農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金績(jī)效評(píng)價(jià)研究

□常鵬飛 任海明 高敬鈺 周旭東 趙力琴

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)險(xiǎn)”）工作是“三農(nóng)”工作的組成部分。近年來，中央一號(hào)文件多次提出加快發(fā)展政策性農(nóng)險(xiǎn)，提出要完善保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策、提高部分險(xiǎn)種補(bǔ)貼比例、增加補(bǔ)貼品種等。目前，我國農(nóng)險(xiǎn)總保費(fèi)規(guī)模已位居世界第二，且農(nóng)險(xiǎn)在幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者轉(zhuǎn)移規(guī)避損失、平滑政策農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)財(cái)政支出、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)生活穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。

根據(jù)《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)管理辦法》（財(cái)金〔2007〕25 號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法〉的通知》（財(cái)金〔2021〕130 號(hào)）及《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10 號(hào)）等相關(guān)文件，對(duì)農(nóng)險(xiǎn)資金績(jī)效評(píng)價(jià)開展研究，希望通過該研究，能夠進(jìn)一步提高相關(guān)單位對(duì)財(cái)政資金的使用績(jī)效，推動(dòng)農(nóng)險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

指標(biāo)體系設(shè)置

通過研究，農(nóng)險(xiǎn)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系思考如表所示，部分“*”為選設(shè)指標(biāo)，可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。

表農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架

農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)項(xiàng)目實(shí)施難點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

一是保險(xiǎn)保障困難。農(nóng)業(yè)存在著標(biāo)的小、農(nóng)民收入低、生產(chǎn)分散的問題，從而造成了政策性農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)收費(fèi)難、承保難、展業(yè)難的問題較為突出，但展業(yè)作為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的生命線，農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展首先要解決的就是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的展業(yè)，而這類問題保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)無法有效解決，也就成為當(dāng)?shù)卣稗r(nóng)牧部門需要首先解決的問題。

二是缺乏“頂層設(shè)計(jì)”。在我國的農(nóng)險(xiǎn)管理體系中，縱向有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府參與，橫向涉及多個(gè)政府部門，體系龐大復(fù)雜。然而，各個(gè)部門間沒有明確的職責(zé)劃分，部分職責(zé)交叉重疊，溝通協(xié)調(diào)效率不高，導(dǎo)致農(nóng)險(xiǎn)工作的碎片化，不能形成系統(tǒng)化的制度體系，造成農(nóng)險(xiǎn)運(yùn)行不良，不利于農(nóng)險(xiǎn)工作統(tǒng)籌推進(jìn)。

三是保障水平較低。當(dāng)前，我國農(nóng)險(xiǎn)主要承保自然風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面臨的價(jià)格變動(dòng)等因素造成的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)保障力度還未完全建立實(shí)施。尤其是規(guī)模經(jīng)營主體投入大量的土地流轉(zhuǎn)成本、勞動(dòng)成本等遠(yuǎn)高于農(nóng)險(xiǎn)的保障水平，以承包自然風(fēng)險(xiǎn)為主的農(nóng)險(xiǎn)難以有效防范市場(chǎng)變動(dòng)帶來的收入損失，造成農(nóng)牧民投保積極性降低。

四是部門權(quán)責(zé)不明。現(xiàn)有政策及法規(guī)未對(duì)政府在農(nóng)險(xiǎn)制度和經(jīng)營活動(dòng)中的職責(zé)作出明確要求，導(dǎo)致各級(jí)政府及相關(guān)部門在項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)“缺位”和“越位”的現(xiàn)象。如：個(gè)別政府缺乏健全的農(nóng)險(xiǎn)工作機(jī)制、監(jiān)管效率低下，導(dǎo)致政府“缺位”。個(gè)別政府干涉保險(xiǎn)公司產(chǎn)品開發(fā)、承保理賠等具體業(yè)務(wù)，甚至延遲撥付農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，造成政府“越位”。

相關(guān)建議及應(yīng)對(duì)策略

一是解決組織依托。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)牧部門作為項(xiàng)目實(shí)施主管部門，需要牽頭制定相應(yīng)的政策及辦法，積極探索和引導(dǎo)有能力農(nóng)牧戶創(chuàng)建新型農(nóng)業(yè)主體，按照農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，建立新的農(nóng)業(yè)模式，如專業(yè)大戶、家庭牧場(chǎng)、農(nóng)民合作社等企業(yè)，使經(jīng)營生產(chǎn)達(dá)到規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化和市場(chǎng)化。

二是建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如何劃分政府部門和社會(huì)參與者的職能職責(zé)，使兩者既能發(fā)揮合力，又能發(fā)揮地方政府與社會(huì)參與者的積極性，是事關(guān)農(nóng)險(xiǎn)的重要任務(wù)。在此，農(nóng)牧部門應(yīng)會(huì)同政府、財(cái)政、保險(xiǎn)公司等部門（單位），成立農(nóng)險(xiǎn)工作小組，負(fù)責(zé)農(nóng)險(xiǎn)的總體牽頭執(zhí)行，這樣有利于政府和社會(huì)參與者保險(xiǎn)事權(quán)的劃分，有利于農(nóng)險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

三是加強(qiáng)保險(xiǎn)力度。農(nóng)牧部門要會(huì)同財(cái)政部門及保險(xiǎn)公司，制定符合當(dāng)?shù)氐谋ｋU(xiǎn)補(bǔ)貼政策，加大農(nóng)險(xiǎn)支持力度。首先，要逐步推進(jìn)直接補(bǔ)貼政策向間接補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)變，或保持直接補(bǔ)貼的總量不變，增加間接補(bǔ)貼的總量，進(jìn)行增量改革，從而實(shí)現(xiàn)過渡性改革。其次，要在總量上加大對(duì)農(nóng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼額度，優(yōu)化農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼的使用范圍和農(nóng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)險(xiǎn)種。

四是實(shí)行差異化管理。根據(jù)政策保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)及對(duì)象不同，須對(duì)其實(shí)行差異化管理。對(duì)于政策性保險(xiǎn)，無論是在保險(xiǎn)對(duì)象、保險(xiǎn)費(fèi)率上，還是在公司招標(biāo)以及財(cái)政補(bǔ)貼方式上，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的政策目標(biāo)。對(duì)于商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)而言，應(yīng)由保險(xiǎn)公司自主經(jīng)營，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，各級(jí)政府不能進(jìn)行過多的干預(yù)。

績(jī)效評(píng)價(jià)過程的重難點(diǎn)

涉及單位多，評(píng)價(jià)主體難以區(qū)分。項(xiàng)目在實(shí)施過程中，地方農(nóng)牧局應(yīng)為牽頭部門，但實(shí)際實(shí)施過程中，農(nóng)險(xiǎn)項(xiàng)目涉及的有財(cái)政、農(nóng)業(yè)、氣象局等多個(gè)部門，具體誰牽頭負(fù)責(zé)卻沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致在農(nóng)險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作推動(dòng)過程中，難以形成部門合力，部分?jǐn)?shù)據(jù)難以收集，評(píng)估對(duì)象難以區(qū)分，影響了農(nóng)險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)際效果。

覆蓋范圍廣，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研地區(qū)需謹(jǐn)慎選擇。由于農(nóng)險(xiǎn)承保范圍大、投保人數(shù)多，因此在選擇現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研地區(qū)時(shí)，需要結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行謹(jǐn)慎選擇，使用隨機(jī)抽樣和分層抽樣、整群抽樣以及多階段抽樣相結(jié)合的方法，科學(xué)地選取現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研的地區(qū)和對(duì)象，盡量科學(xué)、全面、有重點(diǎn)地對(duì)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研的區(qū)域和主體進(jìn)行選擇，以獲取真實(shí)的、具有代表性的調(diào)研數(shù)據(jù)和結(jié)論。

查勘過程難，事后評(píng)價(jià)難以獲取準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。項(xiàng)目在實(shí)際執(zhí)行過程中，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在承保過程中，尤其是勘察核實(shí)階段存在較多困難，如承保作物種類難以確定：青貯玉米和普通玉米在期初外形相似，非專業(yè)人士難以通過外觀進(jìn)行直接分辨；又如土地權(quán)屬難以劃分：同村之間的土地承包一般不會(huì)簽訂紙質(zhì)合同，業(yè)務(wù)人員難以分辨土地的實(shí)際歸屬及實(shí)際面積等。上述問題會(huì)造成承保真實(shí)性和準(zhǔn)確性方面存在問題，導(dǎo)致評(píng)價(jià)的難度加大。

補(bǔ)貼內(nèi)容多，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系難確定。由于農(nóng)險(xiǎn)項(xiàng)目涉及補(bǔ)貼險(xiǎn)種多，評(píng)價(jià)指標(biāo)須適應(yīng)各項(xiàng)內(nèi)容支出的不同特點(diǎn)，因此，短時(shí)間要設(shè)置適應(yīng)各補(bǔ)貼內(nèi)容的評(píng)價(jià)指標(biāo)難度較大。如種植及養(yǎng)殖涉及種植保險(xiǎn)與養(yǎng)殖保險(xiǎn)，我們需同時(shí)設(shè)置種植與養(yǎng)殖保險(xiǎn)的指標(biāo)。且項(xiàng)目實(shí)施由于承保時(shí)間、范圍、面積存在不確定性，主管部門對(duì)年度情況掌握不及時(shí)，造成績(jī)效目標(biāo)與實(shí)際情況結(jié)合不足的情況發(fā)生，影響績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置。

績(jī)效意識(shí)弱，績(jī)效評(píng)價(jià)效益數(shù)據(jù)獲取難度大。農(nóng)險(xiǎn)項(xiàng)目在實(shí)施后，最大的效益產(chǎn)生對(duì)象就是在農(nóng)牧民，但近年來自然災(zāi)害發(fā)生少或局部發(fā)生災(zāi)害，保險(xiǎn)理賠額度相對(duì)較低，造成農(nóng)牧民對(duì)與自己切身利益相關(guān)的政策意識(shí)較為淡薄，對(duì)與自己“相距甚遠(yuǎn)”的績(jī)效評(píng)價(jià)更是漠不關(guān)心甚至抵觸，從而在績(jī)效評(píng)價(jià)工作組進(jìn)行滿意度調(diào)查或項(xiàng)目效益核查時(shí)，農(nóng)牧民無法講述并提供需要的數(shù)據(jù)或資料，導(dǎo)致在績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，效益數(shù)據(jù)獲取難度大。