拜登政府《國家安全戰(zhàn)略》報告評析及啟示*

吳 凡 孫成昊 蔡 楊

(1.中國人民警察大學國際執(zhí)法合作學院 廊坊 065000；2.中國現(xiàn)代國際關系研究院 北京 100081；3.清華大學戰(zhàn)略與安全研究中心 北京 100084；4.中國網(wǎng)絡空間研究院 北京 100048)

0 引 言

2022年10月，拜登政府頒布任內(nèi)首份《美國國家安全戰(zhàn)略》報告[1]。從時間上看，這份報告出爐于拜登第一任期接近半程之時。在此之前，拜登政府已經(jīng)陸續(xù)頒布了《國家安全戰(zhàn)略臨時指南》(以下稱《臨時指南》)《美國印太戰(zhàn)略》《美國太空優(yōu)先事項框架》以及《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》等戰(zhàn)略文件，并在此基礎上實施了一系列戰(zhàn)略舉措，基本搭建了其任期內(nèi)戰(zhàn)略布局的四梁八柱。因此，這份報告更近乎為拜登政府國家安全戰(zhàn)略的階段性總結。從內(nèi)容上看，報告基本延續(xù)了《臨時指南》的基本戰(zhàn)略思想，并結合了對當前地區(qū)熱點問題和中美關系的官方立場，為美國實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇、捍衛(wèi)美式價值觀、重塑全球領導力指出了具體方向[2]。從歷史維度看，報告延續(xù)了歷屆政府《美國國家安全戰(zhàn)略》對維護國家利益的追求、對與盟友合作的支持以及對地區(qū)戰(zhàn)略的基本意向。但由于世界格局與國際環(huán)境的不斷變化，加之美國國內(nèi)政治極化與社會矛盾積聚等多重因素，導致各屆政府對內(nèi)外環(huán)境下的安全威脅認知不同，進而在利益訴求與戰(zhàn)略舉措上產(chǎn)生一定程度的變化與差異，而這種差異也正是本文需要重點分析研究的內(nèi)容。從對華態(tài)度上看，報告將中國定義為“最重要的地緣政治挑戰(zhàn)”，再次重申了“投資、結盟、競爭”的對華態(tài)度，并將“勝出”與中國的競爭作為首要戰(zhàn)略優(yōu)先事項，還在序言中提到了“智勝”這一新提法。

根據(jù)國家安全情報的功能定位，情報作為制定國家安全決策、實施國家安全戰(zhàn)略不可或缺的組成部分，其貫穿《美國國家安全戰(zhàn)略》報告全文架構。一是作為手段的國家安全情報，對安全威脅的評估，體現(xiàn)了情報工作的前瞻性、預測性；二是作為能力的國家安全情報，對安全戰(zhàn)略的支撐，體現(xiàn)了情報工作的戰(zhàn)略性、全局性；三是作為對象的國家安全情報，對安全對手的競爭，體現(xiàn)了情報工作的對抗性、競爭性。故本文將運用文本分析和比較分析相結合的方法，通過對比奧巴馬政府以來頒布的四份《美國國家安全戰(zhàn)略》報告，比較美國國家安全戰(zhàn)略的主要變化，分析拜登政府國家安全戰(zhàn)略的新思路、新政策和新手段，提出優(yōu)化我國國家安全情報工作的對策建議。

1 拜登政府《美國國家安全戰(zhàn)略》的威脅認知

美國國家安全觀的生成是基于“安全威脅”范式，首要任務是界定國家安全威脅的來源[3]，即明確風險與挑戰(zhàn)、制造“對手”與“敵人”。美國國家安全戰(zhàn)略的威脅評估是一項極為復雜的過程，涉及美國領導人、外交部門、軍事部門、情報界以及政治精英、利益團體、媒體輿論等不同部門力量的互動與妥協(xié)[4]。自1987年以來歷屆美國政府頒布的《美國國家安全戰(zhàn)略》報告中，均將界定“安全威脅”作為核心任務，安全威脅的認知來源于對國際和國內(nèi)環(huán)境的判斷，對于如何維護美國國家利益，開展何種手段維護國家安全具有指導性作用。同時，“9·11事件”以來，重組后的情報界于2006年開始每年年初頒布一份年度“全球威脅評估報告”，這份報告也為國家安全戰(zhàn)略中關于安全威脅的認知的提供了重要參考[5]。因此，綜合以上報告分析美國的安全威脅認知變化，更好把握美國國家安全情報的分析、評估與決策制定過程。

1.1 強烈的競爭意識是威脅認知的主旋律

如圖1所示，自特朗普政府實施“美國優(yōu)先”政策以來，《美國國家安全戰(zhàn)略》報告中以地緣政治競爭為代表的“競爭”色彩愈發(fā)濃烈[6]。盡管特朗普和拜登政府均將“競爭”視為其安全威脅認知的主要來源，但拜登政府的“競爭”更有深意。首先，將當今時代定義為“競爭時代”(Era of Competition)，將未來十年定義為“決定性十年”。報告開宗明義地指出美國正處于世界決定性十年的初期，概述了美國將如何抓住這個決定性的十年來推進美國的切身利益，并將這個十年界定為地緣政治沖突和全球共同挑戰(zhàn)并存的“競爭時代”。而拜登政府認為，地緣政治競爭與全球性問題又相互影響、相互轉化，促使安全威脅更加復雜，只有更好利用競爭時代釋放的動力、力爭勝出，才能應對各種威脅與挑戰(zhàn)。其次，將大國競爭升級為“制度性競爭”。冷戰(zhàn)結束以來，特朗普政府首次將大國競爭調(diào)整為美國國家安全的優(yōu)先戰(zhàn)略，并認為以中國和俄羅斯為代表的競爭對手在政治、經(jīng)濟和軍事領域挑戰(zhàn)了美國的國際地位。而拜登政府不僅在報告中多次提到大國競爭，同時明確將這種競爭定義為“民主與威權”的競爭(Competition Between Democracies and Autocracies)，是價值觀之爭，也是在意識形態(tài)、國際秩序與國際合作等領域的制度性競爭，其對“主要競爭對手”的態(tài)度變化可從圖2了解。盡管美國表示出希望避免競爭升級而形成國際沖突或新冷戰(zhàn)的世界格局，但缺乏如何避免的具體舉措。最后，強調(diào)中國是美國最重要的地緣政治挑戰(zhàn)。自特朗普將“大國競爭”定為國家安全戰(zhàn)略的主基調(diào)以來，美國將中國的戰(zhàn)略定位就從奧巴馬時期的“歡迎中國崛起”調(diào)整到“競爭對手”。拜登政府在報告中則延用了《臨時指南》中對中國的戰(zhàn)略定位，即“中國是唯一既有意愿又有能力在經(jīng)濟、外交、軍事和技術力量與美國競爭的對手”，更是將中國直接定義為“美國最重要的地緣政治挑戰(zhàn)”，認為這種挑戰(zhàn)不僅存在于“印太地區(qū)”，更存在于全球層面。

圖1 2010-2022 NSS關于“地緣政治競爭”的關鍵詞頻次變化

圖2 2010-2022 NSS關于“主要競爭對手”的關鍵詞頻次變化

1.2 國際共同挑戰(zhàn)的多樣化演進

拜登政府在《美國國家安全戰(zhàn)略》報告中指出了美國面臨的兩大挑戰(zhàn)，其一是大國之間的地緣政治競爭，其二是全球性問題所帶來的共同挑戰(zhàn)。拜登政府認為這些全球性問題不是僅次于地緣政治的邊緣問題，而是國家和國際安全的核心問題。首先，氣候問題上升為首要國際安全挑戰(zhàn)。從圖3不難看出，氣候作為關鍵詞，從特朗普政府《美國國家安全戰(zhàn)略》報告中僅僅出現(xiàn)4次，到拜登政府被提及63次之多。從數(shù)量上看，這種增幅是所有全球性挑戰(zhàn)中增幅最快的，并排到所有全球性問題之首，也意味著美國政府對氣候問題的重視程度實現(xiàn)了快速飛躍，并將其視為首要的全球性問題。從內(nèi)容上看，拜登政府指出，未來十年如果不采取全球合作，全球氣溫升高將達到1.5攝氏度臨界值，進而導致不可逆轉的災難性氣候。其次，新冠疫情突顯全球公共衛(wèi)生系統(tǒng)能力不足。根據(jù)圖3所示，受新冠疫情影響，“流行病(傳染病)”在拜登政府報告中增幅明顯。報告指出，新冠疫情已造成數(shù)百萬人死亡，并損害了數(shù)億甚至更多人的生計。它暴露了全球衛(wèi)生體系和供應鏈的不足，突顯了全球醫(yī)療衛(wèi)生鴻溝。同時，報告預測下一次全球疫情可能會更嚴重、更具傳染性且更致命，留給各國提高生物防御的機會窗口期較小。最后，全球經(jīng)濟、能源、糧食危機形勢嚴峻。報告指出，新冠疫情帶來的全球經(jīng)濟挑戰(zhàn)不斷加深，供需關系的不平衡導致全球能源價格飆升和糧食安全問題加劇。從圖3可知，“糧食”在奧巴馬和特朗普政府的三份報告中均提及不到10次，但在拜登政府報告中卻被提及28次，這也反映了糧食安全的嚴峻形勢。報告認為糧食危機主要來源于烏克蘭危機、新冠疫情、氣候變化和地緣政治競爭，糧食危機將導致7500萬到9000萬人更加貧困，加劇人道主義危機。

圖3 2010-2022 NSS關于“全球性挑戰(zhàn)”的關鍵詞詞頻變化

1.3 國內(nèi)安全環(huán)境的脆弱性和極端性愈發(fā)顯著

盡管拜登政府《美國國家安全戰(zhàn)略》報告極力掩飾和美化美國自身存在的問題，但從其內(nèi)容表述仍可判斷出其國內(nèi)安全環(huán)境形勢不容樂觀。首先，國內(nèi)暴力極端主義愈發(fā)猖獗。報告中多次指出，美國面臨一系列來自國內(nèi)暴力極端分子日益嚴重的威脅，認為這些極端分子具有種族或民族偏見或反政府思想。2021年3月，受“國會山事件”影響，美國情報界頒布《國內(nèi)暴力極端主義威脅加劇》評估報告，并強調(diào)出于種族或族裔動機的暴力極端分子是最致命的威脅，而且有與國際串聯(lián)的發(fā)展態(tài)勢[7]。這份報告為拜登政府對國內(nèi)暴力極端主義威脅認知上提供了重要參考。其次，網(wǎng)絡空間安全形勢不容樂觀。報告認為國家的關鍵基礎設施越來越數(shù)字化，容易受到網(wǎng)絡攻擊的破壞，其中包含通過信息操縱、干預美國大選等政治活動；對美國投放商業(yè)間諜軟件和監(jiān)控技術以獲取敏感信息；通過社交和其他媒體平臺傳播虛假和錯誤信息等行為。最后，跨國犯罪影響美國社會安全穩(wěn)定。報告認為，跨國犯罪組織參與包括販毒、走私、洗錢、盜竊、人口拐賣、網(wǎng)絡犯罪、欺詐、腐敗以及非法捕魚和采礦等犯罪活動，這些活動助長了社會暴力、破壞了國家法治、壓迫了弱勢群體、危及公共安全和健康，并導致美國每年有數(shù)以萬計的美國公民因為吸毒過量死亡，大大降低了美國及其合作伙伴的安全與穩(wěn)定。同時，國際恐怖主義在意識形態(tài)上更加多元、活動地域更加分散，影響著美國的海外利益和公民安全。

2 拜登政府《美國國家安全戰(zhàn)略》的戰(zhàn)略舉措

早在1987年里根政府頒布的首份《美國國家安全戰(zhàn)略》報告中，就明確指出了戰(zhàn)略舉措應當遵循的原則，即“必須有充分的資源保證，且必須把國家力量的一切有關方面集中起來以達成我們的目標[8]?！痹趹?zhàn)略舉措的選擇上，美國政府重點突出著眼全球的戰(zhàn)略謀劃、制定戰(zhàn)略優(yōu)先級、優(yōu)化資源配置和相關軟硬實力的配套，力求戰(zhàn)略手段與戰(zhàn)略目標相契合[9]。就拜登政府《美國國家安全戰(zhàn)略》報告來看，依然按照美國慣用的傳統(tǒng)模式，但在方針政策、優(yōu)先事項、保障能力、區(qū)域戰(zhàn)略等四個方面均有較大幅度的調(diào)整。本節(jié)將按照“主要內(nèi)容—內(nèi)在邏輯—形式特點”為框架，剖析拜登政府《美國國家安全戰(zhàn)略》的戰(zhàn)略舉措及國家安全情報的重要作用。

2.1 制定“投資—結盟—威懾”的戰(zhàn)略方針政策

拜登政府《美國國家安全戰(zhàn)略》報告明確將塑造“自由、開放、繁榮和安全的國際秩序”作為美國國家安全戰(zhàn)略方針，即“投資自身、建立聯(lián)盟和加強現(xiàn)代化軍隊”的戰(zhàn)略舉措。首先，從主要內(nèi)容上看，一是加強國力投資。加強戰(zhàn)略性公共投資，推行現(xiàn)代化工業(yè)和創(chuàng)新戰(zhàn)略，強調(diào)私營部門和開放市場是創(chuàng)新驅動力，重點在交通、寬帶、清潔水、能源、半導體、生物技術以及網(wǎng)絡防御能力等關鍵基礎設施的經(jīng)濟和技術投資；加強公共社會投資，增加醫(yī)療保健和兒童保育的機會，加強職業(yè)、技能培訓和STEM(科學、技術、工程和數(shù)學)教育與培訓，同時，通過優(yōu)化移民和難民接受體系，聚攏全世界人才；繼續(xù)進行重大改革，加強國家治理能力，阻止和干預破壞民主進程的行為，繼續(xù)捍衛(wèi)民主制度。二是筑牢盟友和伙伴關系網(wǎng)。美國將繼續(xù)鞏固北約和簽署雙多邊合作協(xié)議的同盟關系，包括美歐貿(mào)易技術理事會、美英澳三邊安全伙伴關系(AUKUS)、美日印澳四邊安全對話(QUAD)、七國集團(G7)、I2-U2(以色列、印度、美國、阿聯(lián)酋)聯(lián)盟等，將優(yōu)先整合“印太”和歐洲的聯(lián)盟關系，試圖全力塑造“印太”秩序，對中國實施地緣圍堵；通過強化多邊體系，建立由民間社會團體、私營公司、慈善機構和地方政府多方參與的“包容性”聯(lián)盟，強化“印太經(jīng)濟框架”(IPEF)、“全球基礎設施伙伴關系”(PGII)的實施成果，加強經(jīng)濟援助。三是加強軍隊現(xiàn)代化建設。要在常規(guī)軍事力量與核力量的基礎上，增強“綜合威懾”能力，聚焦全作戰(zhàn)空間的跨域集成、國內(nèi)外資源的跨區(qū)整合、危機管理的沖突整合、集中全國力量的優(yōu)勢整合、與盟友在互操作性上的能力整合等五個目標。

其次，從內(nèi)在邏輯上看，體現(xiàn)了實現(xiàn)戰(zhàn)略目標所采用的“經(jīng)濟、外交、軍事”三位一體的戰(zhàn)略手段選擇。其中，經(jīng)濟手段是獲得競爭優(yōu)勢的基礎，外交手段是塑造競爭環(huán)境的保障，軍事手段是限制競爭對手的威懾力量。報告認為美國具有全球影響的原因在于強大的國內(nèi)實力，因此，只有國力強盛、盟友配合才能形成綜合威懾，進而鞏固美國的全球領導力。

最后，從形式特點上看，一是內(nèi)嵌了美國“中產(chǎn)階級外交”主線。報告指出“美國的優(yōu)勢取決于中產(chǎn)階級的實力，是國家安全與經(jīng)濟發(fā)展的引擎”。這符合拜登政府的外交政策，目的是解決美國外交與內(nèi)政的“脫節(jié)”，回應和滿足國內(nèi)中產(chǎn)階級的利益訴求，進而鞏固全球領導地位。二是突顯了美國現(xiàn)代化發(fā)展的迫切需求。盡管報告將“現(xiàn)代化”多用于軍隊建設，但在技術、基礎設施、國際機構、盟友伙伴等方面均強調(diào)要加強“現(xiàn)代化”，目的是服務美國外交，主導國際秩序；三是經(jīng)濟建設與維護國家安全相結合。實現(xiàn)美國經(jīng)濟繁榮發(fā)展、捍衛(wèi)美式民主價值觀、保護美國人民安全、主導國際秩序是報告的四大核心利益，戰(zhàn)略方針的制定是為美國核心利益服務的，均體現(xiàn)出經(jīng)濟建設與維護國家安全密不可分的關系。

2.2 謀劃“競爭—合作—主導”的戰(zhàn)略優(yōu)先事項

拜登政府《美國國家安全戰(zhàn)略》報告對戰(zhàn)略優(yōu)先事項的確定，也是其主要戰(zhàn)略目標的表現(xiàn)形式，體現(xiàn)了其將在“決定性十年”的主要戰(zhàn)略手段選擇。首先，從主要內(nèi)容上看，一是與中俄兩國開展競爭并追求的不同結果。就與中國的競爭而言，美國將繼續(xù)奉行“投資、結盟、競爭”的對華戰(zhàn)略方針，追求的目標是“勝出”與中國的競爭；就與俄羅斯的競爭而言，美國將在對烏克蘭進行軍事援助、支持北約東擴、抵御俄羅斯對美國基礎設施的攻擊等方面采取措施，“約束”俄羅斯的戰(zhàn)略行動。二是在應對氣候變化、能源、生物、流行病、糧食、恐怖主義、核擴散等安全威脅以及打擊跨國犯罪問題上，開展國際合作，應對國際共同安全挑戰(zhàn)。三是主導國際準則。通過投資國力、聯(lián)合盟友，力爭在技術、網(wǎng)絡空間、貿(mào)易和經(jīng)濟領域主導國際標準和準則制定，塑造所謂“公平競爭”環(huán)境，維護美國的全球領導力。

其次，從內(nèi)在邏輯上看，重塑規(guī)則制定與領導權是為開展地緣政治競爭服務。報告明確指出，這些機制推動了美國的經(jīng)濟和地緣政治目標，對捍衛(wèi)美式價值觀至關重要。而競爭與合作兩種戰(zhàn)略手段，分別回應了報告中指出的美國面臨的地緣政治和全球性問題兩大安全威脅。因此，競爭、合作、主導三個要素相互聯(lián)系、相互影響，共同服務于達成美國戰(zhàn)略目標。

最后，從形式特點上看，一是單邊與多邊相結合。拜登政府報告的最大特點是修正了特朗普政府“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略目標和單邊主義的戰(zhàn)略手段，極力重返國際機制、重塑盟友關系進而重返多邊舞臺。同時，在不同的戰(zhàn)略目標上，靈活運用單邊主義和多邊合作，運用“雙軌”政策，處理地緣政治競爭對手與盟友關于合作應對全球性威脅的問題，體現(xiàn)了美國運用靈活的戰(zhàn)略手段，根據(jù)不同的戰(zhàn)略目標塑造理想的國際秩序，進而達到維護其自身霸權的核心目的。二是“臺前”與“幕后”相配合。報告指出，美國的反恐政策已經(jīng)由“美國主導、合作伙伴支持轉為合作伙伴主導、美國支持”，并要求北約盟友通過增加自身的軍費開支與能力建設來承擔更大的責任。這種“責任分攤”的做法，一方面體現(xiàn)了美國靈活運用戰(zhàn)略手段處理國際問題的方式方法，另一方面也可以看出美國的全球領導力正在逐漸衰退，在一些領域不得不讓盟友分擔其自身戰(zhàn)略壓力，進而縮小戰(zhàn)略成本，謀求更大的戰(zhàn)略收益。三是合作對象的多樣性。除了與美國盟友和伙伴國家加強合作外，報告指出要加強與私營部門、慈善團體、僑民社區(qū)以及民間社會合作的能力，擴大與國內(nèi)外利益攸關方的接觸，使政府與社會各界相互融合，提升維護國家安全的能力。

2.3 實施“傳統(tǒng)地域與新型疆域相結合”的區(qū)域安全戰(zhàn)略

拜登政府《美國國家安全戰(zhàn)略》報告制定了七項區(qū)域安全戰(zhàn)略，是美國實施戰(zhàn)略擴張、維護全球霸權的前景描述。首先，從主要內(nèi)容上看，七大區(qū)域戰(zhàn)略涵蓋“印太”、歐洲、西半球、中東、非洲等五個傳統(tǒng)地域和北極、深海與太空等安全“新疆域”。相比歷屆政府的報告，此次增加了對太空、深海、極地等安全“新疆域”的戰(zhàn)略制定，體現(xiàn)了拜登政府對新型非傳統(tǒng)安全領域的高度重視及其對安全“新疆域”的國際規(guī)則、話語權和領導力的追求。

其次，從內(nèi)在邏輯上看，一是“印太戰(zhàn)略”是區(qū)域安全戰(zhàn)略的核心。拜登政府繼承了特朗普的“印太戰(zhàn)略”政治遺產(chǎn)，并推出了以“十大行動計劃”為支柱的新版《印太戰(zhàn)略》，首要目的是全力圍堵中國。在此份報告中，美國將“印太地區(qū)”視為“21世紀地緣政治中心”和“美國至關重要的利益”，將實施“印太戰(zhàn)略”視為“美國外交政策的新時期”。美國將要與“印太”盟友和東盟國家繼續(xù)在安全、經(jīng)濟等領域深化合作，通過鞏固其“網(wǎng)格化同盟”關系，進一步塑造區(qū)域霸權。二是不同的區(qū)域戰(zhàn)略體現(xiàn)了美國“分而治之”的戰(zhàn)略手段。針對歐洲，美國長期奉行“鞏固民主同盟、削弱俄羅斯”的戰(zhàn)略政策，不斷擴大北約戰(zhàn)略空間，同時通過烏克蘭危機事件，繼續(xù)制裁俄羅斯，深化美國與中亞五國的“C5+1”機制平臺，削弱俄羅斯在中亞地區(qū)的影響力。針對西半球(美洲)，美國長期將其視為傳統(tǒng)勢力范圍，通過經(jīng)濟、民主價值觀和安全三大紐帶，加強合作關系，維護戰(zhàn)略空間。針對中東，進行反恐戰(zhàn)略調(diào)整后的美國依然關注地區(qū)國家的和平進程，以及該地區(qū)面臨的恐怖主義、氣候、人口、經(jīng)濟等安全問題。針對非洲，美國將繼續(xù)實施軍事滲透、經(jīng)濟援助、民主變革等手段，拓展和維護美國在非洲的海外利益。三是強調(diào)了“印太”與歐洲兩大地區(qū)安全戰(zhàn)略的聯(lián)動性。報告認為當歐洲盟友參與到“印太”事務，共同參與到與中國的競爭時，更加有利于美國的核心利益。因此，報告強調(diào)要優(yōu)先整合“印太”與歐洲的聯(lián)盟，希望兩個地區(qū)的盟友相互合作，建立緊密的聯(lián)系，增強集體實力。

最后，從形式特點上看，體現(xiàn)了美國國家安全戰(zhàn)略的全球性、地緣性和擴張性。以馬漢“海權論”、麥金德“陸權論”和杜黑“空權論”為代表的三大地緣政治思想是美國能夠在短時間內(nèi)實現(xiàn)全球擴張，取代英國成為世界霸權的思想內(nèi)核。美國始終將制海權、制空權以及控制歐亞大陸邊緣地帶，圍堵遏制地區(qū)強國作為全球戰(zhàn)略的核心思維。如表1所示，2015年至2022年的三份報告中關于區(qū)域安全戰(zhàn)略數(shù)量與內(nèi)容的調(diào)整，體現(xiàn)了戰(zhàn)略中心由亞太到“印太”的轉變、中東戰(zhàn)略地位的下降以及“新疆域”安全戰(zhàn)略的產(chǎn)生，印證了美國國家安全戰(zhàn)略的全球性、地緣性和擴張性。

表1 《美國國家安全戰(zhàn)略》報告中區(qū)域安全戰(zhàn)略調(diào)整(2015-2022)

2.4 提升“技術—情報—法律”的戰(zhàn)略支撐能力

從戰(zhàn)略方針的制定到戰(zhàn)略手段的確立再到戰(zhàn)略能力的落實，體現(xiàn)了宏觀戰(zhàn)略到具體實踐的過程，其中技術創(chuàng)新能力、情報獲取能力和法律保障能力是美國實施國家安全戰(zhàn)略的重要支撐。首先，從主要內(nèi)容上看，一是報告認為技術對于當今的地緣政治競爭以及美國國家安全、經(jīng)濟和民主的未來至關重要。報告提及將白宮科學技術政策辦公室升級為內(nèi)閣級機構和國家安全委員會正式成員，這意味著科學技術在白宮頂層決策中的地位明顯提升，美國政府將在戰(zhàn)略制定中優(yōu)先考慮技術對國家安全中的作用。因此，美國將繼續(xù)深化盟友伙伴合作，推動建立國際技術生態(tài)系統(tǒng)，加強微電子、高級計算、量子技術、人工智能、生物技術、生物制造和清潔能源技術等工業(yè)技術研發(fā)，加強隱私、數(shù)據(jù)共享和數(shù)字貿(mào)易等領域的技術支持，維護產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈安全，利用技術創(chuàng)新維護美國的軍事實力、領導地位和國際話語權。二是情報作為威脅認知的重要手段，是進行安全態(tài)勢感知、制定國家安全戰(zhàn)略的前提。報告指出，要繼續(xù)改革情報界(IC)，優(yōu)化內(nèi)部組織，使其更好應對地緣政治競爭，認為美國與盟友的情報關系是一項戰(zhàn)略資產(chǎn)，特別是在技術競爭中發(fā)揮重要作用。因此，要繼續(xù)加強威脅信息的獲取與共享，同時打擊虛假信息和信息操縱行為。三是美國通過履行國際條約、落實雙邊協(xié)定和不斷頒布、修正國內(nèi)法案來支撐戰(zhàn)略實施的合法性和有效性。從國際條約上看，包括支持或履行《聯(lián)合國憲章》《聯(lián)合國海洋法公約》《生物武器公約》《核不擴散條約》《全面禁止核試驗條約》等；從雙邊協(xié)定上看，包括落實強化美洲伙伴關系的《洛杉磯移民與保護宣言》、支持加拿大發(fā)起《反對在國家關系中使用任意拘押手段的宣言》和深化與阿拉伯國家關系的《亞伯拉罕協(xié)定》等；從國內(nèi)視角看，包括頒布實施技術競爭的《芯片和科學法案》、涉及人質拘押的《萊文森法案》、參與全球治理的《全球脆弱性法案》、投資國內(nèi)能源生產(chǎn)和制造業(yè)的《降低通貨膨脹法案》等。

其次，從內(nèi)在邏輯上看，情報是威脅感知的前提、技術是國家安全的保障、法律是維護國家安全的指南，其中技術是能力建設的核心，人才是實現(xiàn)能力建設的源動力。報告明確指出要通過招募和保留多樣化的高素質人才來加強美國國家安全，一是要積極吸引和培訓網(wǎng)絡安全、STEM、經(jīng)濟學、關鍵語言和區(qū)域事務等領域人才；二是支持人才的技術應用于領導力培養(yǎng)；三是為國家安全人才提供政府間和政府與外部交流的機會；四是為人才配套高端先進技術，提升數(shù)據(jù)分析服務決策能力等，為聯(lián)邦政府、執(zhí)法部門、情報界、軍隊和政府資助的科研機構培養(yǎng)國家安全戰(zhàn)略人才。美國國家安全委員會技術與國家安全高級主任塔倫·查布拉(Tarun Chhabra)也曾指出，“美國需要通過優(yōu)化簽證和移民政策來促使STEM人才能夠來到美國并留在美國，特別是當他們已經(jīng)在美國接受學習或培訓時。當前，國際STEM學生在博士階段的留美率‘非常高’，現(xiàn)在要把目光放在本科生和碩士生身上[10]。”

最后，從形式特點上看。一方面，戰(zhàn)略支撐能力是實現(xiàn)戰(zhàn)略方針的具體抓手。相比戰(zhàn)略方針與目標的制定，戰(zhàn)略支撐能力相對具體，體現(xiàn)了美國對技術、情報、法律作為國家安全保障能力的高度重視與精心謀劃。另一方面，由于地緣政治競爭是美國的首要安全威脅認知，因此，這些戰(zhàn)略支撐能力的謀劃與落實均具有濃厚的“競爭”色彩。

3 拜登政府《美國國家安全戰(zhàn)略》的對華影響

拜登政府這份極具“競爭”色彩的《美國國家安全戰(zhàn)略》明確將中國視為“最大的地緣政治挑戰(zhàn)”，并將“智勝”與中國的競爭作為戰(zhàn)略優(yōu)先選項，不斷加強對華情報工作。同時，美國在處理其“兩大挑戰(zhàn)”的問題上欲實行“雙軌”政策，既想對華實施全面遏制又想和平共處，試圖在競爭與合作之間尋找一種平衡，避免危機升級。

a.從戰(zhàn)略角度，全方位的對華競爭態(tài)勢短時間難以逆轉。

拜登在《臨時指南》認為“中國對穩(wěn)定和開放的國際體系持續(xù)提出挑戰(zhàn)”，而在新版報告中則表述為“中國具有重塑國際秩序的意圖”。因此，拜登政府認為中國不僅僅只是全球唯一能在經(jīng)濟、外交、軍事、技術等領域與美國開展競爭的國家，更為重要的是將“挑戰(zhàn)”與“重塑”美國主導的國際秩序和單極體系，這直接觸碰了美國長期堅守的關鍵利益，也是美國對華戰(zhàn)略轉變的根源。報告指出，從地區(qū)上看，美國與中國的競爭將在“印太地區(qū)”最為突出，同時也具有全球化特征；從領域上看，美國與中國的競爭將在技術、經(jīng)濟、政治、軍事、情報和全球治理等領域重點展開；從手段上看，美國與中國的競爭將涉及經(jīng)濟、外交、安全等手段；從目標上看，是國際規(guī)則制定與國際事務管理的話語權之爭。報告認為，這份國家安全戰(zhàn)略方針和優(yōu)先事項的制定，決定了美國將要走一條長期競爭的道路，而“競爭道路”的選擇也是美國以“威脅”定義“安全”的突出表現(xiàn)，即只有當美國認為威脅消除或減少時，才能做出國家安全戰(zhàn)略的重大調(diào)整。因此，隨著中美實力差距的逐漸縮小，以“競爭”為主線的美國對華戰(zhàn)略將在短時間內(nèi)難以逆轉。

b.從利益角度，在符合美國自身利益的前提下并未放棄與華合作意愿。

首先，報告認為由于全球化的快速發(fā)展，中國不僅是美國的競爭對手，同時也是美國重要的貿(mào)易伙伴之一，美國與中國在氣候、經(jīng)濟和公共衛(wèi)生等領域上相互依賴，存在共同利益。這些共同利益將有可能促進中美和平共處，共享人類發(fā)展成果。其次，報告明確表示，在與美國利益一致的地方，美國愿意與中國合作。一是全球性問題，包括氣候、流行病、核擴散、禁毒、全球糧食危機和宏觀經(jīng)濟問題等領域；二是民間合作與人文交流，美國表示其非常尊重中國的歷史、文化與成就，愿意繼續(xù)加深兩國人民、家庭間的友誼。最后，美國所謂的與華“和平共處”是要求以美國認為的共同利益為標準，以中國作出妥協(xié)和讓步為前提。這種與華合作的意愿也是美國對華戰(zhàn)略自相矛盾的體現(xiàn)，既要與中國開展全方位競爭，還要求中國配合美國應對共同威脅，其體現(xiàn)的仍是對華競爭的“零和”思維。

c.從行動角度，為如何開展對華競爭搭建了具體行動框架。

美國對華“投資、結盟、競爭”的政策已經(jīng)逐漸清晰，報告圍繞這一政策從不同角度明確了對華競爭的行動框架。一是“綜合威懾”，強化對華貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、信息戰(zhàn)。報告認為貿(mào)易、科技與信息是實現(xiàn)“綜合威懾”的三種非軍事手段。美國則將這三種手段均移植于對華競爭，繼續(xù)鞏固經(jīng)濟制裁與貿(mào)易壁壘、推行技術管制與知識產(chǎn)權保護、厚植情報同盟與對華情報工作。二是“極限施壓”，通過靈活運用“人權與主權”相結合的施壓手段，試圖塑造中國“外在”環(huán)境。美國就中國內(nèi)政問題和“非法捕魚”議題進行輿論施壓，通過南?！昂叫信c飛越自由”行動進行武力施壓，在中國周邊組建多個“小圈子”，支持北約“亞太化”，開展集團施壓。三是“資源競爭”，以求贏取更大的戰(zhàn)略緩沖期。美國將在技術、網(wǎng)絡安全、貿(mào)易和經(jīng)濟等四大領域深化對華規(guī)則主導競爭；將在網(wǎng)絡空間、極地和太空領域對華開展戰(zhàn)略空間競爭，強調(diào)要帶頭制定太空治理規(guī)則；將通過改進簽證和移民政策來聚攏世界精英，招聘多樣化的國家安全人才等方式對華實施人才競爭，進而形成“內(nèi)外互動、軟硬兼施”的對華競爭行動指南。

d.從效果角度，暴露報告自身矛盾重重，難以對華產(chǎn)生實質性影響。

盡管報告所體現(xiàn)的美國國家安全戰(zhàn)略以對華競爭為主旋律，企圖在政治、經(jīng)濟、軍事、文化、網(wǎng)絡、科技、太空等多領域深化對華競爭戰(zhàn)略部署，渲染出美國將在“未來十年”與中國決出勝負的態(tài)勢。但是，這份報告僅僅是拜登政府炮制的“美好愿景”，暴露出其在謀劃國家安全和對外戰(zhàn)略時難以化解的重重矛盾。首先，是“戰(zhàn)略競爭”與全球合作的矛盾。美國推動的“戰(zhàn)略競爭”以大國競爭為核心，而全球合作卻極為需要大國之間的共識與協(xié)調(diào)。即便是“雙軌政策”也難以解釋要基于何種規(guī)則的國際秩序。這只會讓其他國家認為，美國是希望以自己的規(guī)則重新定義國家間相互依存的條件，真實目的則是拉攏更多國家加入其“戰(zhàn)略競爭”的行列。其次，是“投資國內(nèi)”與持久國際領導力的矛盾。隨著美國中期大選告一段落，共和黨成功贏下眾議院，美國政府已經(jīng)面臨“府會分治”的局面。因此，拜登政府的對外施策將不得不向共和黨做出一定妥協(xié)，美國發(fā)揮國際領導力的能力也會再次受到嚴峻挑戰(zhàn)。在美國國內(nèi)政治愈加極化、兩黨斗爭愈發(fā)激烈的情況下，這種矛盾將更加突出。最后，是將中俄“綁定”還是區(qū)別對待之間的矛盾。報告將“競勝”中國和“約束”俄羅斯視為戰(zhàn)略優(yōu)先事項，把中俄視為在“戰(zhàn)略競爭”背景下共同但有區(qū)別的“挑戰(zhàn)”，需要采取不同的應對方式。從報告也可以看出，拜登政府對中俄的政策難以做出精細化的戰(zhàn)略設計和區(qū)分，更多時候是將中俄“捆綁”，企圖利用當前烏克蘭危機發(fā)酵的背景煽動同中俄的對立甚至“脫鉤”。其背后滲透出美國更大的地緣政治圖謀，即把共同應對中俄“挑戰(zhàn)”作為打通“印太”與歐洲板塊的“鑰匙”，將兩大地區(qū)“裹挾”進美國的“戰(zhàn)略競爭”軌道。但無論是從對中俄的認知，還是從謀求地區(qū)發(fā)展的角度看，“印太”國家和歐洲國家都有自身的利益與關切，并不能盲從美國的地緣戰(zhàn)略，卷入非必要的大國競爭[11]。因此，報告體現(xiàn)的美國自身內(nèi)政與外交的矛盾才是癥結所在，這種矛盾也將制約拜登政府國家安全戰(zhàn)略的實施，進而難以對華產(chǎn)生實質性影響。

4 對我國國家安全情報工作的啟示

從原理上看，《美國國家安全戰(zhàn)略》報告是依據(jù)美國政府對全球戰(zhàn)略態(tài)勢的感知并結合美國實際而生成的“知己知彼”情報產(chǎn)品。從內(nèi)容上看，報告將情報作為戰(zhàn)略保障要素之一，無論是在戰(zhàn)略評估、戰(zhàn)略制定和對華政策中均發(fā)揮重要作用，體現(xiàn)了情報與國家安全的高度融合與密不可分的關系。通過深挖美國制定國家安全戰(zhàn)略中的情報作用，合理揚棄并內(nèi)化其優(yōu)勢之處，把握其前瞻性、全局性和對抗性的主要特征，可為我國更好開展國家安全情報工作提供參考借鑒。

a.聚焦安全威脅，以扎實的戰(zhàn)略情報工作引領戰(zhàn)略評估，形成態(tài)勢感知的核心驅動力。

拜登政府《美國國家安全戰(zhàn)略》報告以“安全威脅”引領戰(zhàn)略制定，從威脅程度上分為首要威脅和一般威脅，從威脅范圍上分為國際威脅與國內(nèi)威脅，從威脅內(nèi)容上分為傳統(tǒng)威脅與非傳統(tǒng)威脅等。根據(jù)安全威脅的不同類型及其產(chǎn)生的不同影響，制定相應的戰(zhàn)略舉措，也體現(xiàn)了美國對戰(zhàn)略情報評估的高度依賴，是美國國家安全戰(zhàn)略制定的前提，也是美國國家安全情報工作的核心。

區(qū)別于美國國家安全思維的“安全威脅”范式，中國長期秉持安全狀態(tài)與能力互動的“安全狀態(tài)”思維范式，即通過主動塑造國家安全能力，進而達到國家安全的狀態(tài)。因此，中國應以總體國家安全觀引領國家安全情報工作，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，統(tǒng)籌傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全，統(tǒng)籌維護和塑造國家安全。在進行戰(zhàn)略情報評估過程中，要緊密結合安全問題“跨國性、聯(lián)動性、多樣性”的特點，優(yōu)化風險監(jiān)測預警體系，前瞻和預測各種可能發(fā)生的安全威脅，爭取化危為機、化險為夷的主動權。特別是，要注重傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅的轉化，傳統(tǒng)安全領域與非傳統(tǒng)安全領域情報工作的交叉，增強在太空、深海、極地等安全“新疆域”的態(tài)勢感知和情報分析能力，確保情報工作與國家安全工作高度融合。

b.及時情報共享，以高效的信息協(xié)調(diào)機制服務情報研判，產(chǎn)生情報合作的重要推動力。

拜登政府《美國國家安全戰(zhàn)略》報告將情報合作與信息共享作為提升情報收集能力，開展戰(zhàn)略競爭的重要手段。一是從國際合作角度上看，報告不僅強調(diào)美國與盟友的情報關系是一項戰(zhàn)略資產(chǎn)，同時更為具體地強調(diào)了美國與歐洲盟友和西半球國家的情報和信息共享合作，是國家安全戰(zhàn)略實施的重要支撐。此外，在處理恐怖主義問題上，報告也認為信息共享改善了美國的防御能力，有效維護了美國的海外利益。二是從內(nèi)部合作角度上看，報告指出美國將繼續(xù)與地方、民間社會、獨立媒體和私營部門合作，共享情報信息，在塑造媒體環(huán)境的同時，增強打擊虛假信息的能力。這種信息共享有助于提升風險研判力，優(yōu)化輿論引導力，進而塑造美國的國際競爭力。

我國《國家安全法》要求“建立情報信息工作協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)情報信息的及時收集、準確研判、有效使用和共享”[12]。首先，我們應當堅定落實《國家安全法》相關規(guī)定，負責收集國家安全情報的各部門應明確職責權限，避免職能交叉與資源重疊，強化與其他相關機構的合作與聯(lián)動，搭建跨部門協(xié)同平臺[13]。其次，提升國家安全機構與高?？蒲性核⑸鐣菐旒跋嚓P企業(yè)在開源情報收集、分析、研判、預測、咨政等領域的合作，積極動員社會力量，為維護國家安全提供更多前沿性、深度性、持續(xù)性的情報研究成果。最后，強化國際情報合作機制，在應對跨國安全問題上，“堅持推進國際共同安全，高舉合作、創(chuàng)新、法治、共贏的旗幟，推動樹立共同、綜合、合作、可持續(xù)的全球安全觀，在反恐、禁毒、核安全、生物安全等領域加強國際安全合作和情報共享，維護國際共同安全，促進世界和平穩(wěn)定。

c.賦能數(shù)字時代，以前沿的科技創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)化情報技術，激活情報創(chuàng)新的實踐源動力。

拜登政府《美國國家安全戰(zhàn)略》報告中明確指出，將優(yōu)先考慮技術在國家安全中的作用，并將白宮科學技術政策辦公室升級為國家安全委員會成員部門，這充分體現(xiàn)了拜登政府對人工智能、生物技術、高級計算等新興科技的高度重視。同時，報告中屢次提到與“數(shù)字”相關的數(shù)字基礎設施、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字技術等高頻詞匯，其中特別指出，當前的社會及其基礎設施越來越“數(shù)字化”，并很容易受到網(wǎng)絡攻擊的破壞和威脅。因此，報告中指出，為了加強美國外交的現(xiàn)代化能力，成立了美國網(wǎng)絡空間與數(shù)字政策局和設立關鍵與新興技術特使。在2021年10月，美國國務卿安東尼·布林肯就對美國外交現(xiàn)代化計劃進行了規(guī)劃，指出建設網(wǎng)絡空間與數(shù)字政策局的目的是重點關注國際網(wǎng)絡空間安全、國際數(shù)字政策和數(shù)字自由化發(fā)展；設立鍵與新興技術特使的目的是引領科技外交[14]。

誠然，數(shù)字時代的到來，將帶來更多技術層面的顛覆。但這種顛覆性技術發(fā)展的“不確定性”，將對網(wǎng)絡空間安全產(chǎn)生巨大影響，進而引發(fā)人工智能“武器化”“數(shù)字恐怖主義”、網(wǎng)絡空間軍備競賽等傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全風險。因此，只有不斷提升國家安全技術水平，增強對新興安全風險識別、分析、研判的情報技術能力，才能在數(shù)字時代勇立潮頭。一方面，從維護國家安全的角度上看，要加強核心技術的自主研發(fā)能力，解決美西方“卡脖子”問題。特別是在芯片、半導體等領域，要抓緊突破網(wǎng)絡發(fā)展的前沿技術和具有國際競爭力的關鍵核心技術，注意保護核心技術和產(chǎn)業(yè)的自主知識產(chǎn)權。同時，要大力發(fā)展以5G、6G為代表的新一代通信網(wǎng)絡，推進大數(shù)據(jù)平臺和云計算中心建設，構建以政府為主導、以企業(yè)為主體、以市場需求為核心的新型基礎設施網(wǎng)絡，發(fā)展并引領大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云存儲、區(qū)塊鏈、人工智能等新型網(wǎng)絡安全技術。另一方面，從情報技術發(fā)展上看，要緊密對接國家戰(zhàn)略需求，積極應對情報倫理、技術融合、反情報、數(shù)據(jù)匱乏、管理工作及人機協(xié)作等方面的挑戰(zhàn)[14]，增強地理空間情報、人工智能情報等技術手段的不斷革新，推動國家情報安全工作創(chuàng)新發(fā)展。

d.重視人才需求，以專業(yè)的國家安全教育支撐情報工作，培養(yǎng)情報人才的卓越思想力。

通過拜登政府《美國國家安全戰(zhàn)略》報告可知，美國對于人才的需求日益迫切。在人才引進方面，報告明確指出，吸引和留住世界最優(yōu)秀的人才是美國一項長期和不對稱的戰(zhàn)略優(yōu)勢，要將吸引更多的全球STEM人才作為國家安全和供應鏈安全的優(yōu)先事項。在人才培養(yǎng)方面，報告明確指出，要在網(wǎng)絡安全、STEM領域、經(jīng)濟學、關鍵語言和區(qū)域事務等領域培養(yǎng)服務國家安全和國土安全的多樣化人才。因此，美國針對各類國家安全人才的需求不斷增強，逐漸形成了一套集“招募、培養(yǎng)、保留”于一體的國家安全人才管理模式。

針對國家安全情報工作而言，人是情報工作的主體，人才隊伍建設是推動國家安全情報工作不斷向前發(fā)展的重要基石[15]。因此，要以專業(yè)的國家安全教育培養(yǎng)復合型國家安全情報人才是當務之急。一方面，要繼續(xù)完善國家安全學科專業(yè)建設，緊密結合世界形勢和中國國情，利用交叉學科優(yōu)勢，加強對國家安全學一級學科下的國家安全情報學或專業(yè)方向的進一步論證設計[16]，或探索以安全和發(fā)展為研究導向的情報學一級學科，為“中國式現(xiàn)代化”新征程提供更多政治過硬、團結協(xié)作、精通外語、善于分析、方法科學的國家安全情報人才。另一方面，要利用全民國家安全教育日和其他宣傳時機，繼續(xù)在大中小學、社會組織和普通群眾中強化國家安全意識和素養(yǎng)，增強社會各界對國家安全的重視程度，形成全民維護國家安全的合力。