海南自貿(mào)港背景下法定機(jī)構(gòu)推動鄉(xiāng)村振興對策

□唐堯

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線。深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要戰(zhàn)略部署，是徹底解決“三農(nóng)”問題的總抓手。如何推動鄉(xiāng)村振興？梳理近年研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，同時，不斷優(yōu)化政府政策干預(yù)的機(jī)制、平衡市場配置資源的效率，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動鄉(xiāng)村有效治理等已成為共識。

總體來看，既有研究視角與范圍多聚焦于我國現(xiàn)行行政體制框架內(nèi)，鮮有國外治理經(jīng)驗的借鑒以及中國化實踐研究。盡管鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是結(jié)合中國國情提出的戰(zhàn)略，但研究視角不應(yīng)局限于本土。法定機(jī)構(gòu)作為西方新興管理機(jī)構(gòu)，在提升公共管理與公共服務(wù)方面逐漸體現(xiàn)出重要價值。因此，自2018年起，海南在推動自貿(mào)港建設(shè)的重大背景下，也開啟了法定機(jī)構(gòu)試點改革之旅。法定機(jī)構(gòu)模式的引入，也為助力海南鄉(xiāng)村振興提供了更多可能。

鄉(xiāng)村治理的階段性困境

——村民自治效能欠佳。一方面，近年來的農(nóng)村人口大量進(jìn)城打工的現(xiàn)象日益頻繁，且依然呈現(xiàn)出上升趨勢。伴隨而來的是農(nóng)村留守人口老齡化逐年加劇，年輕有為的人更不愿意待在家鄉(xiāng)的惡性循環(huán)。同時，農(nóng)村地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不理想，村民自治組織的運轉(zhuǎn)與開銷等很難獲得村民的經(jīng)濟(jì)補助，加之留守的大多為綜合素質(zhì)不高的村民，便更難以形成組織化、高效化的自治體系，最終加劇了村民自治組織農(nóng)村治理能力的下降。另一方面，基層政府的主動干預(yù)也是造成農(nóng)村自治困境的主要原因。由于基層問題的突發(fā)性與不確定性，村民自治組織在農(nóng)村事務(wù)處理過程中往往處于被動地位，處理問題的方式也隨之具有一定程度的滯后性。當(dāng)村民自治組織欠缺足夠的人力、物力等客觀條件時，解決問題的滯后便會上升成為低效化。

——公共服務(wù)供給不足。在新時代背景下，我國社會主義初級階段的主要矛盾已然轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種不平衡、不充分發(fā)展尤其體現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)和物品的供給上，城市的公共服務(wù)供給水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本醫(yī)療保障體系、基礎(chǔ)教育普及、文體設(shè)施輸送以及公共衛(wèi)生保障等諸多方面仍然存在較大的進(jìn)步空間。究其原因，一方面，基層政府在公共管理過程中需要承擔(dān)來自主要政治任務(wù)的工作壓力，難以統(tǒng)籌兼顧公共服務(wù)；另一方面，基層政府財政包干制度與晉升激勵制度往往使得“街頭官僚”更傾向于選擇低投入、高回報的政績工程，而對于諸如醫(yī)療保障建設(shè)等低回報的公益性事業(yè)的熱情并不高，進(jìn)而間接導(dǎo)致部分公共服務(wù)的供給不足。

——防返貧工作道阻且長。2020年末，我國完成了脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，近1 億貧困人口實現(xiàn)脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。但值得注意的是，海南省作為我國后發(fā)展型省份，農(nóng)村相對貧困現(xiàn)象更為普遍，城鄉(xiāng)差距更為明顯。政府作為治理主體，沿用過往扶貧策略已然無法滿足新時代防返貧任務(wù)提出的新的要求。然而，政府人員的精力以及公共行政管理的方式終究是有限的。在實際過程中，基層政府在執(zhí)行過程中不夠靈活，沒有充分結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)域?qū)嶋H情況對待，很多時候無法有效落實政策，防返貧工作逐漸流于形式主義，難免出現(xiàn)階段性效果不佳的情況。

鄉(xiāng)村振興中法定機(jī)構(gòu)的獨特優(yōu)勢

在國外，法定機(jī)構(gòu)模式的應(yīng)用與發(fā)展得到了廣泛普及。因其具備區(qū)別于政府的相對獨立性、自負(fù)盈虧及法定公共行政權(quán)的特征，也被諸多西方國家當(dāng)作推動政府簡政放權(quán)、完善社會治理以及促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一味“良藥”。

在鄉(xiāng)村振興背景下，政府傳統(tǒng)管理形式參與農(nóng)村基層治理與鄉(xiāng)村振興，需要付出巨大的行政成本與財政成本。例如，針對過去農(nóng)村扶貧問題，上級政府常常通過制定對應(yīng)的扶貧規(guī)劃，要求轄區(qū)內(nèi)各行政單位分配相關(guān)扶貧工作人員定期入村，輪流幫扶。這種高度關(guān)聯(lián)型治理模式所取得的成效往往建立在公務(wù)人員不僅要完成自己職責(zé)內(nèi)工作，還要花費額外精力和時間參與扶貧的基礎(chǔ)上。因而會出現(xiàn)“走形式”“搞流程”等行為，扶貧效果并不理想。而法定機(jī)構(gòu)本身受政府管制限度較低，相對獨立自由，對于政府分配的任務(wù)具備專注高效完成的客觀條件。另外，法定機(jī)構(gòu)本質(zhì)上屬“半企業(yè)”形式的政府機(jī)關(guān)，不僅可以行使法定授予的行政管理權(quán)，還能夠行使諸如市場化合作與運作的非行政手段，推動基層農(nóng)村的鄉(xiāng)村振興工作。

法定機(jī)構(gòu)助推鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實邏輯

——黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層自治。法定機(jī)構(gòu)在自身轄區(qū)具備充分的黨建自主權(quán)，這給予了法定機(jī)構(gòu)極大的自由裁量權(quán)與方向控制權(quán)。海南省L 管理局作為國內(nèi)首家主營國際醫(yī)療康養(yǎng)園區(qū)的法定機(jī)構(gòu)，不僅擔(dān)負(fù)著探索和建設(shè)具有中國特色的國際化醫(yī)療體系的使命，還扮演著完善和落實L 先行區(qū)內(nèi)農(nóng)村基層黨建工作的總抓手角色。如今L 先行區(qū)農(nóng)村治理的大好局面，離不開“黨員服務(wù)項目建設(shè)”“黨員先鋒崗”等工作制度的制定與落實。合理用好黨的現(xiàn)有力量，積極發(fā)展黨的后備力量，為L先行區(qū)的黨建工作提供鮮明的黨建引領(lǐng)，是確保下階段黨建工作順利展開的重要基石，也是確保L 先行區(qū)與黨中央高度同頻共振，進(jìn)而推進(jìn)園區(qū)建設(shè)與基層治理穩(wěn)定發(fā)展的必要前提。

一是組織覆蓋與具體工作指導(dǎo)?；谵r(nóng)村黨組織的廣泛分布特點，通過扁平化黨建網(wǎng)絡(luò)覆蓋形式——“多網(wǎng)點一線牽”，統(tǒng)籌兼顧已發(fā)展起來的黨支部地區(qū)，調(diào)研各支部實際情況，實事求是地培養(yǎng)組織人才定點輸入。很大程度上鞏固了基層自治過程中黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，一方面確保基層自治在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，另一方面也有助于推動鄉(xiāng)村振興的積極落地。

二是價值輸送促進(jìn)黨建共識。L 管理局以醫(yī)療康養(yǎng)保障文化宣傳為切入點，切合實際在基層開展“黨建引領(lǐng)新時代農(nóng)村健康生活”的宣傳活動，通過健康文化符號的價值共鳴，塑造了L 園區(qū)特有的農(nóng)村黨建精神。為鄉(xiāng)村自治組織提供了有利的組織建設(shè)與方向引導(dǎo)，充分保障了基層組織推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主動性。

——完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程極度依賴政府財政撥款與基層政府治理的雙重作用。然而，由于城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然巨大的歷史遺留因素，上層政策安排與制度供給并不總是能夠讓基層治理獲得質(zhì)的飛躍?；诖?，L管理局在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面為鄉(xiāng)村振興背景下的基層治理提供了可循之道。

一是以點帶面輻射區(qū)域基建。L 管理局自2019年成立以來，在L 先行區(qū)展開了如火如荼的醫(yī)療特區(qū)建設(shè)。在海南省政府的財政撥款扶持下，L 先行區(qū)不但建成了先行區(qū)內(nèi)的環(huán)島高速，逐步完善了區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村道路的補修與擴(kuò)建，還逐步完善了附近鄉(xiāng)村的道路照明、街道美化等基建工程。更為關(guān)鍵的是，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，L 管理局還聯(lián)合Q 市政府開通了L 先行區(qū)轄區(qū)內(nèi)的公交路線，進(jìn)一步方便了附近村民的出行，為鄉(xiāng)村振興工程不斷添磚加瓦。

二是交通經(jīng)濟(jì)助推農(nóng)村基建。L 醫(yī)療特區(qū)的建設(shè)近年來逐漸產(chǎn)生影響力，慕名而來的患者或游客逐年上升，當(dāng)?shù)亟煌üぞ咔啡钡膯栴}暴露出來。在此背景下，由村民組織而成的載客摩的小隊這一新興“載客經(jīng)濟(jì)”模式應(yīng)運而生。這一模式不僅滿足了游客患者的現(xiàn)實需要，撐起了村民自己的“口袋”，也恰當(dāng)?shù)亟鉀Q了農(nóng)村交通總是存在“最后一公里”不便的尷尬，逐漸讓農(nóng)村“活”了起來。

——防返貧幫扶與保障。步入新時代，農(nóng)村工作的重心已從“扶貧”向“防返貧”轉(zhuǎn)變。如何做好農(nóng)村的防返貧工作對于鄉(xiāng)村振興意義重大。L 管理局依托醫(yī)療特區(qū)的先天優(yōu)勢，結(jié)合農(nóng)村實際，通過產(chǎn)業(yè)幫扶與醫(yī)療保障，為基層防返貧及鄉(xiāng)村振興工作提供了實實在在的獲得感與幸福感。

一是大力提攜農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。區(qū)別于傳統(tǒng)政府只能依靠行政手段助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，L 管理局借助自身“半企業(yè)”屬性優(yōu)勢，能夠充分統(tǒng)合發(fā)揮市場資源來做政府想做卻不方便做的公共事務(wù)。例如，在L 先行區(qū)管理局的號召下，先行區(qū)內(nèi)Y集團(tuán)率先行動，首批采購了L 管理局對口幫扶的F 鎮(zhèn)F 村原生態(tài)釀造山蘭米酒200箱，并在活動現(xiàn)場提供免費展銷展位。在海南自貿(mào)港建設(shè)“早期收獲”中取得了多項創(chuàng)新性成果，為助力鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量。

二是構(gòu)建鄉(xiāng)村醫(yī)療康養(yǎng)保障體系。為減少農(nóng)村居民“因病致貧、因病返貧”的風(fēng)險，助力鄉(xiāng)村振興，L 管理局為B 鎮(zhèn)G 村常住人口捐贈L 先行區(qū)全球特藥險。截至2022年2月，特藥險共惠及1901 人。同時，L 管理局進(jìn)一步構(gòu)建了醫(yī)療幫扶鄉(xiāng)村振興的實踐體系，不僅將醫(yī)療保障體系與村民因疾病而返貧的防范工作緊緊聯(lián)系在一起，還將短期醫(yī)療幫扶轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期醫(yī)療惠民，用心完善并發(fā)展鄉(xiāng)村醫(yī)療保障體系。助推B 鎮(zhèn)G 村鄉(xiāng)村振興事業(yè)的大力發(fā)展。

本文基于海南自貿(mào)港建設(shè)背景，描述了法定機(jī)構(gòu)模式如何推動我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實踐邏輯。認(rèn)為黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層自治、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及防返貧落實三種策略極大程度上提升了基層治理主體和村民的主動性與積極性，也實實在在增添了人民群眾的幸福感與獲得感。

習(xí)近平總書記在中華民族偉大復(fù)興的大局和世界百年未有之大變局的歷史背景下，深刻闡述了新發(fā)展階段做好“三農(nóng)”工作的重大意義，實際上也代表著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的深遠(yuǎn)意義。因此，結(jié)合實際，充分發(fā)掘與創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論意義與現(xiàn)實意義，不斷在實踐與理論糾正中鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，爭取為新時代鄉(xiāng)村振興實踐提供更多“海南經(jīng)驗”，是為研究之初心。

基于農(nóng)村黨組織的廣泛分布特點，通過扁平化黨建網(wǎng)絡(luò)覆蓋形式——“多網(wǎng)點一線牽”，統(tǒng)籌兼顧已發(fā)展起來的黨支部地區(qū)，調(diào)研各支部實際情況，實事求是地培養(yǎng)組織人才定點輸入。