風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的政府采購管理研究

葛彬彬

(大連醫(yī)科大學(xué)附屬第二醫(yī)院，遼寧 大連 116023)

1 引言

1.1 研究背景

政府采購作為政府服務(wù)事物基礎(chǔ)之一，是任何政府都規(guī)避不了的，政府采購主要是購買一些行政工作必需品、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及某些社會(huì)服務(wù)等事項(xiàng)，其目的是政府更高效的工作。我國進(jìn)行政府采購計(jì)劃起點(diǎn)較晚，于20世紀(jì)90年代中期才初步開始。到80年代經(jīng)濟(jì)體制改革及社會(huì)主義市場快速發(fā)展，到2003年實(shí)行《中華人民共和國采購法》，再到2014年修訂《政府采購法》，政府采購促進(jìn)了社會(huì)主義建設(shè)，滿足了市場要求。它既是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，更是政府宏觀調(diào)控的重要手段。

1.2 研究目的與意義

政府采購涉及種類多，金額大，專業(yè)性強(qiáng)。內(nèi)部審計(jì)已作為對單位進(jìn)行現(xiàn)代化管理的一項(xiàng)重要監(jiān)督手段，在單位整體戰(zhàn)略方向的指引下，通過不斷整合審計(jì)資源，創(chuàng)新審計(jì)思維，拓寬審計(jì)領(lǐng)域，關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為推動(dòng)單位高質(zhì)量、可持續(xù)健康發(fā)展保駕護(hù)航。為了更好地發(fā)揮政府采購的作用，必須強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督以規(guī)范采購行為、提高資金效益，維護(hù)公眾利益、遏制腐敗滋生，促進(jìn)廉政建設(shè)。根據(jù)審計(jì)法規(guī)、內(nèi)審工作管理規(guī)定以及行業(yè)相關(guān)規(guī)定，內(nèi)審部門通過監(jiān)督、檢查、評估單位本身具有的某些管理局限，并基于此內(nèi)審部門做出針對性審計(jì)意見，同時(shí)后續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，力求單位內(nèi)部治理向機(jī)制健全方面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

1.3 政府采購審計(jì)監(jiān)督的目標(biāo)

根據(jù)政府導(dǎo)向督促采購主體加強(qiáng)對政府采購工作重要性的認(rèn)知，通過建章立制防止政府采購方面的廉政風(fēng)險(xiǎn)。重點(diǎn)關(guān)注各采購流程中存在的問題，包括：制度建設(shè)不健全；人員配置不合理；采購前期準(zhǔn)備不充分；采購實(shí)施過程中人為干預(yù)、暗箱操作；合同簽訂存在法律糾紛；采購檔案留存不完善等。通過關(guān)注上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)對政府采購活動(dòng)規(guī)范化、系統(tǒng)化的監(jiān)督，使政府采購各個(gè)環(huán)節(jié)陽光進(jìn)行，按照規(guī)范進(jìn)行公開招標(biāo)，讓符合資質(zhì)并且條件優(yōu)越能力突出的單位來進(jìn)行參標(biāo)，力求采購能夠達(dá)到利益最大，損耗最小，充分運(yùn)用政府資金，并且實(shí)現(xiàn)采購服務(wù)到位。

2 政府采購管理存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

2.1 政府采購機(jī)制存在真空

政府采購需要依規(guī)定操作，需要有明確機(jī)制護(hù)航，而從上到下的完善的采購管理機(jī)制是必要舉措，是保障采購工作順利進(jìn)行的根本。開頭之舉即明確采購機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位職責(zé)。部分單位未獨(dú)立設(shè)置招標(biāo)采購辦公室，僅設(shè)置招標(biāo)采購崗位，未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一歸口管理，難以確保政府采購工作的效率、效果與效益性。采購崗位職責(zé)不明確，存在一人多崗的現(xiàn)象，該現(xiàn)象明顯突破不相容崗位相互分離原則，即使機(jī)制區(qū)別了部分崗位，但是不能達(dá)到崗位之間相互監(jiān)督和制衡的重要目的。導(dǎo)致政府采購制度無法落實(shí)到位，進(jìn)而影響采購方的經(jīng)營管理活動(dòng)。在采購人員選擇時(shí)，部分單位對政府采購工作重視度不夠，存在采購人員不具有相關(guān)專業(yè)技能，缺乏法律意識，在采購中主要的流程與招標(biāo)環(huán)節(jié)都存在交易盲區(qū)與經(jīng)驗(yàn)空白，對很多操作慣例、內(nèi)部規(guī)則以及交接流程等都不熟，很難保障自身和對方的權(quán)利。政府采購單位應(yīng)結(jié)合國家及地區(qū)政策建設(shè)符合自身特點(diǎn)的政府采購規(guī)章制度，部分單位采購制度陳舊，未實(shí)現(xiàn)對政府采購法律法規(guī)、政策的實(shí)時(shí)更新，流程可操作性不強(qiáng)。單位對相關(guān)政府采購業(yè)務(wù)缺乏持續(xù)的后續(xù)教育與培訓(xùn)，專業(yè)能力無法適應(yīng)當(dāng)前的政府采購工作。

2.2 采購流程把關(guān)不嚴(yán)格

一是采購預(yù)算制度還不夠健全，在實(shí)際運(yùn)行過程中財(cái)務(wù)部門實(shí)際承擔(dān)單位預(yù)算編制工作，但通常由于溝通協(xié)調(diào)不暢、信息不對稱、人為主觀確定預(yù)算數(shù)據(jù)、缺乏年中預(yù)算調(diào)整機(jī)制、缺少重大災(zāi)難應(yīng)急機(jī)制等問題存在預(yù)算編制不夠精確的情況。采購預(yù)算編制不夠科學(xué)導(dǎo)致政府采購資金使用效益無法準(zhǔn)確衡量，缺乏預(yù)算約束力，甚至?xí)霈F(xiàn)重復(fù)采購、資產(chǎn)閑置等資源浪費(fèi)。二是采購具體實(shí)施過程依賴招標(biāo)代理公司與現(xiàn)場評委專家，然而招標(biāo)代理公司專業(yè)水平參差不齊，采購單位缺少對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的甄選方法，通常在實(shí)務(wù)中通過簡單抽簽或個(gè)人主觀意愿的方式選擇代理公司，與市場原則背道而馳。評標(biāo)專家為隨機(jī)抽取的專家?guī)斐蓡T，無法保證現(xiàn)場審核采購文件時(shí)的合法性、科學(xué)性與公平性。三是采購單位通過設(shè)置限制性條款與參數(shù)，在招標(biāo)之前就已確定意向中標(biāo)方，在編制招標(biāo)文件過程中會(huì)根據(jù)意向方的情況來設(shè)置條件，這種行為通常也伴隨著人為拆標(biāo)、化整為零等違規(guī)行為，采購單位與商家串通，給單位帶來財(cái)產(chǎn)損失，干預(yù)政府采購工作的公正性、公平性，滋生舞弊、腐敗。四是合同簽訂環(huán)節(jié)可能存在招標(biāo)后未及時(shí)簽訂合同、合同簽訂不規(guī)范、合同有明顯不合理?xiàng)l款等問題。部分單位雖然嚴(yán)格執(zhí)行審簽手續(xù)，但缺乏合同法律知識，導(dǎo)致存在法律風(fēng)險(xiǎn)。五是在檔案管理環(huán)節(jié)發(fā)生丟失與損毀，未建立檔案臺賬導(dǎo)致查找不便等問題。

2.3 信息化管理有待加強(qiáng)

隨著政府采購環(huán)境的變化及“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各單位應(yīng)根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，借助信息化手段研發(fā)政府采購管理系統(tǒng)，與政府采購信息統(tǒng)籌平臺、財(cái)會(huì)平臺、審計(jì)平臺協(xié)同，達(dá)到明確采購數(shù)據(jù)的查詢調(diào)用、比對分析、風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)警信息，為擴(kuò)大審計(jì)范圍、無死角實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)問題提供數(shù)據(jù)支持，提高精細(xì)化管理水平。

2.4 內(nèi)外部監(jiān)管缺失

大多數(shù)單位為應(yīng)對政府采購而制定了大致監(jiān)督機(jī)制，由于專業(yè)局限以及交易缺乏而導(dǎo)致該機(jī)制存在局部空白。當(dāng)現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中，這些空白阻礙了管理機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制的常態(tài)運(yùn)行，達(dá)不到監(jiān)管的目的。內(nèi)部審計(jì)可以從單位戰(zhàn)略角度出發(fā)，通過協(xié)調(diào)各科室之間的溝通，從預(yù)算編制、招投標(biāo)流程控制、合同簽訂、后續(xù)審計(jì)等方面對政府采購業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)與確認(rèn)，但實(shí)際上部分單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)力量薄弱、人員不足、專業(yè)素養(yǎng)有待提升，審計(jì)部門、財(cái)務(wù)部門以及紀(jì)檢部門也通常無法形成監(jiān)督合力，無法實(shí)現(xiàn)全過程跟蹤。主管機(jī)構(gòu)如財(cái)政部門的外部監(jiān)督力度強(qiáng)，但也僅限于事后監(jiān)督。除了主管部門，應(yīng)當(dāng)納入更多的監(jiān)督主體，這樣才能充分實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)制，如引入媒體、群眾等主體進(jìn)行監(jiān)督，但主體外監(jiān)督力量由于不可能深入了解單位內(nèi)部情況，其監(jiān)督行為也只能流于形式，無法起到有效的監(jiān)督作用。

2.5 績效考評機(jī)制缺失

目前政府采購績效事前和事中審計(jì)難以實(shí)現(xiàn)，事后審計(jì)難以發(fā)揮績效審計(jì)的作用，表現(xiàn)在當(dāng)政府采購行為違規(guī)操作時(shí)監(jiān)督機(jī)制不能進(jìn)行有力規(guī)制，或者在違規(guī)采購行為將被采取時(shí)不能提前防范。針對此，要求單位必須持續(xù)完善建立預(yù)防性措施，配合后續(xù)績效考評，實(shí)現(xiàn)政府采購的經(jīng)濟(jì)性、效益性與效率性。

3 基于風(fēng)險(xiǎn)角度改善政府采購管理的對策

3.1 完善采購機(jī)制建設(shè)與流程控制

單位需按照實(shí)際情況設(shè)置獨(dú)立的招標(biāo)采購部門，明確職責(zé)分工，嚴(yán)格遵守不相容崗位嚴(yán)格分離的底線，對于相對容易滋生腐敗的崗位，定期施行崗位輪換。政府采購人員的素質(zhì)與專業(yè)能力直接決定著采購效率、效果與效益，因此基于政府單位的角度，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對單位采購人員的專業(yè)教育與知識培訓(xùn)，并且督促政府對采購單位的重視，從各個(gè)群體中選取適應(yīng)采購單位需要的人員，加強(qiáng)招標(biāo)問題，以及采購過程中產(chǎn)生的合同問題、法律規(guī)制問題、采購信息平臺搭建等技術(shù)性指導(dǎo)與教育。

內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)協(xié)助單位完善內(nèi)部控制，尤其是建立符合單位實(shí)際的政府采購內(nèi)部控制制度，細(xì)化各個(gè)流程和環(huán)節(jié)的行業(yè)規(guī)范指標(biāo)，量化與精準(zhǔn)定位各環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)主體的任務(wù)與著重點(diǎn)，當(dāng)然廉政方面需同步建設(shè)。加強(qiáng)政府采購預(yù)算管理，在協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)管理部門實(shí)現(xiàn)充分溝通的情況下，提前做好市場調(diào)研，對采購所需要的預(yù)算通過信息技術(shù)加以統(tǒng)籌分析，并且對其進(jìn)行復(fù)核與監(jiān)管，目的在于實(shí)現(xiàn)最大采購管理的效率性。要求單位人員對預(yù)算加強(qiáng)關(guān)注，可以通過將單位人員的業(yè)績與預(yù)算管理狀況掛鉤來實(shí)現(xiàn)；預(yù)算編制部門要暢通評價(jià)和反饋渠道，為確保預(yù)算能夠覆蓋現(xiàn)實(shí)采購工作進(jìn)行，需要對各個(gè)部門信息加以協(xié)同，完成信息掌控，這樣才能保證可操作性。

尤其是在2020年年初突發(fā)新冠肺炎疫情后，公共衛(wèi)生事件需緊急采購時(shí)，容易產(chǎn)生非應(yīng)急采購范疇的違規(guī)采購事項(xiàng)，要針對突發(fā)事項(xiàng)、應(yīng)急采購項(xiàng)目建立集體決議制度，涉及金額重大的項(xiàng)目確認(rèn)必須執(zhí)行“三重一大”集體決策等流程，招標(biāo)采購部門依據(jù)集體審議結(jié)果執(zhí)行應(yīng)急采購。

3.2 引入招標(biāo)公司考評及律師審核制度

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是規(guī)范招標(biāo)過程的重要一環(huán)，優(yōu)秀的招標(biāo)公司能夠在招標(biāo)過程中抵御非客觀因素所導(dǎo)致的不可知的分線風(fēng)險(xiǎn)。單位應(yīng)建立嚴(yán)格的招標(biāo)代理公司考核評價(jià)程序，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入需滿足招標(biāo)專業(yè)資質(zhì)要求，可以在可選范圍開展大規(guī)模入圍評選，由相關(guān)負(fù)責(zé)人員根據(jù)招標(biāo)公司現(xiàn)場答辯和資質(zhì)審核情況以投票形式擇優(yōu)選擇。對入圍的招標(biāo)代理公司執(zhí)行動(dòng)態(tài)的考評機(jī)制，實(shí)時(shí)評定服務(wù)質(zhì)量。合同管理環(huán)節(jié)中，通常是由非專業(yè)人員完成合同擬訂，而后經(jīng)過層層審簽，但合同的訂立涉及內(nèi)容復(fù)雜且需要專業(yè)知識，采購單位應(yīng)在合同管理環(huán)節(jié)引入專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)，對采購過程中所有文書進(jìn)行法律審查，力圖防范風(fēng)險(xiǎn)于未然，對文書中可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，并剔除非公平待遇條款，將采購風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

3.3 建立信息化管理手段

目前許多單位已經(jīng)積極建立適合單位自身的政府采購一體化監(jiān)管平臺，聯(lián)結(jié)采購預(yù)算管理系統(tǒng)、專家信息管理系統(tǒng)、政府采購門戶網(wǎng)站，將預(yù)算、ERP、合同管理等多個(gè)系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)作，將平臺信息、數(shù)據(jù)、運(yùn)行管理進(jìn)行單位協(xié)同，接力工作，加快進(jìn)程。建立“預(yù)算-計(jì)劃-采購-支付-監(jiān)督”的閉環(huán)管理機(jī)制，創(chuàng)新了政采監(jiān)管模式，促進(jìn)了政府采購活動(dòng)的依法規(guī)范。在合同管理方面，對合同的立項(xiàng)、預(yù)算、招投標(biāo)、供應(yīng)商資質(zhì)、合同金額、支付比例、付款條件、安裝、驗(yàn)收、退回、結(jié)算、使用情況等需要各個(gè)方位的監(jiān)督，并且要對突出環(huán)節(jié)加以突出關(guān)注與管理，綜合各種信息對可能出現(xiàn)的采購風(fēng)險(xiǎn)加以預(yù)防，最大限度降低非必要支出。

3.4 發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能

內(nèi)部審計(jì)可以通過對相關(guān)部門不同業(yè)務(wù)和控制進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)，審計(jì)范圍逐漸擴(kuò)展到采購事前、事中、事后的全階段監(jiān)督，力圖將采購流程中潛在風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)則漏洞識別出來，并有效規(guī)避。參與前期預(yù)算審批、可行性論證等，對采購文書中規(guī)定的采購方式、門檻資歷、評審標(biāo)準(zhǔn)值、售價(jià)定位等突出因素的預(yù)先審計(jì)；通過參加招標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督，將審計(jì)關(guān)口適度前移，同時(shí)要不定期檢查采購控制流程的整體執(zhí)行情況，將動(dòng)態(tài)性原則納入采購環(huán)節(jié)中；事后通過開展合規(guī)性審計(jì)，依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)，運(yùn)用調(diào)查、分析等方法，對單位招標(biāo)采購管理機(jī)構(gòu)、制度建設(shè)、招標(biāo)文件、評標(biāo)方法等規(guī)章制度的審查，重點(diǎn)關(guān)注政府采購政策規(guī)定，依法設(shè)定評審標(biāo)準(zhǔn)和評審分值，限定供應(yīng)商，優(yōu)化營商環(huán)境規(guī)定等落實(shí)到位。

內(nèi)審有效發(fā)揮監(jiān)督作用的前提是保證內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)需要獨(dú)立于外部非合理因素的影響，需在本機(jī)構(gòu)內(nèi)部黨委與領(lǐng)導(dǎo)支持下進(jìn)行內(nèi)部工作，保障內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。不斷提升內(nèi)部審計(jì)人員的綜合素養(yǎng)，支持工作人員進(jìn)行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)與資歷提升，并加以激勵(lì)。不斷調(diào)整內(nèi)部審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，建立一支綜合領(lǐng)域的內(nèi)審人員隊(duì)伍。加強(qiáng)內(nèi)審結(jié)果應(yīng)用，根據(jù)單位內(nèi)部審計(jì)編制的政府采購風(fēng)險(xiǎn)清單，總結(jié)歷年審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)各環(huán)節(jié)存在的問題，詳細(xì)剖析問題產(chǎn)生的原因，區(qū)分問題的性質(zhì)。充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)清單督導(dǎo)機(jī)制的警示作用，幫助政府采購單位更好地找準(zhǔn)問題、把控風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)審部門還應(yīng)落實(shí)督導(dǎo)和評估工作，以確保風(fēng)險(xiǎn)清單督導(dǎo)機(jī)制的有效實(shí)施。

3.5 積極開展政府采購績效考評

為實(shí)現(xiàn)政府采購的經(jīng)濟(jì)性、效益性與效率性，建立適合單位的績效考評機(jī)制是重中之重。通過完善績效評價(jià)指標(biāo)，對采購各階段加以考核，能夠分析政府采購的各項(xiàng)要點(diǎn)，并進(jìn)行梳理；同時(shí)也要對采購人員進(jìn)行監(jiān)管與考評，比如對成交量、采購量、決策執(zhí)行度、廢標(biāo)率、違規(guī)采購情況等內(nèi)容。通過建立上述考評機(jī)制，使領(lǐng)導(dǎo)能夠切實(shí)知曉政府采購與實(shí)施中的優(yōu)勢與不足，并解決一系列問題。此外，考評能夠推動(dòng)工作方式向優(yōu)轉(zhuǎn)化，提升工作效率。

4 結(jié)論

綜上所述，為了保證單位高質(zhì)量健康發(fā)展，要從完善采購機(jī)制建設(shè)與流程控制入手、引入招標(biāo)公司考評及律師審核制度、善于利用信息化管理手段、充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能的同時(shí)積極開展政府采購績效考評。政府采購控制得當(dāng)，可以減少國家資源的浪費(fèi)，促使資金利用率的提高，為群眾提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的高質(zhì)量服務(wù)。