù)。司法審判解決糾紛的邏輯基礎在于，法律規(guī)定被預先認定為合理，依法判斷的作出就意味著糾紛的解決。然而法律規(guī)定的滯后性和多義性等因素決定了其與社會生活存在距離，作為解決糾紛的依據(jù)無法做到嚴絲合縫。很多時候，即使法官作出了合法的判斷，糾紛也不能因此得到解決。從糾紛解決的視角看，合法的裁判不合理，裁判結果難以接受，糾紛就沒有得到解決。

在行政訴訟法中增加解決行政爭議作為立法目的，是基于民事訴訟的思維方式對行政訴訟產(chǎn)生的期待。然而，行政訴訟之所以能從民事訴訟中分離出來，“成為一個獨立的訴訟制度，核心是行政訴訟肩負著監(jiān)督行政機關依法行政的重任”。?郭修江：《監(jiān)督權力 保護權利 實質(zhì)化解行政爭議——以行政訴訟法立法目的為導向的行政案件審判思路》，載《法律適用》2017 年第23 期。行政訴訟作為司法權監(jiān)督行政權的形式，為保證司法權和行政權的關系，具有自身獨有的制度設計。受案范圍、起訴期限、原被告資格等起訴條件，是行政訴訟為保證司法權威、穩(wěn)定行政法律關系、確定權利義務主體的制度設計。如果說有適合司法審判解決的爭議和不適合司法審判解決的爭議，那么起訴條件就是立法機關設定的，判斷爭議是否適合由法院裁斷。起訴條件的設置直接導致大量的爭議，以裁定不予立案或者裁定駁回起訴的方式，被排除出訴訟的大門。從糾紛解決的角度看，就會得出行政訴訟實體裁判率低、不能實質(zhì)性化解行政爭議的結論。

文化是指人類在社會歷史發(fā)展過程中制造的物質(zhì)財富和精神財富的總和,是一個復合體，包括知識、信仰、道德、法律、藝術、風俗以及人作為社會成員而獲得的能力和習慣。班級文化建設是指班級成員創(chuàng)設文化環(huán)境、文化制度、文化關系等來熏陶和培育集體成員的一系列活動，它是班級成員在多種文化相互吸納相互促進的文化過程。它是班級全體師生共同創(chuàng)造的財富，是全體師生共同勞動的結晶，也是一個動態(tài)的、發(fā)展的系統(tǒng)工程，它的主體是學生。

我國的行政訴訟在整體上是以審查被訴行政行為合法性為核心的行為之訴，法院不以當事人之間的法律關系為審查對象，有時即使行為被確認違法，原告的實質(zhì)訴求也不能得到滿足，導致“訴判不對應”，爭議沒有得到實質(zhì)性解決。原告一方便會上訴、申請再審，拉高行政訴訟的上訴率和申請再審率。然而，因為裁判本身合法，行政訴訟整體的發(fā)改率又不高。?參見程琥：《解決行政爭議的制度邏輯與理性構建——從大數(shù)據(jù)看行政訴訟解決行政爭議的制度創(chuàng)新》，載《法律適用》2017 年第23 期。行政訴訟實體裁判率低，被告敗訴率低，或者即使原告勝訴糾紛也不能得以解決，使人們產(chǎn)生了行政訴訟解紛能力不足的印象。

（二）解紛需求的無限性和對解紛結果的高期待

從相對人的角度分析，當事人更關心自己的訴求能否得到支持，在選擇解紛渠道時會趨向于選擇解紛成本低、解紛幾率高的方式。人民法院居中的第三方角色，較之作為爭議一方當事人的行政機關或復議機關，對于原告方具有天然的心理信任優(yōu)勢。加之以往，我國對于司法中心化的強調(diào)和對有爭議“信法不信訪”的宣傳引導，相對人在遇到行政爭議時，會傾向于選擇訴訟作為解紛方式，并對法院解決爭議抱有較高的期待。從多元解紛機制的角度分析，由于前文已述的多種原因，非訴機制的解紛能力尚顯不足，各解紛方式之間銜接不暢，導致大量行政爭議訴訟化，本屬于權利保護“最后一道防線”的法院，成為解決行政爭議的前線。很多爭議在經(jīng)過其他解紛途徑后，解紛時間拉長，解紛成本增加，矛盾可能已經(jīng)激化，有些爭議甚至已經(jīng)由經(jīng)濟之爭轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值之爭，解決難度增大，當事人的解紛需求也變得更加迫切，對法院解決行政爭議的期望變高。從行政訴訟的角度分析，按照司法最終原則，爭議經(jīng)法院處理后結果具有最終性，任何人均應給予尊重。若糾紛在法院未能得到實質(zhì)性化解，該爭議就很有可能再難通過其他方式得到解決，再次增強了相對人希望通過訴訟解決行政爭議的期望。

在黨中央關于“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”和“建立黨委領導、政府主導、法院助力、多元化解紛機制”的政策引領下，法院在面對人民的解紛需求時，一方面應充分發(fā)揮社會治理者的角色，促進行政爭議源頭治理，多元解紛，助力行政復議發(fā)揮化解行政爭議的主渠道作用；另一方面還應充分發(fā)揮行政審判職能作用，通過裁判實質(zhì)性解決個案行政爭議，樹立普遍性的解決規(guī)則，并將無法通過訴訟解決的行政爭議以多元化的解紛方式予以解決。

（三）發(fā)揮行政審判職能作用實質(zhì)性化解爭議

行政訴訟實質(zhì)性化解爭議之難，除前文已述的制度原因外，司法固有的解紛功能尚未得到充分發(fā)揮也是原因之一。充分發(fā)揮行政訴訟的解紛功能，需要法官在審理裁判時避免機械裁判，有意識地樹立司法裁判規(guī)則，必要時通過協(xié)調(diào)化解，實現(xiàn)行政爭議的實質(zhì)性解決和訴源治理。

目前，學界和實務界普遍認為行政訴訟實質(zhì)性解決爭議的能力尚有提升空間，但在論及四級法院審判職能定位時，又認為我國“各級法院都是非常注重個案糾紛解決的，但法院在通過個案形成先例，實現(xiàn)規(guī)則之治方面有很大欠缺?！?汪慶華：《中國行政訴訟：多中心主義的司法》，載《中外法學》2007 年第5 期。這兩種看似矛盾的觀點究竟孰是孰非？事實上前述兩種觀點均反映了當下我國行政訴訟實質(zhì)解紛能力不足的現(xiàn)狀，只是觀察的角度不同。從是否在個案中實質(zhì)性化解行政爭議的角度來看，行政訴訟在解決行政爭議時有可能會出現(xiàn)不能實質(zhì)性化解爭議的情況。在就案論案個案解紛與樹立普遍的解紛規(guī)則之間，法院又偏向于個案爭議的解決而非發(fā)揮司法能動主義、創(chuàng)設裁判先例規(guī)則。下文將通過案例分析來論述前述觀點。

甲是乙縣丙村村民，乙縣政府在實施征收丙村土地的系列行政行為時制定了《安置補償方案》，規(guī)定按照宅基地上的房屋價值進行安置補償。甲所有的房屋不幸遭遇火災，在行政機關進行房屋價值認定時房屋已嚴重毀損，不再具有經(jīng)濟價值。根據(jù)《安置補償方案》，乙縣政府決定針對甲所有的房屋不予補償。甲不服，向人民法院提起訴訟，請求乙縣政府按照宅基地面積履行補償職責。

1.摒棄機械司法依法實質(zhì)性化解行政爭議

法院經(jīng)審理認為，案例中的《安置補償方案》本身并無不當，甚至在甲的房屋焚毀前，有可能還是更為合理的一種補償方式。被征收人家庭經(jīng)濟水平不同，同樣面積大小的宅基地上，有可能是二層樓房，也有可能是平房。方案規(guī)定按照房屋的價值補償更能體現(xiàn)被征收人的實際損失。丙村除甲以外的其他村民均已按照該方案得到了補償安置，甲的房屋失火后確實不再具有經(jīng)濟價值，按照《安置補償方案》的字面規(guī)定，行政機關確實作出了“合法”的決定。但是不給予甲任何補償好像又不合理，如果判決行政機關按照宅基地面積給予甲補償，其他已經(jīng)獲得安置補償?shù)拇迕?，可能也會重新要求政府按照宅基地面積進行補償。法院該如何裁判？如果按照方案的字面意思進行簡單化審理，方案規(guī)定是補償房屋價值就只審查房屋價值是否補償?shù)轿唬蜁贸鲞@樣的結論：乙縣政府依據(jù)《安置補償方案》的規(guī)定，對甲已不具有經(jīng)濟價值的房屋，作出不予補償?shù)臎Q定并無不當，進而作出駁回甲訴訟請求的判決。但是，判決不給予甲任何補償顯然不合理。這種不結合《土地管理法》等上位法的規(guī)定，不考慮實際補償項目內(nèi)容，不運用合理合法的目的、體系解釋的機械裁判，是導致行政訴訟解紛能力不足的重要原因。機械的裁判還會使民眾無所適從，規(guī)則社會中民眾對司法權威的尊重與遵從就會消失殆盡，使當事人一方難以接受最終的裁判結果，判決終而糾紛不止，行政爭議將更加難以化解。

法院進一步分析認為，對于房屋的補償其實是房屋與宅基地的價值之和，《安置補償方案》規(guī)定按照房屋的價值進行補償，實際上是將宅基地的價值折算到了房屋價值。當甲的房屋焚毀后，房屋沒有了可補償?shù)膬r值，但宅基地的價值應該得到補償，不能因為宅基地價值的依托對象沒有了，就機械地不補償宅基地的價值。合理合法的解決方案是通過解釋《安置補償方案》，提出既符合規(guī)定，又能保障甲的合法權益，還不至于導致不公，使其他已經(jīng)得到安置的村民與行政機關產(chǎn)生新爭議的解決方案。最終，法院提出由評估公司根據(jù)房屋毀損前的視頻照片等材料，對房屋毀損前的價值進行評估，以房屋價值與房屋建筑成本的差價確定補償金額，爭議得以實質(zhì)性化解。

這種計算方式能夠?qū)嵸|(zhì)解紛的關鍵在于，第一，補償仍然適用了原有的補償方式和標準，按照房屋的價值進行補償，而不是按照甲的訴訟請求按照宅基地面積進行補償，沒有突破原有的規(guī)定，對其他已經(jīng)安置的村民是公平的，避免了次生爭議的產(chǎn)生。第二，法院既沒有拘泥于規(guī)定的字面意思“就房補房”，也沒有拘泥于甲的訴訟請求“按地補償”，而是在查明甲核心訴求的情況下，對被訴行政行為進行了全面審查。法院在實質(zhì)性化解行政爭議時，需要查明原告的核心訴求，必要的時候補強原告的訴訟能力。甲房屋焚毀后被認為沒有可補償?shù)膬r值，進而甲要求按照宅基地面積進行補償，實際上甲要求補償?shù)暮诵氖欠课莸膬r值，至于是按地補償還是按房的價值減去建筑成本價補償，并沒有太多要求。其要求按照宅基地面積補償更多是出于樸素的生活認識。法院在實質(zhì)性化解行政爭議時，應當發(fā)揮行政訴訟全面審查的特點，在原告的訴訟請求不當?shù)那闆r下，通過釋明引導等方式使原告變更訴訟請求，而不是機械地判決駁回訴訟請求，導致爭議沒有得到實體裁判，進而也得不到實質(zhì)性解決。第三，法院提出的補償方案準確理解和適用了《土地管理法》等上位法，補償方案的內(nèi)在核心價值導向，以及補償?shù)膶ο蠓秶?，對甲合法的宅基地權益進行了補償，滿足了其核心利益訴求，最終實現(xiàn)了實質(zhì)性化解行政爭議的目的。

2.當判則判樹立司法裁判規(guī)則

在確定合法合理的補償方案后，法院可以請行政機關改變原行政行為，由甲申請撤訴，法院準予撤訴，也可以直接判決乙縣政府對甲進行安置補償。就個案來說，兩種方式都能夠?qū)嵸|(zhì)性化解行政爭議，但就樹立普遍的裁判規(guī)則來說，在充分論理的基礎上判決乙縣政府履責更能起到“判決一案，規(guī)范一片”的訴源治理效果。如果法院準許甲撤訴，由于撤訴判決內(nèi)容簡單，確立的規(guī)則沒有向社會詳盡說明，勢必會減損解紛方案的普遍適用效果。

就樹立普遍性的規(guī)則而言，實質(zhì)性化解爭議需要法官在審理具有普遍法律適用意義的案件時，有意識地在法律文書中就裁判理由進行詳細論證，以此來助推規(guī)則社會的建立。司法裁判適用規(guī)則解決糾紛，是將本文規(guī)則轉(zhuǎn)化為鮮活案例的過程，具有向社會宣示規(guī)則的作用。法官對于文本規(guī)則的理解和解釋，使得司法裁判在適用規(guī)則的同時也在創(chuàng)制規(guī)則。法院的這種宣示規(guī)則和創(chuàng)制規(guī)則的功能，是反向塑造規(guī)則社會的過程。嚴格依法裁判的司法制度被廣而告之，能夠讓人們預見糾紛解決結果，間接引導人們依照規(guī)則開展日常生活。

按照司法最終原則，其他糾紛解決方式的解紛結果，將受到法院的最終審查，為保證解紛結果得到法院的肯定，非訴解紛方式將以法院的裁判作為重要參考依據(jù)。一個穩(wěn)定周知的司法裁判規(guī)則，將為其他糾紛解決方式提供參考借鑒，為糾紛雙方建立合理的心理預期，創(chuàng)造盡快解決糾紛的條件，使得糾紛解決結果盡可能地達到與司法裁判同樣的效果，在更大層面上塑造規(guī)則社會。

假設案例中的法院是第一個審理此類案件的法院，該院關于安置補償中的補償對象是房屋價值和宅基地價值之和的理念，以及計算方式就樹立了一種裁判規(guī)則，這種裁判規(guī)則在通過充分釋法說理和公開裁判文書后，能夠更大程度地塑造規(guī)則社會，以此方式進行補償安置的行政機關就不會局限于乙縣政府，而與甲情況類似的民眾也可以以該案判決作為向行政機關主張權利的支撐，其他法院也可以在審判工作中進行借鑒。樹立新的裁判規(guī)則并廣而告之，能夠讓爭議消于未起，實現(xiàn)訴源治理，也能夠讓同類爭議得到盡快解決。案例中的法院依法判決后，丁縣政府的征收范圍內(nèi)也出現(xiàn)了類似情況。戊是戌村村民，因房屋年久失修經(jīng)申請批準后開始拆舊建新。戊原有的房屋被拆除后，房屋征收決定作出，補償安置方案與丙村的方案一致，規(guī)定按照房屋價值進行補償。此時戊的房屋已被徹底拆除，丁縣政府借鑒前述判決，對戊按照原有房屋價值與建房成本的差價進行了安置補償，從根本上避免了行政爭議的產(chǎn)生。

3.當調(diào)則調(diào)維護相對人權益

2022 年3 月8 日，周強院長代表最高人民法院在十三屆全國人大五次會議上作工作報告時指出，“人民法院不僅要定分止爭，還要為群眾化解糾紛提供多種解決方案，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，……群眾需要什么方式就努力提供什么方式，……”再次表明了人民法院以人民為中心的立場。受限于行政訴訟固有的制度設計，部分行政爭議將難以通過訴訟的方式得到解決，但相對人的合理訴求應當?shù)玫奖Ｗo，此時人民法院應當發(fā)揮自身優(yōu)勢，組織開展協(xié)調(diào)化解工作。當即使判決行政機關敗訴也無法有效保障原告實質(zhì)權益時，當爭議涉及政策變化而影響當事人權益時，或者案件事實窮盡所有努力仍無法查清時，人民法院可以適用協(xié)調(diào)化解的方式對爭議進行實質(zhì)性解決，作為規(guī)則規(guī)定不足的兜底性和彌補性方案。

有學者擔憂協(xié)調(diào)化解時，法院會通過放棄對行政行為的合法性審查換取爭議的解決，甚至在協(xié)調(diào)化解的過程中還存在行政機關違法讓渡公共利益以求得行為不被確認違法的可能。實際上，法院在協(xié)調(diào)化解的過程中并沒有放棄對行政行為的合法性甚至是合理性審查，法院通過釋法明理讓行政機關改變原行政行為，其實就是對原行政行為的違法性評價。法院真正讓渡的是行政機關的敗訴率，而這其實是一種司法統(tǒng)計技術，實際上行政機關改變原行政行為，原告申請撤訴的，也應該算行政機關敗訴。除避免敗訴外，行政機關還會為達成社會管理目標、尋求社會穩(wěn)定、減少本機關涉訴涉訪量等目的積極參與法院的協(xié)調(diào)化解工作。實務中行政機關讓渡公共利益息事寧人的情況，在當下的法治環(huán)境下已經(jīng)很難發(fā)生，協(xié)調(diào)化解的合法性能夠得到保障。

五、結語

實質(zhì)性化解行政爭議是一個系統(tǒng)性工程，單從行政訴訟一處發(fā)力，難以一蹴而就。行政爭議多元化解機制中的各項解紛方式應充分發(fā)揮自身特有優(yōu)勢，彼此銜接順暢、共同實現(xiàn)預期目標，建立規(guī)則社會、實現(xiàn)規(guī)則之治。黨中央已明確要求堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到2035 年基本建成法治國家、法治政府、法治社會。屆時規(guī)則社會將得以基本建立，行政爭議的解決將依托一個良性的社會背景更好地得到實質(zhì)性化解。為實現(xiàn)這一宏偉藍圖，人民法院應持續(xù)發(fā)揮審判職能作用，積極開展各項社會治理工作，以解決行政爭議為重要途徑，為建立規(guī)則社會貢獻司法力量。