國家治理現(xiàn)代化視域下 行政區(qū)劃調(diào)整的空間治理機制

馬雪松 程 凱

引 言

行政區(qū)劃作為中央政府加強行政管理和規(guī)范分級治理，在綜合考慮歷史地理、經(jīng)濟文化、人口密度及國防安全等因素的基礎上，依據(jù)相關法律法規(guī)將領土劃分為若干行政區(qū)域，并建立公共權力部門進行管理的政治實踐和制度安排，被視作國家統(tǒng)治形式和政府組織架構的空間投影，是現(xiàn)代國家開展空間治理的重要制度支撐。通過變更行政建制、重劃政區(qū)邊界對行政區(qū)劃進行適當調(diào)整，建立政區(qū)幅員合理、權力運作高效、層級設置科學的行政區(qū)劃制度，是黨和國家貫徹重大發(fā)展戰(zhàn)略、落實宏觀決策的有力舉措，能夠進一步優(yōu)化國家空間治理體系。黨的十八大以來，隨著全面深化改革的縱深推進和經(jīng)濟社會結構的快速變化，行政區(qū)劃同國家治理的聯(lián)系日益密切，行政區(qū)劃在構建新發(fā)展格局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、加快城市化進程中的制度優(yōu)勢更加突出，行政區(qū)劃調(diào)整愈益融入國家治理的制度建設范疇，成為黨治國理政的政策手段和重要內(nèi)容，在國家治理現(xiàn)代化建設方面扮演著關鍵性角色。在此背景下，黨的十九屆四中全會指出堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系，“優(yōu)化行政區(qū)劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系?！盵1]2022年6月22日，中央全面深化改革委員會第二十六次會議審議通過《關于加強和改進行政區(qū)劃工作的意見》，強調(diào)加強行政區(qū)劃的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、前瞻性研究，提升行政區(qū)劃設置的科學性、規(guī)范性、有效性，確保行政區(qū)劃調(diào)整同國家整體戰(zhàn)略、經(jīng)濟社會發(fā)展、國防建設需要相適應。[2]這反映了中國共產(chǎn)黨對行政區(qū)劃建設的決策部署與統(tǒng)籌規(guī)劃，揭示出行政區(qū)劃調(diào)整蘊含著獨特的空間治理邏輯和一整套相對穩(wěn)定高效的治理機制。根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的理論與實踐，綜合審視行政區(qū)劃調(diào)整的制度建設及機制運作，有利于理解和把握行政區(qū)劃建設同國家治理轉型的契合性，系統(tǒng)闡釋行政區(qū)劃調(diào)整在現(xiàn)代國家建設中的空間治理機制，深刻認識空間、制度與權力在當代中國政治生活中的互動關系及其對經(jīng)濟發(fā)展與社會治理的影響，并且結合國家治理的長期愿景和中短期目標就行政區(qū)劃調(diào)整的任務側重、推進路徑及優(yōu)化方略作出部署，推動中國式現(xiàn)代化道路的成熟定型及國家治理現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展，具有重要的理論價值與實踐意義。

時間與空間是理解國家治理的兩個重要變量，“國家發(fā)展不僅在時間中延伸，也在空間中展開，空間如何被規(guī)劃、被塑造，不是一個自然過程，而是一個治理過程?！盵3]但在現(xiàn)實生活中，人們對時間的感知勝過對空間的把握，空間往往被視作一種空洞的物理容器和應然之物。“空間被看作是死亡的、固定的、非辯證的、不動的。相反，時間代表了富足、豐饒、生命和辯證?！盵4]對于空間與時間關系的認知導致行政區(qū)劃研究中的空間維度有所缺失，相關成果更多聚焦區(qū)劃沿革或實踐應用等時間性范疇。隨著交通工具發(fā)展、科學技術進步以及經(jīng)濟全球化的深入，不同區(qū)域的溝通與交往愈益密切，人們更加重視空間的意義與價值，國外的社會科學研究呈現(xiàn)明顯的“空間轉向”，以?？?Michel Foucault)、列斐伏爾(Henri Lefebvre)、哈維(David Harvey)等為代表的一批學者圍繞空間議題建構理論，推動空間視角在多個學科及研究領域得到傳播。在空間治理理論的翻譯引介和我國治理轉型帶來的空間場域變化的背景下，空間政治學被廣泛應用于區(qū)域規(guī)劃、城市治理、城鄉(xiāng)發(fā)展等領域，行政區(qū)劃的新近研究開始自覺運用空間思維，學界從空間角度重新理解行政區(qū)劃的內(nèi)涵、價值及功能。舉其要者，有學者圍繞行政區(qū)劃的空間治理功能，探討優(yōu)化行政區(qū)劃設置在高質(zhì)量發(fā)展中的價值作用、總體思路及優(yōu)化路徑[5]；有學者借鑒行政區(qū)劃概念及其政策框架，從空間類型和區(qū)劃機制等維度分析區(qū)劃治理的實踐取向[6]；有學者從國家治理的空間基礎出發(fā)，就新時期的行政區(qū)劃優(yōu)化提出改革方案[7]。學界運用空間治理的理論框架與分析范式研究行政區(qū)劃取得可觀成績，充分肯定區(qū)劃調(diào)整在國家治理中具有空間生產(chǎn)及制度支撐作用，豐富和拓寬行政區(qū)劃研究的理論視角，為后續(xù)研究奠定重要基礎。但現(xiàn)有研究較少運用空間治理理論分析行政區(qū)劃的改革動因與作用機理，行政區(qū)劃調(diào)整蘊含的空間治理邏輯有待學理闡釋。本文致力于探討現(xiàn)代國家治理同行政區(qū)劃建設的內(nèi)在關系，結合空間治理理論分析行政區(qū)劃調(diào)整的空間治理機制，并就新時期的行政區(qū)劃調(diào)整提出對策及建議。

一、國家治理現(xiàn)代化與行政區(qū)劃調(diào)整的關聯(lián)性

行政區(qū)劃調(diào)整既是黨和國家加強行政管理和規(guī)范公共治理的政治實踐，也是鞏固空間治理基礎的必然要求；既是健全和完善中國特色社會主義制度的題中之義，也是構建現(xiàn)代治理體系、提升空間治理能力的具體表現(xiàn)；既是推進全面深化改革事業(yè)縱深發(fā)展的基本內(nèi)容，也是黨和國家應對治理空間變化的重要舉措。理解與把握現(xiàn)代國家治理與行政區(qū)劃調(diào)整的內(nèi)在關聯(lián)，不應局限于政府職能發(fā)揮、政治制度建設及現(xiàn)代化發(fā)展等固有視角，而是要聚焦國家治理轉型的宏觀背景與價值理念，從現(xiàn)代國家建設要求的政治制度供給，治理體系構建與治理能力發(fā)揮的支撐關系，以及全面深化改革蘊含的治理意義等方面分別討論。

首先，行政區(qū)劃作為現(xiàn)代國家建設的空間基礎和制度安排，行政區(qū)劃調(diào)整與現(xiàn)代國家治理具有伴生關系和同構性價值。從空間維度來看，現(xiàn)代國家通過邊界確認及空間生產(chǎn)，在其領土空間內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一管理與良善治理，這就需要行政區(qū)劃發(fā)揮確定治理單元及理順空間秩序等價值功能。行政區(qū)劃調(diào)整的性質(zhì)與內(nèi)容不僅反映現(xiàn)代國家建設的本質(zhì)要求，而且在劃定治域范圍及設置行政單元過程中為國家治理現(xiàn)代化奠定基礎。

一方面，現(xiàn)代國家建設高度重視主權的確立與維護，國家的管轄范圍主要依據(jù)領土進行界定，行政區(qū)劃的設置與調(diào)整為國家主權的享有及行使提供清晰的領土空間。從國家的形成及演進來看，絕大多數(shù)國家都將國土劃分為多個行政區(qū)域進行管理。“當一個國家的領土范圍和人口規(guī)模突破一定界限的時候，受制于管理幅度，通常都需要將國土劃分為若干層次和類型的行政區(qū)域，進而建立起完整的地方政府體系?！盵8]恩格斯針對早期國家與部落氏族的比較，揭示出國家建設與領土劃分密不可分，“國家和舊的氏族組織不同的地方，第一點就是它按地區(qū)來劃分它的國民……這種按照居住地組織國民的辦法是一切國家共同的”[9]。傳統(tǒng)國家雖然擁有相對固定的統(tǒng)治區(qū)域并且同樣重視分域治理，但其行政區(qū)劃同領土邊界很難做到緊密結合?！爸挥鞋F(xiàn)代國家，才能準確地使其行政管轄范圍同具有明確邊界的領土對應起來?！盵10]領土范圍標識著現(xiàn)代國家的管理轄區(qū)，現(xiàn)代國家建設的目標是建立以領土為基礎的空間治理形態(tài)，通過行政區(qū)劃將自然地理空間劃分為邊界清晰的行政管理單元。在此意義上，行政區(qū)劃的設置與調(diào)整是現(xiàn)代國家建設的必然要求?！靶姓^(qū)劃作為基礎性的空間安排，與國家建設密切相關，尤其是在現(xiàn)代國家建設初期與經(jīng)濟社會發(fā)展的轉型期以及工業(yè)化城鎮(zhèn)化的關鍵階段，往往引發(fā)行政區(qū)劃的深度重塑。”[11]另一方面，現(xiàn)代國家建設強調(diào)創(chuàng)立制度體系和發(fā)揮制度功能，在以領土為基礎的地理空間內(nèi)增強國家治理的有序性和高效性，調(diào)整行政區(qū)劃是完善國家治理體系、強化空間治理能力的關鍵舉措。受到政府規(guī)模限制和行政效率約束，多數(shù)國家往往無法直接管理疆域內(nèi)的一切事務?！皩^大多數(shù)的國家來說，要維護其統(tǒng)治，只有中央政權顯然是行不通的，必須建立相應的地方政權體系，而國家政權的縱向結構體系決定于行政區(qū)劃結構，這就需要首先將國土劃分為合適的行政區(qū)域系統(tǒng)，為建立相應的國家政權體系創(chuàng)造條件。”[12]正是通過地域劃分，不同國家將整體性的治理事務切分為多個主體共同負責的具體性工作，從而加強行政管理、落實公共治理?！霸陬I土范圍內(nèi)，國家權力也是通過劃分管轄邊界、分割治理權責的方式來實施治理的，由此將領土劃分為不同層級的行政空間，每個空間都有一套完整的治理體系，承擔著對轄區(qū)內(nèi)各類事務的治理責任?！盵13]從空間維度來看，行政區(qū)劃的設置及調(diào)整旨在充分滿足治理需要，國家治理都是在既定的行政層級和區(qū)劃格局內(nèi)展開的，其中一些是以行政區(qū)劃為單元進行的。[14]現(xiàn)代國家建設以一定的行政區(qū)劃作為基礎，行政區(qū)劃在鞏固現(xiàn)代國家建設成果的同時，通過制度調(diào)整與改革增強國家治理的有序性與高效性。

其次，國家治理是黨和國家健全制度體系、規(guī)范行政運作，推動黨政部門、市場力量、社會組織及普通民眾的分工協(xié)作與協(xié)同共治，有效治理公共事務、全面增進公共利益的政治實踐。提高國家治理的現(xiàn)代化水平，需要加強國家治理體系與國家治理能力的優(yōu)化銜接，發(fā)揮治理體系的制度合力與整體效能。行政區(qū)劃是國家治理的制度形式與重要對象，調(diào)整行政區(qū)劃能夠完善國家治理體系、提升國家治理能力，更好發(fā)揮治理體系與治理能力的支撐作用。

一方面，國家治理體系是黨領導多元主體共同管理公共事務的一整套制度架構，推動治理體系的制度優(yōu)勢轉化為治理效能，需要黨政部門遵循善治愿景完善國家治理制度，在持續(xù)提升治理能力中促進國家治理體系的效能發(fā)揮。就治理與空間關系而言，調(diào)整行政區(qū)劃有利于健全國家治理體系、提升空間治理能力，夯實國土空間治理的制度基礎，確保治理體系建設契合治理能力需要，增強治理體系和治理能力的有機轉換。從表現(xiàn)形式、實質(zhì)特征及結構要素來看，行政區(qū)劃包含行政建制、行政單位及行政區(qū)域等內(nèi)容，其制度建設涉及橫向的政府組織體系和縱向的空間治理格局，行政區(qū)劃調(diào)整往往會觸及國家治理的根本性議題，行政區(qū)劃因此在國家治理中具有基礎性地位。調(diào)整行政區(qū)劃有利于理順同一治理層級中不同主體間的協(xié)作關系，通過優(yōu)化權力運作及資源配置增強國家治理的系統(tǒng)性和協(xié)同性，為多元主體的公共事務治理提供結構合理、層次清晰、運行有效的制度體系與空間基礎。特別是隨著東部沿海地區(qū)進入?yún)^(qū)域一體化的發(fā)展階段，我國行政區(qū)劃調(diào)整的主要目標轉向優(yōu)化空間治理格局、提高地方政府的空間治理能力。[15]另一方面，國家治理能力泛指公共治理主體運用國家制度管理社會各方面事務的能力，提升國家治理能力既要加強各類制度規(guī)范的執(zhí)行力度，還需根據(jù)治理環(huán)境變化完善國家治理體系?！皩τ趪抑卫砟芰碚f，國家治理體系能否發(fā)揮預期功能并不完全取決于治理主體的主觀意愿，而是由制度建設的結構性效果決定的?！盵16]行政區(qū)劃蘊含空間與權力等多重治理資源，調(diào)整行政區(qū)劃可以推動治理資源的空間配置與再生產(chǎn)，增強不同治理主體在特定區(qū)域內(nèi)的治理能力，在實現(xiàn)良善治理中促進治理體系建設。具體而言，堅實的物質(zhì)基礎是維護社會秩序、提供公共服務的重要前提，治理資源的汲取與配置被視作國家治理能力的關鍵衡量指標，“國家治理能力在本質(zhì)上是國家擁有的治理資源及對其進行合理配置和有效使用的能力。”[17]行政區(qū)劃是地域空間及行政組織的復合產(chǎn)物，適時調(diào)整現(xiàn)有區(qū)劃有利于優(yōu)化治理資源的空間配置、促進生產(chǎn)要素的空間流動，在理順政府間權力關系、優(yōu)化政府組織架構的基礎上提升國家治理體系的科學化水平。

最后，現(xiàn)代化進程中的改革事業(yè)蘊含市場經(jīng)濟建設和民主政治發(fā)展兩大主題?！案母锸求w制的轉換過程，轉型主要在市場化和民主化兩個層面上進行?！盵18]國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設作為全面深化改革的總目標，需要適當調(diào)整上層建筑的部分體制性與結構性要素，確保國家治理有效回應社會結構變遷及社會矛盾變化，改革在此意義上為行政區(qū)劃調(diào)整提供明確的目標指向，推動行政區(qū)劃同國家治理形成更為緊密的互動關系和聯(lián)動機制。

一方面，建立系統(tǒng)完備的社會主義市場經(jīng)濟體系，為黨和國家的政治體制建設和社會民生服務提供物質(zhì)保障與經(jīng)濟基礎，作為新時期全面深化改革的重要目標之一，規(guī)定著行政區(qū)劃的調(diào)整內(nèi)容。就經(jīng)濟形態(tài)變遷而言，現(xiàn)代化是從以土地為根本的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉向以市場為核心的工業(yè)經(jīng)濟的一種發(fā)展趨勢，市場化水平被視作現(xiàn)代化建設的關鍵指標，推進市場經(jīng)濟建設成為改革開放以來我國政治體制改革和經(jīng)濟模式轉型的重點。在計劃經(jīng)濟時期，公共權力主導著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，經(jīng)濟活動的空間分布受到政治權力的影響，并在行政區(qū)劃的剛性約束下形成一種行政區(qū)劃同經(jīng)濟發(fā)展相嵌套的“行政區(qū)經(jīng)濟”，不利于建立統(tǒng)一的現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制，限制著市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。圍繞現(xiàn)代化發(fā)展調(diào)整行政區(qū)劃，能夠優(yōu)化生產(chǎn)要素的流動方向及空間布局，促進社會經(jīng)濟建設和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步鞏固現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的空間基礎?！靶姓^(qū)劃調(diào)整的主要目的是打破行政區(qū)對經(jīng)濟發(fā)展的制約，弱化‘行政區(qū)經(jīng)濟’，推進區(qū)域經(jīng)濟一體化和加速城市化進程?！盵19]另一方面，保障并維護人民群眾在國家治理中的政治參與權利，為中國式現(xiàn)代化道路的成熟定型提供深厚的民意基礎，是黨和國家政治體制改革的價值旨歸，這為新時代的行政區(qū)劃調(diào)整指明方向?，F(xiàn)代化不僅意味著生產(chǎn)力水平的快速發(fā)展和生產(chǎn)方式的迭代更新，還表現(xiàn)為國家治理模式的轉變和民主參與范圍的擴大。缺乏民主的現(xiàn)代化建設容易引發(fā)階層分化和利益沖突，阻礙現(xiàn)代化事業(yè)的縱深發(fā)展。脫離現(xiàn)代化的民主政治，可能因缺少相應的經(jīng)濟基礎導致業(yè)已建立的民主形態(tài)面臨崩潰和變形等潛在風險?！霸谥袊厣鐣髁x民主政治發(fā)展的每一個階段，都有現(xiàn)代化這個‘看不見的手’在幕后推動，而一旦經(jīng)由民主發(fā)展解決了現(xiàn)代化進程中所遇到的阻礙后，現(xiàn)代化建設又能加速前進?！盵20]2019年1月1日起施行的《行政區(qū)劃管理條例》規(guī)定，變更行政區(qū)劃應向上級政府提交必要的申請材料，其中包括“征求社會公眾等意見的情況”。就行政區(qū)劃調(diào)整事宜向民眾征求意見，體現(xiàn)出黨和國家對民眾政治參與權的維護與保障，有利于貫徹落實人民當家作主原則。

二、行政區(qū)劃調(diào)整的空間治理機制闡釋

行政區(qū)劃自確立之日起就具有顯著的政治意蘊，但將行政區(qū)劃視作國家權力的空間投影與制度安排，導致相關研究長期受到政治話語主導?！靶姓^(qū)劃的研究同政治統(tǒng)治密不可分”[21]。行政區(qū)劃調(diào)整被看成是涵括行政建制變更、管轄范圍變動、行政單位變化在內(nèi)的制度變遷，旨在加強中央對地方的行政管理與分級治理。這一研究思路雖然揭示出政權建設在行政區(qū)劃研究的理論建構與議題更新中具有的根本作用，但可能忽視了區(qū)劃調(diào)整蘊含的空間治理邏輯。從本質(zhì)屬性、價值理念及時代特征來看，“行政區(qū)劃工作首先是‘政’，其設置與調(diào)整的初衷是為了搭建和持續(xù)優(yōu)化國家治理的空間基礎，進而更好地服從、服務于國家重大發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟社會發(fā)展和國防建設。”[22]根據(jù)國家治理的價值理念及實質(zhì)內(nèi)容，可從權力運作、權利行使及資源配置等層面闡釋行政區(qū)劃調(diào)整蘊含的空間治理機制。

首先，空間生產(chǎn)是行政區(qū)劃的基本功能，黨和國家通過調(diào)整行政區(qū)劃確定現(xiàn)代國家治理的地域空間以及衍生性的制度運作空間、戰(zhàn)略發(fā)展空間及社會公共空間，為公共權力在國家治理中的有效運行提供明確場域與行動邊界，推動行政區(qū)劃發(fā)揮規(guī)范權力運作的制度功能。

一方面，黨和國家圍繞國家治理的宏觀戰(zhàn)略與決策部署，通過調(diào)整行政區(qū)劃來生產(chǎn)和建構新的空間形態(tài)，為國家治理中的公共權力運行提供相應的地域空間及行政單位。列斐伏爾認為，空間是任何公共生活形式和權力運作的基礎。[23]空間作為人類社會的活動場域與實踐產(chǎn)物，能夠促進政治空間、社會空間及文化空間的再生產(chǎn)。“權力結構在特定的空間結構上生成，空間結構的移動、重建和再生產(chǎn)都可能會引起附著在空間上的權力結構變遷?！盵24]隨著國家治理現(xiàn)代化的循序推進，現(xiàn)代國家治理的價值理念及實踐需要對公共權力提出新的要求，規(guī)范公共權力運作成為新時期行政區(qū)劃建設的工作重點。遵循管理導向的傳統(tǒng)區(qū)劃模式在解決超大規(guī)模國家的治理難題方面具備一定優(yōu)勢，但也存在權力運作的向度單一問題，調(diào)整空間治理單元對于優(yōu)化權力結構和規(guī)范權力運作至關重要。原因在于，“空間是國家的重要戰(zhàn)略資源之一，是國家向社會行使權力的重要工具?！盵25]黨的十八大以來，位于沿海地區(qū)的海南省三亞市、山東省青島市、廣東省陽江市等地通過政區(qū)合并重塑發(fā)展空間，進一步明確海洋事務管理的地域邊界，為黨和國家的海洋強國戰(zhàn)略提供空間支撐，推動公共權力部門的海洋事務管理更加精準有力。另一方面，新時期的行政區(qū)劃注重變更行政建制來優(yōu)化政府組織架構，為公共權力在縱向治理體系中的規(guī)范運作提供相應的制度空間。廣袤的國土空間是行政區(qū)劃設置的客觀條件與重要前提，規(guī)范權力運作為行政區(qū)劃調(diào)整賦予正當性與合法性。“如果不對國家疆域進行劃分，國家權力便無法及于每個地方、每個角落，因而會造成國家權威的失效?！盵26]現(xiàn)代國家治理強調(diào)多個主體的協(xié)同共治，強調(diào)打破傳統(tǒng)的自上而下的權力運作格局，確保公共權力在不同層級與治理主體間的規(guī)范運作，這就要求黨和國家通過行政體制改革和上層建筑調(diào)整，夯實公共權力運作的制度基礎。黨的十八大以來，行政區(qū)劃調(diào)整更加突出規(guī)范權力運行的實踐導向，“省直管縣”等體制改革更加注重理順縣、市政府在縱向治理體系中的權力運作關系，地方行政組織架構更加契合憲法和地方組織法規(guī)定，為政府間的權力運行提供合法性支持?！笆≈惫芸h”改革同時反映出地方政府自主意識的覺醒與增強，進一步明確省與縣市政府間的職責權限，這也有利于規(guī)范政府間權力運作，構建分權與協(xié)調(diào)的新型政府間關系和國家縱向治理體系。

其次，尺度重構作為行政區(qū)劃調(diào)整的實踐機制與表現(xiàn)形式，是維護社會發(fā)展的重要舉措。通過行政區(qū)劃重塑社會關系和調(diào)整地理邊界，對以權力和地域為核心的治理空間進行尺度重構，能夠優(yōu)化以轄區(qū)面積和行政層級為主的治理體系，保障地方政府與基層社會的發(fā)展權利。

一方面，黨和國家針對領土空間內(nèi)的行政建制進行尺度重構，有利于增強地方政府在國家治理和區(qū)域發(fā)展中的自主性，行政區(qū)劃調(diào)整因此在推動區(qū)域發(fā)展方面具備顯著優(yōu)勢。在政府組織體系中，上級政府的行政約束影響次級政府的自主性發(fā)揮。行政區(qū)劃是政府組織架構的空間投影，行政建制變更或政區(qū)邊界重劃意味著政府組織體系內(nèi)權力格局及行政關系的變化。通過行政區(qū)劃調(diào)整確保各級政府，尤其是上級政府的行政權力保持在適當范圍內(nèi)，可以激發(fā)下級政府在國家治理中的積極性與創(chuàng)造性?！俺叨壬弦坪统叨认路攀菄业某叨戎亟M策略，即國家通過將經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管權力上移至國際組織或下放至地方政府，為資本流動和再生產(chǎn)提供便利。”[27]改革開放初確立的市領導縣體制在市與縣之間建立起行政隸屬關系，縣域經(jīng)濟的發(fā)展資源存在被地級市占用的可能性。十八大以來黨和國家結合“放管服”改革和行政審批制度改革開展“省直管縣”和“擴權強縣”，擴大縣級政府的財權與事權，一定程度上減少了地級市對縣的行政干預，為縣級政府的資源汲取、政策制定提供體制支撐，進一步調(diào)動其在地區(qū)發(fā)展與經(jīng)濟建設中的自主性。另一方面，行政區(qū)劃作為實體性地域空間與衍生性社會空間的雙重投影，行政區(qū)劃調(diào)整既是保障和維護地方發(fā)展的重要舉措，更是黨和國家回應社會訴求的必然要求。行政區(qū)劃雖然是一個具體的地域空間，但就空間與權力的內(nèi)在互動而言，“這個空間不是單一的，而是多重的、并存的、交叉的、互動的，蘊含著豐富的社會關系與制度結構。”[28]行政區(qū)劃建設必須符合社會實際，并且根據(jù)社會發(fā)展需要進行制度調(diào)整。例如，2013年浙江省湖州市擬對當?shù)亟?jīng)濟強縣長興縣“撤縣設區(qū)”，受到當?shù)孛癖姀娏曳磳笮紨R置。這表明行政區(qū)劃建設不僅是政府部門自上而下的政治實踐和制度建設，區(qū)劃改革的決策部署也同社會群體的利益訴求密切相關，行政區(qū)劃調(diào)整應以維護民眾切身利益、促進地區(qū)發(fā)展為導向。2019年1月1日起施行的《行政區(qū)劃管理條例》，首次強調(diào)必須保障社會民眾在區(qū)劃建設中的參與權利，反映出黨和國家更加重視通過行政區(qū)劃調(diào)整來增強和維護社會發(fā)展權利。

最后，空間正義作為空間生產(chǎn)和尺度重構的核心訴求，是行政區(qū)劃調(diào)整的目標導向和價值指引?？臻g正義是指國土空間開發(fā)利用過程中民眾在空間生產(chǎn)以及資源配置層面享有的社會公平與公正，包括對空間資源和空間產(chǎn)品的生產(chǎn)、占有、利用、交換以及消費的正義。[29]行政區(qū)劃調(diào)整能夠優(yōu)化治理資源的空間生產(chǎn)與流動，確保不同區(qū)域的資源配置相對均衡。

一方面，公共權力部門根據(jù)區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)整行政區(qū)劃，促進不同區(qū)域在國家治理建設中實現(xiàn)相對均衡的協(xié)調(diào)發(fā)展，空間正義愈益成為行政區(qū)劃調(diào)整的重要價值取向。我國區(qū)域發(fā)展長期呈現(xiàn)不平衡不充分狀態(tài)，南方與北方、東部與西部、沿海與內(nèi)地、內(nèi)陸與邊疆的發(fā)展速率及水平存在明顯差異。行政區(qū)劃調(diào)整能對行政資源的空間分配產(chǎn)生影響，優(yōu)化生產(chǎn)要素的流動方向以及經(jīng)濟活動的空間布局，整合與重組特定地區(qū)的公共權力資源，并通過改變區(qū)劃性質(zhì)以獲得不同的政策資源。[30]“現(xiàn)代化建設亟需突破已有的行政區(qū)劃體制框架，通過空間治理單元的變革與重構，推動各類資源要素在國土空間內(nèi)的重新配置，促進經(jīng)濟增長，加快現(xiàn)代化發(fā)展進程?！盵31]新時期的行政區(qū)劃調(diào)整更加突出全局理念和系統(tǒng)思維，行政區(qū)劃在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的價值功能愈發(fā)顯著?！包h的十八大以來，行政區(qū)劃變動最為重要的新趨向是統(tǒng)籌全國布局，凸顯空間公平?！盵32]根據(jù)陸海內(nèi)外聯(lián)動和東西雙向互濟的協(xié)同發(fā)展要求，黨和國家推進超大城市、邊疆地區(qū)、內(nèi)陸口岸的區(qū)劃改革，圍繞中部崛起、東北振興及西部大開發(fā)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，將區(qū)劃設置與調(diào)整重點向中西部地區(qū)傾斜，鼓勵、支持和引導包括生產(chǎn)要素在內(nèi)的治理資源向欠發(fā)達地區(qū)集聚。另一方面，維護國家治理中的空間正義還需聚焦同一空間內(nèi)部的發(fā)展水平差異，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新格局的基礎上推進城市區(qū)劃改革，這也成為行政區(qū)劃調(diào)整的重要價值追求。改革開放初期，黨和國家建立城鄉(xiāng)合一體制，對農(nóng)村與城市進行整體性的統(tǒng)籌管理，嘗試通過市領導縣、以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)和以鎮(zhèn)帶村的方式促進農(nóng)村發(fā)展。然而，城鄉(xiāng)的地域空間及社會生態(tài)存在顯著差異與本質(zhì)區(qū)別，利用行政區(qū)劃捆綁城市與農(nóng)村反而導致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。“從長遠來看，城鄉(xiāng)合一體制限制了城市行政區(qū)的發(fā)展，城鄉(xiāng)差別沒有縮小，而縣市之間、鎮(zhèn)鄉(xiāng)之間的差別卻越來越小。”[33]隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，黨和國家堅持通過區(qū)劃改革促進城鄉(xiāng)要素的平等交換和公共資源的均衡配置，行政區(qū)劃的輻射與帶動作用愈益突出?！靶姓^(qū)劃調(diào)整作為一種行政主導的空間治理手段，對于優(yōu)化區(qū)域和城市空間結構、促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重要作用?！盵34]新時期的“撤縣設市”，有利于發(fā)揮經(jīng)濟技術及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的輻射作用，推動郊區(qū)及農(nóng)村的經(jīng)濟建設和城鎮(zhèn)化進程，進一步縮小城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距。

三、新時期行政區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)化完善路徑

從實質(zhì)內(nèi)容與影響因素來看，行政區(qū)劃調(diào)整不僅是黨和國家深化政治體制改革、完善國家治理體系的必然要求，還是公共權力部門回應社會訴求、維護民眾利益的重要舉措；不但是中央政府自上而下的決策部署和統(tǒng)籌安排，而且同地方政府的制度創(chuàng)新與政策試點密切相關；不僅是對地域空間的重新劃分，還受到特定社會關系及文化傳統(tǒng)的影響；不僅是中國共產(chǎn)黨人結合現(xiàn)實國情的積極探索，同時遵循著行政區(qū)劃建設的一般規(guī)律。推進行政區(qū)劃的健全完善與良性發(fā)展，需要遵循國土空間治理的價值目標，處理好政府改革與社會治理、頂層設計與地方探索、地理區(qū)域與制度場域、本土實踐與域外經(jīng)驗這四組關系。

首先，優(yōu)化行政區(qū)劃的體制機制與整體布局，需要同時關注政府組織建設和社會發(fā)展訴求，并通過制度建設協(xié)調(diào)二者間關系，確保區(qū)劃改革兼顧政府改革與社會治理。國內(nèi)學界的行政區(qū)劃研究長期聚焦行政管理與經(jīng)濟建設，較少關注社會治理在行政區(qū)劃調(diào)整中的內(nèi)生訴求及驅動作用。空間治理同社會結構存在密切相關，“空間只有在社會關系中才有存在意義，而社會就是人們在一定空間內(nèi)的活動場域?！盵35]調(diào)整行政區(qū)劃應在堅持政治體制建設的基礎上，重視公共服務供給與社會民生建設等治理需要，尋求政府改革與社會治理的有機統(tǒng)一。一方面，行政區(qū)劃是政治制度與治理體制的重要組成，行政區(qū)劃調(diào)整需同政治體制改革的基本理念及目標導向相適應。黨的十八大以來，我國政治體制改革的核心是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其是要實現(xiàn)公共權力運行的制度化和規(guī)范化，確保公共政策體現(xiàn)人民的意志與主體地位，并通過協(xié)同共治發(fā)揮國家治理的制度合力及治理效力。新時期的行政區(qū)劃調(diào)整應著力于行政區(qū)劃的法律法規(guī)制定與完善，明確區(qū)劃變更的具體情境與程序步驟，規(guī)范行政區(qū)劃的機構設置等配套制度建設。調(diào)整行政區(qū)劃同時需要遵循人民至上理念進行方案論證與政策評估，支持和維護民眾在區(qū)劃調(diào)整中的意見表達與有序參與，增強行政區(qū)劃調(diào)整同國土空間規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的契合度。另一方面，行政區(qū)劃作為公共部門對領土空間進行分級管理的產(chǎn)物，是社會治理的空間基礎與主要場域，行政區(qū)劃調(diào)整的政策議程需根據(jù)社會結構變遷進行設定?！翱茖W合理的行政區(qū)劃應該是幫助配置資源，促進城鄉(xiāng)融合和社會公平，提高居民個體獲得感的基礎。”[36]調(diào)整行政區(qū)劃既要遵循現(xiàn)代國家治理的價值理念及基本路徑，還需關注黨和國家在新時期面臨的復雜形勢與治理任務，比如根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展要求變更行政建制或調(diào)整政區(qū)邊界，加快勞動力、技術等生產(chǎn)要素的循環(huán)流動，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)要素的空間布局、縮小不同區(qū)域以及城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距。

其次，提高行政區(qū)劃調(diào)整的科學化水平，應在堅持黨的領導基礎上做好宏觀部署與統(tǒng)籌規(guī)劃，將地方探索的成功經(jīng)驗上升為正式的制度安排，實現(xiàn)頂層設計與地方探索的上下聯(lián)動。行政區(qū)劃是國家實現(xiàn)分級管理的重要支撐，其行政建制及權力運作依賴于政府組織體系的行政隸屬關系，這導致當前研究習慣將行政區(qū)劃改革視作由上級政府發(fā)起的單向度的權力運作，“這里隱含的假定是，區(qū)劃調(diào)整是一個上級政府確定方案、下級政府服從執(zhí)行的過程?！盵37]然而現(xiàn)實生活中的行政區(qū)劃調(diào)整并不總是遵循自上而下的科層邏輯，地方政府的自主性與能動性同樣會對行政區(qū)劃建設產(chǎn)生影響。新時期的行政區(qū)劃建設，既要結合國民經(jīng)濟發(fā)展及國土空間治理做好頂層設計，還應對地方政府的制度創(chuàng)新予以關注，通過經(jīng)驗總結與理論提煉將其轉化為普遍做法，實現(xiàn)頂層設計與地方探索的有機銜接。一方面，行政區(qū)劃調(diào)整應在堅持黨的領導的基礎上，圍繞黨和國家重大戰(zhàn)略部署以及國民經(jīng)濟發(fā)展需要展開。行政區(qū)劃是黨治國理政的基礎性制度框架，加強黨對行政區(qū)劃工作的集中統(tǒng)一領導，能為行政區(qū)劃調(diào)整提供堅強的領導核心與正確方向。執(zhí)政黨同時能夠憑借政治優(yōu)勢及組織優(yōu)勢，在區(qū)劃建設中發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用。調(diào)整行政區(qū)劃還需聚焦國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和國土空間規(guī)劃體系，圍繞國民經(jīng)濟體系建設和供給側結構性改革完善行政區(qū)劃，促進生產(chǎn)要素的空間流動及優(yōu)化配置，并且根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進行統(tǒng)籌安排，確保新時期的行政區(qū)劃改革服務東北振興、中部崛起及西部大開發(fā)等宏觀戰(zhàn)略。另一方面，推動行政區(qū)劃事業(yè)的健康發(fā)展，還需及時總結地方政府在實踐探索中的寶貴經(jīng)驗與成功做法，利用經(jīng)驗轉化機制進一步促進制度建設，比如針對功能區(qū)與行政區(qū)在治權分享與權力運作層面的協(xié)調(diào)問題，安徽省六安市在原功能區(qū)合并組建新的市轄區(qū)，以建制升格解決行政區(qū)與功能區(qū)在城市化建設中的協(xié)調(diào)問題，能為其他地區(qū)的功能區(qū)改革提供經(jīng)驗與啟示。

再次，確保行政區(qū)劃調(diào)整的科學合理及穩(wěn)定有序，不僅要著眼于地域空間的轄區(qū)變動與邊界重劃，還應關注特定區(qū)域內(nèi)的權力關系、歷史文化及風土人情，實現(xiàn)地理區(qū)域與制度場域的和諧統(tǒng)一?！翱臻g并非只是土地、民眾、財物、資源這些有形的事實，它還涉及信仰與觀念，包括了將民眾團結在一起、與這片土地緊密聯(lián)系在一起的諸多信念以及這些信念的培養(yǎng)與維持的方言、風俗、制度等諸多內(nèi)容?！盵38]行政區(qū)劃是地理區(qū)域、政治制度、社會關系等多重要素結合的產(chǎn)物，“從歷史經(jīng)驗來看，一個行政區(qū)范圍的確定，必須有相應的自然區(qū)域作為依托，還要有一定的文化區(qū)域作背景，更要照顧到原有行政區(qū)劃的邊界，否則不能長久維持”[39]。調(diào)整行政區(qū)劃不能僅僅聚焦地域邊界劃分等地理空間變化，而且需要地理空間變化同特定的歷史傳統(tǒng)與文化背景相適應?！靶姓^(qū)劃制度變遷對文化的路徑依賴在很大程度上警醒我們，行政區(qū)劃的優(yōu)化路徑和方向應盡可能適應文化、習俗的特性?！盵40]一方面，行政區(qū)劃是公共權力部門針對國土空間的地域劃分，行政區(qū)劃調(diào)整應當符合自然地理規(guī)律，在服從治理需要的基礎上保持自然地形完整。自然地理條件很大程度上塑造了不同政區(qū)的管轄范圍與邊界，特別是由特定地形所組成的單一自然地理單元往往成為單獨的行政區(qū)劃單元。“在自然條件中，地形山貌，如山脈、高原、盆地、河流等對行政區(qū)劃影響很大，自古就有所謂山川形便的行政區(qū)劃原則。”[41]行政區(qū)劃改革應在堅持行政管理原則的基礎上適當考慮自然地理條件，運用山川形便原則合理調(diào)整政區(qū)邊界及管轄范圍。另一方面，行政區(qū)劃是多重制度性要素在特定空間內(nèi)的復合產(chǎn)物，調(diào)整行政區(qū)劃還應重視特定區(qū)域內(nèi)的制度建設，確保地理空間與制度空間在國家治理中的有機統(tǒng)一。列斐伏爾認為，空間同時具有意識形態(tài)屬性和政治屬性?！叭魏我粋€社會、一種生產(chǎn)方式，都有它生產(chǎn)出來的空間，而這樣的空間又包含了社會關系與制度。”[42]行政區(qū)劃是地理空間開拓與制度空間確立的統(tǒng)一形態(tài)，在對地理區(qū)域進行劃分之后，還需加強包括行政建制及組織機構在內(nèi)的制度建設，為行政區(qū)劃提供相應的制度規(guī)范。行政區(qū)劃調(diào)整同時應圍繞特定的歷史文化及風土人情來確定層級與幅員，避免因文化差異與社會關系變化影響行政區(qū)劃的空間治理效能。

最后，當代中國的行政區(qū)劃作為植根我國歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實國情的本土化產(chǎn)物，符合行政區(qū)劃建設的一般性規(guī)律。優(yōu)化完善新時期的行政區(qū)劃，既要立足本土總結實踐經(jīng)驗，也要批判借鑒他國可行做法?！爸袊嫭F(xiàn)代國家的歷程表明，中國特色社會主義制度力圖將中國的發(fā)展確立在人類文明發(fā)展規(guī)律、社會主義發(fā)展規(guī)律以及中國社會發(fā)展規(guī)律有機統(tǒng)一的基礎之上?！盵43]推進我國行政區(qū)劃的理論與實踐創(chuàng)新，必須堅持解放思想、實事求是的基本原則，既要立足本土實踐總結經(jīng)驗，也要批判借鑒其他國家和地區(qū)的可行做法，并將其同我國國情相結合，形成一套富有中國特色、遵循普遍規(guī)律的行政區(qū)劃制度。一方面，我國的行政區(qū)劃歷史悠久、類型豐富，歸納不同時期的行政區(qū)劃建設經(jīng)驗對新時期的行政區(qū)劃調(diào)整有所裨益。另一方面，中國的行政區(qū)劃事業(yè)不僅反映本土實際，而且遵循行政區(qū)劃建設的一般規(guī)律。通過比較其他國家和地區(qū)的創(chuàng)新實踐，在批判吸收與合理借鑒中完善行政區(qū)劃同樣重要。我國行政區(qū)劃的結構層級明顯偏多，部分一級政區(qū)的管轄幅度明顯偏大，未來的行政區(qū)劃改革應將重點放在減少行政層次、調(diào)整政區(qū)幅員等方面，其他國家的區(qū)劃實踐能夠對此提供啟示，比如日本通過撤銷郡級建制來精簡行政層級，確立以都府州縣和市町村為主的二級制；波蘭在對省級政區(qū)進行劃分后取消區(qū)級建制，形成以縣和鄉(xiāng)為主的縱向治理層級。城鄉(xiāng)治理方面，西方國家普遍實行城鄉(xiāng)分治政策，成立跨區(qū)域組織引導城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。城市化建設方面，總結英國在大都市化改革浪潮中成立大倫敦政府的經(jīng)驗做法，能為我國的城市群發(fā)展提供相應啟示。

結 語

行政區(qū)劃作為權力結構與行政體制的空間投影，是國家治理體系建設與公共權力配置的空間基礎。對其進行調(diào)整是黨和國家重塑國土空間治理格局、提升空間治理能力的重要舉措。在權力導向的政治邏輯與經(jīng)濟導向的發(fā)展邏輯影響下，行政區(qū)劃調(diào)整的相關研究較多集中于行政管理與經(jīng)濟建設等領域，其所蘊含的空間治理機制有待系統(tǒng)闡釋。隨著國家治理轉型帶來的空間場域變化，行政區(qū)劃的制度功能不再局限于劃分國土空間與配置公共權力，而是通過行政建制變更與政區(qū)邊界調(diào)整同空間治理建立起密切聯(lián)系。結合國家治理的價值理念及內(nèi)生訴求審視行政區(qū)劃調(diào)整的空間治理效能，能夠揭示空間、制度與權力在國土空間治理中的互動邏輯與作用機制。具體而言，黨和國家通過調(diào)整行政區(qū)劃推動治理空間生產(chǎn)與權力尺度重構，支持和保障行政區(qū)劃在國土空間治理中發(fā)揮規(guī)范公共權力運作、保障社會發(fā)展權利及維護空間正義等價值功能，行政區(qū)劃在此過程中實現(xiàn)從“治理空間”到“空間治理”的角色轉變、內(nèi)涵豐富及功能拓展。推進新時期的行政區(qū)劃調(diào)整，需要處理好政府改革與社會治理、頂層設計與地方探索、地理區(qū)域與制度場域、本土實踐與域外經(jīng)驗這四組關系。行政區(qū)劃在促進經(jīng)濟社會發(fā)展方面雖然具有顯著功效，但隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步完善，市場在資源配置中的地位與作用將會更加突出。在此背景下，平衡好政府與市場的關系尤為重要，府際協(xié)商機制或區(qū)域合作組織在空間治理中的制度建設及效能轉化同樣值得關注。