我國養(yǎng)老保險體系第二支柱發(fā)展困境研究

成怡樂

(華東政法大學(xué) 上海 201620)

1 引言

“十三五”期間，我國的社會保障體系完成了歷史性突破，即從“廣覆蓋”到“全覆蓋”的轉(zhuǎn)變。“十四五”時期社保領(lǐng)域攻堅破難的目標落腳在 “多層次”上。2021年6月，人社部印發(fā)《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，明確將“健全多層次社會保障體系”部署為“十四五”時期人社事業(yè)六個方面的重點任務(wù)之一[1]。預(yù)計未來五年，夯實社保體系根基、豐富保障層次、保持制度的可持續(xù)性將成為我國社會保障制度的努力方向。

我國人口基數(shù)龐大，人口政策幾經(jīng)調(diào)整導(dǎo)致人口結(jié)構(gòu)不平衡不合理，使得老齡化成為未來幾十年內(nèi)我國需要面對的難題。養(yǎng)老事業(yè)作為民生要計，對于穩(wěn)定社會發(fā)展具有重要地位，因此健全多支柱養(yǎng)老保險體系是發(fā)展多層次社會保障制度的重中之重。在2022年兩會上，完善多支柱養(yǎng)老保險體系再次被提上日程。全國政協(xié)委員孫潔認為我國三支柱養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)中第二支柱占比偏低，結(jié)構(gòu)失衡。中國保險與養(yǎng)老金研究中心研究負責(zé)人朱俊生則提出發(fā)展養(yǎng)老金第三支柱，可以完善三支柱養(yǎng)老金體系。但由于目前我國養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)、稅收激勵政策及監(jiān)管制度尚不完善，第三支柱的發(fā)展?jié)摿o法充分釋放。由此可見，我國養(yǎng)老金長期存在第一支柱一支獨大，第二、第三支柱羸弱的根本問題。

本文以多支柱養(yǎng)老保險體系為背景，分析多支柱中第二支柱的現(xiàn)狀、原因及未來趨勢。第二支柱現(xiàn)階段的表現(xiàn)如何，存在哪些缺陷與問題？問題的根源何在？當(dāng)?shù)诙е闹瘟Χ扔邢?，我們?yīng)如何完善和發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險體系？

2 文獻述評

20世紀80年代以來，人口老齡化使得原先實行傳統(tǒng)單一支柱社保制度的政府負擔(dān)愈來愈重，財政支付能力不足的危機顯露。在此背景下，世界各國從單一支柱模式轉(zhuǎn)向探尋多支柱模式的發(fā)展道路。例如，我國于1991年頒布了《關(guān)于職工養(yǎng)老保險改革的決定》，確定建立基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度。世界銀行于1994年發(fā)布《防止老年危機——保護老年人及促進增長的政策》，正式提出三支柱養(yǎng)老保險模式。然而，三支柱模式并不完美。在理論上，其不斷擴張的私營化觀念和改革行動，忽略了中下層階級的利益；在實踐上，部分按照三支柱模式進行改革的國家，出現(xiàn)了給付不足、覆蓋面下降、收入差距擴大等問題。吸取了上述經(jīng)驗教訓(xùn)后，世界銀行進一步關(guān)注到弱勢老年群體和無正式工作的社會特殊群體，最終在2005年推出五支柱方案。相較于三支柱而言，五支柱模式的制度結(jié)構(gòu)更具彈性。

不少國內(nèi)學(xué)者都曾探討中國應(yīng)該如何完成從三支柱到五支柱的轉(zhuǎn)型。例如，董克用、孫博在2011年構(gòu)建了以五支柱為核心特征的中國養(yǎng)老保障體系，并分析其制度優(yōu)勢和現(xiàn)實可行性[2]；湯兆云分別在2014年、2015年詳細闡述了五支柱模式是中國社會養(yǎng)老保險制度未來的改革方向[3，4]。然而從近年來國內(nèi)相關(guān)文獻來看，以三支柱為特征的分類模式仍占據(jù)主流。董克用在2019年發(fā)表的《養(yǎng)老金發(fā)展現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與趨勢研判——以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度為例》談及我國現(xiàn)行養(yǎng)老金體系框架時，仍采用三支柱模型[5]。同年，畢少斌、張昭君在《養(yǎng)老保險“三大支柱”協(xié)調(diào)發(fā)展研究》[6]，楊良初在《我國可持續(xù)“三支柱”養(yǎng)老保障制度構(gòu)建》[7]，次年婁飛鵬在《我國養(yǎng)老金三支柱體系建設(shè)的歷程、問題與建議》[8]均緊緊圍繞三支柱來研究問題。

本文探討“多支柱養(yǎng)老保險體系”也立足于三支柱模型。原因在于：三支柱與我國現(xiàn)存養(yǎng)老保險體系對應(yīng)性更強；且本文的研究對象——補充養(yǎng)老保險，其實質(zhì)與三支柱模型中的第二支柱完全匹配，故使用三支柱模型說理更為清晰準確。

國內(nèi)學(xué)者在第二支柱專題上主要的研究方向有以下4個：(1)職業(yè)年金、企業(yè)年金的繳費水平、投資特征、收益率與風(fēng)險分析；(2)職業(yè)年金與企業(yè)年金的影響關(guān)系研究；(3)企業(yè)年金在人力資源領(lǐng)域?qū)T工的影響；(4)國際成功經(jīng)驗分析與啟示。學(xué)者們探討相關(guān)問題時，常將“第二支柱能成為我國養(yǎng)老保障體系的有力支撐”作為前提，遵循“即使目前第二支柱存在種種缺陷與不足，但通過優(yōu)化手段進行彌補改善，第二支柱定能發(fā)揮應(yīng)有作用”的論證邏輯方式。

筆者認為“第二支柱能成為我國養(yǎng)老保障體系的有力支撐”該前提有待商榷。筆者的觀點是：第二支柱——食之無肉，棄之可惜——并不能為我國養(yǎng)老保障提供強有力的支持，大力發(fā)展第三支柱才是應(yīng)有之義。

3 我國第二支柱的發(fā)展現(xiàn)狀

我國養(yǎng)老金第二支柱由企業(yè)年金與職業(yè)年金兩部分組成。企業(yè)年金于1991年提出，建立時間較早；職業(yè)年金則是因2015年機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革而建立，考慮到未來存在的“并軌”可能性，在制度設(shè)計上與前者較為一致。兩者最大的差別在于：(1)企業(yè)年金自愿參保，職業(yè)年金強制參保；(2)企業(yè)年金繳費存在上限。企業(yè)繳費每年不超過本企業(yè)上年度職工工資總額的1/12，企業(yè)和職工個人總計不超過1/6。由于職業(yè)年金存在強制性的特點，因此第二支柱部分積貧積弱的現(xiàn)象集中體現(xiàn)在企業(yè)年金上。

盡管第二支柱于1991年提出建立，但經(jīng)過30多年的發(fā)展，目前仍呈現(xiàn)為第一支柱一支獨大，第二支柱短板的現(xiàn)象。第二支柱發(fā)展羸弱具體體現(xiàn)在覆蓋面、基金積累、退休收入替代率三個方面。

3.1 制度覆蓋面有限

因職業(yè)年金秉持強制參保的原則(100%參保率)，第二支柱的覆蓋面問題集中反映于企業(yè)年金。首先是國內(nèi)數(shù)據(jù)的橫向?qū)Ρ取?020年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保率為71.01%，企業(yè)年金參保率僅5.87%(兩者應(yīng)計參保人數(shù)相同)，前者的參保人數(shù)是后者的12倍[9]。可見大量的城鎮(zhèn)企業(yè)職工在退休后并不能享受到企業(yè)年金待遇，第二支柱對于該部分群體而言，無實質(zhì)保障力度。

其次是國內(nèi)數(shù)據(jù)的歷年縱向?qū)Ρ?。從趨勢來看，企業(yè)年金參保企業(yè)與參保人數(shù)自2004年至2020年，整體呈現(xiàn)穩(wěn)步提升的特征，但增長率上下波動較大(尤其是2008年金融危機、2015年股市動蕩兩個時點)。根本原因在于企業(yè)年金參保者的黏性弱，不確定性強，受經(jīng)濟周期的影響大；與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險相比，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)(幾何)平均增長速度為6.45%；企業(yè)年金參保人數(shù)(幾何)平均增長速度為8.82%。2004年前者是后者參保人數(shù)的20.88倍，2020年下降至14.68倍。由此可見，企業(yè)年金的參保人數(shù)在基數(shù)上與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險差距明顯，雖然近些年差距正逐步縮小，但仍高于10倍，企業(yè)年金覆蓋面可供拓寬的空間很大[10-14]。

3.2 養(yǎng)老金占比小，資金池積累淺

在多支柱體系發(fā)展成熟的國家，第一支柱通常起“?；尽弊饔茫?、三支柱是提高養(yǎng)老待遇水平的重要來源。二、三支柱所占比例越高，政府財政負擔(dān)越輕，第三支柱體系更為健康完善，可持續(xù)能力強。

2020年我國第一支柱總占比為62.0%，第二支柱總占比為37.9%，第三支柱起步晚、規(guī)模太小，所占比例可忽略不計(截至2020年底，僅稅延商業(yè)養(yǎng)老金被納入統(tǒng)計口徑)[14]。需要注意的是，2019年我國第一支柱占比為70.72%，第二支柱占比僅為29.27%。2020年第一支柱占比因階段性減免社會保險費政策而下降，未來占比是否會提升至原水平還未可知；反觀美國，第一支柱比重僅8.2%，第二支柱占比最大為54%，第三支柱占37.8%[15-16]。三支柱結(jié)構(gòu)中，第二支柱占比最高，第三支柱體量也很可觀，適當(dāng)?shù)牡谝恢е壤缺ＷC了再分配的公平性，也維持了美國聯(lián)邦政府財政的可持續(xù)性。

3.3 替代率不高，收入貢獻小

長期以來，我國第一支柱替代率較高，在總替代率大致不變的前提下，嚴重擠壓了第二支柱的發(fā)展空間。根據(jù)袁鐸珍的計算方式，2015年中國養(yǎng)老金替代率情況為：第一支柱替代率41.95%，第二支柱僅為0.48%，不到1%，甚至低于第三支柱0.59%[17]。

近年來我國第一支柱替代率有下降趨勢，全國平均水平低于50%，但與發(fā)達國家相比仍存在一定差距。2019年OECD國家的平均數(shù)據(jù)為強制公共養(yǎng)老金替代率39.6%，私營養(yǎng)老金替代率15.6%，前者為后者的2.5倍左右；與此同時，制度發(fā)展越完善的國家，其私營養(yǎng)老金的收入貢獻率占比越高，例如美國是44.0%，英國是57.3%。雖然OECD“私營養(yǎng)老金”的統(tǒng)計口徑同時包含第二和第三支柱，但相較于我國懸殊的三支柱退休收入貢獻比而言，OECD私營養(yǎng)老金替代率占比作為未來前進的目標，依然具有參考價值。

4 第二支柱無法成為我國養(yǎng)老保險體系的有力補充

人口老齡化向世界各國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提出了嚴峻挑戰(zhàn)。各國政府通過不斷降低第一支柱替代率，大力發(fā)展第二、第三支柱，緩解財政壓力，防止養(yǎng)老金破產(chǎn)，保證資金流的持續(xù)輸入輸出。我國是否可以效仿通過“大力發(fā)展第二支柱”解決三支柱占比懸殊的問題呢？

從國際經(jīng)驗視角出發(fā)，培植第二支柱并非“萬能靈藥”。2000年前后，匈牙利、波蘭、拉脫維亞、保加利亞、愛沙尼亞等中東歐八個國家，先后建立起三支柱養(yǎng)老金模式，該模式核心是強制參保私人運營的第二支柱。但由于2008年金融危機及制度轉(zhuǎn)軌成本難以妥善解決，2008年后8國均背離了多支柱模式。第二支柱并非一定是“康莊大道”，在制度改革試驗中，也存在著失敗者。不根據(jù)國情，盲目追隨改革浪潮并不可取。

從國內(nèi)視角出發(fā)，第二支柱存在如下三個問題。(1)從宏觀大背景角度看，企業(yè)年金制度難與我國新型就業(yè)形勢相匹配。近年來隨著消費需求的急劇膨脹，大批“數(shù)字化”新工種應(yīng)運而生，如外賣員、滴滴司機、自媒體人等。該類人群無法參加由雇主主導(dǎo)的企業(yè)年金；(2)放眼至企業(yè)層面，央企、大型國企、實力雄厚的民營企業(yè)樂意通過企業(yè)年金制度吸納優(yōu)秀人才。反觀中小微企業(yè)，我國第一支柱養(yǎng)老保險繳費率對其已是沉重負擔(dān)，秉持自愿參保原則的企業(yè)年金他們更偏向于“自愿”退出。雖然在制度設(shè)計環(huán)節(jié)中，政府通過稅收優(yōu)惠等方式進行政策引導(dǎo)，但復(fù)雜的計稅扣稅環(huán)節(jié)不僅使得激勵機制未能充分形成，反而造成了逆向激勵；(3)從制度設(shè)計角度來看，企業(yè)年金制度的銜接功能較為疲乏。向前對接——基本養(yǎng)老保險，然而我國較高的基本養(yǎng)老保險繳費率已對企業(yè)年金產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。向后對接——商業(yè)養(yǎng)老保險制度。企業(yè)年金的運行機制與商業(yè)保險提供的產(chǎn)品服務(wù)不完善，導(dǎo)致兩者制度銜接不僅不能相互扶持支撐，反而出現(xiàn)扯皮的現(xiàn)象。林義學(xué)者指出，“2004年《企業(yè)年金試行辦法》嚴格規(guī)定了企業(yè)年金計劃受托人、賬戶管理人、基金托管人和投資管理人的角色，并設(shè)置非全牌照的管理運營資格限制，這使得商業(yè)保險公司的團體壽險業(yè)務(wù)大幅下滑[18]。”企業(yè)年金作為第二支柱的重要組成部分，無法向內(nèi)分散第一支柱的風(fēng)險，也無法為第三支柱提效增能，難以發(fā)揮樞紐作用。

不少學(xué)者提出企業(yè)年金應(yīng)效仿職業(yè)年金，通過立法強制或軟強制推行，以解決覆蓋面窄的問題?？娖G娟認為采取強制性措施主要是針對企業(yè)年金的最低標準部分[19]；郭建平等人則指出國家可利用職業(yè)年金建立的契機為事業(yè)單位編外人員建立強制式企業(yè)年金，然后逐步擴展[20]；李倩倩等人借鑒了新西蘭KS計劃、澳大利亞“超級年金”和瑞士的雇員職業(yè)養(yǎng)老金計劃，建議在我國第二層次養(yǎng)老體系中，建立強制性職業(yè)年金+“軟強制”企業(yè)年金+“自愿性”企業(yè)年金模式[21]。盡管學(xué)者們在“強制”的側(cè)重點上略有不同，但對“強制”二字達成了共識。筆者并不認同此類觀點。

首先，針對上述三個問題，強制或軟強制僅能解決問題二。強制或軟強制的手段加固了“企業(yè)”這一概念，新經(jīng)濟形式下靈活就業(yè)人群依舊無法參保企業(yè)年金；由于缺乏有效的制度聯(lián)通機制，問題三并不會因為“強制原則”而迎刃而解。

其次，強制、軟強制的企業(yè)年金，均會導(dǎo)致新制度問題的產(chǎn)生。(1)軟強制治標不治本，不能徹底解決不同地區(qū)、不同類型和不同規(guī)模企業(yè)參保率嚴重失衡的問題。中小微企業(yè)在現(xiàn)行的繳費率下，談“用工成本”色變，很可能將“軟”視作政策漏洞，選擇退出企業(yè)年金制度，美其名曰“自由權(quán)利”，不建立企業(yè)年金具有了法律正當(dāng)性；(2)強制通常導(dǎo)致制度靈活性差，無法調(diào)動企業(yè)的內(nèi)生積極性。一視同仁的政策設(shè)計拉大了中小微企業(yè)與央企、國企的養(yǎng)老儲蓄差距。即使按企業(yè)規(guī)模分層次來設(shè)計繳費標準，對于企業(yè)而言，繳費資金只是從第一支柱部分轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙е?，無激勵作用，第一支柱中出現(xiàn)的不夯實費基、少繳、漏繳等消極應(yīng)對方式將再次出現(xiàn)。

5 大力發(fā)展第三支柱是應(yīng)對老齡化問題的當(dāng)務(wù)之急

對于第二支柱的痛點現(xiàn)階段難以解決，既然第二支柱的建立是為了減輕第一支柱中的財政負擔(dān)，我們?yōu)楹尾粚⒛抗廪D(zhuǎn)向具有相同功能的第三支柱呢？第三支柱無需雇主發(fā)起，可將有參保意愿的靈活就業(yè)者納入養(yǎng)老金體系中，以適應(yīng)我國的新經(jīng)濟就業(yè)形勢。

在援引OECD國家私營養(yǎng)老金數(shù)據(jù)時筆者發(fā)現(xiàn)，私營養(yǎng)老金替代率占比高的國家，其二、三支柱孰強孰弱并無規(guī)律。發(fā)展第三支柱讓其未來為我國養(yǎng)老保險體系提供有力補充的思路亦值得我們嘗試。

但同時我們也應(yīng)注意到，第三支柱在我國的發(fā)展環(huán)境中存在“先天劣勢”的情況。制度文化上，我國傳統(tǒng)文化價值理念秉持政府扮演“大家長”的角色來調(diào)度社會資源。而適合第三支柱發(fā)展的良性金融市場，需要多元主體共同參與，政府少干預(yù)或不干預(yù)；制度體系上，我國金融市場監(jiān)管體系不完備、不成熟，第三支柱的投資運營風(fēng)險較大。但第三支柱的劣勢環(huán)境未來可在市場金融體系不斷完善中逐步解決，本文在此不作贅述。

在我國人口老齡化形勢日益嚴峻的情況下，第二支柱由于制度本身的局限性，無法為養(yǎng)老保險體系提供有力支持。政府應(yīng)抓住我國經(jīng)濟穩(wěn)步增長的紅利期，彌補第三支柱起步晚的缺陷，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)集體主義思想，激發(fā)市場活力，做好頂層制度設(shè)計，同時為第三支柱搭建合作共贏平臺，建立完善的監(jiān)管體制，保障制度平穩(wěn)有效運行[22]。