代建制在基層水利工程建設(shè)管理中運(yùn)用初探

華金偉

(江西省寧都縣水利局，江西 寧都 342800)

基層水利建設(shè)管理，由于受技術(shù)人員少、專業(yè)技術(shù)力量薄弱等問題制約，投資與建設(shè)、管理與監(jiān)督、責(zé)任制與專業(yè)性之間的矛盾越來(lái)越突顯，特別是行政監(jiān)管和法人管理的人員和職責(zé)交叉重疊、政事不分、責(zé)任不清，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目法人責(zé)任制作用的發(fā)揮和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

水利建設(shè)項(xiàng)目特別是基層中小型項(xiàng)目，推進(jìn)代建制等新型建設(shè)管理模式，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，增強(qiáng)基層管理力量，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的項(xiàng)目管理十分必要。具備條件的地區(qū)，可以在中小型公益性水利工程建設(shè)管理中試行代建制，由項(xiàng)目法人通過招標(biāo)選擇專業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理單位(代建單位)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施工程建設(shè)。

1 寧都縣水利工程基本情況

寧都縣是原中央蘇區(qū)核心縣，江西省面積第三的大縣，為主要產(chǎn)糧區(qū)，素有“贛南糧倉(cāng)”的美譽(yù)，水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，全縣水資源豐沛、土地富饒、光熱條件好，發(fā)展?jié)摿Υ?，由于寧都縣水利基礎(chǔ)設(shè)施基本建于20世紀(jì)70年代，加上水資源時(shí)空分布不均和山區(qū)地形條件影響，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低。截至目前，全縣已建成各類水利設(shè)施1.33萬(wàn)處，其中水庫(kù)117座[大型水庫(kù)1座、中型水庫(kù)2座、小(1)型水庫(kù)31座、小(2)水庫(kù)83座]，水電站127座，水閘4座，堤防工程140處總長(zhǎng)425.17km，各類引水工程6014座，灌溉渠道總長(zhǎng)4068km，渠系建筑物10498座，提灌站106座，農(nóng)村集中飲水工程269處。

2 原有建管模式存在的問題

自2013年寧都縣成為水利部對(duì)口支援贛南等原中央蘇區(qū)重點(diǎn)幫扶縣以來(lái)，水利工程項(xiàng)目不斷增加、投資不斷加大、項(xiàng)目類型越來(lái)越多。為促進(jìn)革命老區(qū)水利高質(zhì)量跨越式發(fā)展，原有的工程建管模式已不能滿足當(dāng)前的工程建設(shè)需要。

2.1 項(xiàng)目管理與人的問題突出

寧都縣原有建管模式為由縣水利局直接組建項(xiàng)目法人，由副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任法定代表人，同時(shí)配備1名技術(shù)人員作為技術(shù)負(fù)責(zé)人。2017年以前，縣水利局尚有專業(yè)副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)5人，專業(yè)技術(shù)骨干10余人，近幾年來(lái)，因退休、退二線、身體問題等原因，僅剩1名專業(yè)副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和5～6名技術(shù)人員，且多為兼職，技術(shù)人員是建管、農(nóng)水等股室主要骨干，其本職工作繁重，難以有效對(duì)工程進(jìn)行建設(shè)管理。

2.2 行業(yè)監(jiān)管無(wú)法發(fā)揮作用

寧都縣水利局具有水利工程建、管職能的股、站、室，具體承擔(dān)本縣區(qū)域內(nèi)水利工程建設(shè)管理監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)縣局有關(guān)文件，項(xiàng)目法人由局副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在一定程度上存在“下級(jí)”監(jiān)督“上級(jí)”的現(xiàn)象，在工作開展上存在較大的困難和阻力，無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督作用。

2.3 工作履職落實(shí)不到位

由于項(xiàng)目法人技術(shù)負(fù)責(zé)人忙于局里事務(wù)性工作，致使項(xiàng)目監(jiān)督管理不到位，沒有充裕的時(shí)間來(lái)管理項(xiàng)目，對(duì)各參建單位監(jiān)督管理履責(zé)不到位，對(duì)監(jiān)理、施工單位缺乏管理。寧都縣水利工程大多數(shù)為1000萬(wàn)元以下中小型項(xiàng)目，對(duì)照縣財(cái)政規(guī)定的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)理取費(fèi)偏低，導(dǎo)致外地監(jiān)理單位不愿來(lái)寧都，而本地監(jiān)理單位存在人員水平低、素質(zhì)差、到崗到位人員不滿足要求等問題，從根本上存在監(jiān)理職責(zé)空位現(xiàn)象。

2.4 質(zhì)量與進(jìn)度無(wú)法滿足建設(shè)需要

項(xiàng)目法人技術(shù)人員忙于本職工作，無(wú)法全身心投入到工程建設(shè)管理中，特別是脫貧攻堅(jiān)階段工作重心全部轉(zhuǎn)移至駐村工作，根本無(wú)法兼顧水利行業(yè)工程的建設(shè)管理，致使質(zhì)量、進(jìn)度無(wú)法滿足工程建設(shè)需要。

3 代建制應(yīng)用及成效

為推進(jìn)寧都縣水利工程建設(shè)進(jìn)度，強(qiáng)化推行水利工程建管模式，從2020年9月起，寧都縣開始探索代建制、EPC等新型管理模式，通過委托代建單位代項(xiàng)目法人履行項(xiàng)目法人職責(zé)，寧都縣水利工程代建制管理工作邁入一個(gè)新的階段，為促進(jìn)江西省水利建設(shè)管理發(fā)揮了良好的模范引領(lǐng)作用，從試行的一年多時(shí)間來(lái)看，成效顯著。

3.1 項(xiàng)目法人履職顯著加強(qiáng)

引入代建單位，避免了縣水利局工作人員既當(dāng)監(jiān)督員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，降低了廉政風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了項(xiàng)目法人對(duì)施工過程中量?jī)r(jià)結(jié)算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控，促進(jìn)了專業(yè)人干專業(yè)事，提高了項(xiàng)目管理執(zhí)行力。

代建單位受委托行使了項(xiàng)目法人專業(yè)化管理職責(zé)，在安全生產(chǎn)檢查、質(zhì)量檢驗(yàn)與評(píng)定、工程資料歸檔、設(shè)計(jì)管理、量?jī)r(jià)復(fù)核、工程驗(yàn)收等方面發(fā)揮了重要作用。使項(xiàng)目法人從瑣碎事務(wù)中解放出來(lái)，更多精力抓監(jiān)督和協(xié)調(diào)。項(xiàng)目法人大部分具體事務(wù)由代建單位承擔(dān)后，項(xiàng)目法人內(nèi)部人員均為縣水利局監(jiān)管人員，可促使項(xiàng)目法人更好履行水行政監(jiān)管的本職工作，以更好發(fā)揮監(jiān)督管理和全面協(xié)調(diào)作用，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。

3.2 合同管理制度進(jìn)一步強(qiáng)化

合同管理制，是水利工程基本建設(shè)程序“四制”之一，在以往水利工程建設(shè)管理中，項(xiàng)目法人由于技術(shù)人員不足，忽略了合同管理工作的重要性，引入代建制管理后，代建單位編制了代建規(guī)劃和大綱，參與項(xiàng)目法人與各參建單位的合同簽訂工作，通過合同履約來(lái)規(guī)范各參建單位權(quán)利和義務(wù)，讓工程建設(shè)過程中有法可依、有規(guī)可循。

3.3 現(xiàn)場(chǎng)資料管理更加規(guī)范

以往的項(xiàng)目在資料管理中缺乏延續(xù)性，部分小型工程完工后才對(duì)現(xiàn)場(chǎng)資料進(jìn)行整理，特別是單元工程施工質(zhì)量評(píng)定和原材料、中間產(chǎn)品的送檢等關(guān)鍵性工作，缺乏時(shí)效性。代建制實(shí)施后，代建單位對(duì)水利工程現(xiàn)場(chǎng)管理資料管理更加程序化、規(guī)范化，如組織設(shè)計(jì)技術(shù)交底、施工圖審查、質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)報(bào)備、項(xiàng)目劃分、參加三方聯(lián)合測(cè)量、重要隱蔽單元工程驗(yàn)收、工程管理有關(guān)會(huì)議、工程驗(yàn)收、農(nóng)民工工資保障金落實(shí)等資料，伴隨工程建設(shè)同步完善。釣峰鄉(xiāng)等10個(gè)已完工項(xiàng)目資料完成檔案整理，立卷檔案100余卷。

3.4 施工現(xiàn)場(chǎng)管理得到顯著提高

水利工程施工單位為節(jié)省成本，往往忽視施工現(xiàn)場(chǎng)的規(guī)范管理，相比原有的水利工程的建管模式，代建制將工程交由專業(yè)性技術(shù)團(tuán)隊(duì)管理，技術(shù)人員能夠隨時(shí)隨地、全天無(wú)縫地對(duì)工程現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行管理。杜絕了工地未設(shè)置“五牌一圖”、“重大危險(xiǎn)源公示牌”、“質(zhì)量責(zé)任公示牌”、施工現(xiàn)場(chǎng)凌亂、臨邊防護(hù)不到位、施工臨時(shí)用電不規(guī)范等現(xiàn)象出現(xiàn)。代建單位按照合同履約有效督促施工單位做好施工現(xiàn)場(chǎng)的管理工作，出具安全生產(chǎn)整改通知單20余份，并督促施工單位立即整改到位，現(xiàn)場(chǎng)施工管理水平得到進(jìn)一步提高。

3.5 項(xiàng)目管理面貌明顯改善

代建單位對(duì)質(zhì)量控制側(cè)重在重要隱蔽和關(guān)鍵部位單元工程，以及原材料、中間產(chǎn)品等實(shí)體工程質(zhì)量的把控，以及各參建單位質(zhì)量體系的檢查等；安全控制側(cè)重在重大危險(xiǎn)源的辨別和管控，以及達(dá)到一定規(guī)模專項(xiàng)施工方案的編制和審核等；投資控制側(cè)重在工程進(jìn)度款的計(jì)量和撥付，代建單位嚴(yán)格審核施工單位上報(bào)的計(jì)量資料，及時(shí)復(fù)核原始斷面測(cè)量資料；進(jìn)度控制側(cè)重在重要部位和節(jié)點(diǎn)、原材料和設(shè)備供應(yīng)不及時(shí)、地方阻礙施工、設(shè)計(jì)圖紙滯后等問題。代建單位對(duì)質(zhì)量、安全、投資、進(jìn)度等進(jìn)行有效控制，項(xiàng)目管理面貌明顯改善。

3.6 行業(yè)監(jiān)管作用凸顯

代建單位負(fù)責(zé)工程質(zhì)量、投資和進(jìn)度等控制，縣水利局作為建設(shè)管理監(jiān)管部門，直面代建單位，在一定程度上避免了監(jiān)理單位和施工單位過多接觸，強(qiáng)化了監(jiān)理履責(zé)能力，可以更好發(fā)揮監(jiān)督管理的作用，積極開展各項(xiàng)監(jiān)督檢查工作，政府監(jiān)管能力得到進(jìn)一步加強(qiáng)。實(shí)施代建制管理以來(lái)，共完成12個(gè)項(xiàng)目3批次的質(zhì)量和安全監(jiān)督巡查，發(fā)現(xiàn)問題60個(gè)，代建單位能及時(shí)組織各參建單位加強(qiáng)問題整改，并按時(shí)上報(bào)整改材料，保證工程建設(shè)良性發(fā)展。

3.7 專業(yè)技術(shù)人員作用充分發(fā)揮

代建單位投入了大量高水平的專業(yè)技術(shù)人員，彌補(bǔ)了項(xiàng)目法人技術(shù)人員自身業(yè)務(wù)能力不足問題，通過在相互溝通交流中學(xué)習(xí)進(jìn)步，一定程度上補(bǔ)充了技術(shù)力量。代建單位已召開調(diào)度會(huì)20余次，多次與項(xiàng)目法人開展技術(shù)交流，激發(fā)其學(xué)習(xí)動(dòng)力，提高專業(yè)技術(shù)水平和能力。

4 意見建議

4.1 進(jìn)一步細(xì)化完善代建制工作

寧都縣水利局首次引入代建制管理這種新式建管模式，當(dāng)前還處于一個(gè)探索階段，下一步要進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化代建制管理各方面工作，確保代建制管理工作更加完善，實(shí)施起來(lái)更加有效。

4.2 代建單位應(yīng)行使獨(dú)立職責(zé)

在寧都縣目前的代建制管理中代建、監(jiān)理為同一家單位，人員構(gòu)架仍不夠成熟，總監(jiān)身兼兩職；且代建單位代項(xiàng)目法人在行使部分管理職能時(shí)，仍存在部分項(xiàng)目法人、代建單位、監(jiān)理單位職責(zé)不明確的情況，缺乏對(duì)項(xiàng)目的主動(dòng)控制，對(duì)項(xiàng)目的把控力度略顯不足。建議代建單位應(yīng)細(xì)化職責(zé)，責(zé)任到人，清楚定位，切忌籠統(tǒng)上崗、混淆職責(zé)。

5 結(jié) 語(yǔ)

因地制宜推行代建制、EPC等新型管理模式，完善配套措施，能夠推動(dòng)水利建設(shè)管理市場(chǎng)化和專業(yè)化，彌補(bǔ)管理力量不足。特別需要說明的是，小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、中小河流治理等面上的工程，都是公益性的項(xiàng)目，責(zé)任主體是各級(jí)地方政府，要結(jié)合工程實(shí)際，出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)意見和實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確管理體制，整合管理力量，避免管理缺位。