基層事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀及對(duì)策探析

徐 峰

（鹽城市城鄉(xiāng)建設(shè)與園林科學(xué)研究所，鹽城 224000）

引 言

從2011年開始，我國相繼制定并出臺(tái)了《財(cái)務(wù)支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《預(yù)算法》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，使得財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理逐漸得到了各級(jí)政府的關(guān)注與重視，構(gòu)建全面、全過程、全過程的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)已經(jīng)是必然趨勢(shì)。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理不僅是順應(yīng)我國現(xiàn)代化國家治理體系與治理能力的基本要求，同時(shí)也是保障基層事業(yè)單位各項(xiàng)工作順利開展的重要手段。因此，做好基層事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理工作顯得至關(guān)重要。

一、基層事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意義

首先，在實(shí)施預(yù)算績(jī)效的過程中，基層機(jī)構(gòu)經(jīng)常會(huì)采取建立績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效考核的方法來進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)和考核。這樣既可以使單位的財(cái)政預(yù)算控制達(dá)到最佳狀態(tài)，又可以有效地促進(jìn)資源的分配。

其次，預(yù)算績(jī)效的高低直接影響著基層事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作的質(zhì)量，因此建立健全的預(yù)算管理體系和工作程序，既能提高單位內(nèi)部人員的財(cái)務(wù)管理意識(shí)，又能有效地推進(jìn)單位的活動(dòng)開展。

最后，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效的監(jiān)控、評(píng)價(jià)和信息披露，增強(qiáng)對(duì)政府績(jī)效的監(jiān)管和責(zé)任，進(jìn)而促進(jìn)單位的財(cái)政撥款利用效率。

二、基層事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀

（一）預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)薄弱

近幾年，各地政府都根據(jù)自身所在地區(qū)的實(shí)際情況陸續(xù)制定并實(shí)施了《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》。但是在實(shí)踐中，基層機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算管理工作存在著很大的欠缺，需要對(duì)預(yù)算管理工作加以重視。

對(duì)預(yù)算工作的認(rèn)識(shí)不夠透徹，所以始終未能構(gòu)建起適合自身單位發(fā)展的預(yù)算績(jī)效管理流程與實(shí)施細(xì)則。少數(shù)單位沒有單獨(dú)的財(cái)務(wù)部，使得一些單位的負(fù)責(zé)人把預(yù)算工作當(dāng)成了財(cái)政工作，導(dǎo)致基層事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理仍然停留在傳統(tǒng)預(yù)算理念當(dāng)中，并未考慮到將單位預(yù)算與績(jī)效管理進(jìn)行有效結(jié)合，所以造成單位在運(yùn)行期間沒有與之相對(duì)應(yīng)的管理流程與細(xì)則作為支撐。

（二）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)定的不合理

隨著預(yù)算績(jī)效管理理念的提出和實(shí)施，基層事業(yè)單位不得不要求預(yù)算部門在秉持“一上”原則的基礎(chǔ)上，上報(bào)單位的績(jī)效目標(biāo)，當(dāng)出現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與要求相違背的情況時(shí)，預(yù)算是無法完成上報(bào)的，這樣的規(guī)定幫助基層事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)者逐漸意識(shí)到了績(jī)效的重要性。但績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效管理長(zhǎng)期未受到應(yīng)有的重視，導(dǎo)致單位在設(shè)定預(yù)算指標(biāo)時(shí)沒有可持續(xù)的標(biāo)準(zhǔn)體系及評(píng)價(jià)指標(biāo)作為參考，缺乏可供參考的標(biāo)準(zhǔn)體系與評(píng)價(jià)指標(biāo)。

同時(shí)，各單位的財(cái)會(huì)工作人員不了解本職工作的具體情況，與各部門之間的交流出現(xiàn)了一些問題，造成了業(yè)績(jī)目標(biāo)的制定與預(yù)期不符，目標(biāo)的完整性、適當(dāng)性和關(guān)聯(lián)性都達(dá)不到預(yù)期。因?yàn)椴煌捻?xiàng)目具有各自的特征，體現(xiàn)出的內(nèi)容也各不相同，所以如果業(yè)績(jī)指標(biāo)的設(shè)定過于簡(jiǎn)單，定性和定量過多，在業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估中就難以起到應(yīng)有的效果。加上企業(yè)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)的目的就是完成預(yù)算上報(bào)，并未結(jié)合單位的實(shí)際情況與業(yè)務(wù)特點(diǎn)展開分析，導(dǎo)致最終的評(píng)價(jià)結(jié)果不具備真實(shí)性。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法不科學(xué)

基層事業(yè)單位的相關(guān)工作人員在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)受到知識(shí)限制，所以很難對(duì)單位的支出情況展開多維度的績(jī)效評(píng)價(jià)，無法對(duì)單位的整體支出或者項(xiàng)目支出做出多維度績(jī)效評(píng)價(jià)，再加上長(zhǎng)久以來受傳統(tǒng)的財(cái)政觀念影響，認(rèn)為業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估是一項(xiàng)很容易完成的工作，只要對(duì)其進(jìn)行審計(jì)就可以了，卻忽略了單位經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、客戶滿意等問題。

同時(shí)，基層事業(yè)單位所采取的績(jī)效評(píng)價(jià)方法缺乏一定的科學(xué)性與靈活性。僅使用電話回訪、問卷調(diào)查這樣的形式，評(píng)價(jià)方式較為單一，不僅增加了單位評(píng)價(jià)人員的工作量，也會(huì)造成評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確。

（四）預(yù)算績(jī)效編制不合理

目前部分基層事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的參與程度和積極性都相對(duì)較低，甚至認(rèn)為預(yù)算管理工作就是財(cái)務(wù)部門的工作，從而造成了單位內(nèi)部的預(yù)算編制不夠精細(xì)。同時(shí)，在基層事業(yè)單位中一直存在重視分配、輕視管理，重視收入、輕視支出，重視使用、輕視績(jī)效的管理理念，導(dǎo)致基層事業(yè)單位預(yù)算編制情況與績(jī)效管理工作開展難度較大。并且還有一部分事業(yè)單位，不僅領(lǐng)導(dǎo)人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理不重視，包括除財(cái)務(wù)部門以外的其他各職能部門也都沒有意識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理的重要性，導(dǎo)致各項(xiàng)預(yù)算申報(bào)都不符合實(shí)際，而單位的預(yù)算績(jī)效管理效果也不理想。依賴財(cái)務(wù)部門閉門造車式的預(yù)算編制現(xiàn)象，很難從多個(gè)維度對(duì)單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行審視，造成績(jī)效管理與實(shí)際工作脫節(jié)的現(xiàn)象，不能實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理的全方位、全過程、全覆蓋。

（五）預(yù)算績(jī)效管理缺少監(jiān)督機(jī)制

目前事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理仍然是由財(cái)務(wù)人員進(jìn)行負(fù)責(zé)，但事業(yè)單位中的財(cái)務(wù)人員職位僅為一般工作人員，所以在各部門預(yù)算績(jī)效管理上很難進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，間接導(dǎo)致以單位財(cái)務(wù)部門為主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效管理工作無法在短時(shí)間內(nèi)取得實(shí)質(zhì)性的效果。并且因基層事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效的關(guān)注度不足，與之配套的監(jiān)管制度未能得到完善，在一定程度上限制了預(yù)算績(jī)效管理作用的有效發(fā)揮。此外，單位內(nèi)部缺少健全的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行而言，其執(zhí)行效果的好與壞取決于單位對(duì)執(zhí)行過程的監(jiān)督，但目前仍然有很多單位尚未成立獨(dú)立的審計(jì)部門，即使已經(jīng)設(shè)置審計(jì)部門的，也因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)管而使預(yù)算執(zhí)行過程缺乏約束。

（六）預(yù)算管理的執(zhí)行力度不足

從現(xiàn)階段基層事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況來看，預(yù)算責(zé)任執(zhí)行始終未能得到有效的落實(shí)，并且在執(zhí)行過程中隨意性較大，臨時(shí)性支出較多。造成此類現(xiàn)象的原因有很多。

第一，未形成健全的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度。在基層事業(yè)單位中，上到預(yù)算單位負(fù)責(zé)人，下到具體經(jīng)辦人員，都沒能將責(zé)任落實(shí)到人，導(dǎo)致問題出現(xiàn)時(shí)無法展開有效定位。

第二，缺少科學(xué)合理的績(jī)效考核制度。單位未將預(yù)算績(jī)效考核納入單位整體考核體系當(dāng)中，導(dǎo)致單位相關(guān)人員缺少對(duì)預(yù)算績(jī)效執(zhí)行的重視，工作積極性不高，存在預(yù)算支出隨意性。

第三，缺乏行之有效的績(jī)效獎(jiǎng)懲制度。單位對(duì)預(yù)算資金使用用途的監(jiān)管力度不足，防范預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)的措施不多，且當(dāng)發(fā)生相關(guān)問題時(shí)，對(duì)相關(guān)人員的懲罰只是走形式、走過場(chǎng)，起不到從根本上改變執(zhí)行力度不足的作用。

三、基層事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的措施

（一）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視

首先，要真正地加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效的認(rèn)識(shí)，必須在各部門進(jìn)行廣泛的組織和教育，使每個(gè)部門的工作人員都具備一定的財(cái)務(wù)管理能力，從而使其從觀念上更加注重預(yù)算績(jī)效的工作。

其次，單位領(lǐng)導(dǎo)層需要及時(shí)更新觀念，糾正錯(cuò)誤理念，形成“財(cái)務(wù)工作可以請(qǐng)別人做，但績(jī)效管理必須親自抓”的工作觀念，并科學(xué)合理地應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，將預(yù)算績(jī)效管理的權(quán)威性樹立起來。

再次，機(jī)構(gòu)要定期組織有關(guān)部門進(jìn)行預(yù)算業(yè)績(jī)專題討論會(huì)，以厘清責(zé)任。比如，財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制和協(xié)調(diào)預(yù)算，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)填報(bào)業(yè)績(jī)指標(biāo)，跟蹤評(píng)價(jià)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)審計(jì)和監(jiān)管。在各部門協(xié)同配合下，實(shí)現(xiàn)了部門的績(jī)效管理。

最后，按照《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》，制定符合本部門的具體要求的績(jī)效管理制度、程序和制度，從制度上對(duì)其進(jìn)行管理，從而提高單位的績(jī)效管理效能與水平。

（二）設(shè)定可行的績(jī)效目標(biāo)及績(jī)效指標(biāo)

設(shè)定可行的績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)是提高基層事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的重要手段。

一方面，要主動(dòng)參與財(cái)務(wù)或績(jī)效評(píng)估的專項(xiàng)培訓(xùn)，加深對(duì)績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)的認(rèn)識(shí)，并從績(jī)效目標(biāo)、效益指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)和滿意指標(biāo)等方面進(jìn)行全面的認(rèn)識(shí)。為后續(xù)績(jī)效工作的順利開展奠定良好的理論基礎(chǔ)。同時(shí)，還要立足于單位的特點(diǎn)與性質(zhì)基礎(chǔ)上展開利弊分析，聽取專家的建議，形成適合自身單位的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與考核標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，必須保證績(jī)效目標(biāo)的指向明確且合理可行，并從時(shí)效、成本、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、滿意度等多個(gè)維度展開逐一細(xì)化，除必須使用的定性表述外，還需要盡可能展開定量表述。但必須指出，業(yè)績(jī)指數(shù)的設(shè)置必須具備一定的可操作性，能夠抓住要素并分清主次，科學(xué)細(xì)化量化，這樣既能夠反映出項(xiàng)目的評(píng)價(jià)內(nèi)容，也能夠?qū)⑵涮攸c(diǎn)呈現(xiàn)出來，便于評(píng)價(jià)人員數(shù)據(jù)信息收集工作的順利開展。

（三）制定科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)方法

首先，在基層機(jī)構(gòu)所采用的績(jī)效評(píng)估方式與考核的內(nèi)容密切關(guān)聯(lián)。比如，將單位的產(chǎn)出指數(shù)用定量的數(shù)字表示，而有關(guān)的數(shù)據(jù)可以通過金融體系的方式獲得，也可以通過財(cái)務(wù)報(bào)表的方式獲得。同時(shí)，通過電話、問卷和訪談等方式獲得滿意的評(píng)價(jià)，并根據(jù)有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行電話調(diào)查和問卷調(diào)查，保證搜集到的資料具有客觀、全面的特點(diǎn)。

其次，科學(xué)運(yùn)用現(xiàn)代評(píng)估手段，利用“一網(wǎng)通辦”的信息系統(tǒng)對(duì)各部門的業(yè)務(wù)和工作人員的滿意度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，既能有效地提高企業(yè)的工作質(zhì)量，又能減少企業(yè)的評(píng)估費(fèi)用。在有需要的時(shí)候，引進(jìn)第三方的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估組織，吸取和借鑒其先進(jìn)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估思想，并對(duì)其合理利用，從而為機(jī)關(guān)下一年的績(jī)效目標(biāo)申報(bào)提供參考，促進(jìn)事業(yè)單位績(jī)效跟蹤與績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利進(jìn)行。

（四）細(xì)化預(yù)算編制流程

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)財(cái)務(wù)工作的認(rèn)識(shí)是目前基層事業(yè)單位的首要任務(wù)。需要在單位內(nèi)部建立一個(gè)專門的預(yù)算委員會(huì)，委員會(huì)需要按照預(yù)算工作部署要求，完成各部門的崗位設(shè)置與人員配置，以此來保證預(yù)算編制、執(zhí)行及評(píng)價(jià)等工作崗位相互分離。事業(yè)單位需要對(duì)預(yù)算的編制流程進(jìn)行細(xì)化分解。

第一，由單位預(yù)算管理委員會(huì)牽頭確定單位下一年度預(yù)算目標(biāo)。

第二，由各業(yè)務(wù)部門提交項(xiàng)目的預(yù)算方案，同時(shí)附以翔實(shí)的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。

第三，由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)編報(bào)工作，對(duì)各業(yè)務(wù)部門所提交的預(yù)算方案進(jìn)行審核，待審核匯總后提出單位的總體預(yù)算方案和整體支出績(jī)效目標(biāo)，交由預(yù)算委員會(huì)審議，然后上交財(cái)政部門審核。

第四，待預(yù)算審批通過后，將預(yù)算計(jì)劃下發(fā)至各部門嚴(yán)格執(zhí)行。

預(yù)算編制流程需要結(jié)合單位實(shí)際情況，保證科學(xué)性、合理性、可執(zhí)行性，確保預(yù)算編制與業(yè)務(wù)開展之間能夠形成密不可分的關(guān)系，增強(qiáng)預(yù)算編制與績(jī)效管理工作的契合度。

（五）完善預(yù)算績(jī)效監(jiān)督機(jī)制

健全的監(jiān)督機(jī)制與問責(zé)機(jī)制是事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理順利開展的重要保障。開展預(yù)算績(jī)效管理，需要單位內(nèi)部所有工作人員都能夠形成極強(qiáng)的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，需要單位建立起全員參與式的預(yù)算績(jī)效管理體系。比如，當(dāng)單位有重大資金支出活動(dòng)時(shí)，其他部門應(yīng)該與財(cái)務(wù)部門進(jìn)行充分溝通，確保實(shí)際工作的開展與預(yù)算執(zhí)行保持一致。同時(shí)，財(cái)務(wù)部門與各職能部門之間需要建立暢通的溝通渠道，各部門之間還需要通力合作，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合，這樣有利于不斷完善單位預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施細(xì)則。此外，通過接受第三方審計(jì)、財(cái)政檢查、紀(jì)檢巡察等，也能查找出基層單位在預(yù)算績(jī)效監(jiān)督方面的漏洞，對(duì)于控制績(jī)效管理風(fēng)險(xiǎn)、完善監(jiān)督約束機(jī)制也是有利的。建立健全監(jiān)督約束機(jī)制，能夠從根本上提升基層事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理效率。

（六）提升預(yù)算的執(zhí)行力度

預(yù)算執(zhí)行是基層事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作中的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算執(zhí)行情況將直接影響預(yù)算績(jī)效管理的最終效果。因此，基層事業(yè)單位需要“對(duì)癥下藥”，切實(shí)提升預(yù)算管理的執(zhí)行力度。

第一，要結(jié)合基層事業(yè)單位的實(shí)際情況，制定總體預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，建立健全單位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度，讓相關(guān)人員在開展預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)能夠有據(jù)可依。

第二，將預(yù)算績(jī)效管理納入預(yù)算績(jī)效考核工作當(dāng)中，重視崗位職責(zé)劃分，確保績(jī)效管理責(zé)任可以落實(shí)到具體人員，以此來提高員工對(duì)績(jī)效管理工作的重視。堅(jiān)決杜絕資金無限使用及超額使用情況的發(fā)生，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金使用用途的監(jiān)管，確保每一筆預(yù)算資金都需要嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)方案使用。

第三，重視資金支出的績(jī)效評(píng)價(jià)管理，謹(jǐn)防出現(xiàn)預(yù)算資金亂用的現(xiàn)象，從單位層面制定全面的風(fēng)險(xiǎn)防范措施及追責(zé)措施，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)效果運(yùn)用。一旦在管理期間發(fā)現(xiàn)此類現(xiàn)象，必須在第一時(shí)間對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理。將預(yù)算執(zhí)行情況直接與人員的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資掛鉤，自下而上形成共識(shí)，從而提高基層事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的執(zhí)行力度。

結(jié) 語

總而言之，做好事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效工作已經(jīng)從過去的財(cái)政工作變?yōu)榱艘豁?xiàng)政治工作，并且通過預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)每一筆支出及每一個(gè)預(yù)算環(huán)節(jié)的覆蓋，所以促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的全面落實(shí)可以在優(yōu)化單位資源配置的同時(shí)提高單位財(cái)政資金的使用效率?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)該以深入分析問題原因?yàn)槿胧贮c(diǎn)，努力尋找解決對(duì)策，重視績(jī)效管理評(píng)價(jià)效果應(yīng)用，提高單位預(yù)算資金使用的計(jì)劃性、合理性與有效性，推動(dòng)基層事業(yè)單位各項(xiàng)工作得以有序進(jìn)行。