創(chuàng)新全過程視角下我國科技安全體系的分析與構(gòu)建

■文/蘇楠（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

科技越來越成為影響國家競爭力和戰(zhàn)略安全的關(guān)鍵要素，黨的二十大報告將科技作為國家安全的重要保障之一，科技安全在國家安全體系中的地位更加凸顯。維護和保障科技安全不單是科技實力的問題，也是涵蓋戰(zhàn)略、制度和管理等方面的綜合性問題。當(dāng)前，我國科技創(chuàng)新的外部環(huán)境、發(fā)展階段、戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)生重大變化，特別是在全球科技發(fā)展和安全保障呈現(xiàn)體系化競爭趨勢背景下，準(zhǔn)確把握維護和保障我國科技安全存在的重大問題，是防范和化解重大科技安全風(fēng)險的前提，是推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

一、基于創(chuàng)新全過程的科技安全體系分析框架

“行得穩(wěn)、做得出、用得好、保得住”是維護和保障科技安全的重點環(huán)節(jié)。目前，科技安全尚未形成統(tǒng)一和規(guī)范的定義。《中華人民共和國國家安全法》（簡稱《國家安全法》）第二十四條規(guī)定，國家加強自主創(chuàng)新能力建設(shè)，加快發(fā)展自主可控的戰(zhàn)略高新技術(shù)和重要領(lǐng)域核心技術(shù)，加強知識產(chǎn)權(quán)的運用、保護和科技保密能力建設(shè)，保障重大技術(shù)和工程的安全。《國家科技安全知識百問》將科技安全定義為：“科技體系完整有效，國家重點領(lǐng)域核心技術(shù)安全可控，國家核心利益和安全不受外部科技優(yōu)勢危害，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”。黨的二十大報告指出：把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程。結(jié)合上述定義，我們從科技創(chuàng)新全過程和全鏈條角度，將維護和保障科技安全相關(guān)內(nèi)容分解為四個方面。一是“行得穩(wěn)”。即能夠保證人才、信息、儀器設(shè)備等方面的科技要素和資源供給，自主開展科技活動，科技創(chuàng)新體系能夠平穩(wěn)運轉(zhuǎn)。二是“做得出”。即具有較高的科技創(chuàng)新產(chǎn)出水平，針對國家重大戰(zhàn)略需求和重點領(lǐng)域重大安全問題形成高質(zhì)量創(chuàng)新成果。三是“用得好”。是指既能高效推動科技成果運用到國民經(jīng)濟社會發(fā)展和國家安全各領(lǐng)域，為國家安全提供有力保障，又能有效防范新技術(shù)濫用帶來的潛在風(fēng)險。四是“保得住”。是指能夠通過科技保密、技術(shù)出口管制、知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓安全審查等制度安排，防止重大科技成果流失損害國家利益，也要掌握發(fā)展和競爭主動權(quán)，確保國家安全和整體利益最大化。

維護和保障科技安全的重點在于構(gòu)建與創(chuàng)新能力適配的風(fēng)險應(yīng)對體系。安全具有時代動態(tài)性、主體相對性和常態(tài)性，“絕對安全”在現(xiàn)實中是不存在的。維護和保障科技安全就是要在把握和尊重安全階段性特征的基礎(chǔ)上，形成與科技創(chuàng)新能力相匹配的應(yīng)對風(fēng)險的體系化屏障，即達到了維護安全的目的。反之，體系化屏障存在的漏洞或不足就是維護和保障科技安全存在的重大問題。因此，維護和保障科技安全的重點在于基于自身既有能力，構(gòu)建高效的制度和管理體系，運用相應(yīng)工具和手段，有效規(guī)避、化解和應(yīng)對風(fēng)險，防止風(fēng)險變?yōu)槲C，給國家利益和安全造成真實損害。體系的構(gòu)建主要包括兩個向度：一是按照時間的向度，包括事前、事中和事后，重點在于監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急組織體系；二是按照體系化向度，包括形成統(tǒng)一連貫戰(zhàn)略、基礎(chǔ)性法律保障、完善的體制機制和有效管理手段等，即表1中灰色陰影部分。

表1 基于創(chuàng)新全過程的科技安全體系分析矩陣

二、基于創(chuàng)新全過程的科技安全體系存在的重大問題

（一）科技安全體系頂層設(shè)計和治理基礎(chǔ)有待完善

一是缺乏基于安全視角的統(tǒng)一和連貫的戰(zhàn)略。我國已經(jīng)形成了較為完整的科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略體系，盡管發(fā)展和安全具有辯證統(tǒng)一關(guān)系，但兩者的目標(biāo)、原則、任務(wù)和保障體系等仍存在差別。目前，我國對科技安全的認識缺乏前瞻性和整體性，科技安全嵌入到科技工作各方面和各環(huán)節(jié)仍缺乏統(tǒng)一的原則理念和思想統(tǒng)領(lǐng)，有必要從安全的視角出發(fā)形成一整套“打法”和思路，為維護和保障科技自身安全和支撐其他領(lǐng)域安全提供行動綱領(lǐng)。

二是缺乏完整、系統(tǒng)的協(xié)調(diào)的科技安全法律法規(guī)體系。當(dāng)前我國存在與科技安全相關(guān)的法律制定滯后和缺位、已有法規(guī)可操作性不強、執(zhí)法體系不完善等問題。我國與科技安全的相關(guān)法律法規(guī)散見于《國家安全法》《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》（簡稱《科技進步法》）、《中華人民共和國科技成果轉(zhuǎn)化法》《中華人民共和國保守國家秘密法》等法律之中，缺乏對科技安全體系建設(shè)進行規(guī)范和保障的權(quán)威性和綜合性法律。法律法規(guī)“碎片化”，也導(dǎo)致存在法律法規(guī)之間不配套、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。同時，《科技進步法》等一些法律對科技安全事項只有原則性規(guī)定，缺少具體實施細則、具體執(zhí)行條款，在責(zé)任認定上也存在著主體、責(zé)權(quán)不明狀況，可操作性不足。

（二）維護和保障科技安全的體制機制和政策尚不完善

一是科技安全組織協(xié)調(diào)的體制機制和政策有待完善。整體上，我國已經(jīng)初步建立了科技安全領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機制，但在分級分類管理責(zé)任機制，管理事項、責(zé)任主體和工作程序等方面有待進一步明確，同時，專業(yè)化機構(gòu)和隊伍有待建立。圍繞特定環(huán)節(jié)的有針對性的機制和政策缺乏，如：針對國外遏制我國科技創(chuàng)新的反制政策和工具的研究和儲備不足，防范和化解風(fēng)險手段有限；對受國外打壓的企業(yè)、高校和院所的幫扶尚未形成體系化的機制和專門的政策體系；尚未形成共同安全和合作安全理念下的具體路徑，缺乏基于科技安全訴求的創(chuàng)新合作布局，參與全球創(chuàng)新合作的手段和形式仍顯單一，細致的國別策略研究不夠等問題。

二是科技安全與國家創(chuàng)新體系的融合和嵌入度不夠。在創(chuàng)新主體設(shè)置、創(chuàng)新體制機制和政策建設(shè)、創(chuàng)新環(huán)境完善等方面，對發(fā)展和效率考慮較多，對安全的考慮不夠充分。在科技資源配置方式、組織模式和考核機制，立項、實施和驗收等方面，考慮了“短板弱項”，但針對性不強，尚不能完全體現(xiàn)和符合“底線思維”要求；存在規(guī)劃計劃“碎片化”和部門分割現(xiàn)象，各部門和各領(lǐng)域都從自身安全角度提出科技創(chuàng)新需求，但缺乏統(tǒng)一的評判標(biāo)準(zhǔn)，無法保障有限資源優(yōu)先流向重大和亟待解決的安全問題。

三是應(yīng)急科研攻關(guān)機制有待完善。當(dāng)前關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈、生物等領(lǐng)域正面臨越來越多的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，需要建立面向重點領(lǐng)域的重大科技安全風(fēng)險預(yù)備性應(yīng)急科研攻關(guān)和資源動員、組織與協(xié)同機制，為防范和化解突發(fā)安全危機提供及時有效支撐。

（三）科技安全風(fēng)險監(jiān)測評估和預(yù)警能力有待提高

一是科技安全風(fēng)險監(jiān)測評估和預(yù)警體系亟待完善?？萍及踩u估的邊界不明，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和底數(shù)不清，體系化的評估方法和工具缺乏。一些部門和地方建立了科技安全風(fēng)險監(jiān)測評估和預(yù)警體系，但具有局限性，也缺乏聯(lián)動和信息整合機制，使評估和預(yù)警有效性和及時性大打折扣。

二是技術(shù)預(yù)測工作對科技安全因素的考量有待提升?？萍及l(fā)展對國家安全的影響已在我國科技預(yù)測中有所考量，在新一輪科技變革背景下，需進一步提高新興技術(shù)對科技安全和其他領(lǐng)域安全影響的權(quán)重。

（四）應(yīng)對新型安全風(fēng)險的管理制度存在盲區(qū)

一是涉及安全的新型科技信息管理亟待加強。新形勢下科技情報的竊取和反竊取斗爭越來越復(fù)雜，非密級管理的科技敏感信息在公共網(wǎng)絡(luò)空間的外泄，將對國家安全與利益構(gòu)成威脅，包括國外期刊論文發(fā)表附帶原始數(shù)據(jù)，政府采購信息和公開招標(biāo)信息，不當(dāng)宣傳引致重大科技攻關(guān)或工程進展、科技資源整體布局等敏感信息外泄等。

二是適應(yīng)新興技術(shù)快速應(yīng)用的監(jiān)管能力不足。人工智能、基因編輯等新興技術(shù)應(yīng)用給數(shù)據(jù)安全、生物安全等方面帶來挑戰(zhàn)，需要及時提升評估技術(shù)不當(dāng)應(yīng)用風(fēng)險的能力，并構(gòu)建有效監(jiān)管體系，避免給國家利益和安全帶來重大損失。我國在新一代信息技術(shù)和生物等領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品準(zhǔn)入、安全測試等方面規(guī)范尚待建立，相關(guān)法律法規(guī)和管理責(zé)任體系尚不完善。

三是對外知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管和審查體系有待完善。有研究表明，2016—2019年，我國專利對外轉(zhuǎn)讓2918次（僅權(quán)利人變更），其中不乏涉及通信和電子行業(yè)等重大敏感領(lǐng)域的專利。外資并購中也出現(xiàn)可能涉及國家安全的知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓審查案例。我國知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓安全審查機制仍處于探索試行階段，在制度性質(zhì)、審查內(nèi)容、程序設(shè)計以及法律責(zé)任等方面有待完善。

三、完善科技安全體系的相關(guān)建議

維護和保障科技安全要以持續(xù)提升科技創(chuàng)新能力為主線，在增強國家創(chuàng)新體系整體效能和打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)基礎(chǔ)上，強化科技安全工作的體系化部署，為維護和塑造國家安全提供高水平戰(zhàn)略支撐。

一是強化科技安全頂層設(shè)計和治理基礎(chǔ)。制定統(tǒng)一、連貫的國家科技安全戰(zhàn)略，體系化部署防范化解科技安全風(fēng)險的重大任務(wù)，繪制基于安全的國家科技創(chuàng)新路線圖。研究論證制定《科技安全法》的必要性和可行性，以其為統(tǒng)領(lǐng)，發(fā)揮法律對危害國家科技安全行為的威懾作用，同時強化相關(guān)法律對安全因素和新型安全風(fēng)險的考量，堵住相關(guān)法律漏洞。

二是完善國家科技安全體制機制和政策體系。進一步強化國家科技安全歸口管理部門的職能和職責(zé)，提高其權(quán)威性和統(tǒng)籌力。明確科技系統(tǒng)內(nèi)各相關(guān)單位在科技安全方面的權(quán)力與責(zé)任，完善科技安全管理機制。完善與《中華人民共和國反外國制裁法》《中華人民共和國出口管制法》相配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章與配套機制等，推動法律的原則和制度進一步細化，豐富應(yīng)對挑戰(zhàn)、依法維護國家安全和利益的工具箱，提升對國外制裁進行有效阻斷、抗辯和反訴等能力。完善對受“制裁”企業(yè)和科研機構(gòu)系統(tǒng)性的幫扶機制，加大在投融資、稅收、供應(yīng)鏈、人才引進、創(chuàng)新平臺建設(shè)、場景開放、政府采購等方面“一攬子”政策的系統(tǒng)支持力度。完善基于科技安全的全球科技協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，聚焦“一帶一路”倡議、《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）等所涉空間范圍，以“科技合作伙伴”為基礎(chǔ)，提高我國在全球科技體系中的影響力，同時加強與非傳統(tǒng)科技強國的科技合作與交流，尋找和培育替代性技術(shù)來源，加快技術(shù)供應(yīng)多元化布局。

三是優(yōu)化重點領(lǐng)域科技攻關(guān)資源布局。強化國家戰(zhàn)略科技力量在支撐科技安全方面的有效嵌入，為有效突破“卡脖子”問題提供戰(zhàn)略競爭資源。加快構(gòu)建關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制，突出國家戰(zhàn)略，在新一代信息技術(shù)、生命健康、新能源等領(lǐng)域，加快部署一批新的重點科技項目，總結(jié)以往攻關(guān)經(jīng)驗，完善攻關(guān)組織和管理機制。加強科研基礎(chǔ)條件建設(shè)，按照需求牽引、先易后難、能換盡換的原則，系統(tǒng)推進高端科研儀器設(shè)備、科學(xué)數(shù)據(jù)庫等科技基礎(chǔ)條件國產(chǎn)化，提升維護科技自身安全的能力。健全應(yīng)急科研攻關(guān)機制，圍繞網(wǎng)絡(luò)安全、生物安全、公共安全等危機事件多發(fā)領(lǐng)域，制定應(yīng)急科研攻關(guān)資源動員和調(diào)配預(yù)案，形成應(yīng)急科研立項、組織管理、成果應(yīng)用等機制，有效調(diào)動和集成各方面優(yōu)勢科技力量，開展應(yīng)急條件下的科研攻關(guān)。

四是完善科技安全風(fēng)險監(jiān)測評估預(yù)警體系。建立制度化、常規(guī)化的風(fēng)險監(jiān)測制度，形成統(tǒng)一高效的科技安全風(fēng)險報告機制和信息共享機制，加強對重點高校、科研院所和高科技企業(yè)信息收集，并建立反饋機制，提高預(yù)警的常態(tài)化和及時化水平。對重大科技風(fēng)險進行預(yù)期管理，開展風(fēng)險防范預(yù)演，做好重大科技安全風(fēng)險的情景模擬和壓力測試，為決策提供依據(jù)。

五是強化對新型科技安全風(fēng)險的規(guī)制和管理能力。建立敏感科技信息保護制度體系，明確內(nèi)涵邊界、管理部門職責(zé)，完善審查、管理和使用程序等，推動實現(xiàn)對敏感科技信息的規(guī)范和安全利用。完善新興技術(shù)安全風(fēng)險治理體系，推進人工智能、基因編輯等新興領(lǐng)域治理的相關(guān)立法，加快制定新技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，完善監(jiān)管體系，促進新技術(shù)安全應(yīng)用。強化對重大項目和戰(zhàn)略科技成果的保護，推動科技評價制度改革，進一步鼓勵國內(nèi)科研人員就重點安全領(lǐng)域的研究成果優(yōu)先發(fā)表在國內(nèi)期刊上，防范優(yōu)質(zhì)科研成果外流。加強知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓安全審查，建立知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，健全審查機制和規(guī)范，確保涉及國家重大利益和安全的關(guān)鍵知識產(chǎn)權(quán)不外流。